Трансформация системы государственных закупок в российской экономике тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Трансформация системы государственных закупок в российской экономике"

На правах рукописи

Смотрицкая Ирина Ивановна

ТРАНСФОРМАЦИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКЕ

Специальность 08.00.05 -Экономика и управление народным хозяйством (макроэкономика)

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Автореферат

2 2 ОПТ

Москва-2009

003480127

Работа выполнена в Центре институтов взаимодействия государства и экономики Учреждения Российской академии наук Института экономики РАН

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Спицын Анатолий Тихонович

доктор экономических наук, профессор Погосов Игорь Александрович

доктор экономических наук, профессор Степанов Владимир Иванович

Ведущая организация:

Академия народного хозяйства при Правительстве РФ.

Защита диссертации состоится 17 ноября 2009г. в 14 часов на заседании диссертационного совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 002.009.03 при Институте экономики РАН по адресу: 117218, Москва, Нахимовский проспект, 32.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института экономики РАН.

Автореферат разослан/-3 октября 2009 года

Ученый секретарь Диссертационного совета кандидат экономических

наук, доцент

Г.В. Анисимова

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В современной смешанной экономике система государственных закупок, являясь обязательным элементом управления государственными ресурсами, призвана выполнять не только функции

обеспечения общественных потребностей, но и функции государственного регулирования экономики.

Мировой финансово-экономический кризис дал толчок развитию нового витка процесса трансформации экономических систем. Главное для нынешнего этапа трансформации экономики России - сформировать институциональные условия для преодоления последствий кризиса и перехода к инновационной модели социально - экономического развития. Для адекватного ответа на стратегический инновационный вызов, стоящий перед нашей страной, требуется качественное изменение институтов государственного регулирования, инструментов и технологий реализации государственных функций, в том числе институтов и механизмов системы государственных закупок в целях развития ее как неотъемлемой части общественного регулирования, обеспечивающей эффективное управление государственными ресурсами.

Указанными обстоятельствами предопределяется актуальность исследования процесса трансформации системы государственных закупок, разработки теоретических, методологических и практических основ соответствующих качественных изменений в сфере государственных закупок: экономических отношениях, организации и управлении, институциональной среде, знаниях и информации, технике и технологиях.

Фрагментарность исследования экономики

государственных закупок, недостаток комплексных исследований, учитывающих мультипликативное влияние государственных закупок на макроэкономические индикаторы, приводит как к недостаточной теоретической разработанности

проблемы, так и к отсутствию стратегически и тактически обоснованной государственной политики управления государственными закупками. В результате реализуемая сегодня реформа системы государственных закупок носит фрагментарный и процедурный характер, что препятствует эффективному использованию государственных закупок в рамках принятой Правительством РФ Программы мер антикризисного регулирования экономики.

Актуальность исследования обуславливается также тем, что в российской экономической теории и на практике не решен целый ряд институциональных проблем развития рынка государственных закупок. Участие частного бизнеса в выполнении государственных контрактов требует переосмысления концептуальных подходов к

организационному, экономическому и законодательным механизмам закупок. В условиях, когда доля государственных расходов на закупки товаров, работ, услуг достигает 50% расходной части федерального бюджета, задача формирования полноценной контрактной системы государственных закупок и соответствующих институтов приобретает стратегическое значение.

Таким образом, актуальность поставленной в ходе диссертационного исследования проблемы заключается в необходимости разработки концепции формирования и развития качественно новой для нашей страны системы государственных закупок в организационно-экономическом, управленческом и институциональном аспекте, учитывающей потребности и макроэкономические условия современной экономики России. Система государственных закупок должна стать инструментом экономического регулирования, стабилизации экономики и концентрации материальных, трудовых ресурсов, научного и промышленного потенциалов для реализации стратегических целей социально-экономического развития страны до 2020 года.

Степень разработанности темы. Различным аспектам трансформации системы государственных закупок посвящен достаточно широкий круг отечественных и зарубежных исследований. Исходные теоретико-методологические подходы к анализу экономических отношений в сфере государственных закупок заложены в трудах классиков экономической теории, в том числе, в концептуальном рассмотрении рыночных отношений сквозь призму взаимовыгодных контрактных (договорных) отношений.

Общие и частные вопросы теории государственных закупок нашли отражение в работах таких зарубежных авторов как А. Алчиан, С. Арроусмит, Г. Демсец, Дж. Гелбрейт, Дж. Бъюкенен, М. Линдере, А. Маршалл, Р. Масгрейв, JL Мизес, С.Мосс, В.Нордхаус, Д.Норт, П.Самуэльсон, Дж.Стиглиц, О.Уильямсон, Дж. Ходжсон, Х.Е. Фирон и др.

В современной российской экономической науке различные аспекты проблемы обеспечения общественных потребностей, теории управления государственными ресурсами, трансформации роли и экономической деятельности государства рассматриваются в работах Л.И.Абалкина, А.И. Архипова, В.Г. Варнавского, А.Е. Городецкого, Р.С.Гринберга, А.Г. Зельднера, Б.З. Мильнера, А.Д.Некипелова, А.Я.Рубинштейна, А.Д. Радыгина, Ю.Г. Павленко, И.А. Погосова, С.Н Сильвестрова, В.К. Сенчагова, Д.Е.Сорокина, А.Т. Спицына, А.В Улюкаева, Л.КЯкобсона, Е.Г. Ясина и др.

Общие и частные вопросы методологии развития институтов и механизмов государственных закупок, повышения эффективности организации и управления государственными закупками нашли отражение в работах таких авторов как М.В.Афанасьев, Н.В. Афанасьева, В.В.Бланк, О.С.

Белокрылова, В.П.Заварухин, Н.В. Нестерович, М.Н. Козин, И.В Кузнецова, В.А.Кныш, А.П. Патрон, В.И. Смирнов, В.И. Степанов, В.А.Федорович, A.B. Шаронов и др.

Вместе с тем, несмотря на наличие значительного задела, можно констатировать недостаточность теоретико-

методологических разработок, посвященных современной экономике государственных закупок. Как в методологическом, так и в научно - практическом отношении недостаточно исследованы многие вопросы, связанные с пониманием сущностных изменений экономических отношений, происходящих вследствие развития рынка государственных закупок, а также выработкой и реализацией новых подходов, которые бы обеспечили эффективное функционирование системы государственных закупок. Это касается, прежде всего, уточнения концептуальных основ комплексного развития системы государственных закупок в современных условиях смешанной экономики, ее дальнейшего формирования с учетом обобщения современных тенденций института государственных закупок за рубежом, для создания институциональной базы и механизмов регулирования, адекватных задаче модернизации экономики России.

Научное и практическое значение рассматриваемой проблематики для стратегических перспектив экономического и социального развития страны, ее недостаточная разработанность определили цель и задачи диссертационного исследования.

Целью диссертационного исследования является разработка концепции развития системы государственных закупок как неотъемлемой части общественного регулирования, способствующей повышению эффективности управления государственными ресурсами в условиях современной экономики России, на основе трансформации институтов и механизмов государственных закупок.

В соответствии с данной целью были поставлены и решались следующие задачи:

• проанализировать и обобщить исследования по вопросам сущности государственных закупок, и на этой основе раскрыть теоретические и методологические аспекты развития системы государственных закупок в смешанной экономике, уточнить роль и функции государственных закупок в современной российской экономике;

• рассмотреть закономерности развития института государственных закупок в различных экономических системах, на этой основе разработать концептуальные подходы к реформированию организационного, экономического и законодательного механизмов государственных закупок;

• исследовать современное состояние рынка государственных закупок, выделить тенденции и ключевые проблемы его развития, определить необходимые условия для обеспечения конкурентной среды рынка государственных закупок, совершенствования рыночного механизма контрактации между государством и хозяйственными субъектами рынка;

в выявить особенности экономической политики при заключении государственных контрактов в условиях устойчивого развития экономики и в период финансового кризиса, разработать рекомендации для развития института контрактных отношений;

• разработать предложения по совершенствованию механизма государственного регулирования закупок, формированию соответствующей модели управления государственными закупками для реализации целей и задач социально-экономического развития страны;

• провести анализ существующих принципов и методов оценки эффективности государственных закупок и разработать подходы к комплексной оценке их эффективности;

• определить перспективные направления развития государственно-частного партнерства в сфере государственных закупок и разработать рекомендации по созданию условий для привлечения потенциала частного предпринимательства к обеспечению общественных потребностей.

Объектом исследования выступает система государственных закупок и ее роль в обеспечении социально-экономического развития страны.

Предметом исследования является процесс трансформации системы государственных закупок и характеризующие его соответствующие качественные

изменения в экономических отношениях, организации и управлении, институциональной среде, технологиях закупок в контексте социально - экономического развития страны.

Теоретико-методологическая база исследования. Теоретической основой исследования служат фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых, содержащие различные теоретические подходы к изучению проблем обеспечения общественных потребностей, развития рыночных институтов и институциональных изменений, специфики экономической деятельности государства и государственного регулирования в условиях смешанной экономики, к организации и управлению государственными закупками.

Методологической основой диссертации является совокупность методов познания, применяемых к изучению контрактных отношений и механизма государственных закупок, сложившихся как в отечественной, так и в зарубежной научной литературе. Общая логика работы базируется на комплексном и системном подходе с использованием современного научного аппарата и различных методов исследования, в том числе: исторического; экономико-статистического; системно-аналитического; экспертных оценок; организационно-экономического моделирования и др.

В основу диссертационной работы положены также результаты исследований, полученные в соответствии с планами научно-исследовательских работ Центра институтов взаимодействия государства и экономики Института экономики РАН.

Информационную базу исследования составляют отечественная и зарубежная монографическая литература, публикации в периодической печати, законодательные акты Российской Федерации, нормативные документы министерств и ведомств, в первую очередь Министерства экономического развития РФ и Федеральной антимонопольной службы РФ, статистические материалы. Экономический анализ базировался на изучение общей и специальной литературы, обширного

массива отечественной и иностранной литературы, включая информационно-аналитические издания ЕС, Мирового банка, национальных и международных статистических изданий. В процессе разработки изучаемой проблемы использовались материалы отчетов государственных заказчиков, исполнительных органов субъектов Федерации.

Использованы опубликованные авторские теоретические и аналитические разработки, а также практический опыт работы автора в российской системе государственных закупок.

Научная новизна диссертации заключается в

разработке и обосновании концепции развития системы государственных закупок в организационно-экономическом, управленческом и институциональном аспектах, позволяющей повысить эффективность государственных закупок как системы обеспечения общественных потребностей и как инструмента государственного регулирования в целях стабилизации и инновационного развития российской экономики.

В рамках концепции наиболее значимые результаты, составляющие научную новизну исследования, включают следующие положения.

1. Обоснован методологический подход к исследованию системы государственных закупок как института

государственного регулирования экономики, в этой связи уточнены сложившиеся в экономической теории и на практике понятия «государственный заказ», «государственные закупки», «рынок государственных закупок». Разграничены используемые как синонимы понятия «государственный заказ» и «государственные закупки», сущность которых отражает общественные потребности и характер экономических отношений в сфере государственных закупок. Выделены и раскрыты функции системы государственных закупок в современной смешанной экономике, введено понятие «инновационная функция» государственных закупок, заключающаяся в формировании экономических предпосылок для создания принципиально новой или с новыми

потребительскими свойствами продукции (товаров, работ, услуг).

2. Разработан концептуальный подход и механизмы трансформации системы государственных закупок на основе комплексного системного реформирования всех этапов процесса государственных закупок от планирования закупок до мониторинга выполнения контрактов и развития конкурентных, контрактных отношений в сфере государственных закупок для реализации задач обеспечения стабилизации и экономического роста российской экономики.

3. Установлено, что доминирующей тенденцией развития рынка государственных закупок выступает образование общего экономического пространства на основе единых юридических норм и регламентирующих требований к процедурам и технологиям государственных закупок. Сформулированы и обоснованы институциональные принципы, определяющие развитие конкурентной среды рынка государственных закупок. Доказана необходимость создания единого информационного электронного пространства государственных закупок и предложены подходы к формированию рыночной аналитической информационной системы государственных закупок на базе общих стандартов и параметров при единой поисковой системе и информационной структуре, что позволит усовершенствовать рыночный механизм контрактации и повысить качество управления государственными закупками.

4. Обоснована необходимость создания института контрактного права в качестве самостоятельного раздела хозяйственного права, включающего диверсифицированную систему государственных контрактов, регламентирующих экономические условия, процедуры заключения и обеспечение исполнения контрактов в зависимости от номенклатуры и специфики товаров (работ, услуг).

Показано, что действующая единая нормативная модель государственного контракта ограничивает возможности обеспечения государственных нужд в условиях экономического

кризиса. Предложено законодательно закрепить гибкие финансовые условия контрактов, обязательное страхование ответственности исполнения контрактов, что позволит более эффективно использовать государственные закупки в системе мер антикризисного регулирования экономики.

5. В контексте трансформации институционального механизма государственных закупок разработаны концептуальные положения консолидированной модели управления государственными закупками. Данная модель предполагает создание специального Федерального агентства по государственным закупкам, с наделением его функциями стратегического и оперативного управления на федеральном и региональном уровне для формирования и реализации единой государственной политики в сфере государственных закупок.

6. Разработаны методологические основы комплексной оценки государственных закупок, отражающей эффективность закупочной деятельности на разных стадиях общего процесса государственных закупок и позволяющей оценить затраты и результаты в целом для достижения мультипликативного эффекта от государственных расходов.

7. Определены направления и предложен механизм развития государственно-частного партнерства в сфере государственных закупок, основанный на передаче государством в лице органов исполнительной власти разных уровней части традиционно выполняемых им функций организациям частного сектора. Предложен комплекс мер для привлечения малого и среднего бизнеса к выполнению государственных контрактов, обеспечивающий создание соответствующих организационных, нормативно-правовых и финансово-экономических условий для предоставления государственных гарантий, льготных кредитов, субсидирования процентных ставок и других преференций.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что разработанная концепция базируется на системном подходе к государственным

закупкам и включает как теоретические основы, принципы, направления, так и практические меры развития системы государственных закупок с учетом таких факторов как совершенствование государственного управления,

формирование конкурентных, контрактных отношений, развитие рынка государственных закупок, повышение эффективности использования государственных ресурсов и результативности антикризисного регулирования экономики.

Разработанные теоретико-методологические положения могут быть использованы для дальнейших научных исследований сферы государственных закупок. Разработанные в диссертации выводы и рекомендации могут найти применение при разработке учебных программ и пособий учебно-методических комплексов системы повышения квалификации руководителей и специалистов государственного и муниципального управления, обучении студентов вузов по специальностям «Организация и управление государственными и муниципальными закупками», «Логистика» и в соответствующих разделах учебных курсов «Экономическая теория», «Экономика общественного сектора», «Экономика и управление народным хозяйством», «Макроэкономика».

Практическое значение исследования заключается в том, что его результаты и выводы, во-первых, направлены на повышение эффективности российской системы государственных закупок и могут использоваться в работе государственных органов исполнительной власти при выработке соответствующих концепций развития; во-вторых, ориентированы на применение в системе управления государственными закупками, нацеливая на результативность использования выделяемых для государственных закупок бюджетных средств; в-третьих, возможно их использование в качестве методического материала руководителями и специалистами организаций государственных заказчиков в работе с исполнителями (подрядчиками, поставщиками) государственных контрактов.

Апробация результатов исследования.

Основные результаты исследования обсуждались и получили одобрение на Ученом совете Научного направления «Институты современной экономики» ИЭ РАН в рамках научного доклада автора «Развитие рынка государственных заказов: институты и механизмы» (ИЭ РАН, 2007г.), а также вошли в доклады ИЭ РАН, подготовленные для Комитета по промышленной политике, Комитета по обороне и безопасности Совета Федерации РФ, Счетной палаты РФ (2008г.). Положения диссертации также использовались при разработке предложений Института экономики РАН к Программе антикризисных мер Правительства РФ (2009г.), Концепции государственной политики цен РФ (Торгово-Промышленная Палата РФ, Институт экономики РАН, 2009г.).

Положения диссертации апробировались на

международных, российских научно - практических конференциях и круглых столах, в том числе: XIV Кондратьевских чтениях «Инновационное обновление социального сектора России: перспективы и последствия» (Москва, 2006г.), «Проблемы применения на практике Федерального закона №94 -ФЗ от 25.07.2005г.» (ТПП РФ, Москва, 2006г), «Государственно-частное партнерство в инновационных системах» (Институт экономики РАН совместно с Вольным экономическим обществом, Москва,2007г.), «Практические вопросы применения закона о размещении государственного заказа» в рамках Всероссийской Форум - выставки «Госзаказ 2008» (Москва, 2008г.), круглом столе «Госкорпорации России: правовые и экономические проблемы» (Институт экономики РАН совместно со Счетной палатой РФ, Москва, 2008г.), «Государственная поддержка развития конкуренции и антимонопольное регулирование» (Институт экономики РАН совместно с Академией экономической безопасности МВД РФ, 2008г.), «Государственно-частное партнерство в условиях кризиса: правовые и экономические проблемы» (Институт экономики

РАН совместно с НИИ системного анализа Счетной палаты РФ, 2009г.).

Полученные в диссертации выводы и отдельные рекомендации нашли практическое применение в нормативной и практической деятельности Управления по связям с органами законодательной и исполнительной власти Аппарата мэра и Правительства г. Москвы, в процессе планирования и размещения городского заказа Департаментом транспорта и связи и Департаментом топливно-энергетического хозяйства Правительства г. Москвы.

Публикации Основное содержание работы отражено в 36 публикациях общим объемом более 40 п.л. Структура работы:

Введение

Глава 1. Теоретические и методологические аспекты формирования экономики государственных закупок

1.1. Сущность и содержание экономики государственных закупок

1.2. Методологические подходы к развитию контрактных отношений в сфере государственных закупок

1.3. Роль и место государственных закупок в современной смешанной экономике

Выводы

Глава 2. Эволюция института государственных закупок в различных экономических системах

2.1. Федеральная контрактная система США как важнейший механизм государственного регулирования экономики

2.2. Основополагающие принципы европейской модели государственных закупок

2.3. Трансформация государственных закупок в советской экономике

Выводы

Глава 3. Система государственных закупок в российской экономике

3.1. Становление нормативно- правовой базы государственных закупок

3.2. Ключевые направления и проблемы реформы государственных закупок

3.3. Структура и функции государственных органов по организации и управлению государственными закупками Выводы

Глава 4. Современный рынок государственных закупок

4.1. Специфика и особенности субъектов рынка государственных закупок

4.2. Тенденции развития рынка государственных закупок на федеральном и региональном уровне

4.3. Методические основы разработки ценовой политики при заключении государственных контрактов

Выводы

Глава 5. Концепция развития системы государственных закупок

5.1. Оценка эффективности системы государственных закупок

5.2. Развитие институциональной среды государственных закупок

5.3. Принципы создания единого информационного пространства государственных закупок

5.4. Формирование консолидированной модели управления государственными закупками

Выводы Заключение Библиография Приложения

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

В соответствии с поставленной целью и задачами в диссертации исследованы пять групп взаимосвязанных теоретических и практических проблем, отраженных в соответствующих главах работы.

1. В первой главе «Теоретические и методологические аспекты формирования экономики государственных закупок» исследуются проблемы соотношения и

рационального взаимодействия государства и рынка, что является одним из принципиальных вопросов, актуальность которого не снижается на протяжении всей экономической истории. Современная теория, исследуя возможности смешанной экономики, основывается на понимании того, что в «смешанной экономике хозяйственная организация базируется в первую очередь на ценовой системе, однако при этом для преодоления макроэкономической нестабильности и несовершенства рынка используются разнообразные формы государственного вмешательства»1. Это относится и к проблематике общественных интересов, формирования общественных благ (public goods), в рамках которой государственные закупки товаров и услуг рассматриваются в контексте более широкой проблемы удовлетворения общественных потребностей. В условиях смешанной экономики государство несет ответственность перед обществом за обеспечение общественными благами, чем объясняется тенденция к развитию системы государственных закупок.

В диссертации с позиций институциональной теории анализируется характер экономических отношений в системе государственных закупок, который детерминируется экономической деятельностью государства как субъекта рыночных отношений. Реализуя свои экономические цели, государство вступает в рыночные контрактные отношения.

1 Самуэльсон П. Нордхаус В. Экономика. М.: Бином-КноРус, 1999. С. 794

Именно через систему контрактов устанавливаются экономические связи государства-заказчика с хозяйственными субъектами различных форм собственности.

Данный подход позволяет автору показать роль государства как субъекта контрактных отношений. Поскольку вся система имущественных договорных взаимосвязей базируется на собственности, роль государства определяется масштабами государственной собственности в экономике и государственными расходами на все цели государственного хозяйствования, прежде всего на государственные закупки, то есть на приобретение товаров, выполнение работ и оказание услуг для формирования общественных (публичных) благ. В работе раскрыт ряд социально-экономических особенностей контрактных отношений в сфере государственных закупок:

• вся деятельность в рамках контрактов осуществляется на средства федерального бюджета (бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов), внебюджетных источников финансирования и регламентируется условиями контрактного договора, сметами расходов и другими документами;

• определение характеристик продукции по крупным контрактам, организация контроля в процессе реализации контракта осуществляется государством в лице соответствующих уполномоченных органов;

• особая система ценообразования и стимулирования, предполагающая дифференцированную типологию контрактов на все виды товаров и услуг;

• государственные контракты могут сопровождаться определенными дополнительными социально-экономическими условиями (например, привлечение субъектов малого предпринимательства, организаций инвалидов и т.д.).

С учетом характера социально-экономических особенностей выделен важнейший компонент, который заключается в том, что вся совокупность контрактных отношений, формирующихся в сфере государственных закупок, имеет целенаправленное государственное регулирование.

Для достижения целей настоящего исследования автор считал необходимым раскрыть и уточнить понятия «государственный заказ» и «государственные закупки», которые не имеют четкого разграничения в российской экономической науке и практике, между тем их экономическая сущность различна. Для разграничения указанных понятий в работе определены и анализируются ключевые этапы общего процесса обеспечения общественных потребностей в товарах, работах, услугах.

1. Этап формирования государственного заказа как комплекс мероприятий по определению объемов и номенклатуры государственного спроса, проводимый органами государственной власти, получателями и распорядителями бюджетных средств, с целью создания сводного перечня государственного заказа, утверждаемого в качестве приложения к закону о бюджете на соответствующий финансовый год (на федеральном и региональном уровне).

2. Государственный заказ как вид оферты -государственные органы, бюджетные учреждения или иные уполномоченные получатели средств федерального бюджета или средств бюджетов субъектов РФ в качестве «государственных заказчиков» обращаются к хозяйственным субъектам различной формы собственности с предложением поставить товары, выполнить работы или оказать услуги с указанием сроков, объемов, ассортимента и т.д.

3.Заключение договоров (контрактов) с участником размещения государственного заказа, предложившим условия, наиболее удовлетворяющие государственного заказчика. В соответствии с российским законодательством заказ признается «размещенным» после заключения государственного контракта.

4. Собственно государственная закупка на основе реализации заключенных контрактов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг.

Рассмотрение данных понятий в таком контексте позволяет показать, что по своей экономической сущности категория

«государственный заказ» отражает общественные потребности, выраженные через государственный спрос, «государственная закупка» по своей сущности является удовлетворенной (обеспеченной) государственной потребностью. Соответственно «государственный заказ» трактуется автором как обоснованная и оформленная потребность в товарах, работах и услугах для государственных нужд, под «размещением государственного заказа» понимаются действия по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) для заключения с ними государственных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг. В свою очередь, «термин «государственная закупка», характеризуя суть рыночной контрактации, отражает стадию выполнения государственного заказа»2. То есть государственная закупка выступает результатом, заключительной стадией процесса обеспечения общественных потребностей, несущей на себе отпечаток всех предшествующих стадий и одновременно - формой обеспечения общественных потребностей, так как обмен товарами между производителями и потребителями осуществляется в процессе купли-продажи на товарном рынке.

Рассматривая приобретение товаров, работ и услуг для обеспечения общественных (публичных) нужд как один из видов экономической деятельности государства в работе выделены и раскрываются основные функции, которые характеризуют ее сущность и содержание в современной смешанной экономике", воспроизводственная, аллокационная, стимулирующая, социальная и инновационная функция. В условиях резкого роста инновационной составляющей в стратегии развития российской экономики особую значимость приобретает инновационная функция, заключающаяся в формировании экономических предпосылок для создания принципиально новой или с новыми потребительскими свойствами продукции (товаров, работ, услуг).

2 Афанасьева М.В., Афанасьева Н.В., Кныш В.А. Государственные закупки в рыночной экономике, СПб.:СПбГУЭФ, 2004. С.10

Развитие инновационной экономики предполагает увеличение числа предприятий, осуществляющих технологические инновации, с нынешних 9,7% от общего числа организаций хотя бы до среднего уровня по ЕС - около 40%. Оценка в России расходов на НИОКР ненадежна, но даже по оптимистичным оценкам она составляет всего около 1% ВВП против 1,3% в Китае и около 2% в Евросоюзе. Концепцией развития российской экономики до 2020 года предусматривается рост общих затрат на научные исследования и разработки до 3-3,5% ВВП к 2020 году за счет бюджетных и частных источников3. Однако одного увеличения финансирования недостаточно. Необходимо повышение эффективности управления финансовыми ресурсами, в том числе на основе развития инновационной функции государственных закупок.

По мнению автора, в современной российской экономике можно говорить об узком и более расширенном понимании инновационной функции системы государственных закупок. В первом случае государственные закупки выступают как механизм прямого бюджетного финансирования инновационных разработок. Основными проблемами являются научное экспертное обоснование цели, потребности и объемов выделяемых средств, прозрачность и контроль их расходования. В широком понимании инновационная функция предполагает использование системы государственных закупок как инструмента регулирования и стимулирования развития инновационной деятельности. Влияние государственных закупок на процесс разработки и распространения новых технологий может осуществляться на основе развития рынка инновационной продукции посредством стимулирования спроса на эти продукты и технологии, а так же через использование государственного рынка сбыта в качестве пробного для новых товаров и технологий.

3 Выступление Министра экономического развития РФ Э.С. Набиуллиной на заседании Общественной палаты РФ 4 июля 2008г.

В диссертации показано, что государство, увеличивая расходы на закупки, создает дополнительный спрос на товары и услуги, что вызывает рост валового внутреннего продукта (ВВП). Получив оплату от государства за поставленную продукцию (товары, работы, услуги) хозяйствующие субъекты увеличивают свои расходы на основе собственной предельной склонности к потреблению. Тем самым они способствуют увеличению общего спроса и ВВП. За счет этого механизма рост государственных расходов запускает процесс мультипликации национального дохода, аналогичный тому, который возникает при увеличении частных инвестиций. То есть государственные закупки выступают в качестве стимулирующего фактора для повышения макроэкономических показателей государства и регионов. Государство как субъект экономической деятельности, осуществляя значительные объемы закупок для удовлетворения общественных потребностей, способствует росту экономики, ее инновационному развитию, улучшению качества оказываемых социальных услуг.

Таким образом, в работе обосновано положение о том, что государственные закупки по своему влиянию на экономику носят комплексный характер. Реализуя указанные функции, система государственных закупок решает не только задачу обеспечения государственных нужд, но и выступает в качестве одного из основополагающих институтов государственного регулирования, в качестве важнейшего инструмента экономической политики государства. В условиях мирового экономического кризиса необходимость усиления государственного регулирования стоит на повестке дня во всех странах, в том числе и в России. В тоже время сокращение бюджетных доходов требует повышения эффективности расходования государственных средств в целях наилучшего удовлетворения общественных потребностей. Согласно утвержденному Федеральному бюджету РФ на 2009 г. доходы бюджета составят 6, 71 трлн. руб., расходы достигнут 9, 69 трлн.руб. Дефицит федерального бюджета ожидается на

уровне 7 - 8 % ВВП.4 При этом по прогнозу специалистов Минэкономразвития РФ общий объем государственных закупок вырастет и достигнет 4 трлн. руб.

Для повышения роли и эффективности государственных закупок как института государственного регулирования необходим радикальный пересмотр сложившейся парадигмы трансформации системы государственных закупок в российской экономике. Несмотря на реформирование, государственные закупки остаются одной из наиболее коррупционных сфер российской экономики, со сложившимися экономическими отношениями, которые с позиций институциональной теории можно охарактеризовать как «отношенческую контрактацию»5. По оценкам экспертов коррупция ежегодно поглощает порядка 10 % - 15% стоимости совокупного объема государственных закупок. Назрела потребность «в кардинальном повышении качества публичных услуг для граждан, в том числе в рамках приоритетных национальных проектов, усовершенствовании механизма государственных закупок для стимулирования отечественных производителей, переходу к режиму жесткой экономии бюджетных средств» 6. Это требует разработки концепции развития системы государственных закупок, базирующейся на комплексном подходе к процессу обеспечения

государственных нужд, к формированию соответствующих качественных изменений в сфере государственных закупок: институциональной среде, организации и управлении, информационном обеспечении, технике и технологиях.

4 Основные характеристики бюджета на 2009г. в соответствии с Федеральным законом от 28.04.2009 №76 - ФЗ.

5 Очевидно, что существует различие между «отношенческсй контрактацией» и использованием института рынка в качестве среды, в которой больше простора прямой конкуренции и выбору. Можно утверждать, что такие устоявшиеся неформальные «теневые» институты создают благоприятные предпосылки для коррупции. См. Джеффери Ходжсон Экономическая теория и институты. М.: Дело, 2003, С.259.

6 Бюджетное послание на 2010-2012 г.г. Президента РФ Д. Медведева Правительству РФ и руководителям палат Федерального собрания РФ от 25.05.2009г.

2. Во второй главе «Эволюция института государственных закупок в различных экономических системах» рассмотрены основополагающие принципы организации и управления государственными закупками, находящиеся во взаимосвязи и взаимозависимости от существующей формы хозяйствования. В диссертации показано, что эволюция института государственных закупок предполагает процесс постоянного развития законодательной базы в соответствии с меняющимися социально -экономическими условиями, особенностями правовых систем и традиций. В силу этого наблюдаются заметные различия в законодательстве по вопросу о закупках.

Вместе с тем, проведенный в работе институциональный анализ на основе межстрановых сопоставлений позволил автору сделать вывод о том, что организация закупок в странах с высокоразвитой экономикой, несмотря на национальные особенности, в современных условиях подчиняется общим принципам и тенденциям, важнейшими среди которых являются:

• унификация технологий, процедур и регламентов государственных закупок, стандартизация нормативной базы, включая межгосударственный уровень, с одновременным поиском возможностей большей гибкости и маневренности в формах реализации закупок в изменяющихся социально-экономических условиях;

• возрастание роли государственных закупок как института государственного регулирования экономики;

• переход к новому качеству государственных закупок, которое характеризуется термином «sustainable procurement» государственные закупки в целях устойчивого социально-экономического развития.

На примере развития законодательства в сфере государственных закупок в странах Европейского Союза в диссертации показано, что в основе европейской модели организации и регулирования закупок лежит принцип

открытости национальных рынков государственных закупок для обеспечения конкуренции при равноправии всех участников торгов. В странах Европейского союза в рамках общего интеграционного процесса создан единый рынок государственных закупок, который подчиняется общим принципам Договора об учреждении ЕС и регулируется производными правовыми актами - директивами, которые устанавливают процедуры определения победителя для заключения крупных контрактов или контрактов в отраслях инфраструктуры и жизнеобеспечения. Однако, в рамках единого правового поля национальные органы власти имеют достаточный инструментарий для влияния на хозяйствующие субъекты в сфере государственных закупок.

Еще более высоким уровнем унификации правил европейских закупок является гармонизация их с международными стандартами закупок ООН, Всемирного банка, Всемирной Торговой Организации (ВТО). Центральным подразделением ООН в этой сфере является Комиссия по праву международной торговли (ЮНИСИТРАЛ), учрежденная в 1966 году для содействия унификации прав международной торговли. В рамках своей деятельности ЮНИСИТРАЛ подготовила целый ряд международных правовых документов, влияющих, в том числе, и на рынок государственных закупок. Анализ макроэкономической динамики единого рынка государственных закупок стран-участниц ЕС позволяет сделать вывод о сохранении удельного веса закупок в пределах 15-20% ВВП7.

В плане развития государственных закупок как института государственного регулирования экономики необходимо использовать опыт Федеральной контрактной системы (ФКС) США, которую в своих работах известный российский специалист в области государственных закупок в США В.А. Федорович раскрывает как один из основных

7 По данным Евростата, в 2008 году ВВП Евросоюза составило 12 487,6 млрд. евро, то есть речь идет о сумме порядка 1 900 - 2 400 млрд. евро, источник: «EU economic data pocketbook 4-2008».

механизмов государственного регулирования и программирования экономики8. Современный институт государственных закупок в США в основном сложился к 1984г., когда был принят свод законодательных и подзаконных актов в совокупности именуемый «Правила закупок для федеральных нужд» (FAR — Federal Acquisition Regulations), в котором определяются принципы политики в области закупок, устанавливаются обязательные для федеральных органов требования, порядок и процедуры закупок.

Американский градуалистический опыт трансформации системы государственных закупок представляет собой процесс обновления и адаптации системы в условиях кризиса, стабилизации и роста экономики страны, реализации крупномасштабных военных проектов. Устанавливая процедуры и организуя реализацию государственных контрактов, ФКС США обеспечивает использование бюджетных средств, выделенных на достижение заданных стратегических макроэкономических целей и решение социально-экономических проблем общества. Масштаб задач, решаемых ФКС США, может проиллюстрировать объем государственных закупок продукции на уровне федерального правительства. Так, по оценке профессора Дж.Ю. Стиглица, только расходы федерального правительства (без расходов штатов и местных органов власти) на закупки продукции (товаров, работ, услуг) достигают порядка 40 % расходной части федерального бюджета 9.

Острейший экономический кризис, поразивший мировую экономику, является, вызовом и для сферы государственных закупок. Консолидированный ответ Европейского Союза на этот вызов, в частности, лежит в плоскости развития системы sustainable procurement (государственные закупки в целях

8 Федорович В.А. Патрон А.П. Заварухин В.П. США: Федеральная контрактная система и экономика. М.: Наука, 2002г.; Федорович В.А. Патрон А.П. США: государство и экономика. М.: Международные отношения, 2005 и др.

9 Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. М.: ИНФРА-М, 1997. С.42

устойчивого развития), как в области текущих расходов на общественные нужды, так и в длительных инвестиционных проектах. В новой концепции существенная роль в повышение качества закупок отведена стимулирующим мероприятиям в сфере государственных закупок для соблюдения государственными заказчиками трех базовых принципов (известных как triple baseline «тройное основание»): экономичности, экологичности и социальной полезности закупок в масштабах всего общества.

Среди европейских стран наиболее комплексные и масштабные задачи в области sustainable procurement сформулированы в Великобритании. В рамках реализации специальной программы закупок «План действий Правительства в сфере государственных закупок для устойчивого развития», устанавливаются приоритеты закупочной политики, призванные обеспечить развитие инновационной функции системы общественных закупок в целях экономии электроэнергии, водопотребления, сокращения отходов, повышения эффективности использования не возобновляемых видов ресурсов. При ежегодном объеме закупок в 150 миллиардов фунтов стерлингов к 2020 году правительство ставит задачу обеспечения только экономии электроэнергии на сумму около 1 млн. фунтов стерлингов, водопотребления на 30 тысяч тонн.10

В диссертации отмечается, что современная тенденция к повышению эффективности государственных расходов имеет общемировой характер, которая в частности проявляется, во-первых, в развитии государственно-частного партнерства при реализации государственных проектов, во-вторых, в передаче государством в лице органов исполнительной власти разных уровней части традиционно выполняемых им функций по удовлетворению общественных нужд организациям частного сектора на основе долгосрочных контрактов.

10 «UK Government Sustainable Procurement Action Plan», HM Government, London, 2006r.

В результате автором сделан общий вывод о том, что глобализация мировой экономики активно воздействует на международную практику государственных закупок, что приводит к раскрытию соответствующих национальных рынков для поставщиков из других стран, унификации и стандартизации конкурсных процедур, тендерных документов и требований к поставщикам. В этих условиях российское государство как субъект международных рыночных отношений и российские компании, участвующие в международном разделении труда, становятся субъектами государственных закупок товаров, работ и услуг на внешнем рынке, что предъявляет новые повышенные требования к конкурентоспособности их продукции, многофакторному учету особенностей юридических и процедурных вопросов.

Процесс формирования нормативно-правовой базы государственных закупок в России еще не завершен. Поэтому позитивный зарубежный опыт, существующий в этой сфере деятельности, использован в процессе данного исследования при разработке рекомендаций по совершенствованию законодательной базы и практики организации закупок для государственных нужд.

3. В третьей главе «Система государственных закупок в российской экономике» рассматриваются проблемы институциональных преобразований в сфере государственных закупок. На основе анализа генезиса системы государственных закупок раскрывается содержательная сторона перехода от централизованно - распределительной системы к договорной (контрактной) системе государственных закупок. В диссертации показано, что система государственных закупок в трансформирующейся российской экономике претерпела существенные качественные изменения. От отсутствия полноценной нормативно-правовой базы и полной разбалансированности в период перехода к рынку, через становление на основе принятия ряда законодательных актов, регулирующих как общие принципы закупок, так и особенности

определенной номенклатуры товаров, работ, услуг к реформированию системы в настоящее время.

Проведенное исследование трансформации системы государственных закупок на современном этапе, основные принципы которой заложены в Федеральном законе от 21.07.2005г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», позволило автору сделать вывод о том, что в ходе реформы формируются институциональные основы развития рыночных процедур закупок, механизма контроля над исполнением закона и административного механизма рассмотрения жалоб.

Для реализации функций по планированию, размещению государственных заказов и контролю за использованием бюджетных средств создана система исполнительных органов на федеральном и региональном уровне. Законодательно установлен орган, отвечающий за методологические аспекты развития системы государственных закупок (эта обязанность была возложена на Министерство экономического развития РФ), федеральным контрольным органом в сфере размещения заказов выступает Федеральная антимонопольная служба (ФАС) России, уполномоченным органом на ведение федерального реестра контрактов - Федеральное казначейство. В складывающейся структуре управления государственными закупками между органами государственного управления и государственными заказчиками сохраняется вертикаль административного управления, что связано с сохранением за центральными органами власти распределительной функции в части финансового обеспечения государственных закупок. Полномочия по управлению размещением и реализацией государственных заказов полностью переданы государственным заказчикам, которые на основании государственных контрактов осуществляют взаимодействие с исполнителями (подрядчиками, поставщиками) государственных заказов.

Вместе с тем, автор приходит к выводу, что функции исполнения государственной политики в сфере

государственных закупок распылены и не существует стратегического центра, выражающего консолидированные интересы государства как гаранта обеспечения общественных нужд, координирующего законотворческие инициативы и деятельность хозяйствующих субъектов в этой сфере. Деятельность подразделений Минэкономразвития РФ, выполняющих координационные функции на федеральном уровне, как и деятельность координационных структур на региональном уровне, сосредоточена на составлении прогнозов, нормативно - методическом обеспечении и разъяснении нового законодательства. При этом, ни один из органов государственного управления не разрабатывает концепции развития системы государственных закупок на основе макроэкономического анализа и стратегического планирования государственных закупок с учетом приоритетных задач экономической политики государства, в целях стабилизации и устойчивого развития российской экономики и. В этой связи в диссертации обоснована необходимость создания

специализированной структуры на федеральном уровне, предметом деятельности которой должно стать формирование и реализация экономической политики в сфере государственных закупок, комплексное управление системой государственных закупок.

В процессе исследования выявлены недостатки действующих на федеральном уровне законов и других нормативно-правовых актов, прямо или косвенно связанных с

" Программой антикризисных мер Правительства РФ на 2009 год, принятой 19 июня 2009г. предусматривается как решение текущих антикризисных задач, так и создание основ для устойчивого социально-экономического развития страны в посткризисный период.

вопросами государственных закупок. Эффективность применения федерального законодательства недостаточна, поскольку оно содержит противоречивые нормы, несогласованность бюджетных и контрактных обязательств государственных заказчиков. Бессистемность,

несогласованность норм, а также неэффективность процесса согласования нормативных правовых актов из-за несовершенства процедур согласования, предусмотренных в нормативно-правовых актах органов исполнительной власти, в значительной мере отражается на качестве принимаемых ими решений. Проведенный анализ правоприменительной практики нового законодательства позволил выделить ряд ключевых проблем реформы. В их числе:

• сложность применения регулирующих норм в связи с постоянной доработкой и изменением законодательства;

• «процедурный» характер реформы, так как она направлена на регламентацию практически только одного этапа (размещения заказов) общего процесса обеспечения государственных нужд.

• формируемая нормативная модель, по сути, ориентирована на закупку товаров массового и серийного производства, стандартизированных работ и услуг;

• принятие законодательства, имеющее, в первую очередь, антикоррупционную направленность, привело к тому, что упор был сделан на ужесточение контроля и значительное упрощение методов осуществления закупок в ущерб квалификационному фактору;

• чрезмерная регламентация процедур закупок.

В диссертации сделан вывод, что назрела потребность в пересмотре сложившейся концепции реформирования системы государственных закупок, в формулировании задач, связанных с повышением эффективности государственных закупок не только с позиций эффективности размещения заказа, но и с позиций эффективности использования государственных

закупок как инструмента стабилизации и развития российской экономики.

Автор разделяет точку зрения российских ученых -экономистов о необходимости подготовки и принятия нового законодательства о государственных закупках, как справедливо отмечает В.И. Смирнов: «нужен новый закон, потому что 9 бесплодных попыток поправить существующий базовый закон № 94 - ФЗ только увеличивают

непроизводительные расходы законодательной системы »'2.

В работе обоснованы и предложены основные принципы формирования единой законодательной базы государственных закупок. В их числе:

- системность законодательства, комплексно регулирующего весь процесс государственных закупок;

- обеспечение дифференцированного подхода к регулированию закупок, возможности квалификационного отбора в зависимости от номенклатуры и видов товаров, работ, услуг;

- обеспечение информационных потребностей;

- открытость и доступность системы для общественного контроля.

В настоящее время достаточно высокими остаются коррупционные риски в сфере государственных закупок. Проводимая реформа системы государственных закупок носит антикоррупционный характер, однако она затрагивает только один этап общего процесса государственных закупок - этап размещения государственных заказов. Необходимо, чтобы коррупционные риски на всех стадиях закупочного процесса были учтены в законодательстве.

Принятие комплекса мер по развитию институциональной базы государственных закупок создаст условия для активизации деятельности системы государственных закупок, превращения финансовых средств, выделяемых для общественных потребностей, из «объекта освоения» в инструмент решения экономических проблем.

12 Смирнов В.И. Нужен новый закон об общественных закупках // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение, 2008, №14

В четвертой главе «Рынок государственных закупок»

анализируется состояние и тенденции развития рынка государственных закупок, рассматриваются меры по повышению эффективности рыночного механизма

контрактации. На основе исследования рынка государственных закупок как «организованного и институционализированного обмена»13 раскрыты особенности поведения различных его субъектов (государственных заказчиков, уполномоченных органов, специализированных организаций, хозяйствующих субъектов различных форм собственности) и институтов, в рамках которых регулярно происходит закупка товаров, работ, услуг для государственных нужд. Выделен федеральный и региональный уровень рынка государственных закупок, по характеру организационно-управленческой структуры два сегмента: гражданский и особый (военный).

В диссертации обосновано, что реализация комплекса мер проводимой реформы позволяет решать на практике ряд важных задач, в частности, получают приоритетное развитие конкурсные торги и аукционные закупки, устанавливаются единые правила, обеспечивающие транспарентность процедур размещения государственного заказа. На основе общих юридических норм и регламентирующих требований к процедурам, сверху донизу - от закупок для федеральных нужд до размещения муниципального заказа, формируется «единое экономическое пространство» государственных закупок.

Проведенный макроэкономический анализ позволил автору выделить следующие ключевые тенденции развития рынка государственных закупок на современном этапе.

Динамика рынка государственных закупок характеризуется устойчивым ростом объема закупок (таблица 1). За период 2001-2008 г.г. объем государственных закупок вырос в 9 раз. Наибольший рост государственных расходов на закупки в сопоставлении с долей этих расходов в ВВП, а также по отношению к расходной части федерального бюджета.

13 Ходжсон Д. Экономическая теория и институты. М.: Дело, 2003. С.256

Таблица 1

Динамика закупок для государственных нужд в 2001-2008 гг. (в текущих ценах млрд. рублей)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Федеральный бюджет (расходы) 1322 2054 2359 2699 3540 4281 5541 6729

ВВП 8944 10831 13243 17048 21625 26903 33111 41668

Государственные закупки 353 464 615 787 1092 1713 2968 3300

Объем закупок в % к расходам бюджета 26,7 22,6 26,1 29,1 30,9 40,0 53,6 49,0

Объем закупок в % к ВВП 3,9 4,3 4,6 4,6 5,1 6,4 9,0 7,9

Источник: Показатели рассчитаны автором на основании данных Росстата и Минэкономразвития РФ.

приходится на период 2007-2008г.г., государственные расходы на закупки составили соответственно 9% и 7,9% ВВП.

На современном этапе в условиях масштабного экономического кризиса государственные закупки рассматриваются в качестве инструмента стимулирования внутреннего спроса в пакете мер антикризисного регулирования экономики. В этой связи положительная динамика рынка государственных закупок будет сохраняться. В 2009 году прогнозируется рост объема государственных закупок на 21% по отношению к предыдущему году.

В общей структуре закупок доминируют закупки на оборонные нужды (гособоронзаказ). Новые стратегические вызовы в области национальной безопасности определяют темпы роста гособоронзаказа (рис.1). За период 2006-2009 гг. объем гособоронзаказа вырос в 2,3 раза и достигнет в 2009 году 1300 млрд. руб., что составит порядка 32,5 % объема государственных закупок (таблица.2).

Таблица 2

Динамика закупок для оборонных нужд в 2006-2009 гг. (в текущих ценах млрд. рублей)

Годы 2006 2007 2008 2009

Гособоронзаказ 567,8 740 890 1300

В % к объему государственных закупок 33,1 24,9 26,9 32,5

Источник: Показатели рассчитаны автором на основании данных Министерства обороны РФ и Федеральной службы по оборонному заказу (Рособоронзаказ).

На основе проведенных исследований автор делает вывод о том, что управление военными закупками имеет свои особенности, которые ограничивают в определенной степени действие принципов равенства и открытости, но не изменяет общую логику организации закупочного процесса.

Анализ складывающейся организационно функциональной модели военных закупок позволил автору выделить специфику ее развития, заключающуюся в ярко выраженной тенденции к централизации функций на всех стадиях размещения и выполнения государственных заказов, а также организации действенного контроля в рамках специально созданных структур. Это создает предпосылки для более эффективного использования государственного оборонного заказа в качестве инструмента стабилизации российской экономики.

На современном этапе происходит активизация деятельности по развитию рыночных процедур размещения государственного заказа. Приоритетными становятся открытые, конкурсные принципы размещения заказов. В целом за период с 2003 по 2007г.г. в 6 раз увеличилось количество конкурсных процедур (рис.2). В 2007г. 75 % контрактов на поставки товаров, работ, услуг были заключены в результате конкурсов и аукционов. В результате развития конкурсных процедур и технологий размещения государственных заказов получена значительная экономия бюджетных средств. Так, в 2008 г. она составила 214 млрд. руб., что на 46 млрд. руб. больше показателя 2007года. Активно формируется инфраструктура рынка государственных закупок как система взаимосвязанных элементов, обеспечивающая механизм взаимодействия субъектов контрактных отношений.

В тоже время проведенный анализ показывает, что в современных сложных экономических условиях наблюдается негативная тенденция, заключающаяся в росте числа картельных сговоров на рынке государственных закупок. Более того, появились структуры, специализирующиеся на организации таких сговоров. В период экономического кризиса единственным источником гарантированного финансирования для многих предприятий становится государственный заказ на производство (поставку) товаров, работ, услуг для государственных нужд, в этой связи наблюдается рост

2003 2004 2005 2006 2007

Рис. 2. Количество проведенных конкурсов в период 2003-2007г.г.

«коррупционной ренты» на рынке государственных закупок, по полученным экспертным оценкам, так называемые «откаты» могут превышать 20 % стоимости государственного контракта.

По мнению автора, для снижения коррупционной составляющей и повышения эффективности расходования бюджетных средств необходимо применение следующего комплекса мер:

расширение системы информационного обеспечения и электронного документооборота при планировании и обосновании объемов государственных закупок, развитие электронных торгов для обеспечения открытости и прозрачности государственных закупок;

- усиление контроля за счет регламентации, стандартизации и методического обеспечения всех этапов процесса государственных

закупок. Необходимо повысить ответственность хозяйственных субъектов рынка государственных закупок, предусмотреть наряду с административной введение уголовной ответственности за сговор и злоупотребления, приведшие к потере бюджетных средств;

жесткое администрирование государственных контрактов (предполагающих большой объем государственного финансирования, а также имеющих важное социально-экономическое значение) на стадиях исполнения и стадии окончательных расчетов; - формирование механизмов независимого контроля на основе привлечения неправительственных, некоммерческих организаций для осуществления профессиональной экспертизы и общественного контроля на различных этапах размещения и реализации государственных заказов.

Таким образом, институциональными принципами развития конкурентной среды рынка государственных закупок выступают: конкурсность; прозрачность и открытость; равноправие всех участников рынка; ответственность за нарушение порядка размещения государственных заказов, а также условий и сроков заключенных контрактов; контроль и подотчетность использования бюджетных средств.

На основании проведенных исследований в диссертации сделан вывод о недостаточном законодательном обосновании регулирования контрактных отношений в сфере государственных закупок.

Выявлены негативные последствия введения единой нормативной модели государственного контракта (на основе твердой фиксированной цены контракта), которая не создает возможностей для рыночного поведения государственных заказчиков, адекватного быстро меняющейся конъюнктуре. В работе обосновано, что в современных экономических условиях при непрогнозируемой инфляции, недостатке ликвидных денежных средств у предприятий заключать контракты по твердой фиксированной цене на длительный период означает' закладывать высокий риск невыполнения контрактов.

Проведенный анализ показал, что одной из приоритетных проблем является определение начальной цены контракта. При заключении контрактов государственный заказчик сталкивается с необходимостью определения обоснованности договорной цены, предлагаемой исполнителями. При этом он должен руководствоваться нормативными документами, опираться на анализ рыночной цены соответствующих товаров и рыночные принципы ценообразования. Однако для экономического обоснования затрат на стадии разработки проекта начальной цены контракта и окончательных расчетах при заключении договоров, государственные заказчики не имеют необходимого методического и информационного обеспечения, что снижает эффективность закупок в целом. Отсутствует и регламентация затрат на проведение закупочной компании, так, по данным Федеральной службы государственной статистики (Росстат), затраты на проведение открытых конкурсов в России составляют в среднем 0,02 процента от цены контракта. Для сравнения, в мировой практике эти затраты составляют не менее 3 процентов от цены контракта.

В диссертации обосновывается тезис о том, что развитие контрактной системы как рыночного института должно базироваться на многообразии форм контрактов и формировании четко регламентируемого, но в тоже время достаточно гибкого механизма контрактных соглашений, позволяющего государственным заказчикам достаточно эффективно осуществлять государственные закупки. В процессе исследования предложены первоочередные меры по совершенствованию законодательной базы на основе законодательного закрепления возможности более гибких и многовариантных финансовых принципов заключения государственных контрактов, в том числе рамочных контрактов; увеличения авансовых платежей по контрактам; страхования контрактов. Актуальность задачи повышения эффективности государственных закупок требует обеспечения страхования рисков при заключении государственных

контрактов. По мнению автора, страхование ответственности исполнения контрактов должно стать законодательно закрепленным обязательным условием заключения государственного контракта, в не зависимости от процедуры размещения заказа.

5. В пятой главе «Концепция развития системы государственных закупок» изложены основные принципы и подходы к формированию и развитию системы государственных закупок в ее организационно-экономическом, управленческом и институциональном аспектах, позволяющие повысить эффективность государственных закупок как системы обеспечения общественных потребностей и как инструмента государственного регулирования экономики. В рамках концепции выделены приоритетные направления развития, разработаны конкретные рекомендации по реализации поставленных задач.

В диссертации обоснованы концептуальные принципы развития системы государственных закупок как института государственного регулирования экономики. Наиболее важными из них являются:

• комплексность развития системы государственных закупок для достижения максимального общественного эффекта при размещении и реализации государственных заказов;

• формирование государственной закупочной политики в контексте единой системы организации и управления государственными закупками;

• формирование специальной законодательной базы, обеспечивающей реализацию дифференцированных контрактных отношений в сфере государственных закупок;

• создание единого информационного пространства государственных закупок;

• выработка и регламентация особых принципов и правил разделения функций распоряжения и оперативного управления бюджетными средствами;

• прозрачность деятельности государственных закупочных органов.

Определяя повышение эффективности государственных закупок в качестве важнейшей задачи развития, автором систематизирована проблема оценки эффективности закупок на современном этапе в России и разработаны методологические основы комплексной оценки эффективности системы государственных закупок. В диссертации показано, что проблема оценки эффективности государственных закупок носит в настоящее время противоречивый характер. С одной стороны, Минэкономразвития РФ и ФАС РФ как уполномоченные федеральные органы в сфере государственных закупок отчитываются о высокой эффективности реформы и значительной экономии бюджетных средств. С другой стороны, в нашей стране отсутствует единая принятая методика и реальный механизм оценки государственных закупок. Основополагающий Закон 94-ФЗ не включает в себя положения о сборе соответствующих данных, более того, нельзя не согласиться с мнением ряда специалистов, что этот закон подменяет базовую эффективность государственной закупки, понимаемую как «наилучшее удовлетворение общественных потребностей на выделенные общественные средства, лжеэкономией - разницей между ценой покупки и завышенной начальной ценой контракта»14.

В диссертации научно обосновывается и раскрывается интегральный характер понятия эффективность системы государственных закупок, которое включает в себя, во-первых, результативность как соответствие общественных расходов и достигаемых с их помощью результатов конкретным целям, во-вторых, экономичность как эффективность закупочной деятельность на разных стадиях процесса размещения и реализации государственных заказов, и, в-третьих, «внешнюю» эффективность системы как влияние системы

14 Государственные и муниципальные закупки: как добиться эффективности// Госзаказ: управление; размещение; обеспечение, 2008,№11, С.41.

государственных закупок на экономику страны, которую можно оценить через мультипликативный эффект от размещения и реализации государственных заказов. Очевидно, что результативность, экономичность и внешняя эффективность системы государственных закупок теснейшим образом связаны между собой и, по сути, выражают лишь различные аспекты эффективности общественных расходов.

Данный подход подтверждается экспертными оценками. По расчетам специалистов Института экономики РАН 15, исходя из сложившейся структуры затрат на строительство 1 кв.м жилья с учетом роста объемов жилья и соответственно увеличения производства в смежных отраслях, рост инвестирования в строительство увеличит ежегодный темп роста промышленного производства на 3- 3,5% (за счет действия мультипликатора жилищных инвестиций). Таким образом, размещение и реализация государственных заказов на жилищное строительство в рамках федеральных и региональных программ позволяет через мультипликативный эффект стимулировать экономический рост и решить определенные социальные проблемы, например, в трудоизбыточных регионах.

Вместе с тем, автор делает вывод, что недостаток официальной статистической информации, отсутствие необходимой специализированной аналитической структуры в сфере государственных закупок, способной организовать подготовку и предоставление комплексной информации, аналитических обзоров сужает возможности достоверной оценки эффективности государственных закупок.

Проведенный автором анализ показал, что институциональная среда государственных закупок не в состоянии обеспечить эффективность данной системы. В то же время современные вызовы, стоящие перед экономикой России, требуют повышения качества управления государственными ресурсами. В работе обоснована необходимость формирования

15 Жилищная ипотека в системе мультипликаторов экономического роста / под ред. А.Г. Зельднера. М.: ИЭ РАН, 2004, С.5

соответствующих организационных и экономических предпосылок для повышения качества управления государственными закупками.

В авторской концепции существенная роль в повышении качества управления отведена созданию информационной среды государственных закупок. В диссертации показано, что в настоящее время заложены основы взаимосвязанной информационной структуры, которая позволяет консолидировать и обрабатывать сведения о размещении государственных заказов и заключении государственных контрактов. Однако для формирования государственной закупочной политики в контексте единой системы организации и управления государственными закупками необходимым условием, по мнению автора, выступает формирование единого информационного электронного пространства

государственных закупок, которое предполагает единство стандартов и параметров при единой поисковой системе и единой информационной структуре. Такая информационная база даст возможность на постоянной основе проводить комплексный анализ состояния государственных закупок, предотвращать системные кризисы, осуществлять мониторинг размещения и реализации государственных заказов, повысить действенность контроля за использованием бюджетных средств.

В тоже время информационное обеспечение системы государственных закупок предполагает использование информации, а, следовательно, и соответствующих информационных и телекоммуникационных технологий не только для повышения эффективности управления указанной деятельностью, но и для активного противодействия коррупции путем расширения доступа к информации о государственных закупках, повышению уровня прозрачности процедур закупок. Мировая практика показывает, что при проведении государственных закупок в электронной форме экономия средств за счет снижения цен и издержек достигает от 10 до 20 процентов объема закупок.

В рамках концепции обоснована необходимость создания института контрактного права как особого раздела хозяйственного права, предполагающего диверсифицированную систему контрактов на поставки товаров (работ, услуг), общие принципы и прозрачные правила разработки, утверждения, заключения и корректировки контрактов с учетом длительности контрактов, номенклатуры и специфики продукции (товаров, работ, услуг) для государственных нужд.

На основе систематизации задач развития системы государственных закупок, автором предложена Модель консолидированного управления государственными закупками, сочетающая в себе элементы современных систем закупок развитых стран, отечественный опыт развития системы государственных закупок. Базовым элементом модели выступает специализированная организационная структура -Федеральное агентство по государственным закупкам, предметом деятельности которого должна стать реализация государственной политики в сфере государственных закупок на основе комплексного управления государственными закупками. Комплексное управление имеет целью консолидацию функций по стратегическому и оперативному управлению государственными закупками по определенной номенклатуре на федеральном и региональном уровне (Рис. 3).

Позиция автора заключается в том, что Агентство должно стать не просто федеральным органом исполнительной власти в системе государственных закупок, а особым институтом хозяйствования, обеспечивающим взаимодействие рынка и государства, развитие инструментов экономического регулирования макроэкономических процессов. Вместе с тем, инициируя комплексный процесс совершенствования экономико-правового механизма федеральных закупок, Агентство будет взаимодействовать с соответствующими уполномоченными органами исполнительной власти, координируя их деятельность в этой сфере. Для осуществления стратегических задач необходимо развитие функций

оперативного управления, для чего в структуре Агентства следует предусмотреть создание следующих служб:

профессиональной аналитической службы; службы маркетинга; финансово-экономической службы.

Консолидированная модель государственных закупок предполагает координацию деятельности по организации государственных закупок на основе создания отделений Агентства на субфедеральном уровне.

Автор считает, что для реализации предусмотренных функций Агентство должно наделяться соответствующими ресурсами в рамках федерального бюджета и быть уполномочено проводить особую финансовую политику в сфере государственных закупок, которая задействует банковские, финансовые инструменты и налоговые механизмы, формируя экономически благоприятные условия для исполнителей государственных заказов, в том числе:

- организовывать для подрядчиков (исполнителей) государственных контрактов долгосрочные кредиты на более льготных условиях через уполномоченные банки;

- осуществлять субсидирование процентных ставок по коммерческим кредитам подрядчиков (исполнителей) государственных контрактов;

- предоставлять государственные гарантии и поручительства по кредитам, предоставленным для финансирования государственных контрактов;

- инвестировать в отдельных случаях собственные средства в целях повышения капитализации подрядчиков (исполнителей) особо важных государственных контрактов;

- оперативно принимать конкретные адресные решения в целях преодоления финансовых проблем при реализации государственных заказов.

Федеральный бюджет

Формирование государственных нужд

Концепция социально экономического развития страны; Федеральные целевые программы; Межгосударственные целевые программы; Военная доктрина РФ;

Программы военно-технического сотрудничества

Министерство финансов Р

* разработка бюджета государственных закупок;

* финансовое о

ЗГЕ

Министерство экономического развитии РФ

* разработка стратегии развития системы государственных закупок;

* согласование и утверждение планов государственных закупок;

* нормативно-методическое обеспечение государственных закупок.

Государ ствсн н ые заказчики Главные распорядители бюджетных средств

Федеральная I

служба РФ • обеспечение государственного контроля (надзора) за соблюдением процедур размещения государственных заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд.

_г

Федеральное агентство по государственным закупкам

* разработка долгосрочных и краткосрочных концепций, программ и планов развития системы государственных закупок,

* разработка предложений по размещению.ж экономическому стимулированию выполнены! государственных заказов для реализации приоритетных задач социально-экономического развития страны:

ч;

' координация деятельности государственных проведение финансовой

/ * исследование конъюнктуры рынка | товаров, работ, услуг:

* информационно-аналитическое I * планирование гооу дарственных закулог.

сфере государственных закупок )

>>

необходимой номенклатуре.

/ * размещение заказов на поставку товаров, работ, услуг;

* заключение и контроль исполнения контрактов; . I * контроль качества товаров, работ.услуг, проведение претензионной

\и исковой работы ,

_;_'

N

Генеральные исполнители (подрядчики) госул а р ствсн н ого

Территориальные отделения Федерального агентства

* координация государственных заку пок на региональном уровне,

* организация и проведение торгов (аукционов);

* информационное обеспечение контрактной деятельности;

* реализация маркетинговых функций;

* мониторинг исполнения государственных кокграктов.

Исполнители государственных заказов

Рис. 3. Модель управления государственными закупками, предполагающая консолидацию функций в рамках создаваемого Федерального агентства

Одним из ключевых направлений деятельности Агентства должно стать содействие развитию партнерства, взаимовыгодных контрактных отношений между государством и частным бизнесом. Это может быть реализовано: во-первых, на основе привлечения потенциала частного предпринимательства к выполнению инновационных проектов в области инфраструктуры, новых технологий в промышленности, энергосбережении, экологии и т.д.; во-вторых, на основе передачи части функций по оперативному управлению государственными закупками на исполнение в негосударственные управляющие компании. На федеральном и региональном уровне целесообразно делегировать функции по организации размещения государственных заказов путем проведения торгов (аукционов); на федеральном уровне -привлечение к управлению реализацией государственных проектов, например, в рамках федеральных целевых программ (ФЦП), частных управляющих компаний с мотивацией на снижение затрат. В-третьих, на основе развития сотрудничества с негосударственными некоммерческими организациями, в том числе для формирования условий для привлечения субъектов малого и среднего предпринимательства к выполнению государственных контрактов.

Рассматривая проблему стимулирования инновационного производства в качестве одного из приоритетных направлений деятельности Агентства, автор приходит к следующему выводу: наряду с тем, что государственный заказ выступает как механизм прямого бюджетного финансирования инновационных разработок, влияние государственных закупок на процесс внедрения новых технологий может осуществляться и на основе развития рынка инновационной продукции через формирование и стимулирование спроса на эти продукты и технологии. Наиболее актуально участие Агентства в расширении рынка сбыта товаров и технологий так называемого двойного назначения (производимых для ВПК, но с возможностью применения в «гражданских» отраслях), с

использованием в этих целях финансово-экономических инструментов (предоставление длительной отсрочки платежа, более удобные условия по оплате, льготные условия поставки и т.д.) для мотивации хозяйствующих субъектов.

Данная модель станет логическим завершением существующей тенденции к централизации государственных закупок. В результате реализации предлагаемого комплекса мер сформируется единое экономическое и информационное пространство государственных закупок, которое и станет основой для развития системы государственных закупок как неотъемлемой части общественного регулирования, обеспечивающей эффективное управление государственными ресурсами. В то же время механизмы создания предусмотренного в рамках концепции Агентства требуют дополнительной разработки на законодательном и организационном уровне. В диссертации обоснована необходимость принятия нового Федерального Закона о государственных закупках, предусматривающего создание соответствующей структуры с наделением ее функциями стратегического и оперативного управления для обеспечения общественных потребностей, достижения консенсуса экономических интересов государства и хозяйствующих субъектов в целях реализации социально-экономической политики государства.

Реализация предлагаемой концепции развития системы государственных закупок обеспечит:

• повышение уровня планирования государственных закупок на межотраслевом и межрегиональном уровне в целях концентрации средств на приоритетных задачах, обеспечивающих мультипликативный эффект за счет включения в сферу выполнения государственного заказа все большего числа отраслей;

• развитие соответствующей институциональной системы государственных закупок, ориентированной на обеспечение и поддержку регулирующей функции государственных закупок;

• формирование единой системы информационного обеспечения государственных закупок на основе комплексного исследования и анализа конъюнктуры рынка;

• подготовку профессионального кадрового состава для системы государственных закупок;

• развитие институтов общественного контроля в сфере государственных закупок.

В разработанной концепции воедино связано формирование принципиально новой «контрактной методологии» экономических отношений между государством и субъектами рынка и развитие системы государственных закупок как инструмента государственного регулирования экономики. Это позволит, по мнению автора, при использовании предлагаемых принципов и направлений трансформации организационного, экономического и институционального механизмов, развития соответствующих инструментов и технологий государственных закупок создать условия для повышения эффективности государственных закупок как экономической деятельности государства и как важнейшего института государственного регулирования экономики.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:

Монографии

1. Смотрицкая И.И. Экономика государственных закупок. - М.:ИЭ РАН,2008. - 14, 5 п.л.

2. Смотрицкая И.И. Развитие рынка государственных заказов: институты и механизмы / Научный доклад / - М.: ИЭ РАН, 2007. - 1,3 п.л.

3. Смотрицкая И.И. . Развитие контрактных отношений в экономической деятельности государства - 1,8 п.л. / Трансформация роли государства в условиях смешанной экономики/ под ред А.Г. Зельднера И.Ю.Ваславской -М.: Наука, 2006.

4. Смотрицкая И. И. Государственные закупки в современной экономике: институциональные проблемы развития - (2,1 п.л.) / Государственный сектор: современные тенденции развития/ под ред. Зельднера А.Г., Черных С.И.- М.: ИЭ РАН, 2009.

Публикации в журналах, рекомендованных ВАК.

5. Абахов Ю.М. Смотрицкая И.И. Горденко Г.В. Трансформация институтов внутрифирменного управления // ЭКО, 2001. № 7 - 0,8 п.л. (лично автора 0,4 п.л.)

6. Смотрицкая И.И. К формированию системы общегосударственного финансового контроля в России // Вопросы экономики, 2002. № 4 -0,4 п.л.

7. Смотрицкая И.И. Формирование институтов рынка государственных заказов // Экономические науки, 2007. № 3 - 0,8 п.л.

8. Сильвестров С.Н., Зельднер А.Г., Смотрицкая И.И.и др. Госкорпорации в экономической системе России // Экономические науки , 2008. № 2 - 1,5 п.л. (лично автора 0, 3 п.л.)

9. Смотрицкая И.И., Черных С.И. Институт контрактных отношений на рынке государственных заказов // Вопросы экономики. 2008. № 8 - 1 п.л. (лично автора 0,7 п.л.)

10. Смотрицкая И.И. Государственные корпорации как субъекты контрактных отношений // Вестник института экономики РАН, 2008, №4 -0,8 п.л..

11. Смотрицкая И.И. Концептуальные подходы к развитию консолидированной системы государственных закупок в России// Экономические науки, 2009. № 1 - 0,7 п.л.

12. Смотрицкая И.И. Государственные закупки в системе мер антикризисного регулирования экономики // ЭКО, 2009. № 7 - 0,7 п.л.

Другие публикации

13. Смотрицкая И.И. Применение элементов маркетинга в условиях оптовой торговли // Материалы Всесоюзной научно-практической конференции «Проблемы совершенствования экономического механизма оптовой торговли» - М.: НИИМС Госснаба СССР, 1988,- 0,3 п.л.

14. Смехова Г.Б Смотрицкая И.И. Новые принципы организации материально-технического обеспечения на примере межотраслевого государственного объединения «Квантемп» // НИИМС Госснаба СССР, 1989. Труды вып. 94 - 0,8 п.л. (лично автора 0,4 п.л.)

15. Смотрицкая И.И. Экономическая деятельность государства и формирование цивилизованной рыночной среды // РИСК. 1996. №4-5 - 0,7 п.л.

16. Смотрицкая И.И. Формирование и развитие рынка государственных заказов / Препринт доклада / М.: ИЭ РАН, 1996,- 1,1 п.л.

17.Смотрицкая И.И. Организационные аспекты формирования и функционирования товарного рынка /Препринт доклада/ М.: ИЭ РАН, 1998.-2п.л.

18.Смотрицкая И.И. Проблемы развития государственного предпринимательства в России / Управление экономикой в переходный период/ Под ред. Ю.М. Абахова- М.: ИЭ РАН, 1996.- 0,7 п.л.

19. Смотрицкая И.И. Механизм и институты функционирования системы государственных заказов /Государство и госсобственность: институты и механизмы функционирования/ Под ред. А.Г. Зельднера - М.: ИЭ РАН, 1998,- 0,4 п.л.

20. Смотрицкая И.И. Маркетинг и финансовый менеджмент в системе управления предприятием /Анализ основных процессов в организации внутрифирменного управления/ Препринт доклада - М.: ИЭ РАН, 1998.- 1, 4 п.л. (лично автором 0,6 п.л.)

21. Смотрицкая И.И. Государственный заказ как элемент системы антикризисного управления экономикой /Государственное регулирование и преодоление экономического кризиса/ Под ред. А.Г. Зельднера - М.: ИЭ РАН, 1999,- 0,4 п.л.

22. Абахов Ю.М., Лукашенко О.В. Смотрицкая И.И. Сущность, разновидности и формирование корпоративных структур / Препринт доклада/ - М.: ИЭ РАН, 2001.-1, 3 п.л. (лично автором 0,6 пл.)

23. Смотрицкая И.И. Корпорации в системе управления предприятиями государственного сектора /Государство в условиях формирования смешанной экономики/ Под ред. А.Г.Зельднера - М.: ИЭ РАН, 2001. - 0,5 п.л.

24. Смотрицкая И.И. Круглый стол по вопросам формирования системы общегосударственного финансового контроля // Финансы. 2002. № 3 - 0,3 п.л.

25. Смотрицкая И.И. Особенности становления корпоративного сектора в России /Финансово-кредитные механизмы повышения инвестиционной деятельности / Под ред. В.К. Сенчагова, A.A. Дерябина - М.: ИЭ РАН, 20030,9 п.л.

26. Абахов Ю.М. Лукашенко О.В. Смотрицкая И.И. Стратегия формирования конкурентоспособных корпораций /Россия в глобализирующемся мире: стратегия конкурентоспособности / Под ред. Д.С. Львова, Д.Е. Сорокина - М.: Наука, 2005г.-1,2 п.л (лично автором 0,6 п.л.)

27. Смотрицкая И.И. Государственно-частное партнерство в системе приоритетов экономического развития России / Приоритеты в системе

факторов экономического роста/ Под ред. А.Г. Зельднера - М.: ИЭ РАН, 2006. - 0,9 п.л.

28. Абахов Ю.М. Смотрицкая И.И. Конкурентоспособность корпорации: факторы и конкурентные преимущества /Стратегия формирования конкурентоспособности корпораций/ Под ред Ю.М. Абахова - М.: ИЭ РАН, 2006. - 1,4 п.л (лично автора 0,7 п.л.)

29. Смотрицкая И.И..Экономическая деятельность и социальная политика государства /Материалы XIV Кондратьевских чтений «Инновационное обновление социального сектора России: перспективы и последствия»/ - М.: МФК,2006г.- 0,4 п.л.

30. Смотрицкая И.И. Современные формы государственно-частного партнерства // Проблемы экономики и менеджмента М.: 2006. выпуск 16 -0,8 п.л.

31. Смотрицкая И.И. Государственный заказ в системе государственного регулирования экономики /Институты государственного регулирования экономики/ Под ред. А.Г. Зельднера, И.Ю. Ваславской - М.: ИЭ РАН,

2007 - 0,7п.л.

32. Смотрицкая И.И. Инновационная функция государственного заказа в условиях смешанной экономики / Государственно-частное партнерство в инновационных системах / Под ред. С.Н. Сильвестрова - М.: ИЭ РАН, 2007,-0,6п.л.

33. Смотрицкая И.И. Развитие рынка государственных заказов: проблемы и перспективы // Вестник Института экономики РАН ,2007.№ 3 - 0,7 п.л.

34. Смотрицкая И.И. Корпорации в системе государственных заказов: проблемы взаимодействия / Госкорпорации России: правовые и экономические проблемы/ Под ред. С.Н. Сильвестрова, А.Г. Зельднера А.Г. И.Ю. Ваславской,- М.: ИЭ РАН, 2008. - 0,6 пл.

35. Смотрицкая И.И. Развитие инновационной функции государственного заказа в условиях смешанной экономики // Технопарк. 2008. №1 - 0,7п.л.

36. Смотрицкая И.И. Проблемы привлечения малого предпринимательства к реализации государственных контрактов / Государственно-частное партнерство в условиях кризиса / Материалы конференции - М. : ИЭ РАН, 2009. - 0, 5 п.л.

Подписано в печать 07.10.2009г. Зак. 87. Тир. 100 экз. Объем 3 пл. Отпечатано в ИЭ РАН

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Смотрицкая, Ирина Ивановна

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1 Теоретические и методологические аспекты формирования экономики государственных закупок

1.Т. Сущность и содержание экономики государственных закупок

1.2. Методологические подходы к развитию контрактных отношений в сфере государственных закупок

1.3. Роль и место государственных закупок в современной смешанной экономике

Выводы

ГЛАВА 2 Эволюция института государственных закупок в различных экономических системах

2.1. Федеральная контрактная система США как важнейший механизм государственного регулирования экономики

2.2. Основополагающие принципы европейской модели государственных закупок

2.3. Трансформация государственных закупок в советской экономике

Выводы

ГЛАВА 3 Система государственных закупок в российской экономике

3.1. Становление нормативно-правовой базы государственных закупок

3.2. Ключевые направления и проблемы реформы государственных закупок

3.3. Структура и функции государственных органов по организации и управлению государственными закупками 128 Выводы

ГЛАВА 4 Современный рынок государственных закупок

4.1. Специфика и особенности субъектов рынка государственных закупок

4.2. Тенденции развития рынка государственных закупок на федеральном и региональном уровне

4.3. Методические основы разработки ценовой политики при заключении государственных контрактов

Выводы

ГЛАВА 5 Концепция развития системы государственных закупок

5.1. Оценка эффективности системы государственных закупок

5.2. Развитие институциональной среды государственных закупок

5.3. Принципы создания единого информационного пространства государственных закупок

5.4. Формирование консолидированной модели управления государственными закупками 253 Выводы

Диссертация: введение по экономике, на тему "Трансформация системы государственных закупок в российской экономике"

В современной смешанной экономике система государственных закупок является обязательным элементом управления государственными финансами и другими ресурсами общественного сектора экономики и I призвана выполнять не только функции обеспечения общественных потребностей, но и функции государственного регулирования экономики.

Мировой финансово-экономический кризис дал толчок развитию нового витка процесса трансформации экономических систем. Главное для нынешнего этапа трансформации экономики России - сформировать институциональные условия для преодоления последствий кризиса и перехода к инновационной модели социально - экономического развития. Для адекватного ответа на стратегический инновационный вызов, стоящий перед нашей страной требуется качественное изменение институтов государственного регулирования, инструментов и технологий реализации государственных функций, в том числе институтов и механизмов системы государственных закупок в целях развития ее как неотъемлемой части общественного регулирования, обеспечивающей эффективное управление государственными ресурсами.

Указанными обстоятельствами предопределяется актуальность исследования процесса трансформации системы государственных закупок, проблемы формирования теоретических, методологических и практических основ соответствующих качественных изменений в сфере государственных закупок: экономических отношениях, организации и управлении, институциональной среде, знаниях и информации, технике и технологиях.

Фрагментарность исследований экономики государственных закупок в целом, отсутствие комплексных исследований, учитывающих мультипликативное влияние государственных закупок на макроэкономические индикаторы, приводят как к недостаточной теоретической разработанности проблемы, так и к отсутствию стратегически и тактически обоснованной государственной политики управления государственными закупками. Актуальность исследования в теоретическом и практическом аспекте обуславливается также тем, что в отечественной экономической науке и практике не решен целый ряд проблем организационного и законодательного обеспечения закупок для государственных нужд. В результате реализуемая сегодня реформа системы государственных закупок носит процедурный и фрагментарный характер, что препятствует эффективному использованию государственных закупок в рамках принятой Правительством РФ Программы мер антикризисного регулирования экономики.

Системное исследование процесса государственных закупок в смешанной экономике, участие частного бизнеса в выполнении государственных контрактов требует переосмысления концептуальных подходов к организационному, экономическому и законодательным механизмам закупок. В условиях, когда доля государственных расходов на закупки товаров, работ, услуг достигает 50% расходной части федерального бюджета, задача создания полноценной национальной контрактной системы государственных закупок и соответствующих институтов приобретает стратегическое значение.

Таким образом, актуальность поставленной в ходе диссертационного исследования проблемы заключается в необходимости разработки концепции формирования и развития качественно новой для нашей страны системы государственных закупок, учитывающей потребности и макроэкономические условия современной экономики России, в ее организационно-экономическом, управленческом и институциональном аспекте. Система государственных закупок должна стать эффективным инструментом экономического регулирования, стабилизации экономики и концентрации материальных, трудовых ресурсов, научного и промышленного потенциалов для реализации стратегических целей социально-экономического развития страны до 2020 года.

Степень разработанности темы. Различным аспектам трансформации системы государственных закупок посвящен достаточно широкий круг отечественных и зарубежных исследований. Исходные теоретико-методологические подходы к анализу экономических отношений в сфере государственных закупок заложены в трудах классиков экономической теории, в том числе, в концептуальном рассмотрении рыночных отношений сквозь призму взаимовыгодных контрактных (договорных) отношений.

Общие и частные вопросы теории государственных закупок нашли отражение в работах таких авторов как А. Алчиан, С. Арроусмит, Г. Демсец, Дж. Гелбрейт, Дж. Бъюкенен, М. Линдере, А. Маршалл, Р. Масгрейв, Л. Мизес, С.Мосс, В.Нордхаус, Д.Норт, П.Самуэльсон, Дж.Стиглиц, О.Уильямсон, Дж. Ходжсон, Х.Е. Фирон и др.

В современной российской экономической науке различные аспекты проблемы обеспечения общественных потребностей, теории управления государственными ресурсами, системного подхода к трансформации роли и экономической деятельности государства рассматриваются в работах Л.И.Абалкина, А.И. Архипова, В.Г. Варнавского, А.Е. Городецкого, Р.С.Гринберга, А.Г. Зельднера, Б.З. Мильнера, А.Д.Некипелова,

A.Я.Рубинштейна, А.Д. Радыгина, Ю.Г. Павленко, И.А. Погосова, С.Н Сильвестрова, В.К. Сенчагова, Д.Е.Сорокина, А.Т. Спицына, А.В Улюкаева, Л.И.Якобсона, Е.Г. Ясина и др.

Общие и частные вопросы методологии развития институтов и механизмов государственных закупок, повышения эффективности организации и управления государственными закупками нашли отражение в работах таких авторов как М.В.Афанасьев, Н.В. Афанасьева, В.В.Бланк, O.G. Белокрылова, В.П.Заварухин, Н.В. Нестерович, М.Н. Козин, И.В Кузнецова, В.А.Кныш, А.П. Патрон, В.И. Смирнов, В.И. Степанов,

B.А.Федорович, А.В. Шаронов и др.

Вместе с тем, несмотря на наличие значительного задела, можно констатировать недостаточность теоретико-методологических разработок, посвященных современной экономике государственных закупок. Как в методологическом, так и в научно - практическом отношении недостаточно исследованы многие вопросы, связанные с пониманием сущностных изменений экономических отношений, происходящих вследствие развития рынка государственных закупок, а также выработкой и реализацией новых подходов, которые бы обеспечили эффективное функционирование системы государственных закупок. Это касается, прежде всего, уточнения концептуальных основ комплексного развития системы государственных закупок в современных условиях трансформационной экономики, ее дальнейшего формирования с учетом обобщения современных тенденций института государственных закупок за рубежом, для создания институциональной базы и механизмов регулирования, адекватных задаче модернизации экономики России.

Научное и практическое значение рассматриваемой проблематики для стратегических перспектив экономического и социального развития страны, ее недостаточная разработанность определили цель и задачи диссертационного исследования:

Целью диссертационного исследования является разработка концепции развития системы государственных закупок как неотъемлемой части общественного регулирования, способствующей повышению эффективности управления государственными ресурсами в условиях современной экономики России, на основе трансформации институтов и механизмов государственных закупок.

В соответствии с поставленной целью в работе решались следующие задачи:

• проанализировать и обобщить исследования по вопросам сущности государственных закупок, и на этой основе раскрыть теоретические и методологические аспекты развития системы государственных закупок в смешанной экономике, уточнить роль и функции государственных закупок в современной российской экономике;

• рассмотреть закономерности развития института государственных закупок в различных экономических системах, на этой основе разработать концептуальные подходы к реформированию организационного, экономического и законодательного механизмов государственных закупок;

• исследовать современное состояние рынка государственных закупок, выделить тенденции и ключевые проблемы его развития, определить необходимые условия для обеспечения конкурентной среды рынка государственных закупок, совершенствования рыночного механизма контрактации между государством и хозяйственными субъектами рынка;

• выявить особенности экономической политики при заключении государственных контрактов в условиях устойчивого развития экономики и в период финансового кризиса, разработать рекомендации для развития института контрактных отношений;

• разработать предложения по совершенствованию механизма государственного регулирования закупок, формированию соответствующей модели управления государственными закупками для реализации целей и задач социально- экономического развития страны;

• провести анализ существующих принципов и методов оценки эффективности государственных закупок и разработать подходы к комплексной оценке их эффективности.

• определить перспективные направления развития государственно-частного партнерства в сфере государственных закупок и разработать рекомендации по созданию условий для привлечения потенциала частного предпринимательства к обеспечению общественных потребностей;

Объектом исследования выступает система государственных закупок и ее роль в обеспечении социально-экономического развития страны.

Предметом исследования является процесс трансформации системы государственных закупок и характеризующие его соответствующие качественные изменения в экономических отношениях, организации и управлении, институциональной среде, технологиях закупок в контексте социально - экономического развития страны.

Теоретико-методологическая база исследования. Теоретической основой исследования служат фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых, содержащие различные теоретические подходы к изучению проблем обеспечения общественных потребностей, развития рыночных институтов и институциональных изменений, специфики экономической деятельности государства и государственного регулирования в условиях смешанной экономики, к организации и управлению бюджетными закупками.

Методологической основой диссертации является совокупность методов познания, применяемых к изучению контрактных отношений и механизма государственных закупок, сложившихся как в отечественной, так и в зарубежной научной литературе. Общая логика работы базируется на комплексном и системном подходе с использованием современного научного аппарата и различных методов исследования, в том числе: исторического; экономико-статистического; системно-аналитического; экспертных оценок; организационно-экономического моделирования и др.

В основу диссертационной работы положены также результаты исследований, полученные в соответствии с планами научно-исследовательских работ Центра институтов взаимодействия государства и экономики Института экономики РАН.

Информационную базу исследования составляют отечественная и зарубежная монографическая литература, публикации в периодической печати, законодательные акты Российской Федерации, нормативные документы министерств и ведомств, в первую очередь Министерства экономического развития РФ и Федеральной антимонопольной службы РФ, статистические материалы. Экономический анализ базировался на изучение общей и специальной литературы, обширного массива отечественной и иностранной литературы, включая информационно-аналитические издания

ЕС, Мирового банка, национальных и международных статистических изданий. В процессе разработки изучаемой проблемы использовались материалы отчетов государственных заказчиков, исполнительных органов субъектов Федерации.

Использованы опубликованные авторские теоретические и аналитические разработки, а также практический опыт работы в российской системе государственных закупок.

Научная новизна диссертации заключается в разработке и обосновании концепции развития системы государственных закупок в ее организационно-экономическом, управленческом и институциональном аспекте, позволяющей повысить эффективность государственных закупок как системы обеспечения общественных потребностей и как инструмента государственного регулирования в целях стабилизации и инновационного развития российской экономики.

В* рамках концепции наиболее значимые результаты, составляющие научную новизну исследования, включают следующие положения.

1. Обоснован методологический подход к исследованию системы государственных закупок как института государственного регулирования экономики, в этой связи уточнены сложившиеся в экономической теории и на практике понятия «государственный заказ», «государственные закупки», «рынок государственных закупок». Разграничены используемые как синонимы понятия «государственный заказ» и «государственные закупки»,, сущность которых отражает общественные потребности и характер экономических отношений в сфере государственных закупок. Выделены и раскрыты функции системы государственных закупок в современной смешанной экономике, введено понятие «инновационная функция» государственных закупок, заключающаяся в формировании экономических предпосылок для создания принципиально новой или с новыми потребительскими свойствами продукции (товаров, работ, услуг).

2. Разработан концептуальный подход и механизмы трансформации системы государственных закупок на основе комплексного системного реформирования всех этапов процесса государственных закупок от планирования закупок до мониторинга выполнения контрактов, и развития конкурентных, контрактных отношений в сфере государственных закупок для реализации задач обеспечения стабилизации и экономического роста российской экономики.

3. Установлено, что доминирующей тенденцией развития рынка государственных закупок выступает образование общего экономического пространства на основе единых юридических норм и регламентирующих требований к процедурам и технологиям государственных закупок. Сформулированы и обоснованы институциональные принципы, определяющие развитие конкурентной среды рынка государственных закупок. Доказана необходимость создания единого информационного электронного пространства государственных закупок и предложены подходы к- формированию рыночной аналитической информационной системы государственных закупок на базе общих стандартов и параметров при единой поисковой системе и информационной структуре, что позволит усовершенствовать рыночный механизм контрактации и повысить качество управления государственными закупками.

4. Обоснована необходимость создания института контрактного права в качестве самостоятельного раздела хозяйственного права, включающего диверсифицированную систему государственных контрактов, регламентирующих экономические условия, процедуры заключения и обеспечение исполнения контрактов в зависимости от номенклатуры и специфики товаров (работ, услуг).

Показано, что действующая единая нормативная модель государственного контракта ограничивает возможности обеспечения государственных нужд в условиях экономического кризиса. Предложено законодательно закрепить гибкие финансовые условия контрактов, обязательное страхование ответственности исполнения контрактов, что позволит более эффективно использовать государственные закупки в системе мер антикризисного регулирования экономики.

5. В контексте трансформации институционального механизма государственных закупок разработаны концептуальные положения консолидированной модели управления государственными закупками. Данная модель предполагает создание специального Федерального агентства по государственным закупкам, с наделением его функциями стратегического и оперативного управления на федеральном и региональном уровне для формирования и реализации единой государственной политики в сфере государственных закупок.

6. Разработаны методологические основы комплексной оценки государственных закупок, отражающей эффективность закупочной деятельности на разных стадиях общего процесса государственных закупок и позволяющей оценить затраты и результаты в целом для достижения мультипликативного эффекта от государственных расходов.

7. Определены направления и предложен механизм развития государственно-частного партнерства в сфере государственных закупок, основанный на передаче государством в лице органов исполнительной власти разных уровней части традиционно выполняемых им функций организациям частного сектора. Предложен комплекс мер для привлечения малого и среднего бизнеса к выполнению государственных контрактов, обеспечивающий создание соответствующих организационных, нормативно-правовых и финансово-экономических условий для предоставления государственных гарантий, льготных кредитов, субсидирования процентных ставок и других преференций.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что разработанная концепция базируется на системном подходе к государственным закупкам и включает как теоретические основы, принципы, направления, так и практические меры развития системы государственных закупок с учетом таких факторов как совершенствование государственного управления, формирование конкурентных, контрактных отношений, развитие рынка государственных закупок, повышение эффективности использования государственных ресурсов и результативности антикризисного регулирования экономики.

Разработанные теоретико-методологических положения могут быть использованы для дальнейших научных исследований сферы государственных закупок. Разработанные в диссертации выводы и рекомендации могут найти применение при разработке учебных программ и пособий учебно-методических комплексов системы повышения квалификации руководителей и специалистов государственного и муниципального управления, обучении студентов вузов по специальностям «Организация и управление государственными и муниципальными закупками», «Логистика» и в соответствующих разделах учебных курсов «Экономическая теория», «Экономика общественного сектора», «Экономика и управление народным хозяйством», «Макроэкономика».

Практическое значение исследования заключается в том, что его результаты и выводы, во-первых, направлены на повышение эффективности российской системы государственных закупок и могут использоваться в работе государственных органов исполнительной власти при выработке соответствующих концепций развития; во-вторых, ориентированы на применение в системе управления государственными закупками, нацеливая, на результативность использования выделяемых для государственных закупок бюджетных средств; в-третьих, возможно их использование в качестве методического материала руководителями и специалистами организаций государственных заказчиков в работе с исполнителями (подрядчиками, поставщиками) государственных контрактов.

Апробация результатов исследования.

Основные результаты исследования обсуждались и получили одобрение на Ученом совете Научного направления « Институты современной экономики» ИЭ РАН в рамках научного доклада автора «Развитие рынка государственных заказов: институты и механизмы» (ИЭ РАН, 2007г.), а также вошли в доклады ИЭ РАН, подготовленные для Комитета по промышленной политике, Комитета по обороне и безопасности Совета Федерации РФ, Счетной палаты РФ (2008г.). Положения диссертации также использовались при разработке предложений Института экономики РАН к Программе антикризисных мер Правительства РФ (2009г.), Концепции государственной политики цен РФ (Торгово-Промышленная Палата РФ, Институт экономики РАН, 2009г.).

Положения диссертации апробировались на международных, российских научно - практических конференциях и круглых столах, в том числе: XIV Кондратьевских чтениях «Инновационное обновление социального сектора России: перспективы и последствия» (Москва, 2006г.), «Проблемы применения на практике Федерального закона №94 -ФЗ от 25.07.2005г.» (ТПП РФ, Москва, 2006г), «Государственно-частное партнерство в инновационных системах» (Институт экономики РАН совместно с Вольным экономическим обществом, Москва,2007г.), «Практические вопросы применения закона о размещении государственного заказа» в рамках Всероссийской Форум - выставки «Госзаказ 2008» (Москва, 2008г.), круглом столе «Госкорпорации России: правовые и экономические проблемы» (Институт экономики РАН совместно со Счетной палатой РФ, Москва, 2008г.), «Государственная поддержка развития конкуренции и антимонопольное регулирование» (Институт экономики РАН совместно с Академией экономической безопасности МВД РФ, 2008г.), «Государственночастное партнерство в условиях кризиса: правовые и экономические проблемы» (Институт экономики РАН совместно с НИИ системного анализа Счетной палаты РФ, 2009г.).

Полученные в диссертации выводы и отдельные рекомендации нашли практическое применение в законотворческой и практической деятельности Управления по связям с органами законодательной и исполнительной власти Аппарата мера и Правительства г. Москвы, в процессе планирования и размещения городского заказа Департаментом транспорта и связи и Департаментом топливно-энергетического хозяйства Правительства г. Москвы.

Публикации Основное содержание работы отражено в 36 публикациях общим объемом более 40 п.л.

Структура работы Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, библиографии и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Смотрицкая, Ирина Ивановна

Выводы к Главе 5

В 2005 году с принятием закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» началась реформа в сфере государственных закупок, которая, по мнению руководителя Федеральной антимонопольной службы РФ (ФАС) И.Ю. Артемьева, стала за последние годы «одной из самых успешных и самых результативных форм реализации административной реформы и противодействия коррупции».169 В тоже время, как показало проведенное исследование, существует немало проблем, связанных с состоянием нормативно-правовой базы и внесения в нее изменений, с требованием к повышению информационного обеспечения и квалификации персонала, с развитием рыночных методов и инструментов закупок. Хотя немало уже сделано в плане формирования структурных элементов реформы, особенно в процедурах и технологии закупок, направленных на экономию бюджетных средств, сложившаяся институциональная среда не в состоянии обеспечить эффективное использование государственных закупок как инструмента регулирования экономики, поддержки российского бизнеса в современных условиях глобального экономического кризиса.

Нельзя не согласиться с тезисом о том, что регламентация государственных закупок является не менее важной частью административной реформы, чем совершенствование исполнительной власти. В связи с этим представляется ошибкой то обстоятельство, что «понятие государственных закупок довольно редко включается в широкое

1 7П понятие эффективности государства» . В настоящее время достижение эффективности государственных закупок как формы экономической деятельности государства, как рыночного института государственного

169 Госзаказ: управление, размещение, обеспечение, 2008,№11, С.41.

170 Кузьминов Я.И. выступление на форуме «Государственные и муниципальные закупки: как добиться эффективности»// Госзаказ:управление; размещение; обеспечение. 2008, №11, С.40. регулирования в значительной мере сдерживается неадекватностью существующего административного и юридического мышления современным рыночным условиям хозяйствования, что требует формирования принципиально новой «контрактной методологии» экономических отношений между государством и субъектами рынка. Через призму данного концептуального подхода мы рассматривали цели, задачи и пути трансформации системы государственных закупок в России. В результате проведенного исследования можно сделать следующие основные выводы.

1. Проблема оценки эффективности государственных закупок носит в настоящее время противоречивый характер. С одной стороны, Минэкономразвития РФ и ФАС РФ как уполномоченные федеральные органы в сфере государственных закупок, отчитываются о высокой эффективности реформы и значительной экономии бюджетных средств. С другой стороны, эффективность системы государственных закупок не рассматривается как комплексное понятие, которое включает в себя результативность, экономичность и «внешнюю» эффективность системы. Более того, у федеральных органов власти отсутствует комплексный подход к системе государственных закупок как институту регулирования экономики, соответственно нет заинтересованности в комплексной оценке эффективности, возможности влияния государственных закупок на экономическое развитие страны.

2. Институциональная система государственных закупок пока не в состоянии обеспечить в полной мере эффективность государственных закупок. Основным современным требованием, предъявляемым экономикой к системе государственных закупок, является изменение характера взаимодействия между государственными заказчиками и прочими субъектами хозяйствования. Изменить данную ситуацию можно лишь в том случае, когда целью реформы государственных закупок будет создание действительно контрактного, рыночного института госзакупок, а не только формирование конкурсных, прозрачных процедур и технологий размещения заказов. В первую очередь речь идет о необходимости формирования организационных и экономических предпосылок для повышения качества управления государственными закупками. В том числе о создании института контрактного права как особого раздела хозяйственного права, формировании диверсифицированной системы контрактов на поставки товаров (работ, услуг), проблеме ценообразования на государственные контракты. Представляется необходимым разработка и утверждение общих принципов и прозрачных правил заключения и корректировки как рамочных, так и долгосрочных контрактов с учетом номенклатуры и специфики продукции (товаров, услуг) для государственных нужд.

3. С точки зрения эффективности государственных закупок наиболее сильная угроза со стороны коррупционных рисков заключается в том, что будет снижаться конкурентная составляющая на рынке государственных закупок. Передача функций по организации, размещению и реализации в руки крупных интегрированных структур (государственных корпораций), занимающее монопольное положение на рынке без законодательно регламентированной процедуры контроля за их деятельностью, приведет к ограничению конкуренции на рынке.

4. В настоящее время созданы основы взаимосвязанной информационной структуры, которая позволяет консолидировать и обрабатывать сведения о государственных закупках. В качестве приоритетной задачи дальнейшего развития системы информационного обеспечения, по мнению автора, выступает формирование единого информационного электронного пространства государственных закупок, которое предполагает единство стандартов и параметров при единой поисковой системе и единой информационной структуре. Такая информационная база даст возможность на постоянной основе проводить комплексный анализ состояния государственных закупок, предотвращать системные кризисы, осуществлять мониторинг размещения и реализации государственных заказов, повысить действенность контроля за использованием бюджетных средств.

5. Для реализации комплексного подхода к организации и развитию системы государственных закупок, формированию институциональной среды в целях выполнения необходимых задач при условии наиболее эффективного использования государственных ресурсов автором предложена Модель консолидированного управления государственными закупками, предполагающая создание специального Федерального агентства по государственным закупкам. В современных условиях новое агентство станет органическим элементом системы государственных закупок, особым институтом хозяйствования, обеспечивающим взаимодействие государства и рынка и использующим экономические инструменты регулирования макроэкономических процессов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

1. Мировой финансово-экономический кризис дал толчок развитию нового витка процесса трансформации экономических систем. Главное для нынешнего этапа трансформации экономики России - сформировать институциональные условия для преодоления последствий кризиса и перехода к инновационной модели социально - экономического развития. Для адекватного ответа на стратегический инновационный вызов, стоящий перед нашей страной требуется качественное изменение институтов государственного регулирования, инструментов и технологий реализации государственных функций, в том числе институтов и механизмов системы государственных закупок в целях развития ее как неотъемлемой части общественного регулирования, обеспечивающей эффективное управление государственными ресурсами.

2. Проведенное исследование показало, что в настоящее время система государственных закупок находится в процессе трансформации и представляет собой сложное образование, в котором отдельные элементы и подсистемы находятся на разных стадиях развития. В отличие от стран с развитой экономикой, где институт государственных закупок выступает результатом длительного эволюционного развития, перед нашей страной стоит задача по сути одновременного формирования, как общенациональной институциональной системы, так и важнейшей ее части - системы государственных закупок. России нужна собственная, разработанная на основе мирового и отечественного опыта, законодательно оформленная концепция развития системы государственных закупок минимум по двум причинам. Во-первых, в последние годы резко возрос объем государственных закупок для обеспечения общественных потребностей. Доля государственных расходов на закупки товаров, работ, услуг составляет порядка 50% расходной части федерального бюджета. Во-вторых, в современных экономических условиях система государственных закупок может стать эффективным инструментом для реализации антикризисных мер и достижения стратегических целей социально-экономического развития страны.

3. Предлагаемый в работе концептуальный подход к развитию системы государственных закупок в России, отвечающей потребностям современной экономики, охватывает комплекс экономических, институциональных и организационных проблем формирования и реализации государственной политики закупок товаров, работ, услуг для обеспечения общественных нужд. Наиболее важными из концептуальных положений развития системы закупок являются:

• комплексность развития системы государственных закупок для достижения максимального общественного эффекта при размещении и реализации государственных заказов;

• формирование государственной закупочной политики в контексте единой системы организации и управления государственными закупками;

• формирование специальной законодательной базы, обеспечивающей реализацию дифференцированных контрактных отношений в сфере государственных закупок;

• создание единого информационного пространства государственных закупок;

• выработка и регламентация особых принципов и правил разделения функций распоряжения и оперативного управления бюджетными средствами;

• прозрачность деятельности государственных закупочных, органов.

4. Определяя повышение эффективности государственных закупок в качестве важнейшей задачи развития, в диссертации сформулированы методологические принципы, которые использованы в разработке алгоритма комплексной оценки эффективности государственных закупок. В работе показано, что проблема оценки эффективности государственных закупок носит в настоящее время противоречивый характер, отсутствует единая принятая методика и реальный механизм оценки государственных закупок, основополагающие нормативные документы не включают в себя положения о сборе соответствующих данных. Предлагаемая методология комплексной оценки эффективности государственных закупок, отражающая эффективность закупочной деятельности на разных стадиях процесса обеспечения государственных нужд и позволяющая получить оценку экономической эффективности ее функционирования в целом, может быть использована для оптимизации механизма организации и управления государственными закупками.

5. Либерализация экономической деятельности в нашей стране в начале 1990-х годов стимулировала развитие контрактных отношений в сфере государственных закупок. Однако при отсутствии внятной государственной политики формирования конкурентной рыночной среды практически до принятия Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» №94-ФЗ (21.07.2005г.) в системе государственных закупок доминировали неформальные механизмы установления экономических отношений. По результатам обследования BEEPS 2005г. (Исследование деловой среды и деятельности предприятий), регулярные неофициальные платежи за получение государственных заказов осуществляли в 2002 г. 15% , а в 2005 году около 20%'опрошенных фирм. Недостаточная прозрачность законодательства и вызванная этим неопределенность в отношении правил и процедур, регламентирующих государственные закупки, препятствовала и привлечению частного предпринимательства к реализации государственных контрактов, создавая условия для развития «отношенческой контрактации» в сфере государственных закупок.

6. Анализ правоприменительной практики нового законодательства, основные принципы которого заложены в Федеральном законе №94 -ФЗ (от 21.07.2005г.), показал его сложность и позволил выявить ряд ключевых проблем. Во-первых, складывается нормативная модель, ориентированная, по сути, на закупку товаров массового и серийного производства, стандартизированных работ и услуг. Во-вторых, принятие законодательства, имеющее, в первую очередь, антикоррупционную направленность привело к тому, что упор был сделан на ужесточение контроля и значительное упрощение методов осуществления закупок, иногда в ущерб квалификационному фактору.

Проведенное исследование реформирования системы государственных закупок позволило сделать вывод, что на современном этапе формируются институциональные условия для развития конкурентных рыночных процедур закупок, создания действенного механизма контроля над исполнением закона и административного механизма рассмотрения жалоб. В тоже время реформа по своей сути носит «процедурный» и фрагментарный характер, так как она направлена на регламентацию практически только одного этапа (размещение заказов) общего процесса обеспечения государственных нужд.

7. В настоящее время для реализации функций по планированию объемов закупок, размещению государственных заказов и контролю за использованием бюджетных средств действует система исполнительных органов на федеральном и региональном уровне. В тоже время функции исполнения государственной политики в сфере государственных закупок распылены и не существует стратегического центра, выражающего консолидированные интересы государства как гаранта обеспечения общественных нужд, координирующего законотворческие инициативы и деятельность хозяйствующих субъектов в этой сфере. Деятельность подразделений Минэкономразвития РФ, выполняющих координационные функции на федеральном уровне, как и деятельность координационных структур на региональном уровне, сосредоточена на составлении прогнозов, нормативно- методическом обеспечении и разъяснении нового законодательства. При этом ни один из органов государственного управления не разрабатывает концепции развития системы государственных закупок на основе макроэкономического анализа и стратегического планирования государственных закупок с учетом приоритетных задач экономической политики государства в целях стабилизации и устойчивого развития российской экономики.

8. Для повышения эффективности организации и управления государственными закупками, по мнению автора, необходимым является создание специализированной организационной структуры - Федерального агентства по государственным закупкам, предметом деятельности которого должна стать реализация государственной политики в сфере государственных закупок на основе комплексного управления размещением и реализацией государственных заказов. Комплексное управление предполагает консолидацию функций по стратегическому и оперативному управлению государственными закупками по определенной номенклатуре на федеральном и региональном уровне. Формирование консолидированной модели управления государственными закупками имеет целью решение следующих задач: повышение уровня планирования государственных закупок на межотраслевом и межрегиональном уровне в целях концентрации средств на приоритетных задачах, обеспечивающих мультипликативный эффект, определяющих цепную реакцию получения эффекта в динамике за счет включения в сферу выполнения государственного заказа все* большего числа отраслей; развитие соответствующей институциональной системы государственных закупок, ориентированной на обеспечение и поддержку регулирующей функции государственных закупок; формирование единой системы информационного обеспечения государственных закупок на основе комплексного исследования и анализа конъюнктуры рынка;

- подготовку профессионального кадрового состава для системы государственных закупок.

9. Развитие государственных закупок как института государственного регулирования экономики связано с проведением гибкой финансовой политики в сфере государственных закупок, которая предполагает использование финансовых механизмов для формирования экономически «льготных» условий исполнителям государственных заказов, например, при реализации определенных социально-экономических задач. В этой связи Федеральное агентство по государственным закупкам в рамках выделенных бюджетом лимитов законодательно должно быть наделено следующими полномочиями:

• через уполномоченные банки предоставлять подрядчикам (исполнителям) государственных контрактов долгосрочные кредиты по более льготным процентным ставкам;

• осуществлять субсидирование процентных ставок по коммерческим кредитам подрядчиков (субподрядчиков) государственных контрактов;

• предоставлять государственные гарантии по кредитам, направленным на финансирование государственных контрактов;

• оперативно принимать конкретные адресные решения в целях преодоления . финансовых проблем при реализации государственных заказов.

10. Стратегическое планирование и управление, использование методов и инструментов маркетинга на всех этапах формирования, размещения и реализации государственных заказов возможно только при внедрении прогрессивных информационных технологий. Проведенное исследование показало, что в настоящее время созданы основы взаимосвязанной информационной структуры, которая позволяет консолидировать и обрабатывать сведения о размещении государственных заказов и заключении государственных контрактов. Дальнейшее развитие системы информационного обеспечения связано с укрупнением и централизацией к 2010 году многоуровневой системы государственных и муниципальных официальных сайтов в единый информационный ресурс, где будет размещаться информация обо всех государственных и муниципальных закупках. Однако для формирования государственной закупочной политики в контексте единой системы организации и управления государственными закупками необходимым условием, по нашему мнению, выступает формирование единого информационного электронного пространства государственных закупок, которое предполагает единство стандартов и параметров при единой поисковой системе и единой информационной структуре. Такая информационная база даст возможность на постоянной основе проводить комплексный анализ состояния рынка государственных закупок, предотвращать системные кризисы, осуществлять мониторинг размещения и реализации государственных заказов, повысить действенность контроля за использованием бюджетных средств. В этой связи представляется важным рассматривать вложение средств в долгосрочные проекты по автоматизации системы государственных закупок, информатизации органов управления всех уровней власти исключительно как инвестиции, от которых будет получена реальная отдача с позиций повышения совокупной эффективности всей системы государственных закупок.

11. Одним из основных требований, предъявляемым современной экономикой к системе государственных закупок, является изменение характера взаимодействия между государственными заказчиками и прочими субъектами хозяйствования. Изменить данную ситуацию можно лишь в том случае, когда целью реформы государственных закупок будет создание контрактного института государственных закупок, а не только формирование конкурсных, прозрачных процедур и технологий размещения заказов. В первую очередь, речь идет о необходимости создания института контрактного права как особого раздела хозяйственного права, включающего диверсифицированную систему контрактов на поставки товаров (работ, услуг), принципы регулирования ценообразования на государственные контракты с учетом экономических условий. В этой связи представляется необходимым разработка и утверждение общих принципов и прозрачных правил заключения и корректировки контрактов с учетом номенклатуры и специфики продукции (товаров, работ, услуг) для государственных нужд.

При этом действие единой нормативной модели государственного контракта (на основе твердой фиксированной цены контракта) ограничивает возможности для гибкого поведения государственных заказчиков, в том числе в условиях экономического кризиса. По нашему мнению, развитие контрактной системы как рыночного института, предполагает многообразие форм контрактов и формирование четко регламентируемого, но в тоже время достаточно гибкого механизма контрактных соглашений. При этом повышение эффективности государственных закупок требует обеспечения страхования рисков при заключении государственных контрактов. Для этого необходимо законодательное закрепление страхования ответственности исполнения контрактов в качестве обязательного условия заключения государственного контракта в не зависимости от процедуры размещения заказа.

121 Система государственных закупок как особый институт хозяйствования, обеспечивающий взаимодействие рынка и государства предполагает развитие партнерства между государством и частным бизнесом. Во-первых, на основе привлечения потенциала частного предпринимательства к реализации инновационных, инфраструктурных проектов, созданию новых технологий и т.д. Наряду с тем, что государственный заказ выступает как механизм прямого бюджетного финансирования инновационных разработок, влияние государственных закупок на процесс распространения новых технологий может осуществляться и на основе развития рынка инновационной продукции посредством стимулирования спроса на эти продукты и технологии. Это особенно актуально для товаров и технологий так называемого двойного назначения (сделанных в ВПК, но предполагающее использование в «гражданских» отраслях). В этом случае для потребителей данной продукции могут быть предусмотрены более выгодные условия поставки: предоставление длительной отсрочки платежа, более удобные условия по оплате, льготные условия при кредитовании.

Во-вторых, на основе передачи определенных функций по обеспечению общественных нужд на исполнение в частные управляющие компании. На современном этапе наиболее перспективным представляется передача части функций по оперативному управлению государственными закупками на аутсорсинг частным структурам. На федеральном и региональном уровне это могут быть функции по организации размещения государственных заказов путем проведения торгов (аукционов). На федеральном уровне -привлечение к управлению реализацией государственных проектов частных управляющих компаний с мотивацией на снижение затрат. Например, возможна передача рядов проектов в рамках федеральных целевых программ (ФЦП) на исполнение в частные управляющие компании, а не в дирекции, которые сегодня • формируются для реализации ФЦП из госчиновников. Бюджетный кодекс РФ в принципе такой меры не запрещает, однако, это требует разработки и межведомственного согласования соответствующей нормативной - правовой базы, принципов контроля в связи с ответственностью за передачу бюджетных средств в частные компании.

13. В разработанной концепции развития системы государственных закупок воедино связано формирование принципиально новой «контрактной методологии» экономических отношений между государством и субъектами рынка и развитие системы государственных закупок как инструмента государственного регулирования экономики. Трансформация организационного, экономического и институционального механизмов государственных закупок в соответствии с предлагаемой концепцией, развитие соответствующих инструментов и технологий государственных закупок создаст условия для реализации комплекса антикоррупционных мер в сфере государственных закупок в следующих основных направлениях: во -первых, расширение системы электронного прозрачного документооборота при планировании и обосновании объемов государственных закупок, развитие электронных торгов для обеспечения открытости и прозрачности государственных закупок. Во - вторых, усиление контроля за счет регламентации, стандартизации и методического обеспечения всех этапов процесса государственных закупок. В этих целях необходимо также повысить ответственность хозяйственных субъектов рынка государственных закупок, предусмотреть наряду с административной введение уголовной ответственности за сговор и злоупотребления, приведшие к потери бюджетных средств. В - третьих, организация жесткого администрирования государственных контрактов (предполагающих большой объем государственного финансирования, а также имеющих важное социально-экономическое значение) на стадии исполнения и стадии окончательных расчетов по.государственным контрактам.

14. Для реализации стратегических целей, предусмотренных Концепцией социально- экономического развития России до 2020 года страна нуждается в значительных инвестициях в развитие институциональной базы, инновационных технологий, инфраструктуру, человеческий капитал, в концентрации материальных, финансовых, научно-технических ресурсов для проведения многосторонней модернизации и реконструкции производственной базы, создания социально-экономической системы, способной успешно конкурировать в мировой экономике. Именно целостная, консолидированная система государственных закупок может стать эффективным инструментом концентрации материальных, трудовых ресурсов и научного, промышленного потенциала страны для осуществления научно-технических, инновационных, социально-экономических программ.