Комплексное развитие казначейского исполнения бюджетов разных уровней тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Комплексное развитие казначейского исполнения бюджетов разных уровней"

На правах рукописи

Костюченко Владимир Федорович

Комплексное развитие казначейского исполнения бюджетов разных уровней

Специальность 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Ростов-на-Дону - 2005

Работа выполнена в Ростовском государственном экономическом университете «РИНХ»

Научный консультант:

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Золотарев Владимир Семенович

доктор экономических наук, профессор Иваницкнй Виктор Павлович

доктор экономических наук, профессор Сомоев Рамазан Гусейнович

доктор экономических наук, профессор Таксир Ким Исаевич

Ведущая организация:

Всероссийский заочный финансово-экономический институт

Защита состоится 23 декабря 2005 года в 13.30 на заседании диссертационного Совета Д 212.209.02 в Ростовском государственном экономическом университете «РИНХ» по адресу: 344002, г.Ростов-на-Дону, ул.Большая Садовая, 69, ауд.231.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Ростовского государственного экономического университета «РИНХ» по адресу: 344002, г.Ростов-на-Дону, ул.Большая Садовая, 69.

Автореферат разослан 22 ноября 2005 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

Иванова Е.А.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Аюуалыюсть темы исследования.

Последнее десятилетие новейшей истории России принципиально изменило не только природу ее государственности, но и финансовую систему. У российских экономистов имеется уникальная возможность переосмыслить предшествующий опыт советского периода на базе достижений мировой науки и практики, предложить свои авторские концепции решения системных проблем теории и практики российских финансов.

Вопросы анализа и управления бюджетными потоками в процессе казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации являются одними из наиболее сложных и актуальных проблем применительно к ее обширной территории, что вызвано значительными различиями и направленностью социально-экономического развития и соответственно бюджетной обеспеченности регионов.

Проведение административной реформы и внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, сосредоточилось в основном на федеральном уровне государственной власти. В силу этого трудно определить качество регионального управления, выделить показатели развития российских регионов, зафиксировать их зависимость от действий органов государственной власти.

В этих условиях для многих регионов, а тем более для муниципальных образований, имеющих значительную дифференциацию по экономическому потенциалу, абсолютно очевидной становится проблема не только организации казначейского исполнения бюджета, но и возможности применения рациональных моделей казначейского исполнения бюджетов в ракурсе способности административно-территориальных образований к самообеспечению.

Надо признать, что теория и методика казначейского исполнения бюджетов в России развивались в условиях самоизоляции без учета мирового финансового опыта. В результате сложилась определенная теоретическая и методическая однобокость и торможение процесса исследований системы казначейского исполнения бюджетов.

В ходе реализации рыночных реформ в России по мере достижения финансово-экономической стабилизации стали возникать реальные предпосылки перевода экономики страны и регионов на путь интенсификации развития и подъема. " . ■

Более того, уже неоспоримым является то обстоятельство, что системное управление процессом кассового обслуживания исполнения бюджетов позволяет оказывать управляющее воздействие на экономику регионов и России в целом.

Однако реалии сегодняшнего дня демонстрируют нам казначейскую систему, в которой контрольные полномочия в ходе кассового обслуживания исполнения бюджетов могут принадлежать казначейским органам субфедералыюго уровня, а ответственность, тем не менее, возлагается на органы Федерального казначейства.

В связи с этим остро аюуализируется вопрос преобразования форм и методов механизма казначейского исполнения бюджетов в России, дополнительных исследований методических и категориальных аспектов в этой сфере государственного управления.

Для обеспечения эффективного использования бюджетных ресурсов государства, направленного на создание «экономики роста», существует объективная необходимость формирования комплексного унифицированного системного подхода к управлению процессом исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы на основе стандартизированных процессов и процедур. Такой подход призван обеспечить единство принципов при разработке организационно-методического инструментария казначейской системы, обеспечить результативное, «ритмичное» взаимодействие финансовых органов разных уровней в процессе исполнения бюджетов, а также позволить качественно и координировано управлять средствами бюджетов всех уровней.

Таким образом, релевантность теоретического, методического и практического решения ряда нерешенных и дискуссионных проблем предопределили актуальность выбранной темы диссертационной работы, цель, задачи исследования, его предмет и объект.

Степень разработанности проблемы.

Анализ научной литературы по проблеме показал, что теоретические и институциональные вопросы управления государственными финансами, направления его совершенствования на федеральном уровне исследуются в трудах ученых: И. Акперова, Л. Белоусовой, О. Бетина, О. Врублевской, А.Додашева, В. Иваницкого, Н. Ивановой, Б.Ицкович, М. Канкуловой, С. Лушина, Т. Маковник, Е. Маркиной, А. Пантелеева, Т. Погореловой, С. Прокофьева, В. Радионовой, А. Романенкова, М. Романовского, Н. Самсонова, М. Седовой, Б. Сольского, К. Таксира, А. Теребиленко, Т. Терентьевой, Н.Трошевой, А. Фисенко, Ю. Швецова, Д. Черника, В. Христенко и др. Из зарубежных исследователей данной проблемы

можно выделить работы Б. Алан, Л. Гарамфалви, П. Паренте и П. Мартинес-Мендес, А. Пермчанд, А. Хешим и др.

Общие концептуальные основы особенностей преобразования экономики регионов, развития региональных финансов, создания и функционирования новых региональных структур для управления потоками бюджетных ресурсов стали предметом исследований многих отечественных и зарубежных ученых: В. Болотина, А. Волдорина, А. Гранберга, Т. Грасса, В. Дементьева, В. Золотарева, В. Куликова, Дж. Мартина, Б. Мильнера, В. Михайлова, В. Суслова, С. Супицина и др-

Вопросы управления финансовыми ресурсами на федеральном и субфедералыюм уровнях ставятся в работах О. Богачевой, А. Высоковского, Л. Гринкевича, Е. Денисова, В. Истоминой, Ю. Коростелева, Т. Маркиной, Г. Павлова, Т. Поздняковой, Л. Прониной, И. Пыховой, В. Садкова, С. Сазонова, Н.Сычева, и др.

Проблемы развития казначейской системы исполнения бюджетов рассматриваются Ю. Вороновым, М. Голубевым, С. Гусевым, Ю. Данилевским, Н. Ивановым, Д. Комягиным, В. Коростелевым, Т. Моковником, Т. Нестеренко, В. Нестеровым, С. Прокофьевым, А. Романенковым, Ю. Швецовым, С. Шохиным и

ДР- •

Однако вышеназванных публикаций, в силу разных причин, недостаточно для конструирования современных действенных схем, их элементов, которые могли бы стать инструментарно-методической оснасткой разработки модели исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы на основе унифицированных процессов и процедур.

Труды перечисленных выше авторов значительно повысили уровень разработанности финансовых проблем, в том числе и проблем казначейского исполнения бюджетов. Тем не менее, в них, как правило, целенаправленно исследуются отдельные аспекты формирования и функционирования многоуровневой казначейской системы в России, а проблема решения единой методической и институциональной основы для системы казначейского исполнения бюджетов все еще ждет своего решения.

В настоящее время практика в ряде регионов страны обгоняет теоретические решения, а отсутствие единой методической базы и неоднородные стартовые условия все чаще приводят к разработке многовариантных, и порой несопрягаемых, схем казначейского исполнения бюджетов на различных уровнях бюджетной системы России.

Переход экономики России и регионов к новому качеству экономического роста, необходимость обретения конкурентоспособности в глобальных масштабах требуют комплексных исследований, связанных с построением унифицированной организационной модели системного управления потоками государственных финансовых средств с учетом эффективного взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных субъектов финансового управления в рамках нового подхода к организации бюджетного процесса.

Цель и задачи исследования.

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы в контексте направлений государственной бюджетной политики и реформы местного самоуправления разработать научно обоснованные рекомендации по созданию эффективной модели казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации на всех уровнях бюджетной системы, которая обеспечит необходимую степень прозрачности, а также повысит достоверность предоставления и своевременность формирования отчетности для оперативного принятия финансовых решений.

Данная цель обусловила необходимость последовательного решения ряда задач, каждая из которых явилась определенным этапом реализации исследования:

1. В системе финансовых отношений и управления государственными финансами обосновать теоретические и организационные основы казначейского исполнения бюджетов.

2. Обосновать и конкретизировать методику управления государственными финансами посредством реализации основных функций и задач системы Федерального казначейства.

3. Сформировать единые условия по созданию и внедрению рациональной модели казначейского исполнения бюджетов, обеспечивающей сочетание осуществляемых функций всеми уровнями исполнительной власти в Российской Федерации.

4. Выработать комплекс мер по дальнейшему развитию казначейской системы исполнения бюджетов в Российской Федерации и применению современных казначейских технологий.

Объект и предмет исследования.

Объектом исследования является сфера функциональной деятельности казначейских органов всех уровней бюджетной системы России.

Предметом исследования стали экономические и организационно-управленческие отношения и действия, обеспечивающие взаимодействие

казначейских органов и субъектов финансового управления для эффективного исполнения бюджетов Российской Федерации.

Теоретико-методологическая основа исследования.

Теоретическую и методологическую основу проведенного исследования составили положения теории государственных и муниципальных финансов, труды ведущих отечественных и зарубежных ученых и практиков в области экономической науки, государственного регулирования, государственных финансов и бюджетного строительства, в том числе реформирования казначейской системы исполнения бюджетов.

Кроме того, исследование основано на материалах научно-практических конференций, публикациях в периодической печати по исследуемой проблеме.

Диссертационное исследование выполнено в рамках Паспорта специальности ВАК 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, раздела 2 Государственные финансы, п.2.6. Казначейство и казначейская система исполнения бюджетов.

Инструментарно-мстодичсскнй аппарат.

Инструментарно-методической базой исследования выступил диалектический метод научного познания проблем и взаимосвязей по вопросам формирования и функционирования стандартизированной координационной модели взаимодействия органов Федерального казначейства и субъектов финансового управления в процессе исполнения бюджетов.

Исследование основывается на воспроизводственном, системном, субъектно-объектном, институциональном подходах, широком использовании функционального анализа и синтеза, принципе движения от общего к единичному в системном реформировании процесса управления бюджетными ресурсами на субфедеральном уровне. В диссертации применялся принцип сравнительных преимуществ, метод научной абстракции и метод экспертной оценки. Исследование проводилось в рамках системно-функционального подхода как главного методологического инструментария, определяющего позиции автора.

Информационно-эмпирическая база исследования сформирована на основе законодательных актов Российской Федерации, официальных данных Министерства финансов России, Федеральной государственной статистической службы Российской Федерации (Росстата), ей территориальных органов, монографических исследований отечественных и зарубежных ученых; методических материалов Федерального казначейства, в том числе нормативных актов управления Федерального казначейства по Ростовской области, информации,

опубликованной в периодической печати и специализированных научных изданиях и результатов, проводимых автором исследований.

Концепция исследования исходит из реалий сегодняшнего дня, обусловленных процессом реформирования бюджетного процесса, что предопределяет необходимость выработки новой эффективной организационно-методической парадигмы взаимодействия казначейских органов и субъектов финансового управления на субфедералыюм уровне.

Суть нового подхода заключается в разработке и обосновании стандартизированной модели взаимодействия финансовых органов и органов казначейской системы, сочетающей в себе прогрессивные сопряженные технологии, применяющиеся как Федеральным казначейством, так и региональными казначейскими органами.

Подобная инновационная система взаимодействия способна повысить эффективность и обеспечить своевременность принятия финансовых решений в бюджетной политике и бюджетном процессе путем увеличения скорости получения отчетной информации о ходе исполнения бюджетов всех уровней. Система должна являть собой взаимосвязанный баланс функций Министерства финансов Российской Федерации, органов Федерального казначейства и субфедеральных субъектов финансового управления. При этом государственные интересы, в законодательных рамках, рассматриваются как основа формирования адекватного взаимодействия.

Согласно концепции, функционирование результативной модели кассового обслуживания субфедеральных бюджетов, основанной на моностандарте, может осуществляться при взаимодействии органов Федерального казначейства и региональных казначейских органов с учетом приоритета государственных интересов в области бюджетных отношений.

Положения, выносимые на защиту.

1. Основным результатом исследования, выносимым на защиту, является теоретически и методически обоснованная, практически апробированная новая парадигма взаимодействия казначейских органов и субъектов финансового управления, ассемблирующая позитивные аспекты существующих схем построения кассового обслуживания бюджетов субфедерального уровня, которая может быть представлена как комплексная система мер государства по обеспечению оздоровления финансовой системы страны путем внедрения определенных сегментов моностандарта.

Однако поскольку единого механизма казначейского исполнения региональных бюджетов и бюджетов муниципальных образований на сегодняшний день нет, наличие экономических, организационных и иных региональных различий не позволяет принять унифицированное решение.

2. С целью повышения эффективности процесса кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации необходимы принципиально новые теоретические и методические разработки, способные определить и серьезно усовершенствовать процесс осуществления кассового исполнения региональных бюджетов через органы Федерального казначейства:

• внедрение технологии единого казначейского счета в практику кассового обслуживания бюджета субъекта Российской Федерации, которая позволила бы, в условиях безденежной технологии доведения объемов финансирования с использованием каналов связи органов Федерального казначейства, сократить время прохождения бюджетных средств регионального бюджета от налогоплательщика до бюджетополучателя, снизить риск потери бюджетных средств, обеспечить ежедневную централизацию остатков средств на лицевых счетах бюджетополучателей на едином счете бюджета, и, соответственно, минимизировать потребность в осуществлении заимствований на покрытие кассовых разрывов, обеспечить оптимальные условия для оперативного управления финансовыми ресурсами региона;

• разработка схемы, обеспечивающей гармонизацию с федеральным законодательством1 процедуры зачисления и учета доходов, получаемых бюджетными учреждениями от оказания платных услуг и другой, приносящей доход деятельности. Разработанный в диссертации механизм обеспечил безусловную консолидацию всех доходов регионального бюджета области на едином счете, что, в свою очередь, обусловило возможность осуществления их единообразного и прозрачного учета. Кроме того, исчезла необходимость открытия целого массива дополнительных счетов для учета средств от предпринимательской и другой, приносящей доход деятельности;

• разработка Порядка взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств регионального бюджета посредством нормативного урегулирования вопросов,

1 Постановление Правительства Российской Федерации от 24 июня 1999 года№689 «Об угверзкдении порядка учета в доходах федерального бюджета арендной платы за пользование федеральным недвижимым имуществом, закрепленным за научными организациями, образовательными учреждениями, учреждениями здравоохранения, государственными музеями, государственными учреждениями культуры и искусства, и ее использования».

требующих применения мер принуждения к должнику в условиях полного отсутствия федеральной нормативной базы, регламентирующей вопросы работы с исполнительными листами судебных органов по денежным обязательствам субфедеральных органов власти.

3. Регламент документооборота при кассовом обслуживании исполнения регионального и местных бюджетов между органами Федерального казначейства и финансовыми органами субъекта Российской Федерации должен предусматривать целый ряд рационализаторских методических разработок, в частности:

• введение реестра бюджетополучателей средств регионального бюджета, позволяющего оказывать серьезное оздоравливающее воздействие на бюджетную дисциплину в субъектах Российской Федерации;

• проведение кодировки бюджетополучателей, включенных в реестр, что обусловливает возможность внедрения электронного документооборота в процессе их финансирования;

• разработку и внедрение порядка осуществления возвратных операций со средствами регионального бюджета (возврат объемов финансирования, зачисление на единый счет областного бюджета средств на восстановление кассового расхода, ранее произведенного с лицевых счетов бюджетополучателей);

• разработку и внедрение «Технического регламента по обмену электронными документами между управлением Федерального казначейства и финансовым органом на уровне субъекта Российской Федерации».

4. В целях сосредоточения средств местных бюджетов на счетах банка России может быть применима авторская схема по обслуживанию районных бюджетов, предусматривающая перевод всех счетов отделений Федерального казначейства (далее - ОФК), открытых в учреждениях Сбербанка России на балансовом счете № 40204 «Средства местных бюджетов», в Головном расчетно-кассовом центре территориального управления Банка России (далее - ГРКЦ ЦБ РФ).

Кроме размещения бюджетных средств сектора государственного управления в учреждении Банка России, а также исключения необъективно предоставленного преимущества использования остатков средств на счетах одной кредитной организации, данная схема обеспечивает:

• централизацию учета кассового расхода бюджетных средств муниципалитетов на уровне управления Федерального казначейства (далее - УФК);

• гарантированное проведение платежей учреждением Банка России в минимальный срок;

• предоставление отделениям Федерального казначейства каналов информационной транспортной сети УФК для связи с учреждением Банка России, что повышает надежность прохождения платежных документов и выписок бюджетополучателям средств местных бюджетов в условиях невысокого уровня информатизации районных ОФК и каналов связи с отделениями Сбербанка России.

5. Действующая в настоящее время казначейская система исполнеиия субфедеральных бюджетов формировалась в условиях отсутствия единой нормативно-правовой базы, а также нескоординированности и несогласованности создания автоматизированных систем учета между собой.

Как следствие, в современных условиях на первый план выходят вопросы интенсификации развития — вопросы глубоких качественных перемен. Решению этой проблемы и целого ряда других проблем отвечает формирование унифицированного подхода к казначейским процедурам исполнения бюджетов на всех уровнях бюджетной системы страны.

Реализация принципа единства бюджетной системы в процессе исполнения бюджетов возможна двумя путями, посредством:

• единой организационно-технологической системы, используемой всеми уровнями бюджетной системы — Федеральное казначейство;

• установления единых стандартов технологии кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней.

За основу унифицированной схемы кассового обслуживания исполнения субфедеральных бюджетов может быть принят вариант, реализующий технологию единого счета бюджета с доведением лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования (аналог схемы с применением Приказа Минфина России от 10 июня 2003г. № 50н «Об утверждении Порядка организации работы по доведению через органы федерального казначейства Минфина России объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета» (далее - Приказ Минфина № 50н)), что является наиболее прогрессивным. В тоже время, для усовершенствования данной схемы, целесообразна ее методическая, документальная и информационно-технологическая интеграция с передовыми схемами, применяемыми рядом субъектов Российской Федерации

6. Ввиду того, что система казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации как федеративного государства носит ярко децентрализованный характер, то необходимо принятие на уровне Минфина России системы единых стандартов технологии кассового обслуживания

исполнения бюджетов субфедерального уровня. Введение системы единых казначейских стандартов при многовариантности казначейского исполнения субфедеральных бюджетов внесет четко структурированную регулятивную базу деятельности казначейской системы.

В качестве организации, осуществляющей мониторинг за их соблюдением, целесообразно ввести институт аудитора единых казначейских стандартов, функционирующий на базе конгломерата критериев: профессионализма, специ&чизированности, мобильности и независимости. При этом объем фонда оплаты труда аудитора стандартов напрямую должен зависеть от суммы и количества нарушений, выявленных в ходе проверки соблюдения единых казначейских стандартов исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также целевого использования бюджетных средств.

При определении универсального механизма кассового обслуживания бюджетов всех уровней необходима сплошная унификация применяемых процедур, отчетных форм и сроков их предоставления, взаимное интегрирование применяемых технологических процессов. Таким образом, существование субфедеральной системы казначейских органов не исключает возможность существования самой идеи прозрачности и подконтрольности бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы,

7. Единой нормативно-правовой системой предметного, методического и организационного инструментария является «казначейский моностандарт», регламентирующий формы, виды, сроки, периодичность и порядок предоставления отчетности казначейскими органами, а также методику взаимодействия релевантных субъектов в процессе кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней.

8. Учитывая важность и значимость казначейской системы исполнения бюджетов с точки зрения единства государственной политики, а также законодательно установленной возможности передачи полномочий по кассовому обслуживанию на субфедеральный уровень в соответствии с бюджетными расходами, выработка предложений и принятие решения по единому стандарту кассового обслуживания бюджетов должна быть возложена на Правительство России. Для этих целей на уровне Правительства России необходимо создать комиссию из заинтересованных сторон. Одобренный данной комиссией унифицированный вариант должен быть закреплен Постановлением Правительства России и получить статус обязательного к применению всеми уровнями бюджетной системы.

9. В связи с проведением реформенных преобразований бюджетного устройства местного уровня, связанных с вступлением в силу Федерального Закона от Об октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления», возникает объективная необходимость построения эффективной и информативной модели управления бюджетными потоками на субфедеральном уровне, которая укладывалась бы в рамки Приказа Казначейства России от 22 марта 2005 г. № 1н «Об утверждении порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства».

Возможен ряд потенциальных схем организации кассового обслуживания исполнения бюджетов вновь образуемых органов местного самоуправления. Применение рекомендуемых моделей казначейского исполнения бюджетов позволит максимально эффективно использовать бюджетные средства муниципалитетов исходя из реальных возможностей их бюджетов, а также сократить трудозатраты специалистов финансовых служб, сократить их штатную численность, что особенно актуально в условиях дефицита квалифицированных кадров на местном уровне и дефицитности большинства местных бюджетов.

10. Наиболее целесообразным является создание единого ведомственного документа, регламентирующего осуществление унифицированных процедур исполнения федерального и субфедеральных бюджетов в органах Федерального казначейства и иных органах, осуществляющих исполнение бюджетов с внесением соответствующих гармонизирующих дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Создание нового нормативного акта позволит закрепить детальную регламентацию казначейских технологий. В этот новый документ в целях кодификации должны быть включены действующие нормы, обеспечивающие работу органов Федерального казначейства.

Научная новизна диссертационного исследования.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в реализации комплексного подхода к разработке, обоснованию, апробации и внедрению основных направлений построения единой эффективной системы казначейского исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также в выработке практических рекомендаций, формирующих новый концептуальный механизм организации казначейской системы Российской Федерации в пореформенный период.

К ряду базисных результатов, определяющих новизну диссертационного исследования, относятся следующие:

1. Синтезировано полное научное определение и раскрыто содержание понятия «казначейская система исполнения бюджетов» как системы установленных законодательными и нормативными актами методологических принципов, правил и процедур кассового исполнения бюджетов, регламентирующих деятельность специализированных институтов, обеспечивающих исполнение органами власти и управления кассовой, бухгалтерской и контрольной функций;

2. Определено понятие «кассовое обслуживание исполнения бюджетов» как законодательно обусловленной и нормативно регламентируемой, основанной на опциональном (договорном) механизме системы отношений между органом Федерального казначейства и финансовым (уполномоченным) органом в ходе осуществления бюджетного процесса;

3. Доказана объективная необходимость выработки стандартов казначейского исполнения бюджетов в России с целью:

• создания единых условий кассового обслуживания исполнения бюджетов разных уровней;

• унификации процедур проведения предварительного и текущего контроля за ведением операций со средствами бюджетов всех уровней бюджетной системы;

• обеспечения «прозрачности» движения средств бюджетов всех уровней бюджетной системы;

• оптимизации бюджетного администрирования.

• повышения уровня бюджетно-финансовой дисциплины;

4. Обосновано введение единого института «аудитора казначейских стандартов» в России, осуществляющего мониторинг посегментного соблюдения казначейского моностандарта казначейскими органами на принципах профессионализма, специализированное™, мобильности, независимости и обеспечиваться заинтересованностью получения налоговой льготы при заключении контракта, а также материальным вознаграждением в зависимости от качества проводимых проверок;

5. Разработаны и изложены содержание, структура и практическая значимость новой дефиниции «казначейский моностандарт» как единой нормативно-правовой системы предметного, методического и организационного инструментария, определяющей формы и виды, сроки, периодичность и порядок предоставления отчетности казначейскими органами, а также методику взаимодействия релевантных

субъектов в процессе кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней;

6. Обоснована необходимость расширения традиционных для современной России функций и задач системы казначейских органов за счет возложения на нее функций «бюджетного дилера» (осуществление трансакций на финансовом рынке, регулирование ликвидности единого казначейского счета, кассовое управление государственным долгом);

7. Предложен способ рационализации процедуры кассового обслуживания исполнения федерального бюджета путем создания единого информационного пространства для органов Федерального казначейства, работающего в режиме «online» с главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета, а также с администраторами поступлений в бюджет.

8. Разработаны организационные схемы и рекомендации вновь создаваемым органам местного самоуправления, которые с учетом своего социального и ресурсного потенциала могут их использовать при переводе на кассовое обслуживание исполнения бюджетов в органы Федерального казначейства;

9. Разработана новая схема кассового обслуживания бюджета субъекта Российской Федерации на основе единого казначейского счета (далее - ЕКС), которая предполагает концентрацию бюджетных ресурсов на одном счете, без их автоматического рассредоточения по счетам операторов бюджетных средств. Данная схема позволяет более эффективно управлять бюджетными средствами, повышает оперативность финансирования расходов региона;

10. Разработана вертикально-интегрированная модель управления бюджетными потоками в процессе кассового обслуживания исполнения местных бюджетов, основанная на переводе счетов из учреждений Сбербанка России в учреждения Банка России и построенная на принципах единства информационной базы, эффективности и утилитарности; ;

11. Разработан и предложен к внедрению целостный методический документ - Регламент документооборота, включающий в себя совокупность формализованных процессов и процедур по кассовому обслуживанию исполнения регионального и местных бюджетов;

12. Структурированы по блокам (информационно-технологический, операционный, материально-технический) и охарактеризованы стратегические направления развития системы органов Федерального казначейства на среднесрочную перспективу с целью достижения международного уровня кассового обслуживания исполнения бюджетов.

Теоретическая значимость диссертационного исследования.

Теоретические, методические и концептуальные положения, выдвинутые автором и обоснованные в диссертации, дополняют и развивают экономическую теорию государственного регулирования в части казначейского исполнения бюджетов, и, в частности, вопросов организации кассового обслуживания исполнения субфедеральных бюджетов на основе казначейского моностандарта.

Теоретическая значимость исследования заключается в разработке, обосновании методических, организационных ноу-хау кассового обслуживания бюджетов регионального и муниципального уровня.

В диссертации определено понятие «казначейская система исполнения бюджетов» с научной точки зрения, а также с позиции системно-целостного регулятивного образования, приведено эмпирическое обоснование перспектив развития казначейской системы Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

Материалы исследования характеризуются новым подходом к моделям кассового обслуживания исполнения бюджетов на территории Российской Федерации.

В диссертационной работе выработана специфическая комплексная модель целеполагания, включающая определенные сегменты для построения новой дефиниции - казначейского моностандарта.

Практическая значимость диссертационной работы.

Определен и предложен стандартизированный алгоритм технологии работы казначейских органов в целях функциональной рационализации их деятельности. Разработаны и качественно идентифицированы потенциальные казначейские модели исполнения бюджетов вновь создаваемых муниципальных образований в условиях реализации реформы местного самоуправления.

Положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы:

1. В практике работы государственных органов управления:

• для развития и совершенствования законодательного и нормативно-методического обеспечения казначейской системы исполнения бюджетов Российской Федерации на всех уровнях;

• для организации кассового обслуживания исполнения субфедеральных бюджетов с позиции эффективности, в том числе и в условиях проведения муниципальной реформы;

• для разработки концепции развития казначейской системы Российской Федерации с учетом необходимости нормативного определения стандартизированных казначейских форм, методов и процедур.

2. В научных исследованиях при разработке проблем организационно-методического совершенствования казначейского исполнения бюджетов, в том числе в условиях проведения реформы местного самоуправления.

3. В практике оценки эффективности системы казначейского исполнения региональных и местных бюджетов Российской Федерации.

4. В учебном процессе при разработке и преподавании учебных курсов «Территориальные финансы», «Бюджет и бюджетная системы Российской Федерации» «Государственные и муниципальные финансы», «Казначейское исполнение бюджета» и др.

Предложения, сформулированные в исследовании, могут быть направлены Министерству финансов Российской Федерации, Федеральному казначейству и Государственной Думе Российской Федерации для подготовки изменений в законодательные акты, в части организации казначейского исполнения бюджетов Российской Федерации, что позволит усовершенствовать процесс казначейского исполнения федерального бюджета, сгладить неэффективную многовариантность схем казначейского исполнения бюджетов субфедерального уровня и создать условия для максимально эффективного управления региональными и местными финансами.

Апробация работы.

Сформулированные в диссертации положения и рекомендации использованы автором в научно-исследовательских темах, выполняемых в рамках научных исследований Ростовского государственного экономического университета (РИНХ).

Большинство положений диссертационного исследования докладывалось на научно-практических конференциях (международных, российских и региональных), проводимых в Ростовском государственном экономическом университете, Северо-Кавказской Академии государственной службы, Администрации Ростовской области. Отдельные результаты исследования представлялись в Министерство финансов Российской Федерации, Федеральное казначейство, Администрацию Ростовской области, Мэрию г. Ростова-на-Дону для оптимизации процедуры казначейского исполнения бюджетов в органах Федерального казначейства.

Базисные методические разработки, приведенные в диссертации, внедрены и используются в работе территориальных органов Федерального казначейства в Ростовской области.

Основные положения диссертационного исследования использованы в учебном процессе Ростовского государственного экономического университета (РИНХ).

По теме исследования опубликовано 25 печатных работ общим объемом 45,72 авторских п.л.

Логическая структура и объем диссертации.

Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих 14 параграфов, заключения, библиографического списка и приложений. Диссертация содержит 369 страниц текста и проиллюстрирована 23 аналитическими таблицами, 51 рисунком, а также приложениями. Библиографический список состоит из 281 наименования.

Работа имеет следующую структуру:

Введение.

Глава 1. РАЗВИТИЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИХ И ОРГАНИЗАЦИОННЫХ АСПЕКТОВ КАЗНАЧЕЙСКОГО ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТОВ.

1.1. Сущность и роль казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации.

1.2. Принципы и основные формы казначейского исполнения федерального бюджета.

1.3. Организационные и методические условия кассового обслуживания исполнения бюджетов разных уровней.

Глава 2. УСЛОВИЯ И ФАКТОРЫ ДЕЙСТВЕННОСТИ КАЗНАЧЕЙСКОГО УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ.

2.1. Основные направления деятельности управленческих структур , Федерального казначейства.

2.2. Механизм обеспечения рационального формирования и распределения доходов бюджета.

2.3. Повышение эффективности и качества казначейского исполнения расходной части федерального бюджета.

2.4. Модификация учетной и контрольной функции Федерального казначейства в контексте проводимых социально-экономических реформ.

Глава 3. КАССОВОЕ ОБСЛУЖИВАНИЕ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТОВ НА ОСНОВЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА, РЕГИОНАЛЬНЫХ И МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ.

3.1. Особенности организации кассового обслуживания исполнения субфедеральных бюджетов в условиях федерализации бюджетного процесса.

3.2. Опыт кассового обслуживания исполиения бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов органами Федерального казначейства.

3.3. Внедрение и функционирование экспериментальной схемы кассового обслуживания исполнения бюджета крупного муниципального образования.

3.4. Реализация технологии казначейского исполнения региональных и местных бюджетов в системе исполнительной власти.

Глава 4. ПУТИ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА И ПОВЫШЕНИЯ ЕЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ.

4.1. Стандартизация кассового обслуживания исполнения бюджетов как фактор совершенствования казначейской системы в России.

4.2. Разработка методики новых казначейских моделей кассового обслуживания исполнения бюджетов в условиях реформирования местного самоуправления.

4.3. Основные направления развития системы управления Казначейства России в среднесрочной перспективе.

Заключение.

Библиографический список.

Приложение.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы исследования, сформированы ее цель и задачи, определены предмет и объект исследования, изложены научная новизна и практическая значимость диссертационной работы. В соответствии с целью и задачами проведенного исследования в диссертационной работе рассматриваются следующие виды проблем.

Первая группа проблем посвящена теоретико-организационным основам построения казначейского исполнения бюджетов.

Внедрение казначейских технологий в бюджетный процесс началось с 1993 года Перевод экономики страны на рыночные принципы функционирования, реформирование бюджетного процесса с целью повышения его эффективности с особой остротой поставили вопрос четкого струюурирования границ экономики и концентрации государственных бюджетных ресурсов под контролем Правительства с целью их

результативного использования на реализацию государственных полномочий, а также на проведение социальной политики.

Эмпирическое синтезирование работы казначейских органов позволяет обобщенно судить об институте казначейского исполнения бюджетов с организационно-финансовой точки зрения как о категории управления государственными финансами, способе организации государственной казны, кассовом обслуживании исполнения бюджетов по расходам и доходам и осуществлении бюджетно-финансового контроля.

Наряду с этим, воззрение на процесс казначейского исполнения бюджетов с теоретических позиций позволяет предложить следующее определение: казначейское исполнение бюджетов — это система установленных законодательными и нормативными актами методологических и методических принципов, правил и процедур кассового исполнения бюджетов, регламентирующих деятельность специализированных институтов, обеспечивающих исполнение органами власти и управления кассовой, бухгалтерской и контрольной функций.

Процесс казначейского исполнения бюджета характеризуется системой упорядоченных действий, представляющих собой стадии этого процесса: распределение бюджетных поступлений, доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей бюджетных средств, их кассовый расход.

В процессе изучения нормативной и методической базы функционирования казначейских органов в работе обосновывается вывод что можно признать наличие определенной правовой общности, объединенной внутренней организацией охватываемого нормативного материала и выступающей в качестве системно-целостного регулятивного образования.

Вместе с тем, институт казначейского исполнения бюджета не выделен в самостоятельный раздел кодифицированного акта, его основные положения содержатся большей частью в разделе 5 «Участники бюджетного процесса» и в разделе 8 «Исполнение бюджетов» Бюджетного кодекса Российской Федерации, состоящем из главы 24 «Основы исполнения бюджета» и главы 25 «Исполнение федерального бюджета».

В настоящее время процедуры исполнения федерального бюджета, прописанные в нормативно-правовых актах и документах методического характера, во многом не согласованы друг с другом, вступают в противоречие с действующим бюджетным законодательством, а также во многих случаях не регулируют отдельные механизмы исполнения доходной и расходной частей бюджетов.

Институт казначейского исполнения бюджетов обусловлен общими нормами финансового права, определяющими полномочия специализированных исполнительных органов по казначейскому исполнению бюджета, нормами, регулирующими финансовый контроль, а также нормами, регулирующими меры финансово-правового принуждения в этой сфере. Для оформления института казначейского исполнения бюджетов и кассового обслуживания исполнения бюджетов в качестве самостоятельных подразделений бюджетного права требуется их обособление в самостоятельном разделе нормативного акта либо в отдельном нормативном акте.

Кассовое же обслуживание исполнения бюджетов происходит при содействии системы казначейских органов, организационная структура которых должна определяться количеством выполняемых функций.

На понятийном и категориальном уровне следует дезинтегрировать понятия казначейского исполнения бюджета и кассового обслуживания исполнения бюджетов.

Едиными принципами казначейского исполнения бюджетов являются:

• централизация учета всех государственных финансовых ресурсов;

• обеспечение максимальной прозрачности учета операций сектора государственного управления путем осуществления казначейского контроля.

Анализируя функциональную сущность процесса казначейского исполнения субфедеральных бюджетов в казначейских органах, который предусматривает опцию отказа органа, исполняющего бюджет, от процедуры казначейского контроля за расходованием бюджетных средств, осуществляемой казначейским органом, следует понимать, что кассовое обслуживание исполнения бюджета это выполните функций кассира, на счета которого поступают денежные средства и который производит операции по расходованию этих средств только от имени и по поручению финансового органа

Предложенная в диссертации дефиниция целостно вписывается в рамки определения, данного в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, где указано, что кассовое обслуживание исполнения бюджета - это проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета

В отличие от казначейского исполнения бюджета, когда органы казначейства осуществляют кассовую, бухгалтерскую (учетную) и контрольную функции, при кассовом обслуживании исполнения бюджета обязанность по исполнению контрольной функции органами казначейства нивелируется.

Исходя из этого, предлагается следующее определение кассового обслуживания исполнения бюджетов. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов — это законодательно обусловленная и методически регламентируемая, основанная на опциональном (договорном) механизме многовариашная система отношений между

органом Федерального казначейства и финансовым (уполномоченным) органом в ходе осуществления бюджетного процесса.

На текущий момент по отношению к кассовому обслуживанию исполнения бюджетов можно выделить следующие группы субъектов Российской Федерации (муниципальных образований):

1. Субъекты Российской Федерации (муниципальные образования), которые проводят кассовое обслуживание бюджетов через расчетные счета, открытые в расчетной сети Банка России или кредитных учреждениях с открытием расчетных счетов бюджетополучателей.

Для зачисления и доведения до конечных получателей финансовой помощи из федерального бюджета они имеют лицевые счета в территориальных органах Федерального казначейства.

2. Субъекты Российской Федерации (муниципальные образования), которые открыли лицевые счета бюджета в территориальном органе Федерального казначейства для финансового органа, однако все расчетные операции осуществляют через лицевые счета, открытые в региональном и муниципальном казначействах.

3. Субъекты Российской Федерации (муниципальные образования), которые открыли лицевые счета бюджета в территориальном органе Федерального казначейства для финансового органа. Обслуживание счетов бюджетополучателей осуществляется ими через расчетную сеть Банка России или другие кредитные учреждения.

4. Субъекты Российской Федерации (муниципальные образования), которые перевели свои бюджеты на полное кассовое обслуживание в территориальный орган Федерального казначейства по доходам и расходам с ведением операций по лицевым счетам бюджетополучателей.

5. Субъекты Российской Федерации (муниципальные образования), кассовое обслуживание которых осуществляется территориальным органом Федерального казначейства сообразно предыдущего пункта, при этом расходные операции совершаются после предварительного санкционирования финансовым органом.

При общем понимании сути проводимой бюджетной политики и того факта, что перевод на обслуживание субфедералышх бюджетов в систему Федерального казначейства абсолютно не ущемляет их права на самостоятельное распоряжение средствами своих бюджетов, ряд субъектов Российской Федерации все же принимают решения о создании собственных, параллельных федеральным, казначейских сгруюур. При этом обязательность перевода региональных и местных бюджетов на кассовое обслуживание в органы Федерального казначейства не исключает существования региональных и местных казначейств. Этот факт не позволяет установить

унифицированные процедуры и четкие правила их работы и взаимодействия с Федеральным казначейством, в том числе, это не устраняет неопределенность в существующих правилах и часто приводит к возникновению конфликтных ситуаций на местах.

Различие способов организации исполнения бюджета, а также практика функционирования субфедеральных казначейских органов привели к существованию в текущих условиях нескольких нормативно определенных схем кассового обслуживания исполнения региональных (местных) бюджетов органами Федерального казначейства, причем муниципальное образование имеет право применить схему кассового обслуживания, отличную от выбранной субъектом.

В целях организации кассового обслуживания исполнения бюджетов, орган федерального казначейства заключает с субъектом необходимое Соглашение о передаче полномочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджета на территории субъекта Российской Федерации, а также контролирует соблюдение его положений. Однако Соглашения между Администрацией субъекта Российской Федерации и управлениями Федерального казначейства, если и имеют типовую форму, утвержденную Приказом Минфина России от 11 мая 1999 г. № 35н «Об утверждении типового соглашения между администрацией субъекта Российской Федерации (органом местного самоуправления) и управлением Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета)», то при подписании не идентичны.

Легитимность их существования с юридической точки зрения, в связи с подписанием руководителями территориальных органов Федерального казначейства и главами Администраций субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, также вызывает сомнение, ведь в соответствии с пунктом 5 статьи 26.8 Федерального Закона от Об октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Соглашения считаются заключенными и вступают в силу после их утверждения Постановлениями Правительства Российской Федерации и официального опубликования в установленном порядке.

Весь перечень передаваемой информации, порядок ее передачи должен быть изложен в Регламенте документооборота, подписываемом "руководителем территориального органа Федерального казначейства и финансовым органом субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Однако Регламенты документооборота между управлениями Федерального казначейства и финансовыми

органами субъектов Российской Федерации или муниципальных образований существуют в единиш 1ых территориях.

В диссертации доказано, что единственно возможной эффективной мерой по достижению предоставления достоверной и оперативной отчетности о состоянии государственных финансов может стать обстоятельство, когда все действия казначейских органов получат унифицированную законодательную базу для изданных Федеральным казначейством или Минфином России правил и положений.

Из вышеизложенного следует, что наличие нескольких вариантов кассового обслуживания исполнения субфедеральных бюджетов свидетельствует о том, что Минфин России и Федеральное казначейство не смогли пока создать единую це1прализованную платежную систему, способную удовлетворить всех операторов бюджетных средств качеством своих казначейских технологий и обеспечить:

• внедрение единообразных методики, технологий и механизмов по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов;

• использование единой для всех бюджетов методики взаимодействия с Банком России; ,

• предоставление прозрачной и своевременной информации об остатках на счетах распорядителей и получателей бюджетных средств субфедсралыюго уровня;

• возможность оперативного управления свободным остатком средств на счете бюджета субъекта Российской Федерации или муниципального образования;

• сокращение затрат на создание и внедрение системы региональных и местных казначейств.

В диссертации сделан вывод, что дальнейшее развитие системы казначейского исполнения бюджетов в России должно быть нацелено на повышение эффективности управления и контроля за государственными финансовыми ресурсами на всех уровнях власти, в том числе и путем формирования комплексного системного подхода к выработке модели казначейской системы страны, включающей сегменты моносгандарга кассового обслуживания исполнения бюджетов и единых информационных технологий в процессе их исполнения.

Вторая группа проблем, рассматриваемых в диссертации, посвящена исследованию условий и факторов, влияющих на действенность казначейского управления государственными финансами.

Следует выделить: процесс формирования и распределения доходов бюджета, осуществление процедур санкционирования и финансирования расходов федерального бюджета, а также методы ведения бухгалтерского учета проводимых операций и

контрольные функции. В том числе рассматривается вопрос управления государственными финансами в рамках единого казначейского счета

Анализ динамики организационных схем казначейского исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по доходам, осущесгвлешшй в диссертации показал, что действовавший до воссоздания казначейских органов порядок исполнения федерального бюджета по доходам характеризовался низкой оперативностью, неполнотой и недостоверностью поступавшей информации. В условиях, когда через бюджет перераспределяется значительная часть валового внутреннего продукта, неэффективные методы исполнения бюджета являлись фактором, дестабилизирующим экономику.

С внедрением технологии единого казначейского счета по учету доходов федерального бюджета на уровне управлений Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации созданы условия для более глубокого ежедневного анализа поступлений и прогнозирования объема кассовых заявок на финансирование расходов бюджета

Обеспечение учета поступлений налогов и сборов на едином счете № 40101 «Налоги и сборы, распределяемые органами Федерального казначейства», их ежедневное распределение по установленным нормативам и зачисление в бюджеты всех уровней, позволило органам исполнительной власти своевременно принимать финансовые управленческие решения, поскольку сроки получения информации об объемах финансовых ресурсов сокращены минимум на 5 дней.

Исследование практической деятельности органов Федерального казначейства позволяет сделать вывод, что новый порядок распределения доходов по уровням бюджетной системы позволил существенно повысить объем доходов федерального бюджета (см. табл. 1).

Динамика объема поступлений доходов федерального бюджета на счета УФК по Ростовской области за период 1999-2005 гг.2

Таблица 1

Показатель Годы

1999 г. 2000 г. 2001г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 1 полугодие 2005 г.

Доходы федерального бюджета, млн. руб. 2682,8 5200,0 10600,0 16600,0 18214,3 19168,9 9237,9

2 По данным отчетности УФК по Ростовской области.

В качестве одной из мер по повышению эффективности управления доходной частью бюджетов особо отмечено принятие Федерального Закона от 23 декабря 2004 г. № 174-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон «О бюджетной классификации РФ» и бюджетный кодекс Российской Федерации», где впервые было введено определение администратора поступлений в бюджет.

В условиях установления действенного порядка взаимодействия администраторов налоговых и неналоговых поступлений с управлением Федерального казначейства по Ростовской области заключены Соглашения в области регламентации полномочий по осуществлению возвратов излишне уплаченных платежей, установлению принадлежности сумм, отнесенных к невыясненным поступлениям, а также об обмене информацией в электронном виде.

При этом имеет место целый ряд вопросов, требующих решения. Среди них создание автоматизированного рабочего места администратора поступлений в бюджет, упорядочение процедуры возврата государственной пошлины, не администрируемой налоговыми органами, обеспечение единого порядка администрирования доходов федерального бюджета в субъектах Российской Федерации.

Проведенный в диссертации анализ различных альтернативных моделей казначейского исполнения федерального бюджета по расходам позволил резюмировать, что основными принципами казначейского исполнения бюджетов по расходам являются следующие:

• принцип единства кассы, при котором все средства бюджета, независимо от проводимых с ними операций (с момента поступления доходов бюджета до момента расчета с поставщиком товаров и услуг), находятся на едином счете, и финансирование осуществляется с единого счета бюджета;

• принцип подведомственности, означающий то, что любая казначейская операция, должна быть соотнесена с главным распорядителем бюджетных средств напрямую или с использованием иерархии подведомственной сети;

• принцип единства казначейской методики и применяемой бюджетной классификации, который заключается в необходимости унификации методических принципов, правил, требований и процедур по кассовому исполнению бюджетов всех уровней и обеспечении сопоставимости данных регистров отчетности за счет единства правил классификации бюджетных ассигнований;

• принцип «кредитового оборота» по расходным счетам казначейских органов, который не позволяет последним осуществлять операции на суммы, превышающие остатки их средств по счетам, открытым в Банке России или в коммерческих банках, а для

бюджетных учреждений - непревышение финансирования их расходов по отношению к остаткам средств на лицевых счетах и к лимитам бюджетных обязательств;

• принцип транспарентности финансовых потоков, реализуемый при обеспечении максимального доступа к данным об исполнении бюджетов как со стороны соответствующих органов власти и местного самоуправления, так и со стороны органов государственного финансового контроля, средств массовой информации, иных заинтересованных лиц.

В ходе исследования отмечается, что реачизация Концепции функционирования единого счета Федерального казначейства Минфина России обеспечила управляемость и подконтрольность федеральных финансовых ресурсов и их централизацию на уровне Федерального казначейства.

Концепция также позволила;

• снять проблему длительности прохождения бюджетных средств от налогоплательщика к бюджетополучателю, поставщику работ, услуг,

• нивелировать необходимость дополнительного привлечения заемных средств на финансирование бюджетного дефицита;

• разрешить проблему потенциальной потери средств федерального бюджета на лицевых счетах отделений Федерального казначейства, открытых в кредитных организациях.

В результате остатки средств федерального бюджета на уровне управлений Федерального казначейства минимизированы практически до суммы, необходимой для совершения получателями средств федерального бюджета кассовых расходов в течение одного или трех дней (см. табл.2).

Тем самым у Правительства России появилась возможность эффективного управления средствами федерального бюджета, созданы предпосылки для использования временно свободных средств и исключена необходимость в краткосрочных заимствованиях на покрытие кассового разрыва, а, следовательно, сократились затраты на обслуживание госдолга.

Такая десинхронизация поступления информации о лимитах бюджетных обязательств и объемах финансирования являлась нарушением положений Бюджетного кодекса Российской Федерации. Кроме того, при несвоевременном представлении в органы Федерального казначейства уведомлений о лимитах бюджетных обязательств или их изменении, был затруднен процесс кассовых расходов с лицевых счетов получателей средств.

Необходимость введения специалистами казначейских органов информации о лимитах в программный продукт приводила к возникновению ошибок, а также

увеличивала срок проведения расходный операций. В конечном итоге это приводило к сдерживанию бюджетного процесса. Важньм этапом в развитии казначейского исполнения бюджетов стало утверждение Приказом Министерства финансов России от 30 июня 2003 года № 50н Порядка организации работы по доведению через органы Федерального казначейства Минфина России объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета, который вступил в силу с 1 января 2005 года.

Динамика остатков средств федерального бюджета на счете 40105 УФК по Ростовской области3

Таблица 2

Показатели Годы

2002г. 2003г. 2004г. 2005г.

Среднемесячные остатки объемов финансирования на лицевых счетах получателей,млн.руб. 727,7 1514,6 4093,7 5600,7

Среднемесячные остатки денежных средств, млн. руб. 727,2 1514,6 841,1 1309,7

Среднедневной кассовый расход, млн. руб. - - 551,3 525,6

В отличие от ранее существовавшей практики, лимиты бюджетных обязательств (далее - ЛБО) и объемы финансирования доводятся до распорядителей и получателей бюджетных средств расходными расписаниями через органы Федерального казначейства. Кассовый расход осуществляется на основании заявок бюджетополучателей под конкретный вид расхода

В ходе анализа, проводимого в рамках исследования, подтверждено, что введение данного порядка позволило решить следующие задачи, стоящие перед органами Федерального казначейства:

• установление документооборота, при помощи которого через систему Федерального казначейства реализуются публичные полномочия главных распорядителей и распорядителей средств федерального бюджета при исполнении

3 По данным отчетности УФК по Ростовской области

ими своей части федерального бюджета по распределению и доведению ЛБО и объемов финансирования до подведомственных распорядителей и получателей средств;

• установление контроля над доводимыми до получателей средств федерального бюджета ЛБО в строгом соответствии с принципом подведомственности;

• предоставление главным распорядителям и распорядителям средств федерального бюджета гибкого инструментария для оперативного, а, следовательно, и более эффективного управления ЛБО и объемами финансирования, включая возможность их перераспределения между нижестоящими распорядителями и получателями;

• обеспечение контроля за полномочиями бюджетополучателей при осуществлении ими расходов на основании представляемого в органы Федерального казначейства его вышестоящим распорядителем оригинального документа, т.е. данный документ вводится в соответствующую базу данных единожды, что исключает возникновение ошибок и искажений в процессе его обработки в системе Федерального казначейства;

• ускорение доведения информации о ЛБО и объемах финансирования до распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

• предоставление бюджетополучателям такого механизма использования бюджетных средств, который позволяет их расходовать по мере реального возникновения санкционированных обязательств (по принципу «под потребность»);

• создание условий для совершенствования технологических процедур по обслуживанию исполнения федерального бюджета органами Федерального казначейства, что достигается, в том числе, путем обеспечения контроля на этапе ввода в систему ЛБО, объемов бюджетных ассигнований и объемов финансирования определенных распорядителем, а также тем, что органы Федерального казначейства будут осуществлять кассовые расходы не в пределах исполнения отдельных реестров, как это делалось ранее, а в пределах остатка денежных средств на лицевом счете получателя на момент совершения операции;

• обеспечение синхронизации ЛБО и объемов финансирования при их вводе в информационную систему, т.е. объемы финансирования не будут на лицевом счете получателя «ожидать» адекватных ЛБО, а будут доводиться одновременно;

• создание условий распорядителям и получателям бюджетных средств для внедрения процедур финансового планирования, что позволит более эффективно управлять средствами федерального бюджета.

В работе отмечается, что 2004 год стал годом принятия двух базисных документов в сфере организации бюджетного учета. Первый из них — это Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». Именно этот документ придал импульс динамичному развитию нормативно-правового регулирования вопросов, связанных с осуществлением органами Федерального казначейства учетной функции в процессе исполнения федерального бюджета.

Для внедрения указанных изменений в бюджетном процессе обязательно должна применяться такая система бюджетного учета и отчетности, которая могла бы не только отслеживать правильность расходования бюджетных средств, но и результативность их использования по каждому бюджетному году и в целом при завершении программы, а также давать возможность объективно оценивать активы и обязательства органов государственной власти Российской Федерации. В этой связи был издан Приказ Минфина России от 26 августа 2004 года № 70н, утвердивший инструкцию по бюджетному учету, основанному на методе начислений.

В ходе проведенного анализа положений данного Приказа Минфина России следует признать, что такая система учета позволит составить более полный и единый отчет об исполнении бюджета, одновременно позволит располагать информацией не только об общих суммах совершаемых операций в бюджетном секторе, но и выделить в результате каких законов и решений образовались активы и обязательства по каким программам производится расход бюджетных средств. Информация в новом качестве - единая и полная будет более удобна для использования всеми заинтересованными участниками бюджетного процесса и главному пользователю, Правительству Российской Федерации, позволит своевременно формировать необходимые решения (о возможности принятия тех или иных обязательств, по выполнению целевых программ, по анализу поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и т.д.).

Исследуя экономическую составляющую повышения эффективности функционирования бюджетного процесса, автор пришел к выводу о необходимости рассмотрения функций органов Федерального казначейства, которые должны обеспечить:

• прирост бюджетных средств как следствие более эффективного администрирования поступающих в федеральный бюджет доходов;

• осуществление управленческого, а не только статистического учета, позволяющего соответствующим органам государственной власти и управления адекватно оценивать, прогнозировать и своевременно корректировать принимаемые ими решения.

Учитывая вышеизложенное, представляется целесообразным расширение и изменение функций органов Федерального казначейства Например, наряду с расчетно-платежной, учетной и контрольной функциями, возложить на Казначейство России частичное исполнение функции по управлению ликвидностью на ЕКС (функция «бюджетного дилера»). Содержание данной функции может заключаться в осуществлении казначейским органом активных операций на финансовых рынках, позволяющих наиболее эффективно с точки зрения пополнения бюджета и с минимальными рисками управлять остатками временно свободных бюджетных средств на счетах органов Федерального казначейства, а также в реализации ряда мер экономического и организационного характера по оптимизации структуры задолженности государства.

В действительности максимальная эффективность казначейского управления государственными финансами будет достигнута лишь тогда, когда ни один рубль государственных денежных средств не сможет уйги не по целевому назначению, не будет потрачен неэффективно и не будет каким-либо образом утрачен. Для этого финансовые назначения должны реализовывагься полностью и в соответствии с целевой детализацией через систему казначейских органов Российской Федерации.

Третья группа рассматриваемых проблем характеризует условия и возможные пути взаимодействия Федераты юга казначейства и субфедеральных органов исполнительной власти в процессе кассового обслуживания исполнения бюджетов.

Уже на протяжении нескольких лет в органах" государственной власти, а также всем финансовым сообществом активно обсуждается тема казначейского обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных органов самоуправления.

Однако несмотря на повсеместность актуализации данного вопроса, единого механизма казначейского исполнения региональных бюджетов и бюджетов муниципальных образований на сегодняшний день нет. Наличие экономических, организационных и иных региональных различий не позволяет принять необходимое унифицированное решение.

Исполнение бюджетов всех уровней в Российской Федерации основало на установленном действующим законодательством принципе единства бюджетной системы. За четыре последних года, в среднем 33 процента субъектов Российской Федерации были обязаны в соответствии с Федеральным Законом «О федеральном бюджете» обслуживать бюджеты в территориальных органах Федерального казначейства

Данный опыт эмпирически выявил совокупность преимуществ кассового обслуживания субфедеральных бюджетов в органах Федерального казначейства, которая позволила говорить о допустимой экстраполяции данной схемы кассового исполнения

бюджетов на другие регионы. Однако большая часть субъектов Российской Федерации, в том числе и финансово самодостаточных, открытого желания о переводе своих бюджетов на обслуживание в органы Федерального казначейства не выражают. Для этого у них есть достаточно веские основания.

Обращая внимание на информационно-технические возможности как органов Федерального казначейства, так и финансовых (уполномоченных) органов, стоит отметить, что они не везде совершенны, не соблюдены условия и требования, необходимые для внедрения электронного документооборота с использованием электронно-цифровой подписи.

Следствием этого разнообразия является то, что все отдано на откуп нормотворчества и фантазии как территориальных органов Федерального казначейства, так и местных финансовых органов.

Современные базисные принципы организации кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов и местных бюджетов органами Федерального казначейства, заложенные в разнообразных схемах, не позволяют иметь оперативную информацию, управлять средствами своих бюджетов, и, соответствен! го, не привлекают интерес субъектов Российской Федерации и муниципалитетов.

Кроме сложности технико-технологического аспекта работы, перевод бюджета на кассовое обслуживание в органы Федерального казначейства из местного коммерческого банка или из территориального Головного расчетно-кассового центра Банка России, которые, как правило, весьма послушны исполнительной власти субъектов, в определенной степени ущемляло самостоятельность субъектов Российской Федерации, ужесточив контроль за правильностью совершаемых расходных процедур их бюд жетов.

В итоге, в некоторых регионах бьии приняты решения о создании региональных и муниципальных казначейств. Затрачивая значительные средства как собственных бюджетов, так и средств грантов Мирового Банка Реконструкции и Развития, были организованы полноценные автономные казначейские системы, основанные на передовых информационных технологиях. К таким регионам, создавшим собственные казначейские структуры, можно отнести республику Чувашия, Красноярский и Ставропольский края, Калужскую, Тюменскую, Тверскую области и другие.

В результате исследования сделан вывод о том, что установление единых правил казначейского исполнения бюджетов на территории Ставропольского края позволило принципиально усовершенствовать организацию, методику и технологию казначейского исполнения бюджетов.

Концептуальным аспектом разработки ставропольских технологий стало преобразование форм и методов управления, позволивших органам государственной власти региона и органам местного самоуправления в едином информационном пространстве максимально рационализировать процесс управления бюджетными средствами в рамках казначейской системы региона.

Информация от всех участников бюджетного процесса сводится в единую базу данных и позволяет ежедневно формировать в автоматическом режиме управленческий баланс исполнения бюджета территории, а на его основе отчет об исполнении бюджета.

В целях реализации принципа эффективного и экономного расходования бюджетных средств, в основу построения управленческого баланса был положен новый механизм, предоставляющий возможность управления средствами бюджета на едином счете регионального (муниципального) казначейства, при котором временно свободные средства подлежат эффективному обращению.

Анализ эффективности использования временно свободных средств бюджета Ставропольского края4

Таблица 3

Период Привлечено временно свободных бюджетных средств, млн. руб. Экономия по выплате банковских процентов, млн. руб.

2003 г. 600 70

2004 г. 1 832 104

6 мес. 2005 г. 625 26

Этот механизм управления позволяет муниципальным образованиям на территории Ставропольского края использовать средства для покрытия кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета, не прибегая к заимствованию денежных средств в кредитных организациях. Этот механизм также снижает необходимость отвлечения средств из вышестоящих бюджетов на предоставление бюджетных ссуд (кредитов).

Функционирование данного механизма в регионе и муниципальных образованиях обеспечивает экономию более 6,5% средств произведенного

4 По данным Минфина Ставропольского края

финансирования, не выплаченных на обслуживание государственного и муниципального долга.

В целом эффективность от внедрения предлагаемой системы казначейского исполнения бюджетов будет достигнута по следующим направлениям:

• создание единой информационной системы финансового органа, обеспечивающей автоматизацию бюджетного планирования, всех операций по исполнению бюджета;

• эффективное управление бюджетными средствами со стороны финансового органа;

• контроль за денежными обязательствами получателей бюджетных средств, не допускающий образования кредиторской задолженности;

• сокращение потребности в высококвалифицированных бухгалтерских кадрах на муниципальном уровне.

В этой связи данные технологические процедуры могут быть рекомендованы для внесения в стандарты исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Наряду со Ставропольским краем, к территориям, создавшим собственные казначейские органы, можно отнести муниципальное образование - г. Ростов-на-Дону.

В рамках инициированного Администрацией г. Ростова-на-Дону обращения о взаимодействии органов Федерального казначейства с Муниципальным казначейством по кассовому обслуживанию исполнения бюджета города, управлением Федерального казначейства по Ростовской области разработано Соглашение о полномочиях по полному кассовому обслуживанию исполнения бюджета г. Ростова-на-Дону по доходам и расходам.

В целях организации документооборота при кассовом обслуживании исполнения бюджета г. Ростова-на-Дону территориальным управлением Федерального казначейства были разработаны несколько вариантов возможного взаимодействия органов Федерального казначейства и Муниципального казначейства в условиях функционирования единого казначейского счета № 40204 «Средства местных бюджетов».

Однако Муниципальное казначЕйство отклонило их и настояло на внедрении в экспериментальном порядке схемы взаимодействия с применением процедуры предварительного акцепта платежей.

В ходе исследования сделан вывод, что применяемая схема кассового обслуживания исполнения бюджета г. Ростова-на-Дону обеспечила:

• закрытие в установленном порядке ранее открытых счетов № 40204 «Средства местных бюджетов» в ГРКЦ ГУ Банка России по Ростовской области и в специально созданной Муниципальной небанковской кредитной организации г.Ростова-на-Дону, счет которой был открыт в одном из коммерческих банков города;

• сосредоточение средств бюджета г.Ростова-на-Дону учитываемых на едином казначейском счете;

• локализацию допускаемых Муниципальным казначейством г.Ростова-на-Дону нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и создание предпосылок для их устранения.

Вместе с тем, реализация избранного Муниципальным казначейством варианта схемы документооборота в процессе кассового обслуживания исполнения бюджета г. Ростова-на-Дону сопряжена с определенными трудностями и имеет ряд недостатков.

Первый недостаток - стоимость осуществления проекта. Второй недостаток -отклонения от норм бюджетного законодательства Российской Федерации. Третий недостаток - увеличение сроков проведения операций по расходу средств с лицевых счетов бюджетополучателей. Четвертый недостаток — неготовность бюджетополучателей средств бюджета города к переходу на обслуживание в органы Федерального казначейства. Пятый — ущемление прав бюджетополучателей по выполнению принятых ими, в пределах лимитов, бюджетных обязательств.

Несложный анализ показывает, что преследуемая Муниципальным казначейством цель - сосредоточить средства на едином счете бюджета за счет обнуления остатков на счетах бюджетополучателей, достигается не технологией единого счета, а процедурой отзыва финансирования, что показывает неэффективность управления бюджетными ресурсами и планирования кассовых расходов на уровне города

Все это, в совокупности, нивелирует преимущества технологии единого казначейского счета, применяемого при кассовом обслуживании бюджета г. Ростова-на-Дону.

В ходе исследования выявлено, что применяемая схема кассового обслуживания исполнения бюджета г. Ростова-на-Дону не эффективна Она громоздка и не прозрачна, в ходе ее реализации происходит нарушение прав бюджетных учреждений получателей бюджетных средств, функции по организации исполнения местного бюджета необоснованно перекладываются на казначейские органы федерального подчинения.

В течение четырех лег управление Федерального казначейства по Ростовской области и все 60 подведомственных отделений по городам и районам, наряду со своей

основной спецификацией по обслуживанию исполнения федерального бюджета на территории области, обеспечивают полное кассовое обслуживание по доходам и расходам областного бюджета и почти два года - всех 55 муниципальных бюджетов.

Среди принципиально новых теоретически разработанных и эмпирически освоенных методических элементов, определяющих и серьезно оптимизирующих процесс осуществления кассового обслуживания исполнения областного бюджета через органы Федерального казначейства по Ростовской области, можно выделить:

1. Внедрение технологии единого казначейского счета в практику кассового обслуживания бюджета субъекта Российской Федерации.

Реализация инициативы управления Федерального казначейства по консолидации бюджетных потоков региона на едином казначейского счете позволила в условиях безденежной технологии доведения объемов финансирования, с использованием каналов связи органов Федерального казначейства, сократить время прохождения бюджетных средств областного бюджета от налогоплательщика до бюджетополучателя, снизить риск потери бюджетных средств области,, обеспечить ежедневную централизацию остатков средств на лицевых счетах бюджетополучателей на едином счете бюджета, и, соответственно, минимизировать потребность в осуществлении заимствований на покрытие кассовых разрывов, обеспечить оптимальные условия для оперативного управления финансовыми ресурсами региона

2. Приведение в соответствие с федеральным законодательством процедуры зачисления и учета доходов, получаемых бюджетными учреждениями от оказания платных услуг и другой приносящей доход деятельности. Согласно подписанного Соглашения предусмотрено, что учет этих доходов осуществляется на едином бюджетном счете № 40201 «Средства бюджетов субъектов Российской Федерации».

Данный механизм учета средств от предпринимательской и другой приносящей доход деятельности обеспечил безусловную консолидацию всех доходов бюджета области на едииом счете бюджета, что, в свою очередь, обусловило возможность осуществления их единообразного и прозрачного учета. Кроме того, исчезла необходимость открытия целого массива дополнительных счетов для учета средств от предпринимательской и другой приносящей доход деятельности (40603).

3. Разработку Порядка взыскания средств по денежным обязательствам получателей средств областного бюджета на основании исполнительных листов судебных органов. Его особенностью является нормативное урегулирование вопросов, требующих применения мер принуждения к должнику.

Данный Порядок сформирован и успешно функционирует на региональном и местном уровне на территории Ростовской области в условиях полного отсутствия федеральной нормативной базы, регламентирующей вопросы работы с исполнительными листами судебных органов по денежным обязательствам субфедеральных органов власти.

4. Разработку и внедрение Регламента документооборота при кассовом обслуживании исполнения областного бюджета между управлением Федерального казначейства по Ростовской области и Министерством финансов Ростовской области. Данный документ явился методической новеллой в области регламентации процесса кассового обслуживания исполнения региональных бюджетов на территории Российской Федерации.

В рамках Регламента, управлением Федерального казначейства по Ростовской области предусмотрен целый ряд рационализаторских методических разработок, в частости:

• введение реестра бюджетополучателей средств областного бюджета. Реализация данного требования на региональном уровне оказала серьезное оздоравливающее воздействие на бюджетную дисциплину в Ростовской области;

• проведенная кодировка бюджетополучателей, включенных в реестр, обусловила возможность внедрения электронного документооборота в процессе их финансирования;

• разработка и внедрение порядка осуществления возвратных операций со средствами областного бюджета (возврат объемов финансирования, зачисление на единый счет областного бюджета средств на восстановление кассового расхода, ранее произведенного с лицевых счетов бюджетополучателей);

• разработка и внедрение «Технического регламента по обмену электронными документами между управлением Федерального казначейства по Ростовской области и Министерством финансов Ростовской области».

5. В целях сосредоточения средств местных бюджетов на счетах банка России, управлением Федерального казначейства по Ростовской области было принято решение о целесообразности перевода 43 счетов ОФК по обслуживанию районных бюджетов, открытых в учреждениях Сбербанка России на балансовом счете № 40204 «Средства местных бюджетов» в ГРКЦ ГУ Банка России по Ростовской области (рис. 1).

Кроме объективных преимуществ размещения средств сектора государственного управления в учреждении Банка России, связанных с нивелированием рисков банковского сектора и необъективно предоставленного преимущества увеличения остатков средств на счетах одной из кредитных организаций, есть и другие.

Среди них:

• централизация учета кассового расхода бюджетных средств муниципалитетов на уровне УФК;

• гарантированное проведение платежей в минимальный срок;

• предоставление отделениям Федерального казначейства каналов информационной транспортной сети УФК для связи с учреждением Банка России, что повышает надежность прохождения платежных документов и выписок бюджетополучателям средств местных бюджетов в условиях невысокого уровня информатизации районных ОФК и каналов связи со Сбербанком России.

Рис. 1. Схема реализации нового варианта кассового обслуживания исполнения бюджетов муниципальных образований Ростовской области, на территории которых отсутствуют РКЦ ГУ Банка России по Ростовской области.

В районах, где присутствуют РКЦ ГУ Банка России, кроме предоставления выписки по счету № 40204 о проведенных операциях в элеюронном виде, предусмотрена возможность ее получения и на бумажном носителе информации.

Кроме того, предложенная в диссертации схема кассового обслуживания исполнения бюджетов местного уровня представляет собой один из этапов внедрения ЕКС на уровне муниципалитетов.

При этом отмечается, что методический аспект разработанных управлением Федерального казначейства по Ростовской области Соглашения и Регламента

до кума ггооборота несет в себе заметно более комплексный и детализированный подход к взаимодействию органов Федерального казначейства с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, в сравнении с типовыми документами, установленными Приказом Министерства финансов России от 19 апреля 2000 года № 46н «Об утверждении правил кассового обслуживания бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов органами Федерального казначейства».

Четвертая группа проблем связана с аллокацией путей развития системы Федерального казначейства и повышения ее эффективности.

На современном этапе развития казначейского исполнения бюджетов на первый план выходят вопросы интенсификации развития — вопросы глубоких качественных перемен.

Решению этой проблемы, и целого ряда других проблем, в том числе связанных с кассовым обслуживанием исполнения бюджетов субфедералыюго уровня, отвечает формирование унифицированного подхода к казначейским процедурам исполнения бюджетов на всех уровнях бюджетной системы страны.

Ввиду того, что система казначейского исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации как федеративного государства носит ярко децентрализованный характер, то объективной является необходимость выработки на уровне Минфина России системы единых стандартов технологии кассового обслуживания исполнения бюджетов субфедерального уровня.

Можно утверждать, что базовой (концептуальной) составляющей при определении универсального механизма кассового обслуживания бюджетов всех уровней должна стать сплошная унификация примешемых процедур, отчетных форм и сроков их предоставления, взаимное интегрирование применяемых технологических процессов.

В этой связи предлагается новая категориальная единица — казначейский моностандарт. Для выработки целостной структуры вновь образуемой дефиниции исходными являются предлагаемые элементы модели целеполагания:

• субъекты реализации: казначейские органы, администраторы бюджетных средств, финансовые органы;

• содержание функций: отчетные формы, оперативная информация;

• методы осуществления: формы, виды предоставляемой отчетной информации, способы и механизмы ее передачи;

• период времени: периодичность, сроки формирования и предоставления отчетной информации.

Указанные элементы можно синтезировать в следующие блоки казначейского моносгандартафис. 2).

Казначейский моностандарт - это единая нормативно-правовая система предметного, методического и организационного инструментария, регламентирующая формы и виды, сроки, периодичность и порядок предоставления отчетности казначейскими органами, а также методику взаимодействия релевантных субъектов в процессе кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней.

вид и ФОРМЫ ПРЕДОСТАВЛЯЕМОЙ ОТЧЕТНОСТИ

СПОСОБЫ и ПОРЯДОК ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ОТЧЕТНОСТИ

Рис. 2. Структура казначейского моностандарта кассового обслуживания исполнения бюджетов.

Внедрение единой методики, технологии и механизмов по кассовому исполнению бюджетов на всей территории Российской Федерации и исполнение единой для всех бюджетов методики взаимодействия с платежной системой Банка России (платежные документы, электронное взаимодействие) может быть обеспечено в условиях формально-законодательной стандартизации всех этих процедур и механизмов на территории Российской Федерации.

Следует отметить, что это не реализовано ни Приказом Министерства финансов России от 19 апреля 2000 г. № 46н, ни новым Приказом Казначейства России от 22 марта 2005 года № 1н, вступающим в силу с 1 января 2006 года.

Для обеспечения достоверности и своевременности предоставления отчетности о кассовом исполнении бюджетов, обеспечения возможности получения полной информации о доходах, поступивших на всей территории субъекта Федерации во все уровни бюджетов, необходимо унифицировать формы отчетности, формируемой казначейскими органами в ходе исполнения бюджетов, которая бы могла объективно и

£

СРОКИ и ПЕРИОДИЧНОСТЬ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ОТЧЕТНОСТИ

МЕТОДОЛОГИЯ и МЕХАНИЗМ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

СУБЪЕКТОВ, УЧАВСТВУЮЩИХ В ПРОЦЕССЕ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА

транспорентно свидетельствовать об исполнеиии консолидированного бюджета страны, о текущем состоянии государственных финансов, а также установить единые для всех сроки ее предоставления в Федеральное казначейство для последующего информирования Минфина России.

Таким образом, существование субфедеральной системы казначейских органов не исключает возможность существования самой идеи прозрачности и подкошрольносги бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы.

За основу унифицированной схемы кассового обслуживания исполнения субфедеральных бюджетов предлагается принять вариант, реализующий технологию единого счета бюджета с доведением лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования (аналог схемы с применением Приказа Минфина № 50н). Он, по нашему мнению, является наиболее прогрессивным из всех.

В тоже время, для усовершенствования данной схемы, можно признать целесообразной ее методическую, документальную и информационно-технологическую интеграцию с передовыми схемами, применяемыми рядом субъектов Российской Федерации, отличительными особенностями которых являются:

• способность осуществлять ежедневный мониторинг остатков бюджетных средств на счетах бюджетополучателей;

• возможность автоматически отслеживать необходимость погашения и исполнять операции по погашению кредиторской задолженности бюджетополучателей;

• краткосрочное прогнозирование кассовых расходов с лицевых счетов получателей и краткосрочное «кредитование» за счет текущих остатков средств на лицевых счетах. Это весьма значимый фактор, оказывающий влияние на эффективность использования бюджетных средств.

Применение таких технологий на всех уровнях бюджетной системы при исполнении бюджетов позволит практически не прибегать к банковскому кредитованию в течение бюджетного года, что значительно снизит расходы бюджетов на обслуживание долга.

Следует также признать необходимым и перспективным разработку единой методики по указанным вопросам, при этом стремиться, чтобы организация прогнозирования кассовых расходов с лицевых счетов бюджетополучателей не была перенасыщена излишней информацией.

Вместе с этим, с целью оптимизации документооборота в процессе санкционирования расходов бюджетов необходимо перейти к унификации форм документов, предоставляемых для подтверждения денежных обязательств в органы Федерального казначейства. Согласно пункту 2 статьи 226 Бюджетного кодекса перечень

и формы таких документов утверждаются правовым актом органа исполнительной власти.

В целях осуществления комплексной методологической и методической проработки унифицированной схемы кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации предлагается использовать более демократичную форму обсуждения.

Учитывая важность и значимость казначейской системы исполнения бюджетов с точки зрения единства государственной политики, а также права и ответственность субфедеральных органов государственной власти и местного самоуправления по организации казначейского исполнения своих бюджетов собственными казачейскими структурами, выработка предложений и принятие решения по единому стандарту кассового обслуживания исполнения бюджетов должна быть возложена на Правительство России.

Для этих целей на уровне Правительства России необходимо создать комиссию в составе:

• специалистов-практиков Минфина России, Федерального казначейства, его территориальных органов, а также финансовых органов субъектов Российской Федерации;

• научных сотрудников;

• депутатов обеих палат Совета Федерации;

• представителей исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Одобренный данной комиссией унифицированный вариант должен быть закреплен Постановлением Правительства России и получить статус обязательного к применению всеми уровням бюджетной системы.

В качестве организации, осуществляющей мониторинг за соблюдением стандартов, предлагается ввести институт аудитора единых казначейских стандартов.

Можно утверждать, что институт аудитора единых казначейских стандартов в целях обеспечения максимальной эффективности его деятельности должен соответствовать следующим требованиям:

1. Профессионализм. Соответствие аудиторов необходимым требованиям должно обеспечиваться проведением централизованных аттестационных мероприятий.

2. Специализированность. Моноспецификация аудиторского органа должна обеспечить наивысший уровень профессиональной компетентности его сотрудников.

3. Мобильность. В силу многочисленности и географического рассредоточения потенциальных объектов работы, институт аудиторов должен обладать разветвленной организационной сетью.

4. Независимость. Отсутствие соподчиненности органам власти любого уровня призвано освободить этот орган от влияния административного ресурса и финансовой зависимости.

В качестве обеспечения финансирования нового контролирующего института, мы считаем перспективным поставить объем фонда оплаты труда аудитора стандартов в прямую зависимость от суммы и количества нарушений, выявленных в ходе проверки соблюдения единых казначейских стандартов исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также целевого использования бюджетных средств.

В целом, введение системы единых казначейских стандартов при многовариантности казначейского исполнения субфедеральных бюджетов внесет четко структурированную регулятивную базу деятельности казначейской системы.

Необходимо отметить, что в связи с проведением реформенных преобразований бюджетного устройства местного уровня, связанных с выделением четвертого уровня бюджетной системы, возникает объективная необходимость построения оптимальной с организационной и экономической точки зрения, но в тоже время эффективной и информативной модели управления бюджетными потоками на субфедералы юм уровне, которая укладывалась бы в рамки Приказа Казначейства России от 22 марта 2005 года № 1н.

Процесс моделирования потенциальных схем организации казначейского исполнения муниципальных бюджетов, в частности: бюджетов поселений, бюджетов муниципальных районов и городских округов, должен бьгть взаимоувязан с построением концепции организации межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации. Это, соответственно, предполагает, что схемы казначейского исполнения бюджетов поселений на всей территории Российской Федерации будут разнообразны.

В диссертации автором предлагаются пять потенциальных вариантов организации казначейского исполнения бюджетов вновь создаваемых муниципальных образований.

Первый вариант - с открытием и ведением одного лицевого счета финансовой службы соответствующего бюджета в отделении Федерального казначейства.

При этом финансовая служба поселения должна организовать:

• ведение лицевых счетов распорядителей и получателей бюджетных средств в собственном казначействе;

• ведение учета лимитов бюджетных обязательств, объемов финансирования, учет бюджетных обязательств, а также осуществление кассовых расходов.

В данном случае Федеральное казначейство будет проверять: соответствует ли заполнение представленных платежных документов требованиям нормативных актов, и обеспечивать исполнение платежных поручений, списывая средства с единого счета бюджета поселения в пределах имеющегося остатка.

Второй вариант - с открытием и ведением одного лицевого счета финансовой службе, и открытием главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств лицевых счетов в отделении Федерального казначейства для учета операций по расходам бюджета на основании Соглашения о передаче органам Федерального казначейства отдельных функций по исполнению бюджета поселения.

Для обеспечения кассового обслуживания исполнения бюджетов поселений по данной технологии необходимо создать адекватный институциональный, кадровый и информационно-технологический базис в каждом из вновь образуемых муниципалитетов. Однако в условиях дефицитности абсолютного большинства бюджетов местного уровня, которая лишь усугубится при дроблении существующего в настоящее время налогового потенциала, реализация вышеперечисленных мероприятий для вновь создаваемых муниципальных образований на начальном этапе является проблемной, а возможно и не выполнимой задачей.

Третий вариант, при котором один лицевой счет бюджета поселения открывается финансовой службе в отделении Федерального казначейства, но орган местного самоуправления на основании соглашения передает отдельные полномочия по исполнению его бюджета финансовому органу районного уровня. Отличительной особенностью этой схемы является то, что полномочия по финансированию части бюджетополучателей поселений, согласно статье 14 I Федерального Закона № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», передаются на уровень муниципального района.

Тем не менее, в рамках этой схемы казначейского исполнения бюджетов поселений остается необходимость обеспечения как финансовых служб, так и бюджетополучателей на уровне поселений техническими средствами и программными комплексами, необходимыми для казначейского исполнения их

бюджетов, а также высококвалифицированными специалистами, способными вести бюджетный учет. Все это также требует определенных затрат и стимулирует рост непроцентных расходов бюджетов поселений в условиях их дефицитности.

В ситуации, когда на территории поселения совершенно отсутствует экономический, технологический или кадровый потенциал для организации казначейского обслуживания своего бюджета, мы считаем целесообразным применение четвертого варианта - заключение органом местного самоуправления поселенческого уровня соглашения с органом местного самоуправления муниципального района о передаче им полномочий по исполнению его бюджета и ведению бюджетного учета. При этом полномочия муниципальному району передаются путем предоставления субвенций в полном объеме доходных источников бюджета поселения.

Для реализации данной схемы казначейского исполнения бюджетов поселений необходимо открытие в ОФК лицевых счетов финансовому отделу муниципального района на счете № 40204 «Средства местных бюджетов» для каждого поселения. На данном счете будет происходить учет всех расходных операций по финансированию бюджетных обязательств поселения. Так же будет производиться формирование и передача отчетности по исполнению бюджета поселения.

Таким образом, финансовый отдел муниципального района может стать так называемой централизованной бухгалтерией для поселения.

Пятый вариант - способный урегулировать нерешенные кадровые и технико-технологические вопросы, является вариант с открытием на счете 40204 «Средства местных бюджетов» в органах казначейства лицевого счета распорядителя средств бюджета поселения без открытия лицевых счетов получателей средств бюджета поселения.

Реализация данной схемы предполагает осуществление кассового обслуживания бюджетов поселений с открытием одного лицевого счета каждой администрации поселения, с которого будет производиться кассовый расход без открытия лицевых счетов получателям бюджетных средств.

При этом функции по составлению сметы получателя средств бюджета поселения, распределению объемов финансирования, ведению бухгалтерского учета, принятию бюджетных обязательств и сбору необходимых документов для осуществления кассового расхода, формированию платежных поручений для предоставления в отделение Федерального казначейства будут осуществляться

финансовой службой администрации поселения на основании соглашения, аналогично функциям централизованных бухгалтерий.

Таким образом, применение технологии, предусматривающей существование централизованных бухгалтерий, конструктивно положительно повлияет на процесс кассового обслуживания бюджетов поселений. Она внесет многократное снижение объема работы казначейских органов как по количеству открываемых лицевых счетов, так и по объему выполняемых операций, значительно повысит качество работы путем решения проблемы дефицитности квалифицированных бухгалтерских кадров на местном уровне, а также будет сопровождаться снижением расходов бюджетов поселенческого уровня на доставку необходимой информации в условиях отсутствия электронного документооборота с органами казначейства.

В диссертационном исследовании также отмечается, что в условиях . реализации Федерального Закона от Об октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», учитывая законодательно регламентированную статьей 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации обязанность органов Федерального казначейства осуществлять кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, надлежащее осуществление функциональной деятельности органами Федерального казначейства может быть гарантировано только при наличии устойчивой материальной базы, совершенствования систем связи, повышения эффективности программных комплексов, развития, внедрения и организации эффективного использования единой информационной, телекоммуникационной системы органов Федерального казначейства, с учетом обеспечения безопасности информации.

Достижению указанных целей должно способствовать принятие программ развития системы Федерального казначейства во всех областях функциональной деятельности. Успешная их реализация позволит системе Казначейства России к 2008 году выйти на уровень международных стандартов по организационным, информационно-техническим, методическим и технологическим показателям.

В заключении диссертации обобщены научно-практические результаты исследования и предложены основные меры по достижению эффективности казначейского исполнения бюджетов всех уровней.

Основные положения диссертации изложены в следующих работах:

Монографии:

1. Костюченко В.Ф. Казначейство на Дону: история и современность.

г.Ростов-на-Дону: Изд-во ЗАО «Ростиздат». 2003. 4,43 п.л.

2. Костюченко В.Ф. Перспективы развития казначейского исполнения бюджетов. г.Ростов-на-Дону: Изд-во ЗАО «Ростиздат». 2004. 6,68 п.л.

3. Костюченко В.Ф. Казначейское исполнение бюджетов в российском государстве. г.Ростов-на-Дону: Изд-во ЗАО «Ростиздат». 2005. 11,8 п.л.

4. О.Б. Иванова, Т.Ф. Романова, В.Ф. Костюченко, С.Н. Рукина, Л.В. Богославцева. Стратегическое территориальное финансовое планирование ориентированное на результат: г.Ростов-на-Дону: Изд-во РГЭУ «РИНХ». 2005. 10,0 п.л., в том числе авторских 2,00 п.л.

5. Костюченко В.Ф. Повышение эффективности казначейской системы исполнения бюджетов всех уровней: г.Ростов-на-Дону: Изд-во РГЭУ «РИНХ». 2005. 3,00 п.л

Статьи в периодических научных изданиях, выпускаемых в Российской Федерации и рекомендованных ВАК:

1. Костюченко В.Ф., Лазарева Н.В. Реализация принципов межбюджетных отношений региональными органами федерального казначейства // Финансы. 1999. №11.0,14 п.л., в том числе авторских 0,08 п.л.

2. Костюченко В.Ф. Централизованные бухгалтерии для бюджетополучателей //Бюджет. 2004.июль.0,09 п.л.

3. Костюченко В.Ф. Реализация функций Федерального казначейства в условиях проводимых реформ // Научная мысль Кавказа. 2005. №11. 0,62 п.л.

4. Костюченко В.Ф. Модификация учетной и контрольной функций органов Федерального казначейства в свете проводимых реформ // Финансы и кредит. 2005. № 28 (196). 0,47 п.л.

5. Костюченко В.Ф. Трансформация казначейских технологий на субфедеральном уровне (на примере Ростовской области) // Финансы и кредит. 2005. №33 (201). 0,50 п.л.

6. Костюченко В.Ф. Казначейские модели кассового обслуживания бюджетов вновь создаваемых органов местного самоуправления // Финансы. 2005. № 9. 0,23 п.л.

7. Костюченко В.Ф. История воссоздания и этапы становления казначейской системы в России // Экономический вестник. РГУ. 2005.ТЗ, №4. 0,47 п.л.

Статьи в жу рналах, сборниках трудов и материалах конференций:

1. Костюченко В.Ф. Казначейская система исполнения бюджета. // Тезисы докладов региональной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава и практических работников.г.Росгов-на-Дону: РГЭА. 1998.0,2 п.л.

Z Костюченко В.Ф. Федеральное казначейство как стабилизирующий элемент в системе государственного управления. // Сборник материалов Юбилейной межрегиональной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава и практических работников,г.Ростов-на-Дону: РГЭУ (РИНХ). 2001. 0,68 п.л.

3. Костюченко В.Ф. Об организации исполнения федерального бюджета Управлением федерального казначейства МФ РФ по Ростовской области и нерешенных проблемах. // Материалы межрегиональной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава и практических работников. г.Ростов-на-Дону: РГЭУ (РИНХ). 2002. 0,31 пл.

4. Костюченко В.Ф. Некоторые вопросы дальнейшего развития казначейских

технологий в Ростовской области // Финансовая политика Российского государства в условиях экономических и социальных реформ. Сборник научных трудов профессорско-преподавательского состава, молодых ученых и студентов (третий выпуск).г.Ростов-на-Дону: РГЭУ (РИ11Х). 2004. 0,12 пл.

5. Костюченко В.Ф. Проблемы казначейского обслуживания регионального и местных бюджетов // Финансовые исследования — г.Ростов-на-Дону: РГЭУ (РИНХ). 2004. №9.0,19 п.л'.

6. Костюченко В.Ф. Новые технологии по совершенствованию казначейского исполнения федерального бюджета // Ученые записки финансового факультетаг. Ростов-на-Дону: РГЭУ (РИНХ). 2005. 0,17 п.л.

7. Костюченко В.Ф. Совершенствование технологии казначейского исполнения федерального бюджета // Рыночная экономика и финансово-кредитные отношения. Ученые записки (11 выпуск).г.Ростов-на-Дону: РГЭУ (РИНХ). 2005. 0,37 п.л.

8. Костюченко В.Ф. Централизация учета доходов и взаимодействие с их администраторами поступлений // Эволюция финансово-кредитных отношений в условиях рыночно-ориентированной экономики. Материалы межрегиональной научно-практической Интернет-конференции.г. Ростов-на-Дону: РГЭУ (РИНХ). 2005. 0,18 п.л.

9. Костюченко В.Ф. Функциональная трансформация Федерального казначейства в пореформенный период // Финансовая политика Российского государства в условиях экономических и социальных реформ. Сборник научных трудов профессорско-преподавательского состава, молодых ученых и студентов. — г.Ростов-на-Дону: РГЭУ (РИНХ). 2005. №4. 1,00 п.л.

Учебные пособия:

1. Костюченко В.Ф., Дворецкова Н.К., Пороло Е.В., Барашьян В.Ю.,. Бюджетная система субъектов Российской Федерации: Учеб. пособие - г. Ростов-на-Дону: Изд-во РГЭА. 1996. 5,0 пл., в том числе авторских 1,14 пл.

2. Костюченко В.Ф. Казначейская система исполнения бюджета: Программа курса - г. Ростов-на-Дону: Изд-во РГЭА. 1997.0,58 п.л.

3. Костюченко В.Ф., Романова Т.Ф. Бюджетный учет и отчетность: Учеб. пособие - г. Ростов-на-Дону: Изд-во РГЭУ (РИНХ). 2001. 7,5 пл., в том числе авторских 6,25 п.л.

4. Костюченко В.Ф., Дягилева Д.Н., Баранцева О.В. Бюджетная система Российской Федерации: Учеб. пособие. - г.Ростов-на-Дону: Изд-во РГЭУ (РИНХ). 2005.12,5 пл., в том числе авторских 4,16 пл.

Печать цифровая. Бумага офсетная. Гарнитура «Тайме», Формат 60x84/16. Объем 2,0 уч.-изд.-л.

Заказ № 739. Тираж 100 экз. Отпечатано в КМЦ «КОПЯЦЕНТР» 344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Суворова, 19, тел. 247-34-88

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Костюченко, Владимир Федорович

Введение.

Глава 1. РАЗВИТИЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИХ И ОРГАНИЗАЦИОННЫХ АСПЕКТОВ КАЗНАЧЕЙСКОГО ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТОВ

1.1. Сущность и роль казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации.

1.2. Принципы и основные формы казначейского исполнения федерального бюджета.

1.3. Организационные и методические условия кассового обслуживания бюджетов разных уровней.

Глава 2. УСЛОВИЯ И ФАКТОРЫ ДЕЙСТВЕННОСТИ КАЗНАЧЕЙСКОГО УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ

2.1. Основные направления деятельности управленческих структур Федерального казначейства.

2.2. Механизм обеспечения рационального формирования и распределения доходов бюджета.

2.3. Повышение эффективности и качества казначейского исполнения расходной части федерального бюджета.

2.4. Модификация учетной и контрольной функции Федерального казначейства в контексте проводимых социально-экономических реформ.

Глава 3. КАССОВОЕ ОБСЛУЖИВАНИЕ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТОВ НА ОСНОВЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА, РЕГИОНАЛЬНЫХ И МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ.

3.1. Особенности организации кассового обслуживания исполнения субфедеральных бюджетов в условиях федерализации бюджетного процесса.

3.2. Опыт кассового обслуживания исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов органами Федерального казначейства.

3.3. Внедрение и функционирование экспериментальной схемы кассового обслуживания исполнения бюджета крупного муниципального образования.

3.4. Реализация технологии казначейского исполнения региональных и местных бюджетов в системе исполнительной власти.

Глава 4. ПУТИ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА И ПОВЫШЕНИЯ ЕЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ

4.1. Стандартизация кассового обслуживания исполнения бюджетов как фактор совершенствования казначейской системы в России.

4.2. Разработка методики новых казначейских моделей кассового обслуживания исполнения бюджетов в условиях реформирования местного самоуправления.

4.3. Основные направления развития системы управления Казначейства

России в среднесрочной перспективе.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Комплексное развитие казначейского исполнения бюджетов разных уровней"

Актуальность темы исследования.

Последнее десятилетие новейшей истории России принципиально изменило не только природу ее государственности, но и финансовую систему. У российских экономистов имеется уникальная возможность переосмыслить предшествующий опыт советского периода на базе достижений мировой науки и практики, предложить свои авторские концепции решения системных проблем теории и практики российских финансов.

Вопросы анализа и управления бюджетными потоками в процессе казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации являются одними из наиболее сложных и актуальных проблем применительно к ее обширной территории, что вызвано значительными различиями и направленностью социально-экономического развития и соответственно бюджетной обеспеченности регионов.

Проведение административной реформы и внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, сосредоточилось в основном на федеральном уровне государственной власти. В силу этого трудно определить качество регионального управления, выделить показатели развития российских регионов, зафиксировать их зависимость от действий органов государственной власти.

В этих условиях для многих регионов, а тем более для муниципальных образований, имеющих значительную дифференциацию по экономическому потенциалу, абсолютно очевидной становится проблема не только организации казначейского исполнения бюджета, но и возможности применения рациональных моделей казначейского исполнения бюджетов в ракурсе способности административно-территориальных образований к самообеспечению.

Надо признать, что теория и методика казначейского исполнения бюджетов в России развивались в условиях самоизоляции без учета мирового финансового опыта. В результате сложилась определенная теоретическая и методическая однобокость и торможение процесса исследований системы казначейского исполнения бюджетов.

В ходе реализации рыночных реформ в России по мере достижения финансово-экономической стабилизации стали возникать реальные предпосылки перевода экономики страны и регионов на путь интенсификации развития и подъема.

Более того, уже неоспоримым является то обстоятельство, что системное управление процессом кассового обслуживания исполнения бюджетов позволяет оказывать управляющее воздействие па экономику регионов и России в целом.

Однако реалии сегодняшнего дня демонстрируют нам казначейскую систему, в которой контрольные полномочия в ходе кассового обслуживания исполнения бюджетов могут принадлежать казначейским органам субфедерального уровня, а ответственность, тем не менее, возлагается па органы Федерального казначейства.

В связи с этим остро актуализируется вопрос преобразования форм и методов механизма казначейского исполнения бюджетов в России, дополнительных исследований методических и категориальных аспектов в этой сфере государственного управления.

Для обеспечения эффективного использования бюджетных ресурсов государства, направленного на создание «экономики роста», существует объективная необходимость формирования комплексного унифицированного системного подхода к управлению процессом исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы па основе стандартизированных процессов и процедур. Такой подход призван обеспечить единство принципов при разработке организационно-методического инструментария казначейской системы, обеспечить результативное, «ритмичное» взаимодействие финансовых органов разных уровней в процессе исполнения бюджетов, а также позволить качественно и координировано управлять средствами бюджетов всех уровней.

Таким образом, релевантность теоретического, методического и практического решения ряда нерешенных и дискуссионных проблем предопределили актуальность выбранной темы диссертационной работы, цель, задачи исследования, его предмет и объект.

Степень разработанности проблемы.

Анализ научной литературы по проблеме показал, что теоретические и институциональные вопросы управления государственными финансами, направления его совершенствования на федеральном уровне исследуются в трудах ученых: И. Акперова, Л. Белоусовой, О. Бетипа, Н.Трошевой, Н. Ивановой, Б.Ицкович, М. Канкуловой, Т. Маковник, А.Додашева, С. Лушина, Е. Маркиной, С. Прокофьева, А. Романепкова, А. Пантелеева, М. Седова, Б. Сольского, А. Теребиленко, Т. Терептьевой, А. Фисенко, Ю. Швецова, В. Иваницкого, О. Врублевской, В. Радиоповой, М. Романовского, К. Таксира, Т. Погореловой, Н. Самсонова, Д. Черника, В. Христенко и др. Из зарубежных исследователей данной проблемы можно выделить работы Б. Алан, Л. Гарамфалви, П. Парепте и П. Мартипес-Мендес, А. Пермчанд, А. Хешим и др.

Общие концептуальные основы особенностей преобразования экономики регионов, развития региональных финансов, создания и функционирования новых региональных структур для управления потоками бюджетных ресурсов стали предметом исследований многих отечественных и зарубежных ученых: В. Болотина, А. Волдорина, Т. Грасса, Б. Мильнера, Дж. Мартина, А. Гранберга, В. Дементьева, В. Золотарева, В. Куликова, В. Михайлова, В. Суслова, С. Суницина и др.

Вопросы управления финансовыми ресурсами на федеральном и субфедеральном уровнях ставятся в работах О. Богачевой, А. Высоковского, Л. Гринкевича, Н.Сычева, С. Сазонова, Е. Денисова, В. Истоминой, Ю. Коростелева, Т. Маркиной, Г. Павлова, Т. Поздняковой, Л. Прониной, И. Пыховой, В. Садкова и др.

Проблемы развития казначейской системы исполнения бюджетов рассматриваются 10. Вороновым, С. Гусевым, М. Голубевым, 10. Данилевским, Н. Ивановым, В. Коростелевым, Д. Комягиным, Т. Моковииком, Т. Пестеренко, В. Нестеровым, С. Прокофьевым, А. Романенковым, Ю. Швецовым, С. Шохиным и др.

Однако вышеназванных публикаций, в силу разных причин, недостаточно для конструирования современных действенных схем, их элементов, которые могли бы стать инструментарно-методической оснасткой разработки модели исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы на основе унифицированных процессов и процедур.

Труды перечисленных выше авторов значительно повысили уровень разработанности финансовых проблем, в том числе и проблем казначейского исполнения бюджетов. Тем не менее, в них, как правило, целенаправленно исследуются отдельные аспекты формирования и функционирования многоуровневой казначейской системы в России, а проблема решения единой методической и институциональной основы для системы казначейского исполнения бюджетов все еще вдет своего решения.

В настоящее время практика в ряде регионов страны обгоняет теоретические решения, а отсутствие единой метоической базы и неоднородные стартовые условия все чаще приводят к разработке многовариаптпых, и порой несопрягаемых, схем казначейского исполнения бюджетов на различных уровнях бюджетной системы России.

Переход экономики России и регионов к новому качеству экономического роста, необходимость обретения конкурентоспособности в глобальных масштабах требуют комплексных исследований, связанных с построением унифицированной организационной модели системного управления потоками государственных финансовых средств с учетом эффективного взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных субъектов финансового управления в рамках нового подхода к организации бюджетного процесса.

Цель и задачи исследования.

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы в контексте направлений государственной бюджетной политики и реформы местного самоуправления разработать научно обоснованные рекомендации по созданию эффективной модели казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации на всех уровнях бюджетной системы, которая обеспечит необходимую степень прозрачности, а также повысит достоверность предоставления и своевременность формирования отчетности для оперативного принятия финансовых решений.

Данная цель обусловила необходимость последовательного решения ряда задач, каждая из которых явилась определенным этапом реализации исследования:

1. В системе финансовых отношений и управления государственными финансами обосновать теоретические и организационные основы казначейского исполнения бюджетов.

2. Обосновать и конкретизировать методику управления государственными финансами посредством реализации основных функций и задач системы Федерального казначейства.

3. Сформировать единые условия по созданию и внедрению рациональной ' модели казначейского исполнения бюджетов, обеспечивающей сочетание осуществляемых функций всеми уровнями исполнительной власти в Российской Федерации.

4. Выработать комплекс мер по дальнейшему развитию казначейской системы исполнения бюджетов в Российской Федерации и применению современных казначейских технологий.

Объект и предмет исследования.

Объектом исследования является сфера функциональной деятельности казначейских органов всех уровней бюджетной системы России.

Предметом исследования стали экономические и организационпо-уиравленческие отношения и действия, обеспечивающие взаимодействие казначейских органов и субъектов финансового управления для эффективного исполнения бюджетов Российской Федерации.

Теоретико-методологическая основа исследования.

Теоретическую и методологическую основу проведенного исследования составили положения теории государственных и муниципальных финансов, труды ведущих отечественных и зарубежных ученых и практиков в области экономической науки, государственного регулирования, государственных финансов и бюджетного строительства, в том числе реформирования казначейской системы исполнения бюджетов.

Кроме того, исследование основано па материалах научно-практических конференций, публикациях в периодической печати по исследуемой проблеме.

Диссертационное исследование выполнено в рамках Паспорта специальности ВАК 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, раздела 2 Государственные финансы, п.2.6. Казначейство и казначейская система исполнения бюджетов.

Инсгрументарпо-методический аппарат.

Инструментарно-методической базой исследования выступил диалектический метод научного познания проблем и взаимосвязей по вопросам формирования и функционирования стандартизированной координационной модели взаимодействия органов Федерального казначейства и субъектов финансового управления в процессе исполнения бюджетов.

Исследование основывается на воспроизводственном, системном, субъектно-объектном, институциональном подходах, широком использовании функционального анализа и синтеза, принципе движения от общего к единичному в системном реформировании процесса управления бюджетными ресурсами на субфедералыюм уровне. В диссертации применялся принцип сравнительных преимуществ, метод научной абстракции и метод экспертной оценки. Исследование проводилось в рамках системно-функционального подхода как главного методологического инструментария, определяющего позиции автора.

Информационно-эмпирическая база исследования сформирована на основе законодательных актов Российской Федерации, официальных данных Министерства финансов России, Федеральной государственной статистической службы Российской Федерации (Росстата), её территориальных органов, монографических исследований отечественных и зарубежных ученых; методических материалов Федерального казначейства, в том числе нормативных актов управления Федерального казначейства по Ростовской области, информации, опубликованной в периодической печати и специализированных научных изданиях и результатов, проводимых автором исследований.

Концепция исследования исходит из реалий сегодняшнего дня, обусловленных процессом реформирования бюджетного процесса, что предопределяет необходимость выработки новой эффективной организационно-методической парадигмы взаимодействия казначейских органов и субъектов финансового управления на субфедеральном уровне.

Суть нового подхода заключается в разработке и обосновании стандартизированной модели взаимодействия финансовых органов и органов казначейской системы, сочетающей в себе прогрессивные сопряженные технологии, применяющиеся как Федеральным казначейством, так и региональными казначейскими органами.

Подобная инновационная система взаимодействия способна повысить эффективность и обеспечить своевременность принятия финансовых решений в бюджетной политике и бюджетном процессе путем увеличения 'скорости получения отчетной информации о ходе исполнения бюджетов всех уровней. Система должна являть собой взаимосвязанный баланс функций Министерства финансов Российской Федерации, органов Федерального казначейства и субфедеральных субъектов финансового управления. При этом государственные интересы, в законодательных рамках, рассматриваются как основа формирования адекватного взаимодействия.

Согласно концепции, функционирование результативной модели кассового обслуживания субфедеральных бюджетов, основанной на моностандарте, может осуществляться при взаимодействии органов Федерального казначейства и региональных казначейских органов с учетом приоритета государственных интересов в области бюджетных отношений.

Научная новизна диссертационного исследования.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в реализации комплексного подхода к разработке, обоснованию, апробации и внедрению основных направлений построения единой эффективной системы казначейского исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также в выработке практических рекомендаций, формирующих новый концептуальный механизм организации казначейской системы Российской Федерации в пореформенный период.

К ряду базисных результатов, определяющих новизну диссертационного исследования, относятся следующие:

1. Комплексно раскрыты теоретические и методические основы функционирования казначейской системы исполнения бюджетов в и системе финансовых отношений, государственных финансов и управления бюджетным процессом:

- обосновано и определено содержание организационно-финансовой категории «казначейское исполнение бюджетов» как категории управления государственными финансами, способа организации государственной казны, кассового исполнения бюджетов по расходам и доходам и осуществления бюджетно-финансового контроля;

-синтезировано полное научное определение и раскрыто содержание понятия «казначейская система исполнения бюджетов» как системы установленных законодательными и нормативными актами методологических принципов, правил и процедур кассового исполнения бюджетов, регламентирующих деятельность специализированных институтов, обеспечивающих исполнение органами власти и управления кассовой, бухгалтерской и контрольной функций;

- доказана объективная необходимость выработки стандартов казначейского исполнения бюджетов в России с целью предотвращения:

• проблем в системе государственного и муниципального управления;

• ослабления финансовой дисциплины;

• осложнения проведения предварительного и текущего контроля за ведением операций со средствами бюджетов всех уровней бюджетной системы;

• снижения «прозрачности» движения средств бюджетов всех уровней бюджетной системы;

• усложнения бюджетного администрирования.

- обоснована необходимость расширения традиционных для современной России функций и задач системы казначейских органов за счет возложения на нее функций «бюджетного дилера» (осуществление трансакций па финансовом рынке, регулирование ликвидности единого казначейского счета, кассовое управление государственным долгом);

- определены основные принципы рационального казначейского управления государственными финансами: легитимность (правовая обоснованность), методичность (методическая обоснованность), последовательность (логическая обоснованность) и утилитарность рациональная обоснованность), детерминирующие результативность данного процесса;

- определено понятие дефиниции «кассовое обслуживание исполнения бюджетов» как законодательно обусловленной и нормативно регламентируемой, основанной на опциональном (договорном) механизме системы отношений между органом Федерального казначейства и финансовым (уполномоченным) органом в ходе осуществления бюджетного процесса;

- разработаны и изложены содержание, структура и практическая значимость новой дефиниции «казначейский моностандарт» как единой нормативно-правовой системы предметного, методического' и организационного инструментария, регламентирующей формы и виды, сроки, периодичность и порядок предоставления отчетности казначейскими органами, а также методику взаимодействия релевантных субъектов в процессе кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней; . введена новая категориальная единица «аудитор казначейских стандартов» и предложены базовые принципы его функционирования, которые заключаются в профессионализме, специализированное™, мобильности и независимости новой структурной единицы.

2. Разработаны организационные формы, модели, принципы и подходы к совершенствованию кассового обслуживания исполнения бюджетов но доходам и расходам и проведения казначейского контроля: предложен способ рационализации процедуры кассового обслуживания исполнения федерального бюджета путем создания единого информационного пространства для органов Федерального казначейства, работающего в режиме «on-line» с главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета, а также с администраторами поступлений в бюджет.

- разработаны организационные схемы и рекомендации субъектам финансового управления вновь создаваемых органов местного самоуправления которые с учетом их социального и ресурсного потенциала могут быть использованы ими при переходе па кассовое обслуживание исполнения их бюджетов в органы Федерального казначейства;

- разработана новая схема кассового обслуживания бюджета субъекта Российской Федерации на основе единого казначейского счета (далее - ЕКС), внедренная и используемая управлением Федерального казначейства по Ростовской области, которая предполагает концентрацию бюджетных ресурсов на одном счете, без их автоматического рассредоточения по счетам операторов бюджетных средств. Данная схема позволяет более эффективно управлять бюджетными средствами, повышает оперативность финансирования расходов региона;

- предложены две альтернативные модели организации кассового обслуживания исполнения расходной части территориальных бюджетов на основе открытия и ведения лицевых счетов распорядителей и получателей бюджетных средств в органах Федерального казначейства, либо на основе комплексной системы с привлечением к операциям но лицевым счетам казначейских подразделений территориальных финансовых органов. В этих рамках предложены рекомендации но нивелированию возможных сопутствующих процессу данной трансформации негативных экстерналий. Реализация данных мер обеспечивает достижеиие максимальной эффективности процесса кассового обслуживания исполнения территориальных бюджетов в условиях существования децентрализованной казначейской системы;

- разработана вертикальио-иптегрироваиная модель управления бюджетными потоками в процессе кассового обслуживания исполнения местных бюджетов, основанная па переводе счетов из учреждений Сбербанка России в учреждения Банка России и построенная на принципах единства информационной базы, эффективности и утилитарности;

- разработан и предложен к рассмотрению целостный методический документ - Регламент документооборота, включающий в себя совокупность формализованных процессов и процедур, регламентирующих кассовое обслуживание исполнения областного и местных бюджетов на территории Ростовской области;

- выработан, апробирован и охарактеризован «Технический регламент по обмену электронными документами между управлением Федерального казначейства но Ростовской области и Министерством финансов Ростовской области», представляющий комплекс стандартов, нормативов технологий, средств и процедур, используемых в процессе кассового обслуживания областного бюджета;

- предложено внедрение и обоснована целесообразность ведения «Реестра бюджетополучателей» на региональном уровне. Эта мера позволяет упорядочить процедуру финансирования в процессе исполнения областного бюджета, ввести ее в транспорентные рамки с нормативно-правовой и организационной точки зрения.

3. Определены концептуальные направлении развития казначейских технологий и разработаны механизмы их реализации в современной России:

- по обоснованию значения и потребности казначейской системы Российской Федерации в унификации применяемых казначейских технологий, процессов, процедур, а также форм, сроков и способов предоставления отчетной информации в современных условиях масштабного рассредоточения порядка кассового обслуживания исполнения субфедеральных бюджетов;

- предложены меры по совершенствованию кассового обслуживания территориальных бюджетов в процессе исполнения их доходной и расходной частей с использованием регионального механизма ИКС в условиях методической унификации, а именно: гармонизация с федеральным законодательством процедуры зачисления и учета доходов, получаемых бюджетными учреждениями от оказания платных услуг и другой приносящей доход деятельности, разработка порядка взыскания на основании судебных решений средств по денежным обязательствам получателей субфедеральных бюджетов и др.;

- выработан структурированный подход к принятию единого стандарта кассового обслуживания бюджетов, который, в свою очередь, призван обеспечить рост эффективности казначейского исполнения бюджетов;

- смоделирована новая целостная организационно-методическая парадигма взаимодействия казначейских органов и субъектов финансового управления, ассемблирующая позитивные аспекты существующих схем построения кассового обслуживания бюджетов субфедерального уровня.

4. Разработан комплекс мер и механизмов по развитию и рациональному функционированию казначейской системы исполнения бюджетов в Российской Федерации па среднесрочную перспективу: определены основные задачи в области методического, организационного и технико-технологического обеспечения процесса кассового обслуживания исполнения бюджетов, стоящие перед системой Федерального казначейства для результативного обеспечения принципа «единства кассы», повышения достоверности и своевременности получаемой информации о кассовом исполнении бюджетов;

- структурированы по блокам (информационно-технологический, операционный, материально-техиический) и охарактеризованы стратегические направления развития системы органов Федерального казначейства па среднесрочную перспективу с целыо достижения международного уровня кассового обслуживания исполнения бюджетов.

Теоретическая значимость диссертационного исследования.

Теоретические, методические и концептуальные положения, выдвинутые автором и обоснованные в диссертации, дополняют и развивают экономическую теорию государственного регулирования в части казначейского исполнения бюджетов, и, в частности, вопросов организации кассового обслуживания исполнения субфедеральных бюджетов на основе казначейского моностандарта.

Теоретическая значимость исследования заключается в разработке, обосновании методических, организационных ноу-хау кассового обслуживания бюджетов регионального и муниципального уровня.

В диссертации определено понятие «казначейская система исполнения бюджетов» с научной точки зрения, а также с позиции системно-целостного регулятивного образования, приведено эмпирическое обоснование перспектив развития казначейской системы Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

Материалы исследования характеризуются новым подходом к моделям кассового обслуживания исполнения бюджетов на территории Российской Федерации.

В диссертациоииой работе выработана специфическая комплексная модель целеполагания, включающая определенные сегменты для построения новой дефиниции - казначейского моностандарта.

Практическая значимость диссертационной работы.

Определен и предложен стандартизированный алгоритм технологии работы казначейских органов в целях функциональной рационализации их деятельности. Разработаны и качественно идентифицированы потенциальные казначейские модели исполнения бюджетов вновь создаваемых муниципальных образований в условиях реализации реформы местного самоуправления.

Положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы:

1. В практике работы государственных органов управления:

• для развития и совершенствования законодательного и нормативно-методического обеспечения казначейской системы исполнения бюджетов Российской Федерации на всех уровнях;

• для организации кассового обслуживания исполнения субфедеральных бюджетов с позиции эффективности, в том числе и в условиях проведения муниципальной реформы;

• для разработки концепции развития казначейской системы Российской Федерации с учетом необходимости нормативного определения стандартизированных казначейских форм, методов и процедур.

2. В научных исследованиях при разработке проблем организационно-методического совершенствования казначейского исполнения бюджетов, в том числе в условиях проведения реформы местного самоуправления.

3. В практике оценки эффективности системы казначейского исполнения региональных и местных бюджетов Российской Федерации.

4. В учебном процессе при разработке и преподавании учебных курсов «Территориальные финансы», «Бюджет и бюджетная системы Российской Федерации» «Государственные и муниципальные финансы», «Казначейское исполнение бюджета» и др.

Предложения, сформулированные в исследовании, могут быть направлены Министерству финансов Российской Федерации, Федеральному казначейству и Государственной Думе Российской Федерации для подготовки изменений в законодательные акты, в части организации казначейского исполнения бюджетов Российской Федерации, что позволит усовершенствовать процесс казначейского исполнения федерального бюджета, сгладить неэффективную многовариантность схем казначейского исполнения бюджетов субфедералыюго уровня и создать условия для максимально эффективного управления региональными и местными финансами.

Апробация работы.

Сформулированные в диссертации положения и рекомендации использованы автором в научно-исследовательских темах, выполняемых в рамках научных исследований Ростовского государственного экономического университета (РИНХ).

Большинство положений диссертационного исследования докладывалось на научно-практических конференциях (международных, российских и региональных), проводимых в Ростовском государственном экономическом университете, Северо-Кавказской Академии государственной службы, Администрации Ростовской области. Отдельные результаты исследования представлялись в Министерство финансов Российской Федерации, Федеральное казначейство, Администрацию Ростовской области, Мэрию г. Ростова-па-Дону для оптимизации процедуры казначейского исполнения бюджетов в органах Федерального казначейства.

Базисные методические разработки, приведенные в диссертации, внедрены и используются в работе территориальных органов Федерального казначейства в Ростовской области.

Основные положения диссертационного исследования использованы в учебном процессе Ростовского государственного экономического университета (РИНХ).

По теме исследования опубликовано 25 печатных работ общим объемом 45,72 авторских пл.

Логическая структура и объем диссертации.

Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих 14 параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Костюченко, Владимир Федорович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное диссертационное исследование позволяет сделать вывод о том, что роль казначейской системы исполнения бюджетов на всех уровнях в управлении государственными финансами перманентно возрастает, поскольку казначейские технологии не только обеспечивают оперативность, прозрачность и подконтрольность процесса исполнения бюджетов, но и способствуют повышению оперативности мобилизации доходов и экономности использования бюджетных средств, являются механизмом, обеспечивающим эффективное функционирование финансовой системы страны.

В связи с этим, главной задачей, отвечающей приоритетам бюджетной политики государства на современном этапе, является обеспечение четкого функционирования и поступательного развития казначейской системы Российской Федерации. Все это, в свою очередь, требует формирования эффективного нормативного инструментария, а также оптимизации процедуры управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы в условиях законодательно регламентированной обязанности кассового обслуживания исполнения бюджетов в органах Федерального казначейства.

В диссертации представлен целый ряд принципиально новых теоретически разработанных и эмпирически освоенных методологических элементов, определяющих и серьезно оптимизирующих процесс осуществления кассового исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации через органы Федерального казначейства.

В качестве результатов, достигнугых в ходе исследования необходимо выделить:

1. Разработку и внедрение технологии единого казначейского счета в практику кассового обслуживания бюджета субъекта Российской Федерации.

Реализация инициативы управления Федерального казначейства по консолидации бюджетных потоков региона на едином казначейского счете позволила: во-первых, в условиях безденежной технологии доведения объемов финансирования с использованием каналов связи органов Федерального казначейства сократить время прохождения бюджетных средств областного бюджета от налогоплательщика до бюджетополучателя, снизить риск потери бюджетных средств области, обеспечить ежедневную централизацию остатков средств па лицевых счетах бюджетополучателей па едином счете бюджета, и, соответственно, минимизировать потребность в осуществлении заимствований на покрытие кассовых разрывов, обеспечить оптимальные условия для оперативного управления финансовыми ресурсами региона.

2. Приведение в соответствие с федеральным законодательством процедуры зачисления и учета доходов, получаемых бюджетными учреждениями от оказания платных услуг и другой приносящей доход деятельности.

Па территории Ростовской области учет этих доходов осуществляется на едином бюджетном счете № 40201. Таким образом, средства, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в полном объеме отражаются в доходах и расходах областного бюджета и учитываются в сметах доходов и расходов бюджетных учреждений области.

Данный механизм учета средств от предпринимательской и другой приносящей доход деятельности обеспечил безусловную консолидацию всех доходов бюджета области на едином счете бюджета, что в свою очередь обусловило возможность осуществления их единообразного и прозрачного учета. Кроме того, исчезла необходимость открытия целого массива дополнительных счетов доя учета средств от предпринимательской и другой приносящей доход деятельности.

3. Разработку Порядка взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств областного бюджета. Его особенностью является нормативное урегулирование вопросов, требующих применение мер принуждения к должнику. Данный Порядок сформирован и успешно функционирует на региональном и местном уровнях па территории Ростовской области в условиях полного отсутствия федеральной нормативной базы, регламентирующей вопросы работы с исполнительными листами судебных органов по денежным обязательствам субфедеральных органов власти.

4. Разработку и внедрение Регламента документооборота при кассовом обслуживании исполнения областного бюджета между управлением Федерального казначейства по Ростовской области и Министерством финансов Ростовской области. Данный документ явился методологической новеллой в области регламентации процесса кассового обслуживания исполнения региональных бюджетов на территории Российской Федерации.

В рамках Регламента, управлением Федерального казначейства по Ростовской области предусмотрен целый ряд рационализаторских методологических разработок, в частности:

1) введение реестра бюджетополучателей средств областного бюджета. Реализация данного требования на региональном уровне оказала серьезное оздоравливающее воздействие на бюджетную дисциплину в Ростовской области;

2) проведенная кодировка бюджетополучателей, включенных в реестр, обусловила возможность внедрения электронного документооборота в процессе их финансирования;

3) разработка и внедрение порядка осуществления возвратных операций со средствами областного бюджета (возврат объемов финансирования, зачисление на единый счет областного бюджета средств на восстановление кассового расхода, ранее произведенного с лицевых счетов бюджетополучателей).

Фактором, обеспечивающим дезинтеграцию возвратных средств и поступающих доходов бюджета, а также позволяющим вести комплексный консолидированный учет, как доходов, так и расходов в рамках единого счета областного бюджета, является введение условного кода, указываемого в поле «104» или в поле «Назначение платежа» платежного поручения сформированного ОФК при осуществлении возвратной операции.

Кроме того, в поле назначения платежа в скобках проставляются коды Бюджетной классификации Российской Федерации, и указывается причина проведения возвратной операции.

Дополнительно в платежном поручении при проведении возвратных операций со средствами областного бюджета предусмотрено указание в кодифицированном виде отделения Федерального казначейства, в котором получателю средств открыт лицевой счет, что ускоряет процесс восстановления кассовых расходов бюджетополучателя;

4) разработка и внедрение «Технического регламента по обмену электронными документами между управлением Федерального казначейства по Ростовской области и Министерством финансов Ростовской области».

Положения диссертационного исследования содержат концептуальную, разработанную управлением Федерального казначейства по Ростовской области вертикально-интегрированную систему казначейского исполнения местных бюджетов предусматривающую перевод 43 счетов по обслуживанию районных бюджетов, открытых в учрювденпях Сбербанка России на балансовом счете № 40204 «Средства местных бюджетов» в ГРКЦ ГУ Байка России по Ростовской области.

Кроме объективных преимуществ размещения средств сектора государственного управления в учреждении Банка России, связанных с нивелированием рисков банковского сектора и необъективно предоставленного преимущества увеличения остатков средств на счетах одной из кредитных организаций, есть и другие. Среди них:

• централизация учета кассового расхода бюджетных средств муниципалитетов на уровне управления Федерального казначейства;

• гарантированное проведение платежей в минимальный срок;

• предоставление отделениям Федерального казначейства каналов информационной транспортной сети управления Федерального казначейства для связи с учреждением Банка России, что повышает надежность прохождения платежных документов и выписок бюджетополучателям средств местных бюджетов в условиях невысокого уровня информатизации районных ОФК и каналов связи со Сбербанком России.

В районах, где присутствуют РКЦ ГУ Банка России, кроме предоставления выписки по счету № 40204 о проведенных операциях в электронном виде, ® предусмотрена возможность ее получения и на бумажном носителе информации.

В диссертации отмечается, что в условиях электронного документооборота, обмена информацией и проведения расчетов, чего не мог предоставить Юго-Западный банк Сбербанка России, внедрение данной схемы организации кассового обслуживания муниципальных (районных) бюджетов являет собой более надежную и производительную технологию кассового обслуживания бюджетов местного уровня органами Федерального казначейства, которая укладывается в 'рамки проводимой па современном этапе развития российской бюджетной системы политики по централизации учета государственных финансовых ресурсов. ^ Кроме того, выработанную схему кассового обслуживания исполиения бюджетов местного уровня можно представить как один из этапов внедрения ЕКС на уровне муниципалитетов.

В целом, с нашей точки зрения, методологический аспект разработанных в ходе исследования механизмов оптимизации и повышения эффективности документооборота несет в себе заметно более комплексный и детализированный подход к взаимодействию органов Федерального казначейства и органов исполнительной власта субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, в сравнении с типовыми документами, установленными федеральным законодательством. | Также в ходе исследования был подвергнут анализу опыт организации казначейского исполнения региональных и местных бюджетов собственными органами исполнительной власти на примере Ставропольского края и г. Ростова-на-Дону.

Анализируя опыт казначейского исполнения бюджетов на территории Ставропольского края с позиции эффективности мы отметили, что в целом, эффективность от внедрения предлагаемой системы казначейского исполиения бюджетов достигнута по следующим направлениям: ^ • создание единой информационной системы финансового органа, обеспечивающей автоматизацию бюджетного планирования, всех операций по исполнению бюджета;

• эффективное управление бюджетными средствами со стороны финансового органа;

• контроль за денежными обязательствами получателей бюджетных средств, не допускающий образования кредиторской задолженности;

• сокращение потребности в высококвалифицированных бухгалтерских кадрах на муниципальном уровне.

Нами признана целесообразной рекомендация этих технологических процедур для внесения в стандарты исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Наряду со Ставропольским краем к территориям, создавшим собственные казначейские органы можно отнести муниципальное образование - г. Ростов-на-Допу.

В целях организации документооборота при кассовом обслуживании исполнения бюджета г. Ростова-на-Дону территориальным управлением Федерального казначейства были разработаны три варианта схемы возможного взаимодействия органов Федерального казначейства и Муниципального казначейства в условиях функционирования единого казначейского счета № 40204.

Однако в результате исследования, мы пришли к выводу, что избранная муниципальным казначейством схема кассового обслуживания исполнения бюджета г. Ростова-на-Дону с осуществлением предварительного акцепта платежа, не эффективна с точки зрения управления финансами города. Она громоздка и непрозрачна, в ходе ее реализации происходит нарушение прав бюджетных учреждений, как получателей бюджетных средств, функции по организации исполнения местного бюджета необоснованно перекладываются на казначейские органы федерального подчинения.

Наряду с уже названными выводами, в ходе исследования отмечено, что на современном этане развития казначейского исполнения бюджетов на первый план выходят вопросы интенсификации развития - вопроеы глубоких качественных перемен. По нашему мнению, решению этой проблемы и целого ряда других проблем, в том числе связанных с кассовым обслуживанием исполнения бюджетов субфедералыюго уровня отвечает формирование унифицированного подхода к казначейским процедурам исполнения бюджетов на всех уровнях бюджетной системы страны. Необходимость в этом объясняется также и тем, что в Российской Федерации законодательно сложились условия для обеспечения кассового обслуживания исполнения субфедеральпых и местных бюджетов не только органами Федерального казначейства, а создаваемыми в'ряде регионов собственными казначейскими струкгурами.

Кроме того, учитывая федеративное устройство государства, где бюджетная система носит ярко децентрализованный характер, объективной является необходимость выработки на уровне Минфина России системы единых стандартов технологии кассового обслуживания исполнения бюджетов субфедералыюго уровня.

В диссертации отмечается, что базовой (концептуальной) составляющей при определении универсального механизма кассового обслуживания бюджетов всех уровней должна стать сплошная унификация применяемых процедур, отчетных форм и сроков их предоставления, взаимное интегрирование применяемых технологических процессов. В соответствии с этим, автором предлагается ввести новую категориальную единицу - «казначейский моностандарт».

Для выработки целостной структуры вновь образуемой дефиниции мы исходили из предлагаемых нами элементов модели цслеполагания.

Выделив в качестве основных элементов модели вопросы: кто, что, как и когда, а также ответив па них, следующим образом - кто: казначейские органы, администраторы бюджетных средств, финансовые органы; что: отчетные формы, оперативная информация; как: формы, виды предоставляемой отчетной информации, способы и механизмы ее передачи; когда: периодичность, сроки формирования и предоставления отчетной информации; в результате исследования синтезировано следующее определение «казначейского мопостаидарта».

Казначейский моностандарт - это единая нормативно-правовая система предметного, методологического и организационного инструментария регламентирующая формы и виды, сроки, периодичность и порядок предоставления отчетности казначейскими органами, а также методологию взаимодействия релевантных субъектов в процессе кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней.

Мы считаем, что внедрение единой методологии, технологии и механизмов по кассовому исполнению бюджетов на всей территории Российской Федерации и исполнение единой для всех бюджетов методологии взаимодействия с платежной системой Банка России (платежные документы, электронное взаимодействие) может быть обеспечено в условиях формально-законодательной стандартизации всех этих процедур и механизмов па территории Российской Федерации. Необходимо отметить, что этого не реализовал ни Приказ Минфина России № 46н, ни новый Приказ Казначейства России № 1 и, вступающий в силу с 1 января 2006 г.

Для обеспечения достоверности и своевременности предоставления отчетности о кассовом исполнении бюджетов, обеспечения возможности получения полной информации о доходах, поступивших па всей территории субъекта Федерации во все уровни бюджетов необходимо унифицировать формы отчетности, формируемой казначейскими органами в ходе исполнения бюджетов, которая бы могла объективно и транспарентно свидетельствовать об исполнении консолидированного бюджета страны, о текущем состоянии государственных финансов, а также установить единые для всех сроки ее представления в Федеральное казначейство для последующего информирования Минфина России.

Таким образом, существование субфедеральной системы казначейских органов не исключает возможность существования самой идеи прозрачности и подконтрольности бюджетного процесса па всех уровнях бюджетной системы.

За основу унифицированной схемы кассового обслуживания исполнения субфедеральных бюджетов мы предлагаем принять вариант, реализующий технологию единого счета бюджета с доведением лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования (аналог схемы с применением Приказа Минфина России № 50н). Он, по нашему мнению, является наиболее прогрессивным из всех.

В тоже время, для усовершенствования данной схемы, в диссертации признается целесообразной ее методологическая, документальная и информационно-технологическая интеграция с передовыми схемами, применяемыми рядом субъектов Российской Федерации, отличительными особенностями которых являются:

• способность осуществлять ежедневный мониторинг остатков бюджетных средств на счетах бюджетополучателей;

• автоматически отслеживать необходимость и исполнять операции по погашению кредиторской задолженности бюджетополучателей;

• краткосрочное прогнозирование кассовых расходов с лицевых счетов получателей и краткосрочное «кредитование» за счет текунщх остатков средств на лицевых счетах. Это весьма значимый фактор, оказывающий влияние на эффективность использования бюджетных средств.

Применение таких технологий на всех уровнях бюджетной системы при исполнении бюджетов позволит практически не прибегать к банковскому кредитованию в течение бюджетного года, что значительно снизит расходы бюджетов на обслуживание долга.

Вместе с этим в диссертации отмечается, что с целыо оптимизации документооборота в процессе санкционирования расходов бюджетов необходимо перейти к унификации форм документов, предоставляемых для подтверждения денежных обязательств в органы Федерального казначейства. Согласно пункту 2 статьи 226 Бюджетного кодекса Российской Федерации перечень и формы таких документов утверждаются правовым актом органа исполнительной власти.

В целях осуществления комплексной методологической проработки унифицированной схемы кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации мы считаем целесообразным использовать более демократичную форму обсуждения.

Учитывая важность казначейской системы исполнения бюджетов с точки зрения единства государственной политики, а также значимость передачи полномочий ио кассовому обслуживанию на субфедеральный уровень в соответствии с бюджетными расходами, выработка предложений и принятие решения по единому стандарту кассового обслуживания бюджетов должна быть возложена на Правительство России.

В диссертационном исследовании предлагается для этих целей на уровне Правительства России создать комиссию в составе:

• специалистов-практиков Минфина России, Федерального казначейства, его территориальных органов, а также финансовых органов субъектов Российской Федерации;

• научных сотрудников;

• депутатов обеих палат Совета Федерации;

• представителей исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Одобренный данной комиссией унифицированный вариант, по нашему мнению, должен быть закреплен постановлением Правительства России и получить статус обязательного к применению всеми уровнями бюджетной системы.

В качестве организации, осуществляющей мониторинг за их соблюдением предлагается ввести институт аудитора единых казначейских стандартов.

Мы полагаем, что институт аудитора единых казначейских стандартов в целях обеспечения максимальной эффективности его деятельности должен соответствовать следующим требованиям:

1. Профессионализм. Соответствие аудиторов необходимым требованиям должно обеспечиваться проведением централизованных аттестационных мероприятий.

2. Специализированность. Мопоспецификация аудиторского органа должна обеспечить наивысший уровень профессиональной компетентности его сотрудников.

3. Мобильность. В силу многочисленности и географического рассредоточения потенциальных объектов работы, институт аудиторов должен обладать разветвленной организационной сетью.

4. Независимость. Отсутствие соподчипешюсти органам власти любого уровня призвано освободить этот орган от давления, как административного ресурса, так и финансовой зависимости.

В качестве обеспечения материальной заинтересованности нового контролирующего института, мы считаем перспективным обеспечить возможность получения налоговой льготы при заключении контракта и поставить объем фонда оплаты труда аудитора стандартов в прямую зависимость от суммы и количества нарушений, выявленных в ходе проверки соблюдения единых казначейских стандартов исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также целевого использования бюджетных средств. Это позволит решить одновременно несколько задач:

1) лишит необходимости увеличения государственных расходов на содержание еще одной организационной структуры;

2) обеспечит заинтересованность сотрудников аудиторского органа в максимизации эффективности своей работы;

3) позволит исключить целесообразность недобросовестного исполнения своих обязанностей сотрудниками аудиторского органа.

В целом, введение системы единых казначейских стандартов при многовариантности казначейского исполнения субфедеральных бюджетов внесет четко структурированную регулятивную базу деятельности казначейской системы.

В диссертации отмечается, что в связи с проведением реформенных преобразований бюджетного устройства местного уровня, связанных с выделением четвертого уровня бюджетной системы, возникает объективная необходимость построения оптимальной с организационной и экономической точки зрения, но в тоже время эффективной и информативной модели управления бюджетными потоками па субфедеральном уровне, которая укладывалась бы в рамки Приказа Казначейства России № 1 и.

Процесс моделирования потенциальных схем организации казначейского исполнения муниципальных бюджетов, а в частности: бюджетов поселений, бюджетов муниципальных районов и городских округов должен быть взаимоувязан с построением концепции организации межбюджетпых отношений в субъекте Российской Федерации. Это, соответственно, предполагает, что схемы казначейского исполнения бюджетов поселений на всей территории Российской Федерации будут разнообразны.

В диссертации нами разработаны и подвержены анализу пять' потенциальных вариантов организации казначейского исполнения бюджетов вновь создаваемых муниципальных образований.

Первый вариант - с открытием и ведением одного лицевого счета финансовой службы соответствующего бюджета в отделении Федерального казначейства.

Построение данной модели, по нашему мнению, не эффективно с точки зрения обеспечения единых принципов казначейского исполнения бюджетов: централизации учета всех государственных финансовых ресурсов, обеспечения максимальной прозрачности учета операций сектора государственного управления.

Второй вариант - с открытием и ведением одного лицевого счета финансовой службе, и открытием главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств лицевых счетов в отделении Федерального казначейства для учета операций по расходам бюджета на основании Соглашения о передаче органам Федерального казначейства отдельных функций по исполнению бюджета поселения.

Необходимо отметить, что для обеспечения кассового обслуживания исполнения бюджетов поселений по данной технологии необходимо создать адекватный институциональный, кадровый и информационно-технологический базис в каждом из вновь образуемых муниципалитетов. Однако следует отметить, что в условиях дефицитности абсолютного большинства местных бюджетов, которая лишь усугубится при дроблении существующего в настоящее время на данном уровне налогового потенциала, реализация вышеперечисленных мероприятий для вновь образуемых муниципальных образований на начальном этапе является проблемной, а, возможно, и не выполнимой задачей.

Третий вариант, при котором один лицевой счет бюджета поселения открывается финансовой службе в отделении Федерального казначейства, но орган местного самоуправления на основании соглашения передает отдельные полномочия по исполнению его бюджета финансовому органу районного уровня. Отличительной особенностью этой схемы является то, что полномочия по финансированию части бюджетополучателей поселений, согласно статье 14 Федерального Закона № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», передаются па уровень муниципального района.

В рамках этой схемы казначейского исполнения бюджетов поселения остается необходимость обеспечения как финансовых служб, так и бюджетополучателей на уровне поселения техническими средствами и программными комплексами, необходимыми для казначейского исполнения их бюджетов, а также высококвалифицированными специалистами, способными вести бюджетный учет. Все это также требует определенных затрат и стимулирует рост пепроцептпых расходов бюджетов поселений в условиях их дефицитности.

В ситуации, когда на территории поселения совершенно отсутствует экономический, технологический или кадровый потенциал для организации казначейского обслуживания своего бюджета, мы считаем целесообразным применение четвертого варианта - заключение органом местного самоуправления поселенческого уровня соглашения с органом местного самоуправления муниципального района о передаче им полномочий но исполнению его бюджета и ведению бюджетного учета. При этом полномочия муниципальному району передаются путем предоставления субвенций в полном объеме доходных источников бюджета поселения.

Для реализации данной схемы казначейского исполнения бюджетов поселений необходимо открытие в ОФК лицевых счетов финансовому отделу

• муниципального района на счете № 40204 «Средства местных бюджетов» для каждого поселения. На данном счете будет происходить учет всех расходных операций по финансированию бюджетных обязательств поселения. Так же будет производиться формирование и передача отчетности по исполнению бюджета поселения. Таким образом, финансовый отдел муниципального района может стать так называемой централизованной бухгалтерией для поселения.

Преимуществом организации кассового обслуживания исполнения бюджетов поселений через схему с открытием на балансовом счете № 40204 администрации поселения лицевого счета финансового отдела

I муниципального района при заключении органами местного самоуправления поселенческого уровня Соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче последнему полномочий по исполнению своих бюджетов и осуществлению бюджетного учета путем предоставления субвенций, является решение сложных процедурных вопросов.

Пятый вариант - способный урегулировать нерешенные кадровые и технико-технологические вопросы, является вариант с открытием на счете 40204 «Средства местных бюджетов» в органах казначейства лицевого счета распорядителя средств бюджета поселения без открытия лицевых счетов получателей средств бюджета поселения.

При этом функции по составлению сметы получателя средств бюджета поселения, распределению объемов финансирования, ведению бухгалтерского учета, принятию бюджетных обязательств и сбору необходимых документов для осуществления кассового расхода, формированию платежных поручений для предоставления в отделение Федерального казначейства будут осуществляться финансовой службой администрации поселения на основании соглашения, аналогично функциям централизованных бухгалтерий.

Полученные в ходе исследования результаты показали, что применение технологии, предусматривающей существование централизованных бухгалтерий, конструктивно повлияет на процесс кассового обслуживания бюджетов поселений. Она принесет с собой многократное снижение объема работы казначейских органов, как по количеству открываемых лицевых счетов, так и по объему выполняемых операций, значительно повысит качество работы путем решения проблемы дефицитности квалифицированных бухгалтерских кадров па местном уровне, а также будет сопровождаться снижением расходов бюджетов поселенческого уровня на доставку необходимой информации в условиях отсутствия электронного документооборота с органами казначейства.

В качестве перспективных форм и методов, которые позволили бы органам государственной власти региона и органам местного самоуправления в условиях реализации положений федерального закона № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» максимально рационализировать процесс управления бюджетными средствами в рамках казначейской системы региона, предлагается использовать программно-технологический казначейский комплекс, разработанный ООО «Система» и используемый на территории Ставропольского края.

В диссертационном исследовании автор отмечает, что в условиях реализации Федерального закона № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», учитывая законодательно регламентированную статьей 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации обязанность органов Федерального казначейства осуществлять кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы Российской Федерации надлежащее осуществление ими функциональной деятельности органами Федерального казначейства по обеспечению казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации, может быть гарантировано только при наличии устойчивой материальной базы, совершенствовании систем связи, повышения эффективности программных комплексов, развития, внедрения и организации эффективного использования единой информационной, телекоммуникационной системы органов Федерального казначейства, с учетом обеспечения безопасности информации.

Достижение данных целей, в их совокупности, к 2008 г. позволит системе Казначейства России достичь уровня международных стандартов по организационным, информационно-техническим, методологическим и технологическим показателям.