Логистика государственных закупок в России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Юсупова, Марина Аруповна

ВВЕДЕНИЕ.

Глава 1. ЛОГИСТИКА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК КАК

ИНСТРУМЕНТ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ.

1.1. Роль и методы государственного регулирования экономики и реформы в России.

1.2. Прокъюремент как система организации логистики государственных закупок.

Глава 2. ОРГАНИЗАЦИЯ И НОРМАТИВНАЯ БАЗА ЛОГИСТИКИ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В РОССИИ.

2.1. Анализ существующего состояния организации закупок за счет средств бюджета.

Ф 2.2. Основные проблемы законодательной и методической базы организации бюджетных закупок.

2.3. Опыт организации закупок за счет средств бюджета S8 Санкт-Петербурга.

Глава 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ЛО

ГИСТЖИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК.

3.1. Рекомендации по совершенствованию организации закупок товаров, работ и услуг для нужд бюджетной сферы.

3.2. Методические основы определения преференций отечественным (мест- 114 ным) товаропроизводителям.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Логистика государственных закупок в России"

В странах Западного способа воспроизводства с развитой рыночной инфраструктурой система государственных конкурсов и, в частности, конкурсных госзакупок (тендеров) давно уже стала одним из естественных механизмов поддержания конкуренции и либерального хозяйственного уклада, а также выступает как один из рычагов государственного регулирования этого уклада. Эта система требует достаточно сложной и тщательной организации, как в плане информационного обеспечения, так, подчас, и в материальном аспекте (склады, транспорт и т.д.). Доминирующим выступает именно информационное обеспечение процесса на всех его стадиях.

Упомянутая организация осуществляется логистикой закупок (тендеров), которая является неотъемлемой подсистемой макрологистики государства или мезологистики корпораций (регионов), если последние представлены, в основном, государственной формой собственности. Учитывая транснациональную структуризацию современной экономики, тендеры часто организуют и транснациональные корпорации (ТНК) с акционерной формой собственности. Такие тендеры практически не отличаются от государственных.

Логистика закупок преследует стратегическую цель повышения эффективности процесса закупок, т.е. максимизацию результата при фиксированных издержках, решая тем самым информационную задачу по уменьшению трансакций [41, с.75], а также по предотвращению злоупотреблений при закупках.

Логистическая система закупок наиболее эффективна при консолидации госзаказчиков, как это имеет место в США, где она представлена Администрацией общих услуг с десятью региональными отделениями [2, с.34]. По своей организации эта система в значительной мере подобна Госснабу СССР с привлечением рыночных механизмов.

На первый взгляд демократический либеральный характер конкурсной системы закупок представляется весьма действенным средством повышения эффективности процесса закупок, позволяющим исключить всевозможные злоупотребления. Однако более детальное рассмотрение показывает, что это средство далеко не безупречно.

Во-первых, возникают принципиальные трудности с отбором конкурсантов. Согласно теореме К.Эрроу не существует их справедливой ранжировки.

Во-вторых, даже хорошо отлаженная логистическая система закупок (как в США) с устоявшейся нормативной базой, оставляет множество лазеек для коррупции, лоббирования и других злоупотреблений.

В-третьих, эта система, как правило, непригодна для НИОКР и сложных наукоемких изделий и оборудования, например вооружений. Их экспертиза настолько сложна, что издержки на нее превысят все остальные выгоды.

Россия находится в завершающей стадии одиннадцатилетнего цикла (19881999гг), приведшего к краху квазилиберальной экономики и буржуазных ценностей. Основа рынка - конкуренция цен и качества практически отсутствуют. Реальная экономика находится в стадии полного развала. Бартер и другие суррогаты на 80 % подменили денежные отношения. В этих условиях введение системы конкурсных госзакупок (СКГЗ) скорее следует рассматривать как очередную, в данном случае квазилиберальную, кампанию. Побудительным мотивом к началу упомянутой кампании явились многочисленные злоупотребления при госзакупках, особенно по линии Министерства обороны. Таким образом, СКГЗ в сегодняшних российских условиях выглядит как некая либеральная форма, лишенная содержания. Но, тем не менее, использование этой системы может быть неким полигоном развития рыночных отношений, наработки необходимой нормативной базы и выявления конфликта интересов заказчиков и поставщиков на различных уровнях, прежде всего на федеральном и региональном. На указанном полигоне должна, прежде всего, отработаться и вписаться в макрологистику логистическая система закупок.

Важность формирования логистической системы закупок можно продемонстрировать двумя примерами. Система военных закупок царской России была сильно коррумпирована. Недобросовестность подрядчиков явилась одной из важных причин поражений в первой мировой войне и возникновения революционной ситуации.

В плановой советской системе логистика военных "закупок" исходила из конкурса образцов. Даже такой подход только "чудом" позволил не упустить лучший танк второй мировой войны Т-34, который лоббистами официально не был допущен на конкурс.

В настоящее время мировое хозяйство претерпевает трансформацию к информационному укладу с сетевой структурой транснациональной организации. Соответственно сетевой и замкнутой на глобальные сети становится и логистика, особенно информационная. Естественно, что и логистика закупок будет приобретать сетевой характер, ориентированный на аппарат глобальных сетей.

• Августовский кризис 1998 г. наглядно продемонстрировал, что квазилиберальные реформы в России провалились. Основные причины провала:

• отсутствие четко сформулированных, понятных народу, целей реформ, т.е. их идеологического обеспечения;

• полное игнорирование национального менталитета;

• отсутствие государственного регулирования процесса реформирования.

По всем названным пунктам необходимо вмешательство государства и повышение его эффективной роли - экономика современного капитализма давно уже отбросила идеи абсолютного либерализма и представляет собой тесный симбиоз (конвергенцию) плановости и рыночности. Особенно отчетливо это видно на структуре ТНК, которые охватывают более половины мирового хозяйства [34, с.67].

Важнейшим инструментом государственного регулирования являются государственные закупки. Система прокъюремента как организация закупок на средства федеральных, муниципальных бюджетов, кредитов мирового банка позволяет оптимизировать расходы государственного бюджета. Поскольку государственные закупки составляют сейчас значительную часть валового внутреннего продукта развитых капиталистических стран, то они позволяют влиять на всю экономическую политику государства, поэтому интерес к системе прокъюремен-та и ее совершенствованию остается высоким во всем мире. Не составляет исключения и наша страна, где применение принципов прокъюремента начинает осуществляться на практике.

В настоящее время действует Указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд". В Положении, разработанном на основе этого Указа, предложен практический механизм проведения государственных закупок различными способами: путем торгов, методом котировок и у единственного источника.

Логистика процессов закупок, как подсистема макро- или мезологистики (в зависимости от уровня выступающего заказчика) для переходных условий России практически не разработана. Такая подсистема должна обладать своей организационной структурой с упором на информационное обеспечение и управление информационными потоками, т.е. сфера ее функционирования - информационная логистика. Особенности и специфика сферы закупок, где государство напрямую встречается с частным бизнесом, позволяет говорить о логистике госзакупок как о специализированном направлении логистики.

Опыт мировой практики государственных закупок путем торгов исчисляется многими десятилетиями. В нашей стране система прокъюремента пока еще находится в стадии становления и полигонных испытаний. Не обошлось без объективных трудностей по исполнению Указа и проведению торгов, тем не менее, уже можно судить о возникших проблемах и отметить предварительные результаты, к которым пока следует относиться с большой осторожностью.

Поскольку в России система подрядных торгов появилась в строительстве раньше принятия Указа, то естественно, что российские строители имеют больший опыт организации и проведения торгов и к этому опыту мы будем обращаться. В данной работе система подрядных торгов рассмотрена как частный случай прокъюремента.

Пока еще трудно делать окончательные выводы об эффективности прокъюремента в российских условиях. Однако некоторые предварительные данные выглядят достаточно оптимистично.

В ходе реализации Указа достигнуто определенное сокращение бюджетных средств. Заложена основа формирования соответствующих логистических структур - проведена работа по подготовке специалистов для организации и выполнения государственных закупок, созданы тендерные комиссии и комитеты. У государственных заказчиков появилась реальная возможность влиять на процесс ценообразования, более того существенно уменьшать стартовую цену. В работе представлен практический пример по реализации программы "Модуль" - строительство жилья для военнослужащих в рамках государственной строительной программы, который демонстрирует снижение цены на 28 % от первоначальной в ходе проведения открытых торгов. Существенно, что закупки для государственных нужд путем торгов проводились открыто, публично, гласно, и были доведены до сведения общественности.

Таким образом, система прокъюремента создается в России и начинает функционировать, во всяком случае, с формальной точки зрения, на принципах достаточной прозрачности, позволяющих в принципе контролировать государственные закупки и таким образом уменьшить коррупцию в этой сфере.

Тем не менее, существует ряд проблем, которые еще требуют детальной проработки. К таким проблемам можно отнести высокий удельный вес государственных закупок путем проведения торгов закрытым способом, методом котировок и у единственного источника, хотя на федеральном уровне количество закрытых торгов оказалось почти в 2 раза более низким, чем на местном. Большое количество посредников, принимающих участие в торгах и недостаток финансирования, также снизили возможности конкурсной системы.

Требуется введение более совершенных методов статистической обработки данных, той первичной информации о торгах всех видов, которая существенна для оценки разброса цен.

Конечно, Указ создал новое правовое поле по отношению к предшествующей нормативно-правовой базе. На основании Указа утверждено "Положение", которое разработано с учетом мирового опыта системы прокъюремента, где говорится не только о том "что делать", но и "как делать".

Тем не менее, на сегодняшний день ключевой проблемой остается разночтение экономических и юридических терминов. В первой части Гражданского Кодекса Российской Федерации, принятой ранее Указа, не были учтены все нюансы таких терминов, которые используются при проведении торгов. Например, в Указе нельзя было использовать термин "тендер", который применяется в международной практике. Отсюда образовалось противоречие, когда возникли новые экономические отношения, а терминология осталась прежней. В работе рассмотрены и другие терминологические несообразности.

Трудности, с которыми сталкиваются заказчики всех уровней, характерны и для государственных закупок, проводимых в Санкт-Петербурге.

Формирование городского заказа в Санкт-Петербурге прошло сложный путь. Отсутствие единой закупочной политики у правительства города приводило к негативным последствиям, результатом которых явилось нерациональное использование бюджетных средств. Мероприятия, проводимые в ходе реализации Указа, позволили создать Управление формирования городского заказа с общей идеологией, методикой, регламентом, контролем, что должно привести к изменению промышленной политики города. Это уже важный шаг на пути формирования единой логистической системы госзакупок. Правительство города старается создать благоприятные условия для фирм, состоящих на учете в Государственной Налоговой инспекции по Санкт-Петербургу. В рамках принятого курса Правительством выпущено Постановление №31 от 22.10.98 "О работе Комитета экономики и промышленной политики", где оговорена поддержка предприятий малого бизнеса, передовых научно-технических и интеллектуальных разработок, предприятий Всероссийского общества глухих и Всероссийского общества слепых. К сожалению, помощь местным производителям формулируется слишком расплывчато и говорится только о "максимальном использовании возможностей петербургских поставщиков с учетом экономической целесообразности для бюджета Санкт-Петербурга". В данном документе не закреплены преференции отечественным производителям. Таким образом, фактически не предоставлен цивилизованный путь поддержки национальных производителей, хотя во всем мире он существует и примеры представлены в работе. Целью диссертационного исследования является разработка логистической системы организации прокъюремента в России, и в частности в Санкт-Петербурге, на основе существующей мировой практики и создание механизма поддержки отечественных производителей.

Достижение указанной цели потребовало решения следующих задач:

- оценки мирового опыта государственного регулирования и его влияния на экономику,

- анализа реалий перехода к рыночной экономике и определения оптимальных условий влияния государственного заказа на экономику,

- анализа существующего состояния логистики государственных закупок за счет средств бюджета, в том числе в Санкт-Петербурге,

- определения основных проблем законодательной и методологической базы организации бюджетных закупок,

- разработки логистического подхода к системе прокъюремента,

- исследования задач и создания логистического механизма функционирования Регионального продовольственного фонда,

- разработки методики определения границ преференций.

Объектом исследования выбрана организация государственных закупок на основе системы прокъюремента.

Предметом исследования является система прокъюремента в Санкт-Петербурге, так как практический учет уровня поступления денежных средств налогов, сборов, отчислений) в местный бюджет позволяет провести расчет предоставления квот местным производителям.

Теоретической и методологической основой настоящего исследования является положения экономической теории, логистики и системы прокъюремента.

• Научная новизна исследования состоит в том, что в диссертации разработаны основные положения логистического подхода к системе закупок за счет средств бюджета. К важнейшим результатам, имеющим элементы новизны, можно отнести:

• выявлены условия эффективного использования логистики прокъюремента в экономике России,

• разработаны основные положения логистического подхода к системе закупок за счет средств бюджета,

• обоснованы положения по развитию механизма государственной поддержки отечественных производителей и регулирования цен на продовольственную продукцию,

• доказана необходимость и разработана логистическая схема функционирования Регионального продовольственного фонда,

• определены границы преференций для местных производителей Санкт-Петербурга и разработана методика предоставления преференций.

Проблемы, задачи и функции системы прокъюремента в Санкт-Петербурге отражают состояние этих торгов по России в целом. Поэтому полученные результаты, в частности разработка методических рекомендаций по расчету преференций местным производителям, представляют практический интерес и для других регионов.

Апробация данной работы прошла на Международном конгрессе в Санкт-Петербурге в 1996 г., на Международной научно-практической конференции в Ростове-на-Дону в 1997 году, основные результаты работы докладывались на Совете молодых ученых Санкт-Петербурга в 1998 году.

Значительная часть рекомендаций данного исследования, прежде всего методика определения преференций и механизм функционирования Регионального продовольственного фонда, нашли практическое применение в Управлении формирования городского заказа Комитета экономики и промышленной политики Администрации Санкт-Петербурга.

Диссертация: заключение по теме "Логистика", Юсупова, Марина Аруповна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В большинстве развитых стран государственные закупки составляют значительную затратную часть бюджета и являются инструментом в руках правительства для эффективного управления экономикой. Логистика таких закупок шлифовалась не одно десятилетие и хорошо отработана. Посредством государственного контракта многие государства решают свои социально-экономические проблемы, а также обеспечивают проведение научных исследований, создание и внедрение новых технологий и разработок. Это происходит в условиях стабильно функционирующей экономики, отражаемой стабильной финансовой системой.

В России система прокъюремента носит пока полигонный характер, но, тем не менее, несмотря на нестабильность экономики и ее фактический развал, полученные результаты достаточно оптимистичны.

Анализ использования указанной системы в России показал, что за 1998 год при проведении торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд сокращение расхода бюджетных средств составило (без учета затрат на организацию и проведение торгов) 4,62 млрд. рублей (4,4%), в том числе по федеральным органам исполнительной власти - 2,1 млрд. рублей (8,5%). Наиболее значительное сокращение расходов бюджетных средств при проведении торгов (конкурсов) достигнуто ФДС России - 911,56 млн. рублей, Минобороны России -555,78 млн. рублей, МВД России - 390,68 млн. рублей. Заказчик, используя конкуренцию между поставщиками за получение государственного заказа, получил реальную возможность влиять на процесс ценообразования - снизить первоначальную цену государственного заказа, что в конечном итоге дает сокращение расхода бюджетных средств от 5 до 20 %.

Тем не менее, существует еще ряд серьезных проблем, над которыми предстоит работать. По сравнению с общей суммой финансирования, объем средств, который был освоен путем торгов, оказался весьма незначительным. Кроме того, большой удельный вес составляют закрытые торги, а по отдельным заказчикам закрытым методом котировок и у единственного заказчика. Следует также обратить внимание на высокий процент участия в торгах посредников. Слабая информационная поддержка и отсутствие необходимых бухгалтерских документов также препятствуют конструктивной работе по государственным закупкам. Все это подтверждает практически полное отсутствие логистики торгов.

Проведенное исследование показало, что для наиболее полного использования преимуществ системы прокъюремента необходимо создать завершенную цельную логистическую систему госзакупок. Конкретные требования сводятся к следующему:

1. Ввести более совершенные методы обработки статистических данных, получаемых о торгах всех видов для снижения разброса цен. Организовать соответствующие базы данных.

2. Совершенствовать тендерную документацию (выделять части субподрядных работ - лоты) для участия в конкурсном отборе представителей мелкого бизнеса.

3. Уменьшить участие в торгах посреднических организаций.

4. Предоставить преференции местным производителям для улучшения экономической среды в каждом регионе.

5. Обеспечить стабильное финансирование государственных контрактов.

6. Устранить терминологические несоответствия, содержащиеся в нормативной документации.

7. Совершенствовать нормативно-правовую базу проведения государственных закупок, учитывая накопленный опыт.

Современный этап экономики переходного периода характеризуется осознанием того, что реформистский означает управляемый, а отнюдь не стихийный путь развития. Этот вариант перехода к цивилизованной рыночной экономике предполагает, что руководство центра или субъектов Федерации контролируют ситуацию в наиболее социально и экономически значимых точках хозяйственной системы.

Вопрос о создании различных федеральных и региональных фондов (по типу разработанной в диссертации концепции Регионального продовольственного фонда) должен решаться в контексте логистической целесообразности и распределения госзакупок.

При решении основных задач автор пришел к следующим выводам:

1. Государственные закупки могут стать в России, как и в развитых странах мира, важнейшим инструментом государственного регулирования экономики.

2. В Санкт-Петербурге система государственных закупок начала применяться несколько позже, но она имеет те же проблемы, которые характерны и для других регионов. К ним относятся проблемы нормативно-законодательной базы, терминологические несоответствия в нормативных документах, отсутствие прозрачного метода поддержки местных производителей.

3. Логистический подход к системе прокъюремента позволяет оптимальным образом решить задачу сокращения трансакционных издержек.

4. Предоставление преференций местным производителям может не только улучшить экономику региона, но и оказывает благотворное влияние на социальную среду и психологический климат в этом регионе.

Россия делает первые шаги на пути создания системы прокъюремента. Желательно, чтобы этот путь был логистически целесообразен, а обоснованные в работе предложения легли в основу фундамента преобразований в этой области.