Регулирование в системе государственных закупок продовольствия для обеспечения спецпотребителей тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Ванчугов, Максим Анатольевич

ВВЕДЕНИЕ.

Глава 1. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В РОССИИ.

1.1. Анализ становления современной системы государственных закупок

1.2. Оценка состояния системы государственных закупок продовольствия для обеспечения спецпотребителей как макроэкономической системы.

Глава 2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗАКУПОК ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД.

2.1. Организационные методы регулирования закупок для государственных нужд.

2.2. Экономические методы повышения эффективности функционирования системы государственных закупок.

Глава 3. МЕХАНИЗМ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ РЕГУЛИРУЮЩЕЙ ФУНКЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК ПРОДОВОЛЬСТВИЯ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ СПЕЦПОТРЕБИТЕЛЕЙ.

3.1. Управление финансовыми и материальными потоками в системе государственных закупок продовольствия с учетом реализации задачи поддержки отечественного производителя.

3.2. Формирование плана закупок и обновление резервов продовольствия.

3.3. Рационализация информационного потока в системе государственных закупок продовольствия на основе конъюнктурного анализа продовольственного рынка.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Регулирование в системе государственных закупок продовольствия для обеспечения спецпотребителей"

В настоящее время в России уже существует конкурсная система государственных закупок и она "осваивает" немалые средства. В 1997 году на конкурсной основе было распределено 31,8 млрд. рублей бюджетных денег (деноминированных), в 1998-ом - в полтора раза больше, а за девять месяцев 1999 года госзаказчики всех уровней - федерального, субъектов федерации, а также муниципального - закупили на конкурсах продукции более чем на 87 млрд. рублей, и до конца года эта сумма выросла еще на 30-40%, достигнув 3% ВВП. Однако практика показывает, что среднемировой объем средств, расходуемых в развитых странах в рамках системы конкурсных закупок, достигает 15% ВВП и 40% расходной части госбюджета. Значительную часть в государственных закупках занимают закупки для военных и приравненных к ним потребителей (далее спецпотребителей - структур Министерства обороны, Министерства внутренних дел, Федеральной службы безопасности и др., а также военизированных формирований в "несиловых" ведомствах), а среди них - закупки продовольствия, общий объем которых для нужд всех "силовых" структур составляет более 10 млрд. руб.

Вместе с тем, достижение названных мировых ориентиров не является механистической целью и сопряжено с одновременным решением задач по достижению эффективности в работе закупочных государственных органов. Это и уменьшение злоупотреблений при государственных закупках, и оптимизация использования бюджетных средств, и упорядочение взаиморасчетов (известно, например, что только своему самому крупному поставщику продовольствия - предприятию "Росагропром" - армия должна 120 млн. рублей). Одной из наиболее приоритетных, но одновременно и противоречивых, задач является поддержка отечественного производителя. Такая цель однозначно сформулирована в Законе Российской Федерации "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" 1999 года. В процессе ее реализации правительственные органы столкнулись с рядом объективных проблем, свидетельствующих о недостаточности законодательного закрепления преимущественного права поставок непосредственного производителя. Сущность этих проблем связана с неэффективностью применяемых в настоящее время экономических регуляторов и правовых норм в отношении финансовых, материальных и информационных потоков, обеспечивающих функционирование системы государственных закупок продовольствия (СГЗП) для обеспечения спецпотребителей. Повышение эффективности может быть достигнуто при организации СГЗП как регулируемой макроэкономической системы.

Для устойчивого и эффективного функционирования системы конкурсных закупок необходимо выполнение как минимум четырех условий:

- разработка методологической и нормативной базы;

- наличие компетентного контролирующего и координирующего органа;

- создание системы подготовки кадров - специалистов по конкурсным закупкам, причем не только для заказчиков, но и для поставщиков;

- организация внешнего информационного обеспечения - механизма оповещения общественности и потенциальных поставщиков о закупках.

Между тем в России эти условия выполнены не полностью и как следствие - имеет место неэффективная работа, связанная с организационно-экономическим регулированием закупок для государственных нужд. Сегодня реформа российской системы конкурсных государственных закупок не наполнена адекватным содержанием.

Среди причин, тормозящих введение цивилизованных методов размещения публичных заказов, наиболее весомыми являются:

- недостаточное и несвоевременное финансирование закупок, являющихся предметом государственного заказа, и неэффективные способы взаиморасчетов;

- неразработанность процедур, обеспечивающих рационализацию финансовых и материальных потоков при организации закупок и поставок;

- наличие противоречивых ведомственных и региональных интересов, которые могут быть задеты фактом проведения конкурсов;

- коррупция в среде чиновничества, когда на основе использования служебного положения должностными лицами к участию в конкурсе допускаются "свои" фирмы, а затем им обеспечивается победа по результатам торгов;

- недостаточная регламентация процесса закупок.

Особая проблема последних лет - сделать поставки для государственных нужд привлекательными (с одновременным соблюдением условия - эффективность использования бюджетных средств). Однако сдвиги невелики. Опыт свидетельствует, что доля непосредственных производителей среди участников конкурсов на поставки для спецпотребителей не превышает 30 %, а предлагаемые ими цены зачастую неконкурентоспособны. Практика проведения конкурсов и применяемые методы взаиморасчетов сформировали на сегодняшний день парадоксальную ситуацию на рынке госзакупок, при которой в ряде случаев производителю объективно становятся невыгодными (в сравнении с работой с посредниками) прямые поставки по госконтракту, а органам СГЗП - непосредственные закупки у производителей, особенно при региональном размещении госзаказа; связанное с этим увеличение закупочных цен при ограниченном и неиндексируемом финансировании становится причиной снижения общего объема поставок, а по существу - и питания военнослужащих. Административные средства без тесной увязки с экономическими методами работы в современных условиях явно неэффективны. Поэтому существует острая необходимость их тесной увязки при освоении теоретически обоснованных и в чем-то уже апробированных методов регулирования деятельности государственных поставщиков.

Практически каждый из законодательных и нормативных актов последних лет в части организации государственных закупок предписывает использование целого набора методов стимулирования поставщиков, но, вместе с тем, не дает механизмов их применения.

Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена реальной ситуацией и рядом факторов, непосредственно к ней относящихся: ограниченностью бюджетных средств, выделяемых на государственные закупки товаров и услуг; новыми условиями их организации в увязке с задачами поддержки отечественного производителя; нерациональной организацией финансовых, материальных и информационных потоков; недостаточной и в ряде случаев противоречивой регламентацией процесса закупок, - что предопределяет поиск методов, повышающих эффективность расходования этих средств и уменьшающих злоупотребления в сфере государственных закупок.

Остается злободневным исследование механизма применения основных методов государственного регулирования, в содержании которых проявляются: острые проблемы и противоречия его современной практики; характер отношений, которые складываются между государственными органами и поставщиками продукции; особенности применения административных и экономических регуляторов при организации закупок, интерпретируемых как инструменты управления в системе.

В рамках данного исследования методы повышения эффективности государственных закупок рассматриваются в контексте применения прокьюре-мента как формы организации и проведения закупок материальных средств номенклатуры продовольственной службы. При этом мы исходим из мировой практики, которая показывает, что наиболее эффективным, хотя и не единственным, способом выполнения принципов прокьюремента является проведение публичных торгов. В то же время специфика обеспечения спецпотребителей продовольствием требует использования различных форм орГ ганизации закупок, в том числе путем заключения контрактов по итогам ведения прямых переговоров с поставщиками.

Целью исследования является обоснование научно-методических рекомендаций по повышению эффективности функционирования системы государственных закупок на основе сочетания организационных и экономических методов регулирования потоковых процессов.

Предмет исследования составляют организационно-экономические отношения, складывающиеся в системе государственных закупок материаль-* ных средств. Объектом исследования выбраны организации - участники системы закупок материальных средств для государственных нужд. Особенно ярко противоречия в этой системе проявляются при организации закупок продовольствия для военных и приравненных к ним потребителей. В связи с этим данный процесс исследуется нами в границах организации закупок продовольствия для обеспечения спецпотребителей.

Достижение указанной цели в соответствии с выбранными предметом и объектом потребовало решения следующих задач:

- исследовать состояние системы государственных закупок продовольствия для обеспечения спецпотребителей при интерпретации ее как макроэкономической системы; оценить мировой опыт государственных закупок продовольствия и определить возможности его использования в отечественной практике;

- выявить проблемы в механизме финансирования государственных закупок продовольствия и изыскать пути их разрешения на основе анализа современного состояния теории и практики размещения государственного заказа и предоставления преференций отечественным производителям;

- обосновать предложения по повышению эффективности бюджетных расходов в системе государственных закупок с обоснованием оптамальных периодов закупок продовольствия и при сокращении издержек на содержание его государственных запасов;

- адаптировать организационные и экономические методы регулирования применительно к системе государственных закупок продовольствия; разработать предложения по рационализации информационного потока в макроэкономической системе государственных закупок продовольствия для обеспечения спецпотребителей.

Исследование основывается на ключевых положениях современной 4k макроэкономической теории в разработке отечественных и зарубежных ученых: Э.Б. Аткинсона, В.А. Грошева, Э.Дж. Долана, Я. Корнай, А.И. Леусско-го, Д. Линдсея, Д.С. Львова, Д.Ю. Миропольского, Н.Г. Мэнкью, А.Н. Петрова, Д.Е. Стиглица, Л.С. Тарасевича и др.

Исследование проводится с применением методов теории товарного обращения и логистики, вклад в развитие которых внесли: А.У. Альбеков, В.П. Алферьев, Н.В. Афанасьева, Л.А. Брагин, А.М. Гаджинский, Т.П. Данько, В.Ф. Егоров, В.Е. Есипов, Д.Т. Новиков, O.A. Новиков, Б.К. Плоткин, О Д. Проценко, А.Н. Родников, А.И. Семененко, В.И. Сергеев, С.А. Уваров, В В. Щербаков и другие ученые. Оно выполняется с применением системного подхода, кибернетических принципов построения систем государственных закупок, моделирования организационных форм материального обеспечения спецпотребителей. В аналитической части исследования используются при-^ емы сравнительного анализа, экспертных оценок. Практические рекомендации вырабатываются с учетом действующих правовых норм.

Научная новизна полученных результатов определяется тем, что при проведении исследования:

- выполнена содержательная интерпретация системы закупок продовольствия для государственных нужд как макроэкономической системы, построенной на принципах сочетания централизации и децентрализации в управлении материальными и финансовыми потоками с элементами организационного и экономического регулирования взаимоотношений основных участников - государственного заказчика и исполнителя государственного заказа (поставщика или производителя), выявляемого процедурой конкурса;

- определены формы организационного воздействия, осуществляемого на базе конкурсного отбора поставщиков (производителей продукции) с использованием средств регулирования поставок материально-технических ресурсов производства, кооперированных производственных связей и государственного контроля закупок;

- обоснована целесообразность применения методов управления финансовыми и материальными потоками, действующих в рамках политики ценообразования, амортизационной и налоговой политики, а также при осуществлении прямого ресурсного обеспечения исполнителя государственного заказа, в качестве экономических регуляторов в системе государственных закупок продовольствия для спецпотребителей;

- предложена модель организации и функционирования макроэкономической системы государственных закупок продовольствия для обеспечения спецпотребителей с применением экономических регуляторов в условиях реализации задачи поддержки отечественного производителя;

- разработаны научно-методические основы оптимизации материальных и финансовых потоков при формирования плана закупок продуктов свежей выработки и обновления государственных резервов продовольствия для обеспечения спецпотребителей.

В целом исследование носит научно-методический характер. Оно имеет практическое значение в том, что способствует повышению эффективности системы государственных закупок продовольствия для обеспечения А спецпотребителей на основе управления материальными и финансовыми потоками с учетом конъюнктуры продовольственного рынка.

Структура и логика исследования определяются его целью и поставленными задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Ванчугов, Максим Анатольевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Полученные с исследовании результаты - выводы и рекомендации - вносят определенный вклад в развитие теории и методов организационно-экономического регулирования применительно к системе государственных закупок продовольствия для обеспечения спецпотребителей. Содержательно они раскрываются следующими положениями.

1. СГЗП для обеспечения спецпотребителей должна строиться и функционировать как макроэкономическая система, состоящая из нескольких подсистем и имеющая развитые связи с внешней средой. Основной целью СГЗП является закупка и доставка продовольствия в нужном количестве и ассортименте и в максимально возможной степени готовых к потреблению в указанное спецпотребителем место при заданном уровне издержек. СГЗП одновременно является системой массового обслуживания и относится к гибким логистическим системам, т.е. сочетает в себе признаки системы с прямыми связями и многокаскадной макроэкономической системы. В ней применяется показатели, характерные для логистических систем: показатели поставок; коэффициенты синхронности поставок и выполнения поставщиками договорных обязательств, а перевозчиками - сроков доставки; показатели надежности снабжения; показатели состояния запасов; показатели районов дислокации; показатели взаимозаменяемости материальных средств при поставках; показатели выбора и оценивания поставщика; показатели эффективности СГЗП; нормативные показатели.

2. В сложившейся системе государственных закупок имеет место ряд противоречий, выраженных:

- потребностью выбора лучшего из претендентов на государственный заказ и несовершенством процедуры отбора среди потенциальных конкурентов;

- необходимостью размещения заказов на конкурсной основе среди непосредственных производителей и незначительной в реальности их долей в общем числе участников конкурсов;

- необходимостью сделать процесс размещения государственных заказов "прозрачным" и преобладанием на практике закрытых торгов, применением метода котировок и закупок у единственного заказчика;

- необходимостью выбора надежных поставщиков с одновременной экономией бюджетных средств и высоким процентом участия в торгах посредников, не только сбивающих цены на торгах, но и срывающих поставки продукции;

- необходимостью повышения эффективности механизма проведения государственных закупок и отсутствием адекватных методов для достижения этой цели;

- декларированием взаимных договорных обязательств поставщика и заказчика и реальной незащищенностью первого при отсутствии оплаты продукции со стороны последнего в лице государства;

- потребностями учета при организации государственных закупок состояния и динамики развития конъюнктуры рынка и недостаточной разрабс ткой прикладных методов оптимизации финансовых, материальных и информационных потоков в СГЗП.

Эти противоречия должны быть преодолены в процессе трансформации системы государственных закупок продовольствия для обеспечения спецпотребителей.

3. Механизм организации и функционирования макроэкономической системы государственных закупок продовольствия для спецпотребителей предусматривает применение элементов государственного регулирования рынка государственных заказов и продовольственного рынка страны, а также согласование целей органов государственных закупок продовольствия и государственной политики регулирования продовольственного рынка в части поддержки отечественного производителя.

Содержат е механизма определяет: реализация принципа соответствия процесса фор\ ирования бюджета и его эффективного исполнения; разделение и четкая ре ламентация функций заказчика-плательщика и непосредственного организатора закупок путем создания государственного межведомственного органа; повышение эффективности финансовых потоков при организации государственных закупок и предоставление преференций отечественным производителям.

4. Механизм предусматривает возможность организации производства новых видов специальных продуктов в условиях дефицита государственных инвестиций, что позволяет расширить масштабы действия и повысить эффективность функционирования системы государственных закупок продовольствия для спецпотребителей.

Источники дополнительных инвестиций выявляются исходя из экономических интересов потенциальных инвесторов и специфики СГЗП. При этом учитываются два основных фактора: возможность совмещения госзаказа по новой и ранее освоенной основной продукции; возможность реализации производителем продукции, производимой по новой технологии, и на "свободном" рынке (при условии реализации требования перспективной конкурентоспособности внедряемой технологии).

5. Основными экономическими регуляторами в СГЗП принимаются: цена товаров; издержки производства; прибыль по государственным заказам; налоги; амортизационные отчисления; предоставления государством финансовых и материальных ресурсов.

Стимулирование деятельности предприятий-поставщиков продукции для государственных нужд происходит: на основе регулирующих свойств издержек производства (через принцип рационального воздействия на величину ожидаемой прибыли); путем административного установления порядка и правил, регламентирующих деятельность участников СГЗП; реализации этих порядков и правил государственными органами при начислении прибыли по конкретному заказу; посредством регулирования процесса амортизационных отчислений государственных поставщиков как средства косвенного государственного воздействия на процесс образования их фондов накопления; путем предоставления налоговых льгот.

4. Из всего видового разнообразия контрактов в системе государственных закупок продовольствия для государственных нужд в настоящее время оказываются наиболее приемлемыми контракты с фиксированной ценой и контракты на основе компенсации издержек производства.

Контракты первого типа являются основными. Ориентиром цен служат средние рыночные цены предложения, обоснование которых является в данном случае главной задачей закупочных органов. Такой тип контракта требует от органов СГЗП минимальных усилий по осуществлению контрольно-финансовых функций за ценообразованием поставщика и наиболее применим для тех видов продукции, закупки которых производятся на "свободном" рынке, где имеет место конкуренция.

5. Задача сбора достоверной и полной информации о производителях продовольствия в интересах органов закупок решается специально разработанной методикой определения конъюнктуры продовольственного рынка, основанной на комплексном анализе конъюнктурообразующих факторов, выявлении региональной структуры, делении рынков и поставщиков продовольствия по различным существенным критериям, анализе баланса продовольственного рынка.

Таким образом, при решении конкретной прикладной задачи в исследовании реализован научно-методический подход к управлению материальными, финансовыми и информационными потоками, обеспечивающий логический механизм государственных закупок продовольствия для спецпотребителей.