Механизм финансирования государственных капитальных вложений и повышение его эффективности в Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Механизм финансирования государственных капитальных вложений и повышение его эффективности в Российской Федерации"

на правах рукописи

ОГУРЦОВА АННА НИКОЛАЕВНА

МЕХАНИЗМ ФИНАНСИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КАПИТАЛЬНЫХ ВЛОЖЕНИЙ И ПОВЫШЕНИЕ ЕГО ЭФФЕКТИВНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 08.00.10. - Финансы, денежное обращение н кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2006 г.

Диссертация выполнена на кафедре «Финансы» Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Академия бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации».

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор

Защита состоится 7 июня 2006 года в 16 часов на заседании диссертационного совета Д 266.001.01 при ФГОУ ВПО «Академия бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации" по адресу: 101990, г. Москва, Малый Златоустанский пер., д. 7, стр. 1, этаж 2, ауд. 203.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации

Автореферат разослан « 2006 года

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук,

Научный руководитель кандидат экономических наук, доцент

Остапенко Виктор Васильевич

Раевский Владимир Абрамович

кандидат экономических наук, доцент Кузьмин Иван Григорьевич

Ведущая организация

Всероссийский заочный финансово-экономический институт

доцент

В.Н. Коренева

ДО

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования обусловлена императивностью радикального изменения политики государства в области финансирования капитальных вложений с целью обеспечения стабильного экономического роста. Финансирование государством программ капитальных вложений не только увеличивает основной капитал страны, но и непосредственно стимулирует инвестиционный процесс в частном секторе экономики. В итоге в стране повышается эффективность структуры совокупного спроса.

Политика финансирования государством программ капитальных вложений направлена на создание дополнительных производственных мощностей, на создание новых производств, технологий, рабочих мест. В результате реализации программ капитальных вложений в стране повышается экономический и финансовый потенциал, обеспечивается экономическая и финансовая стабилизация. Через получение стабильных доходов государство осуществляет эффективную социальную политику, направленную на достижение социальной справедливости.

Поскольку опыт финансирования государственных программ капитальных вложений в России еще невелик, представляется целесообразным изучение зарубежной практики формирования капитальных бюджетов, а также партнерства государства и частного сектора по финансированию инвестиционных проектов. Мировой опыт может быть использован для совершенствования российского законодательства, регулирующего механизм финансирования государственных капитальных вложений.

В литературе по государственным финансам отражается не только сложность количественной оценки реализуемых, но и реализованных программ государственных капитальных вложений. Отсюда, актуально изучение различных подходов к оценке эффективности государственных инвестиций и выработка на их основе предложений, учитывающих особенности переходной экономики.

Степень разработанности темы. Исследованиям роли государства в

РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА С.-Петербург ОЭ 20Р^кт Н^Л

экономике на протяжении всей истории существования экономической науки уделяли внимание ученые различных экономических школ. Влияние инвестиционных расходов государства на экономику было впервые рассмотрено Дж.М. Кейнсом. Изучению особенностей финансирования государственных капитальных расходов и формирования капитальных

V

бюджетов посвящены работы зарубежных экономистов П. Самуэльсона, Дж.Бьюкенена, Р. Солоу, Дж. Стиглица, Э. Аткинсона, Д. Брюммерхоффа, Р. Харрода, Дж. Харвея, а также российских ученых Н.И. Ведуты,

A.Г. Гранберга, В.В. Ильина, C.B. Лаптева, A.M. Омарова, В.В. Остапенко,

B.А. Раевского, A.B. Сидоровича, В.М. Соколинского, Н.Г. Сычева, К.И. Таксира, Л.Фридмана, Л.И. Якобсона, Ю.В. Яременко.

Изученные работы раскрывают вопросы финансирования и оценки эффективности государственных расходов. Они явились теоретической основой данного исследования. Механизм финансирования государственных капитальных вложений в условиях современного этапа экономического развития России и методология оценки его эффективности требуют дальнейшего исследования.

Объектом исследования выступают государственные программы капитальных вложений в Российской Федерации.

Предметом исследования является механизм финансирования государственных капитальных вложений в Российской Федерации.

Цель исследования заключается в разработке направлений совершенствования финансирования государственных капитальных вложений в Российской Федерации на основе исследования теоретических подходов к финансированию государственных расходов и анализа российской и зарубежной практики в этой области, а также в разработке современных методов оценки результативности государственных программ капитальных вложений.

Достижение этой цели обеспечивается решением следующих задач:

- определением назначения и сущности государственных капитальных

вложений в условиях переходной экономики России;

- анализом динамики и структуры государственных капитальных вложений из федерального и региональных бюджетов в Центральном федеральном округе Российской Федерации;

- исследованием степени воздействия государственной инвестиционной политики на темпы экономического роста;

- классификацией и систематизацией на ее основе подходов к формированию капитальных бюджетов, разработанных в США и Канаде;

- оценкой действенности российского законодательства, регулирующего институт государственных капитальных вложений в 1997-2005 гг.;

анализом методик оценки эффективности государственных капитальных вложений и результативности государственных инвестиционных программ в Российской Федерации и практики их применения;

разработкой научно-практических рекомендаций по совершенствованию механизма финансирования государственных капитальных вложений в Российской Федерации.

Теоретической и методологической основной исследования являются фундаментальные положения экономической теории, включающие анализ и обобщение сущности, функций и роли государства в экономике. При разработке основных положений и конкретных выводов и рекомендаций диссертации учитывались научные исследования отечественных и зарубежных ученых в области государственного воздействия на экономическое развитие, государственных финансов, методов оценки эффективности инвестиций, а также законодательные и нормативные акты Российской Федерации и субъектов Федерации в части регулирования финансов и инвестиционной деятельности.

При проведении диссертационного исследования использовались следующие общенаучные методы: системный подход, анализ и синтез, наблюдение и сравнение, а также экономико-математические методы и методы статистической обработки данных.

Информационной базой исследования послужили статистические материалы Федеральной службы государственной статистики РФ, оперативные данные Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, администрации Ярославской области и ряда других субъектов Федерации за 1990-2005 гг., законодательные и нормативно-правовые акты, результаты исследований зарубежных и российских ученых, а также Интернет-ресурсы.

Научная новизна и теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в следующем:

- уточнена сущность государственных капитальных вложений как особого вида общественных благ и определена их роль в условиях российской переходной экономики, заключающаяся в создании и воспроизводстве основных фондов общественного сектора и стимулировании частных инвестиций;

- разработаны подходы к определению приоритетных направлений и оптимальных объемов государственных капитальных вложений, исходя из стратегии социально-экономического развития государства;

- выработаны рекомендации по совершенствованию российского законодательства, регулирующего механизм финансирования государственных капитальных вложений;

- обосновано предложение по интеграции государственных капитальных вложений в систему среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат, в настоящее время внедряющуюся в российскую практику;

- предложена новая методика определения оптимального объема и структуры государственных капитальных вложений, адекватных финансовым возможностям государства. Методика основана на оценке совокупных государственных капитальных вложений с учетом затрат на эксплуатацию объектов социальной и физической инфраструктуры в среднесрочной перспективе;

б

- определен показатель «мультипликатор государственных капитальных вложений», который целесообразно использовать для оценки эффективности государственных инвестиционных программ на макроуровне;

- разработаны показатели результативности программ государственных капитальных вложений, в основе которых лежит сопоставление объемов введенных мощностей с уровнем обеспеченности общественными благами в соответствующей отрасли (частные показатели) и в общественном секторе в целом (интегрированный показатель).

Теоретическая и практическая значимость исследования. Основные теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы для совершенствования механизма финансирования капитальных расходов на федеральном и региональном уровнях, а также обеспечения эффективности государственных капитальных вложений. Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, создают базу для совершенствования федерального и регионального законодательства, регулирующего формирование и практическую реализацию капитальных бюджетов.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке методики определения объема и структуры государственных капитальных вложений на основе построения матрицы денежных потоков государства от инвестиционной деятельности и источников ее финансирования; интегрировании государственных капитальных вложений в совокупности с дальнейшими затратами на эксплуатацию объекта в систему среднесрочного бюджетного планирования; выработке методики оценки результативности госкапвложений, оцениваемой путем сопоставления объемов введенных мощностей с динамикой обеспеченности общественными благами. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при разработке учебных и практических пособий, лекционных и специальных курсов в высших учебных заведениях по дисциплинам: «Финансы», «Бюджет и бюджетная система», «Бюджетное планирование и

прогнозирование», «Инвестиции», а также на курсах повышения квалификации финансовых работников всех уровней.

Апробация результатов диссертационного исследования.

Результаты исследований автора, касающиеся совершенствования законодательства, оптимизации процесса финансирования государственных капитальных вложений, используются в работе департамента финансов Ярославской области, а также при подготовке и согласовании законодательных и нормативно-правовых актов Ярославской области.

В работе департамента строительства администрации Ярославской области применяются рекомендации автора по определению направлений и объемов государственных капитальных вложений, отбору проектов в Адресную инвестиционную программу области, по подготовке заявок на долевое финансирование объектов Ярославской области из федерального бюджета, а также по распределению средств фонда муниципального развития между муниципальными образованиями области.

Результаты исследования докладывались на ежегодных практических конференциях, проводимых администрацией Ярославской области с участием руководителей структурных подразделений администрации области и финансовых органов муниципальных образований в 2003-2005 гг. Материалы диссертационного исследования используются при проведении лекционных и семинарских занятий по дисциплине «Инвестиции» по кафедре «Финансы» Академии бюджета и казначейства МФ РФ, а также дисциплины «Международная инвестиционная политика» по кафедре мировой экономики и статистики экономического факультета Ярославского государственного *

университета им. П.Г. Демидова.

Публикации. Основные положения диссертационного исследования отражены в 4 публикациях общим объемом 2,5 п.л.

Объем и структура работы обусловлены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных литературных источников и 6-и приложений, общим

объемом 168 страниц машинописного текста. Работа содержит 25 таблиц и 8 схем.

Содержание работы: Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КАПИТАЛЬНЫХ РАСХОДОВ

1.1. Государственные капитальные вложения как особый вид общественных благ

1.2. Теоретические подходы к формированию капитального бюджета в Российской Федерации и зарубежных странах (США, Канаде)

1.3. Критерии оценки эффективности государственных капитальных вложений

Глава 2. ХАРАКТЕРИСТИКА ДЕЙСТВУЮЩЕЙ СИСТЕМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КАПИТАЛЬНЫХ ВЛОЖЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Влияние законодательства на финансирование федеральных и региональных инвестиционных программ в Российской Федерации

2.2. Анализ практики финансирования государственных капитальных вложений из федерального и региональных бюджетов Российской Федерации

2.3. Подходы к оценке эффективности государственных капитальных вложений в Российской Федерации

Глава 3. ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕХАНИЗМА ФИНАНСИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КАПИТАЛЬНЫХ ВЛОЖЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.1. Методика определения оптимальных объемов и структуры государственных капитальных вложений

3.2. Предложения по развитию законодательства в области финансирования государственных капитальных вложений

3.3. Совершенствование методик оценки эффективности государственных капитальных вложений и результативности государственных инвестиционных программ

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

Во введении раскрыта актуальность темы, сформулированы цель и основные задачи исследования, показана степень разработанности проблемы, определены объект и предмет исследования, показаны теоретико-методологические основы работы, определна научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, представлена ее апробация.

В первой главе «Теоретические основы финансирования государственных капитальных расходов» исследуется сущность государственных капитальных вложений как особого вида общественных благ, анализируются теоретические подходы к формированию капитального бюджета, критерии оценки эффективности государственных капитальных вложений.

Участие государства в экономике в качестве субъекта осуществляется через общественный сектор, результаты деятельности которого воплощаются в общественных благах. Проведенный в этой части работы анализ позволил установить, что участие государства в удовлетворении потребностей в чистых общественных благах наиболее целесообразно. Смешанные общественные блага рационально производить и поставлять на основе сотрудничества и разделения функций между государством и частным сектором. Участие государства в производстве частных благ оправдано только в ситуациях изъянов рынка.

Государственные капитальные вложения представляют собой вложение средств государством в основной капитал, используемый в госсекторе для производства и предоставления общественных благ.

Выступая составной частью государственных инвестиций, госкапвложения отражают сущность инвестиций, являясь вложением средств с целью получения прибыли и (или) достижения иного положительного эффекта. Цели и конечные результаты государственных инвестиций находят отражение в государственной инвестиционной политике.

В ходе реализации инвестиционной политики следует учитывать, что

между государственными и частными инвестициями может установиться положительная и отрицательная связь. При отрицательной связи государственные инвестиции просто подменяют собой частные (эффект вытеснения), с другой стороны, может наблюдаться и положительная связь -рост государственных инвестиций вызывает прирост частных инвестиций.

Эффект вытеснения возникает в тех случаях, когда государство направляет средства на финансирование проектов, которые привлекательны и для частных инвесторов. Положительное взаимодействие возникает тогда, когда средства бюджета направляются на проекты, которые в силу их общественного характера не выгодны для частного бизнеса: в отрасли социальной сферы, в фундаментальную науку, в инфраструктуру.

Для осуществления государственных капитальных вложений необходимо использование специфического финансового механизма. Механизм финансирования государственных капитальных вложений представляет собой систему видов и форм финансовых отношений, условий и методов определения количественных параметров формирования и расходования капитальных бюджетов, а также их законодательного регулирования.

Источником государственных капитальных вложений служат средства государства, как собственные, так и заемные. Большая часть средств государства аккумулируется в государственном бюджете.

Капитальными расходами бюджетов обеспечиваются затраты государства на пополнение государственных активов в целях расширения объема предоставляемых общественных благ и повышения их качественного уровня, реновацию части активов, а также в инновационную сферу.

Объем капитальных расходов государства зависит от сложившегося объема госсектора в экономике, имеющихся в его распоряжении активов и их качества, наличия в стране неудовлетворенного спроса на общественные блага, а также от стратегических задач государственной политики.

В первой главе исследованы соотношения между собственными

источниками финансирования государственных капитальных вложений, поступающими в бюджет в виде налогов, и средствами, привлекаемых государством на рынке капитала посредством размещения займов.

В России принят принцип совокупного покрытия расходов, который означает, что доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В зарубежной практике распространено формирование отдельных текущих и капитальных бюджетов. При этом текущие расходы покрываются налоговыми доходами, а инвестиционные расходы - заемными средствами. Таким образом, содержание имеющихся государственных активов производится за счет текущего бюджета, а пополнение государственных активов - за счет капитального бюджета, в доходы которого, помимо заемных средств, относят платежи за пользование государственным имуществом и доходы от реализации государственных активов. Этот принцип назван «золотым правилом» финансов: занимать, чтобы инвестировать.

По мнению автора, при увязке размеров государственных инвестиций с объемом государственных заимствований следует дифференцировать направления государственных инвестиций. Государственные капитальные вложения в отрасли, производящие общественные блага, подразумевают долгосрочное использование созданных активов в государственном секторе, то есть увеличивают текущие расходы будущих бюджетов. Расходы на привлечение заемных средств для строительства таких объектов и дальнейшее обслуживание государственного долга приведут к удорожанию государственных инвестиций и увеличению нагрузки на бюджет в долгосрочном периоде.

При осуществлении инвестиций в государственный производственный сектор следует рассматривать проект с точки зрения сроков его окупаемости.

Привлечение кредитных ресурсов в такие проекты возможно, поскольку погашение основного долга будет обеспечиваться полностью или частично выручкой от реализации производимой продукции или услуг, нагрузка на бюджет будет ограничиваться обслуживанием долга.

Финансирование полностью окупаемых или прибыльных проектов целесообразно производить за счет привлечения государственных займов с последующим оформлением доли госсобственности.

При принятии решений об участии государства в инвестиционном проекте и реализации государственных программ следует учитывать последствия государственных инвестиций. Одно из последствий государственных инвестиций - расходы или издержки, которые возникают в более поздние периоды, чем тот, в котором было принято решение об инвестициях. В качестве последующих издержек они увеличивают расходы будущих периодов. Из-за этого ограничивается широта финансового маневра при принятии будущих бюджетов при заданном объеме доходов.

Исходя из вышеприведенных рассуждений, по нашему мнению, следует анализировать государственные капитальные вложения как составную часть инвестиционного проекта, реализуемого в общественном секторе в целях производства определенного количества общественных благ заданного уровня качества, и имеющего свой жизненный цикл.

На особенности формирования капитальных бюджетов также оказывает влияние структура бюджетной системы государства. В работе исследовано разграничение полномочий по финансированию госкапвложений из различных уровней бюджетной системы в США, Канаде и России. Государственные капитальные вложения финансируются из федерального и региональных бюджетов. Финансирование объектов, находящихся в ведении нижестоящих уровней власти, может производиться из бюджета вышестоящего уровня путем передачи целевых межбюджетных трансфертов. Как правило, такое долевое финансирование вышестоящего бюджета используется в рамках общегосударственных или региональных программ.

При этом преследуются цели комплексного развития страны или отдельной территории, а также выравнивания уровня обеспеченности услугами общественного сектора населения различных территорий.

Исследованы формы и методы финансирования государственных капитальных вложений. При использовании бюджетного метода финансирования основной формой является размещение государственного заказа. Помимо бюджетного финансирования государственных капитальных вложений, государством используется фондовый метод, предполагающий выделение средств на создание социальной и физической инфраструктуры из специально сформированных фондов, например, фонда регионального развития или инвестиционного фонда. Финансирование государственных капитальных вложений производится также в рамках целевых программ, то есть программно-целевым методом.

Оценивать эффективность государственных капитальных вложений, по нашему мнению, следует как на макроэкономическом уровне, отслеживая их влияние на экономику страны в целом или отдельно взятых регионов, так и на уровне проектов, реализуемых в общественном секторе, с точки зрения их социально-экономического эффекта.

Критерием эффективности госкапвложений, осуществляемых в рамках целевых программ, является степень достижения цели программы. Разрабатываемые и утверждаемые в последние годы федеральные целевые программы, как правило, содержат ряд показателей эффективности их реализации, имеющих отраслевую специфику.

Эффективность госкапвложений на макроуровне характеризуется их влиянием на экономический рост. На основе изученных подходов к оценке эффективности инвестиций и государственных расходов на макроуровне нами разработаны следующие показатели: мультипликатор государственных капитальных вложений и показатель отдачи государственных капитальных вложений.

Мультипликатор государственных капитальных вложений исчисляется

как отношение пророста валового национального дохода (ВНД) в доле, приходящейся на государственный сектор, к приросту государственных капитальных вложений. Этот показатель помогает установить влияние прироста госкапвложений на величину прироста ВНД. Однако этого не достаточно для оценки результативности государственных капитальных вложений. Поэтому нами предложен показатель отдачи государственных капитальных вложений, который определяется как отношение прироста добавленной стоимости в государственном секторе к приросту госкапвложений в этот сектор.

В процессе планирования бюджета перед государством встает вопрос отбора инвестиционных проектов для включения в расходную часть бюджета. В работе изучены зарубежные и российские методологические подходы к оценке эффективности инвестиционных проектов с точки зрения государства.

Подход американского экономиста Дж.Ю. Стиглица1 к оценке эффективности государственных расходов базируется на принципе сопоставления затрат и результатов. Издержки и выгоды в государственном секторе должны быть оценены с позиций большинства членов общества. Рациональность общественных расходов определяется производительностью используемых ресурсов, результативностью затрат и их экономичностью. Для общественного сектора разрабатываются специальные индикаторы достижения целей, характеризующие своевременность и полноту реализации той или иной функции. При применении данного подхода возникают сложности стоимостной оценки общественных благ и обоснованного распределения ресурсов между различными сферами общественного сектора.

Российский методологический подход к оценке эффективности инвестиционных проектов предполагает оценку экономической, социальной и коммерческой составляющих эффективности. Участие государства в инвестиционном проекте характеризуется показателем бюджетной эффективности, исчисляемым как разница притоков и оттоков бюджетных

1 Стиглиц, Дж Ю Экономика государственного сектора: пер. с англ. / Дж. Ю Стиглиц. - М/ ИНФРА-М: Изд-во МГУ, 1997. - 720 с.

средств в результате реализации конкретного проекта.

Применение этого подхода к оценке проектов в общественном секторе ограничено. При реализации проектов в сфере производства общественных благ, в которой государство выступает основным инвестором, отток бюджетных средств превышает их приток, и показатель бюджетной эффективности принимает отрицательное значение. Поэтому использование бюджетной эффективности при оценке проектов в общественном секторе не позволяет оценить отдачу от вложенного государственного капитала и результативность инвестиций.

Во второй главе «Характеристика действующей системы финансирования государственных капитальных вложений в Российской Федерации» изучено влияние законодательства на финансирование федеральных и региональных инвестиционных программ, проанализирована практика финансирования государственных капитальных вложений из федерального и региональных бюджетов, рассмотрены практические подходы к оценке эффективности государственных капитальных вложений.

В ходе исследования федерального и регионального законодательства, регулирующего финансирование государственных капитальных вложений, выявлен ряд негативных моментов.

1. Объем капитальных расходов бюджетов на очередной финансовый год в соответствии с Бюджетным кодексом РФ определяется по остаточному принципу после обеспечения финансовыми ресурсами текущих расходов, что не позволяет в полном объеме оценивать и удовлетворять потребность общественного сектора в инвестициях.

2. Принятый в российском законодательстве принцип совокупного покрытия расходов делает невозможным формирование капитального бюджета с закреплением за инвестиционными расходами доходных источников. Его заменяет Адресная инвестиционная программа (АИП), формируемая только в расходной части бюджета.

3. На федеральном уровне нет четкой формализованной методики отбора объектов в АИГ1, отсутствует механизм регулирования пропорций распределения федеральных капвложений между отраслями и регионами.

В ходе анализа практики включения в федеральную АИЛ объектов Ярославской области в 2001-2005 гг. установлено, что средства рассредоточены по большому количеству объектов и мероприятий; из-за недостаточности финансовых ресурсов практически по всем объектам превышены нормативные сроки строительства; для долевого финансирования из федерального бюджета субъектом РФ предлагаются объекты низкой степени готовности, требующие значительных капвложений, что снижает общую результативность расходов; нет ежегодной преемственности заявок (незавершенные объекты не предлагаются к финансированию в следующем году).

4. Анализ практики реализации федеральных целевых программ и целевых программ Ярославской области за 2002-2005 гг. показал отсутствие формализованных целей программ; низкую долю инвестиционных расходов в принимаемых программах, которая еще более сокращается при реальном финансировании; необеспеченность программ средствами как федерального, так и региональных бюджетов; отсутствие в ряде социальных программ количественных индикаторов эффективности. Это не позволяет в полной мере использовать достоинства программно-целевого метода финансирования, направленного на достижение результативности бюджетных расходов и повышения их управляемости.

5. Действующее в 2000-2004 гг. российское законодательство не предусматривало четкого регулирования деятельности государственно-частных партнерств, вследствие чего в российской практике имеются факты нерационального и неэффективного использования бюджетных средств при использовании этого механизма.

В ходе изучения региональной практики финансирования капитальных расходов отмечен положительный опыт разработки и применения

формализованной методики отбора проектов в адресную инвестиционную программу города Перми. Данная методика базируется на оценке и ранжировании инвестиционных потребностей общественного сектора и предполагает формирование перспективной трехлетней инвестиционной программы, на основании которой утверждаются ежегодные объемы финансирования капвложений.

В Московской области госкапвложения интегрированы в инвестиционную программу в увязке с внебюджетными источниками. Такой подход к управлению государственными инвестициями позволяет оптимизировать их отраслевую структуру, избежать вытеснения частных инвестиций государственными, оценить мультипликативный эффект государственных вложений.

В работе проанализированы объемы финансирования государственных капитальных вложений регионов Центрального федерального округа (ЦФО) из федерального и региональных бюджетов за 2000-2005 гг. Для оценки степени участия федерального центра в развитии экономики регионов в работе анализируются данные о фактических объемах инвестиций, произведенных из федерального бюджета. В целях обеспечения сопоставимости для рассматриваемых регионов нами произведен расчет инвестиций на душу населения. В результате проведенного анализа нами установлено, что показатель среднедушевых инвестиций за счет средств федерального бюджета в целом по Российской Федерации, по ЦФО и по большинству анализируемых субъектов имел тенденцию к росту. Так, в 2000-2005 гт. среднедушевые инвестиции за счет средств федерального бюджета в целом по Российской Федерации возросли с 482 руб. до 1247 руб., по ЦФО - с 600 руб. до 1505 руб., по Ярославской области - с 261 руб. до 537 руб. Динамика данного показателя является следствием общего роста инвестиций в российскую экономику в анализируемом периоде.

Для оценки межрегиональных различий нами рассчитан показатель размаха вариации, а также отношение минимального и максимального

показателей к среднероссийскому. В результате исследования установлено, что региональные различия в обеспеченности федеральными инвестициями в 2000-2002 годах имели тенденцию к сокращению, однако в 2005 году вновь возросли приблизительно в 3,5 раза.

Анализ среднедушевых инвестиций из региональных бюджетов субъектов ЦФО показал, что они по всем субъектам (кроме города Москвы) ниже среднероссийского уровня (таблица 1, стр.19).

Таблица 1

Инвестиции в основной капитал за счет средств бюджетов субъектов Федерации по регионам ЦФО в расчете на душу населения

2000 2001 2002 2003 2004 2005**

Российская Федерация 1148 1296 1481 1717 2181 2452

Центральный федеральный округ 2256 2032 2673 2847 3682 4286

Белгородская область 672 473 723 797 1082 1260

Брянская область 206 254 433 399 462 537

Владимирская область 216 229 273 299 386 449

Воронежская область 302 245 476 617 658 766

Ивановская область 72 172 174 261 467 544

Калужская область 305 275 265 743 825 960

Костромская область 195 282 244 414 941 1095

Курская область 395 333 413 372 541 630

Липецкая область 578 374 290 397 658 766

Московская область 398 588 552 574 862 1003

Орловская область 346 519 256 308 316 368

Рязанская область 366 161 577 744 935 1089

Смоленская область 134 190 250 310 295 344

Тамбовская область 276 288 448 562 780 908

Тверская область 91 189 458 418 590 687

Тульская область 164 418 472 399 385 448

Ярославская область 451 503 627 550 799 930

Город Москва 7119 6193 8107 8659 10437 12149

Относительный размах вариации 98,9 38,5 46,6 33,2 35,4 35,3

Соотношение максимального и среднероссийского значений 6,2 4,8 5,5 5,0 4,8 5,0

Соотношение минимального и среднероссийского значений 0,06 0,12 0,12 0,15 0,14 0,14

Межквартильный размах 2,2 2,2 2,1 1,8 2,0 2,0

♦Рассчитано автором по данным статистических сборников «Регионы России Социально-экономические показатели 2004», «Россия в цифрах 2005»

" Оценка по данным аналитического доклада Министерства экономического социально-экономического развитии Российской Федерации за 2005 год Правительства Российской Федерации на 2006 год»

развития и торговли РФ «Об итогах и задачах экономической политики

Несоизмеримо высокий объем инвестиций в городе Москве делает невозможным сравнение всех субъектов ЦФО по показателю среднедушевых инвестиций. Поэтому нами рассчитан показатель межквартильного размаха2, значение которого свидетельствует о том, что регионы ЦФО представляют собой довольно однородную совокупность с прослеживающейся тенденцией к сглаживанию региональных различий.

Ивановская, Костромская и Тверская области, получающие значительное финансирование из федерального бюджета, имеют одни из самых низких показателей обеспеченности региональными инвестициями.

В Ярославской области наблюдается один из наиболее высоких показателей инвестиций субъекта РФ, наряду с Белгородской, Московской и Рязанской областями.

Приведенные данные говорят о низких инвестиционных возможностях большинства субъектов ЦФО и необходимости капитальных трансфертов их федерального бюджета.

Для оценки макроэкономической эффективности государственных капитальных вложений в работе рассчитаны мультипликатор государственных капитальных вложений и показатель отдачи государственных капитальных вложений в Российской Федерации. Значение мультипликатора госкапвложений в 2000-2005 гг. сохранялось в пределах 1,7-2,1, кроме 2002 года, когда прирост государственных капитальных вложений на 1 руб. имел следствием прирост национального дохода на 5,5 руб.

Исчисленный показатель отдачи государственных капитальных вложений свидетельствует о том, что отдача на 1 рубль госкапвложений выражается в приросте валовой добавленной стоимости сектора государственных учреждений в 2001-2005 гг. на 1,97 руб., 6,18 руб., 2,19 руб., 2,33 руб. и 2,11 руб. соответственно.

Изученная практика оценки эффективности государственных

3 Межквартильный размах - мера дисперсии выборки, определяемая соотношением между верхним и нижним квартилями, содержащая центральные 50% наблюдений.

капитальных вложений в рамках федеральных программ и целевых программ Ярославской области показала недостатки действующей российской методики оценки бюджетной эффективности и ограниченную сферу ее применения. Показатель бюджетной эффективности рассчитывается в ряде программ развития физической инфраструктуры и в случаях предоставления поддержки коммерческим проектам. Для оценки программ развития социальной инфраструктуры данный показатель не применяется.

Положительными моментами в действующей практике оценки эффективности госкапвложений являются: исчисление и мониторинг индикаторов реализации ряда федеральных целевых программ, показателей социальной и экономической эффективности ряда федеральных целевых программ и программ Ярославской области, отбор проектов на основе анализа затратности и результативности альтернативных вариантов капитальных вложений в Ярославской области.

Наряду с научно обоснованной оценкой эффективности государственных капитальных вложений, аспектом эффективности государственных инвестиционных расходов в среднесрочной перспективе является оценка дополнительной нагрузки на расходную часть бюджета, вызванной госкапвложениями предшествующих лет. Для оценки ее величины в диссертационном исследовании определены дополнительные расходы консолидированного бюджета Ярославской области, возникшие в результате ввода объектов социальной сферы в 2002-2005 гг., а также рассчитаны предполагаемые расходы бюджета на 2006-2008 гг. Как показали эти расчеты, дополнительные расходы по объектам образования могут достигать 6,3% расходов местного бюджета на общее образование, по объектам здравоохранения - 9,5% расходов местного бюджета на здравоохранение, по объектам социального обеспечения - 7% расходов областного бюджета на содержание учреждений социального обеспечения. В расходах консолидированного бюджета области доля дополнительных расходов по общему образованию достигает 0,5%, по здравоохранению — 11,8%, по

социальному обеспечению - 4% расходов на соответствующие отрасли. Поскольку функционирование учреждений социальной сферы практически не влияет на пополнение доходной части бюджета, данное увеличение расходов должно быть обеспечено имеющимися доходами, либо дополнительными доходами от реализации других инвестиционных проектов.

В третьей главе «Повышение эффективности механизма финансирования государственных капитальных вложений» излагаются основные научные результаты, полученные в ходе диссертационного исследования, сформулированы предложения по совершенствованию механизма финансирования госкапвложений, включая законодательство, методы определения направлений и оптимальных объемов капитальных вложений, методики оценки их эффективности.

Методы определения направлений и объемов государственных инвестиций играют важную роль в государственной бюджетной политике. Поэтому автором разработана методика определения оптимального объема и структуры государственных инвестиций. На первом этапе реализации методики на основании потребности государства в капитальных вложениях строится матрица дисконтированных инвестиционных денежных потоков государства (таблица 2, стр.23). С ее помощью определяется окупаемость инвестиционной деятельности государства и потребность в финансовых ресурсах.

Эта матрица позволяет определить интегрированный показатель эффективности государственных программ капитальных вложений, основанный на оценке разницы между притоками и оттоками денежных средств, возникающих в результате инвестиционной деятельности государства.

На втором этапе для определения источников финансирования инвестиционной деятельности и их величины в диссертационном исследовании предложена матрица денежных потоков по финансированию инвестиционной деятельности государства (таблица 3, стр. 24).

Таблица 2

Матрица дисконтированных инвестиционных денежных потоков __ государства_

Наименование показателей Период (годы)

1 2 п

1 группа проектов: производство чистых общественных благ

Отток средств (ОТ1):

Капитальные вложения (К) к, к2

Затраты на содержание объекта (3) Здерм/ 1 Знорм * 3»-! * к,

Приток средств (ПР1):

Социально-экономический эффект (Е) Ер«,/! Еркч * к» Еп-| * к,

2 группа проектов: производство смешанных общественных благ

Отток средств (ОТ2):

Капитальные вложения (К) К, к2

Государственная поддержка функционирования объекта (Г) г г„

Приток средств (ПР2):

Дополнительные поступления в бюджет (Б) Б Б«.) * к,

Социально-экономический эффект (Е) Ервсч * к» Е^к,

3 группа проектов: коммерческие проекты

Отток средств (ОТЗ):

Капитальные вложения (К) К, К2

Финансовые инвестиции (И) И, и2

Государственная поддержка функционирования объекта (Г) г г„

Приток средств (ПРЗ):

Доход от продажи имущества (Дпр) Дпр

Доход от сдачи имущества в аренду №р) ДфЛ Ар* к, Дф*к,

Дополнительные поступления в бюджет (Б) Б Бы* к,

Социально-экономический эффект (Е) Браеч * ^ Еп-1 * к.

Сумма притоков (ПР1+ПР2+ПРЗ) ЕПР, ЩР2 ЕПР ШР.

Сумма оттоков (ОТ1+ОТ2+ОТЗ) 20Т, Е0Т2 ЕОТ Вот»

Сальдо притоков и оттоков (ЕПР-ЕОТ) С, с2 с с.

где I - период эксплуатации объекта после ввода в текущем году; к, - коэффициент инфляции

Таблица 3

Матрица денежных потоков по финансированию инвестиционной деятельности государства

Наименование показателей Период (годы)

1 2 п

Собственные источники бюджета (СИ): СИ| СИ2 СИ си„

налоговые доходы бюджета, предусмотренные на финансирование капвложений (Н) н, н2 н н„

Приток средств (ПР):

капитальные трансферты вышестоящих бюджетов (КТвх) КТвх, КТвх2 КТвх КТвх„

заемные средства:

- бюджетные ссуды (БС) БС| бс2 БС БСП

- кредиты банков (КР) КР, КР2 КР КР„

- размещение займов на фондовом рынке (ГЗ) ГЗ, ГЗг ГЗ ГЗп

Отток средств (ОТ):

капитальные трансферты нижестоящим бюджетам (КТисх) КТисх, КТисх2 КТисх КТис„

выплата основного долга по бюджетным ссудам, кредитам банков, погашение государственных ценных бумаг (ВД> вд. ВДз ВД вд,

выплата процентов за пользование ссудами, кредитами, дохода по ценным бумагам (ОбсД) ОбсД, ОбсДг ОбсД ОбсД,

Сумма притоков (КТвх+БС+КР+ГЗ) ЦТРф, ЕПРф, ЕПРФ ЕПРФ„

Сумма оттоков (КТисх+ВД+ОбсД) 2РТф, ВЭТф, ВЭТф 2ЭТф„

Сальдо притоков и оттоков (СИ+ПР-ОТ) С»1 Сф2 с» Сф.

Эта матрица позволяет сбалансировать собственные источники финансирования государственных инвестиций, заемные источники с учетом расходов на их обслуживание, а также капитальные трансферты других

бюджетов бюджетной системы.

По нашему мнению, сфера практического применения предложенной методики довольно широка. Используя вариантный подход к составлению матрицы дисконтированных инвестиционных денежных потоков, можно определять наиболее рациональные пропорции между инвестициями в общественный сектор и господдержкой инвестиционной деятельности частного бизнеса. Посредством изменения объемов ресурсов между различными группами проектов можно повысить степень самофинансирования инвестиционной деятельности государства.

Матрица денежных потоков по финансированию инвестиционной деятельности позволяет оценить степень обеспеченности собственными инвестиционными ресурсами субъектов Федерации, муниципальных образований, и выработать подход к распределению капитальных трансфертов вышестоящих бюджетов.

Успешная реализация государственных капитальных вложений обеспечивается адекватностью законодательства уровню развития экономических и финансовых отношений в стране. Поэтому определение оптимальных объемов государственных капитальных вложений и современная экономическая ситуация обуславливают следующие направления совершенствования законодательства:

- расширение использования фондового метода для финансирования окупаемых и прибыльных проектов;

- совершенствование механизма программно-целевого бюджетирования;

- переход к среднесрочному бюджетному планированию, позволяющий в полной мере учитывать в бюджете капитальные вложения, а также последующие затраты на содержание объектов;

- применение обоснованной методики отбора инвестиционных проектов для государственного финансирования;

- поддержка инвестиционной деятельности госкорпораций.

В результате реализации данных предложений, по нашему мнению, повысится обоснованность направлений и объемов госкапвложений из бюджетов всех уровней, сократятся издержки по администрированию капитальных расходов. Совершенствование процедуры отбора проектов для государственного финансирования с учетом их воздействия на развитие

V

отдельных отраслей и национальной экономики Российской Федерации в целом повысят обоснованность планирования и последующего исполнения бюджетов всех уровней, а также результативность госкапвложений. Внедрение новых методов финансирования, в частности создания государственно-частных партнерств и расширение применения программно-целевого метода позволят привлечь инвестиции частного сектора в сферу предоставления общественных благ. Расширение инвестиционной деятельности госкорпораций станет фактором оптимизации управления дефицитом бюджетов.

В целях повышения макроэкономического эффекта государственных капитальных вложений, в диссертационном исследовании обосновано введение института постоянного мониторинга показателей эффективности государственных инвестиций. Мониторинг и рассмотрение в динамике мультипликатора госкапвложений позволит отследить влияние изменения объема госкапвложений на прирост валового национального дохода, своевременно устанавливать факторы, негативно влияющие на реализацию проектов, и на этой основе принимать эффективные меры по устранению и предупреждению ошибок и рисков.

Мониторинг показателя отдачи государственных капитальных вложений можно использовать в региональном и отраслевом анализе для сопоставления результативности капиталовложений, и своевременно вносить корректировки в плановые показатели распределения инвестиционных ресурсов.

В диссертационном исследовании разработан и научно обоснован подход к оценке результативности госкапвложений, который устраняет некоторые недостатки действующих зарубежного и российского подходов. В

26

основу предлагаемой нами методики положено сопоставление объемов вводимых мощностей с динамикой показателей обеспеченности общественными благами.

Предложенный подход апробирован в работе на примере оценки результативности государственных капитальных вложений регионов ЦФО РФ в образование. Проанализирована динамика доли обучающихся во вторую смену в общем числе учащихся по регионам ЦФО за 1990 - 2002 гг., как качественный показатель среднего образования, и объемы введенных в эксплуатацию ученических мест. В результате нами рассчитан показатель эффективности госкапвложений в общее среднее образование, который отражает, какая часть учащихся во вторую смену ежегодно получает возможность односменного обучения благодаря вводу в эксплуатацию объектов образования.

Анализ показал, что степень удовлетворения потребности учеников в односменном образовании значительно сократилась во всех регионах ЦФО, кроме города Москвы, где она напротив возросла в 4 раза.

Для оценки межрегиональных различий применен показатель размаха вариации. Расчеты показали обострение региональных различий в степени удовлетворения населения в односменном общем образовании за счет ввода ученических мест и свидетельствуют об отсутствии единой общероссийской политики в сфере общего среднего образования, а также заинтересованности властей отдельных регионов в повышении качества общего среднего образования.

Предлагается рассчитывать соответствующие качественные показатели деятельности других отраслей общественного сектора и соотносить их динамику с введенными за счет госкапвложений мощностями. Затем на основе произведенных расчетов можно определить интегрированный показатель эффективности государственных капитальных вложений:

Эфннг= Е Эф! * где

Эфинг - интегрированный показатель эффективности государственных

капитальных вложений,

Эф, - эффективность госкапвложений i-той отрасли, показывающая какая доля нуждающихся в услугах этой отрасли, получила возможность воспользоваться ими в результате ввода дополнительных мощностей,

5, - доля i-той отрасли в общем объеме выпуска госсектора.

Интегрированный показатель эффективности госкапвложений отражает их результативность, а также качество распределения государственных инвестиционных ресурсов между отраслями общественного сектора. Результативность при этом выражается в повышении обеспеченности населения общественными благами, а также в повышении качественного уровня общественных благ.

Мониторинг динамики данного показателя позволяет исполнительной ветви власти отслеживать и управлять изменениями структурной перестройки экономических систем на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, а законодательной власти - своевременно вносить поправки и корректировки в законодательные акты, с целью активизации капитальных вложений, как со стороны государства, так и со стороны корпораций.

В заключении диссертационной работы изложены основные результаты проведенного научного исследования, выводы, к которым пришел автор в ходе анализа спектра вопросов в рамках изучения механизма финансирования государственных капитальных вложений в Российской Федерации, сформулированы практические рекомендации по повышению его эффективности и результативности.

Основные положения диссертации изложены в следующих работах:

1. Огурцова, А.Н. Источники финансирования капитальных вложений (на примере Ярославской области) / А.Н. Огурцова // Ученые записки. Выпуск 3. / под редакцией проф. Кольцова H.A. - М.: изд. Академии бюджета и казначейства, 2003. С. 98-104. - 0,4 п.л.

Огурцова, А.Н. Государственные инвестиции как метод стимулирования инвестиционной активности в Ярославской области / А.Н. Огурцова // Хозяйствующий субъект: новое экономическое состояние и развитие: Материалы международной научно-практической конференции / Ярославль: концерн «Подати», 2003. - С. 55-57. - 0,3 п.л. Огурцова, А. Государственные инвестиции в форме капитальных вложений в свете бюджетного законодательства / А. Огурцова, А. Долгов // Бюджет. - 2005. - № 1. - С. 20-23. - 0,7 п.л.

Огурцова, А.Н. Федеральные целевые программы как инструмент государственной инвестиционной политики / А.Н. Огурцова // Финансы и кредит. - 2005. - № 10. - С. 46-55. - 1,3 п.л.

Изд. № 12-11-01 Объем 1,0 п.л. Тираж 100 Заказ

Академия бюджета и казначейства

101990, Москва, Малый Златоустинский пер., 7.

»106 94

i f

i

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Огурцова, Анна Николаевна

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КАПИТАЛЬНЫХ РАСХОДОВ

1.1. Государственные капитальные вложения как особый вид общественных благ

1.2. Теоретические подходы к формированию капитального бюджета в 26 Российской Федерации и зарубежных странах (США, Канаде)

1.3. Критерии оценки эффективности государственных капитальных 56 вложений

Глава 2. ХАРАКТЕРИСТИКА ДЕЙСТВУЮЩЕЙ СИСТЕМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КАПИТАЛЬНЫХ ВЛОЖЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Влияние законодательства на финансирование федеральных и 68 региональных инвестиционных программ в Российской Федерации

2.2. Анализ практики финансирования государственных капитальных вложений из федерального и региональных бюджетов в Российской 85 Федерации

2.3. Подходы к оценке эффективности государственных капитальных вложений в Российской Федерации

Глава 3. ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕХАНИЗМА ФИНАНСИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КАПИТАЛЬНЫХ ВЛОЖЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.1. Методика определения оптимальных объемов и структуры государственных капитальных вложений

3.2. Предложения по развитию законодательства в области финансирования государственных капитальных вложений

3.3. Совершенствование методик оценки эффективности государственных капитальных вложений и результативности государственных 132 инвестиционных программ

Диссертация: введение по экономике, на тему "Механизм финансирования государственных капитальных вложений и повышение его эффективности в Российской Федерации"

Актуальность исследования обусловлена императивностью радикального изменения политики государства в области финансирования капитальных вложений с целью обеспечения стабильного экономического роста. Финансирование государством программ капитальных вложений не только увеличивает основной капитал страны, но и непосредственно стимулирует инвестиционный процесс в частном секторе экономики. В итоге в стране повышается эффективность структуры совокупного спроса.

Политика финансирования государством программ капитальных вложений направлена на создание дополнительных производственных мощностей, на создание новых производств, технологий, рабочих мест. В результате реализации программ капитальных вложений в стране повышается экономический и финансовый потенциал, обеспечивается экономическая и финансовая стабилизация. Через получение стабильных доходов государство осуществляет эффективную социальную политику, направленную на достижение социальной справедливости.

Поскольку опыт финансирования государственных программ капитальных вложений в России еще невелик, представляется целесообразным изучение зарубежной практики формирования капитальных бюджетов, а также партнерства государства и частного сектора по финансированию инвестиционных проектов. Мировой опыт может быть использован для совершенствования российского законодательства, регулирующего механизм финансирования государственных капитальных вложений.

В литературе по государственным финансам отражается не только сложность количественной оценки реализуемых, но и реализованных программ государственных капитальных вложений. Отсюда, актуально изучение различных подходов к оценке эффективности государственных инвестиций и выработка на их основе предложений, учитывающих особенности переходной экономики.

Степень разработанности темы. Исследованиям роли государства в экономике на протяжении всей истории существования экономической науки уделяли внимание ученые различных экономических школ. Влияние инвестиционных расходов государства на экономику было впервые рассмотрено Дж.М. Кейнсом. Изучению особенностей финансирования государственных капитальных расходов и формирования капитальных бюджетов посвящены работы зарубежных экономистов П. Самуэльсона, Дж.Бьюкенена, Р. Солоу, Дж. Стиглица, Э. Аткинсона, Д. Брюммерхоффа, Р. Харрода, Дж. Харвея, а также российских ученых Н.И. Ведуты,

A.Г. Гранберга, В.В. Ильина, С.В. Лаптева, A.M. Омарова, В.В. Остапенко,

B.А. Раевского, А.В. Сидоровича, В.М. Соколинского, Н.Г. Сычева, К.И. Таксира, Л.Фридмана, Л.И. Якобсона, Ю.В. Яременко.

Изученные работы раскрывают вопросы финансирования и оценки эффективности государственных расходов. Они явились теоретической основой данного исследования. Механизм финансирования государственных капитальных вложений в условиях современного этапа экономического развития России и методология оценки его эффективности требуют дальнейшего исследования.

Объектом исследования выступают государственные программы капитальных вложений в Российской Федерации.

Предметом исследования является механизм финансирования государственных капитальных вложений в Российской Федерации.

Цель исследования заключается в разработке направлений совершенствования финансирования государственных капитальных вложений в Российской Федерации на основе исследования теоретических подходов к финансированию государственных расходов и анализа российской и зарубежной практики в этой области, а также в разработке современных методов оценки результативности государственных программ капитальных вложений.

Достижение этой цели обеспечивается решением следующих задач:

- определением назначения и сущности государственных капитальных вложений в условиях переходной экономики России;

- анализом динамики и структуры государственных капитальных вложений из федерального и региональных бюджетов в Центральном федеральном округе Российской Федерации;

- исследованием степени воздействия государственной инвестиционной политики на темпы экономического роста;

- классификацией и систематизацией на ее основе подходов к формированию капитальных бюджетов, разработанных в США и Канаде;

- оценкой действенности российского законодательства, регулирующего институт государственных капитальных вложений в 1997-2005 гг.; анализом методик оценки эффективности государственных капитальных вложений и результативности государственных инвестиционных программ в Российской Федерации и практики их применения; разработкой научно-практических рекомендаций по совершенствованию механизма финансирования государственных капитальных вложений в Российской Федерации.

Теоретической и методологической основной исследования являются фундаментальные положения экономической теории, включающие анализ и обобщение сущности, функций и роли государства в экономике. При разработке основных положений и конкретных выводов и рекомендаций диссертации учитывались научные исследования отечественных и зарубежных ученых в области государственного воздействия на экономическое развитие, государственных финансов, методов оценки эффективности инвестиций, а также законодательные и нормативные акты Российской Федерации и субъектов Федерации в части регулирования финансов и инвестиционной деятельности.

При проведении диссертационного исследования использовались следующие общенаучные методы: системный подход, анализ и синтез, наблюдение и сравнение, а также экономико-математические методы и методы статистической обработки данных.

Информационной базой исследования послужили статистические материалы Федеральной службы государственной статистики РФ, оперативные данные Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, администрации Ярославской области и ряда других субъектов Федерации за 1990-2005 гг., законодательные и нормативно-правовые акты, результаты исследований зарубежных и российских ученых, а также Интернет-ресурсы.

Научная новизна и теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в следующем:

- уточнена сущность государственных капитальных вложений как особого вида общественных благ и определена их роль в условиях российской переходной экономики, заключающаяся в создании и воспроизводстве основных фондов общественного сектора и стимулировании частных инвестиций;

- разработаны подходы к определению приоритетных направлений и оптимальных объемов государственных капитальных вложений, исходя из стратегии социально-экономического развития государства;

- выработаны рекомендации по совершенствованию российского законодательства, регулирующего механизм финансирования государственных капитальных вложений;

- обосновано предложение по интеграции государственных капитальных вложений в систему среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат, в настоящее время внедряющуюся в российскую практику;

- предложена новая методика определения оптимального объема и структуры государственных капитальных вложений, адекватных финансовым возможностям государства. Методика основана на оценке совокупных государственных капитальных вложений с учетом затрат на эксплуатацию объектов социальной и физической инфраструктуры в среднесрочной перспективе;

- определен показатель «мультипликатор государственных капитальных вложений», который целесообразно использовать для оценки эффективности государственных инвестиционных программ на макроуровне;

- разработаны показатели результативности программ государственных капитальных вложений, в основе которых лежит сопоставление объемов введенных мощностей с уровнем обеспеченности общественными благами в соответствующей отрасли (частные показатели) и в общественном секторе в целом (интегрированный показатель).

Теоретическая и практическая значимость исследования. Основные теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы для совершенствования механизма финансирования капитальных расходов на федеральном и региональном уровнях, а также обеспечения эффективности государственных капитальных вложений. Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, создают базу для совершенствования федерального и регионального законодательства, регулирующего формирование и практическую реализацию капитальных бюджетов.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке методики определения объема и структуры государственных капитальных вложений на основе построения матрицы денежных потоков государства от инвестиционной деятельности и источников ее финансирования; интегрировании государственных капитальных вложений в совокупности с дальнейшими затратами на эксплуатацию объекта в систему среднесрочного бюджетного планирования; выработке методики оценки результативности госкапвложений, оцениваемой путем сопоставления объемов введенных мощностей с динамикой обеспеченности общественными благами. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при разработке учебных и практических пособий, лекционных и специальных курсов в зысших учебных заведениях по дисциплинам: «Финансы», «Бюджет и бюджетная система», «Бюджетное планирование и прогнозирование», «Инвестиции», а также на курсах повышения квалификации финансовых работников всех уровней.

Апробация результатов диссертационного исследования.

Результаты исследований автора, касающиеся совершенствования законодательства, оптимизации процесса финансирования государственных капитальных вложений, используются в работе департамента финансов Ярославской области, а также при подготовке и согласовании законодательных и нормативно-правовых актов Ярославской области.

В работе департамента строительства администрации Ярославской области применяются рекомендации автора по определению направлений и объемов государственных капитальных вложений, отбору проектов в Адресную инвестиционную программу области, по подготовке заявок на долевое финансирование объектов Ярославской области из федерального бюджета, а также по распределению средств фонда муниципального развития между муниципальными образованиями области.

Результаты исследования докладывались на ежегодных практических конференциях, проводимых администрацией Ярославской области с участием руководителей структурных подразделений администрации области и финансовых органов муниципальных образований в 2003-2005 гг. Материалы диссертационного исследования используются при проведении лекционных и семинарских занятий по дисциплине «Инвестиции» по кафедре «Финансы» Академии бюджета и казначейства МФ РФ, а также дисциплины «Международная инвестиционная политика» по кафедре мировой экономики и статистики экономического факультета Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова.

Публикации. Основные положения диссертационного исследования отражены в 4 публикациях общим объемом 2,5 п.л.

Объем и структура работы обусловлены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных литературных источников и 6-и приложений, общим объемом 168 страниц машинописного текста. Работа содержит 25 таблиц и 8 схем.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Огурцова, Анна Николаевна

Заключение

В диссертационном исследовании на основании анализа российской и зарубежной практики выработаны предложения по совершенствованию механизма финансирования государственных капитальных вложений в Российской Федерации, а также разработаны современные методы оценки результативности государственных программ капитальных вложений.

Участие государства в экономике в качестве субъекта осуществляется через общественный сектор, результаты деятельности которого воплощаются в общественных благах. Проведенный в этой части работы анализ позволил установить, что наиболее целесообразно участие государства в удовлетворении потребностей в чистых общественных благах. Смешанные общественные блага рационально производить и поставлять на основе сотрудничества и разделения функций между государством и частным сектором. Участие государства в производстве частных благ оправдано только в ситуациях изъянов рынка.

Государственные капитальные вложения представляют собой вложение средств государством в основной капитал, используемый в госсекторе для производства и предоставления общественных благ. В процессе функционирования государственного сектора основные фонды утрачивают свою первоначальную ценность, перенося ее часть на стоимость предоставляемых общественных благ. Основные фонды государства также обладают признаками, присущими общественным благам: несоперничеством в потреблении и неисключаемостью. Отсюда можно сделать вывод, что государственные капитальные вложения представляют собой особый вид общественных благ, направленных на создание и воспроизводство основных фондов государственного сектора.

Для осуществления государственных капитальных вложений необходимо использование специфического финансового механизма. Механизм финансирования государственных капитальных вложений представляет собой систему видов и форм финансовых отношений, условий и методов определения количественных параметров формирования и расходования капитальных бюджетов, а также их законодательного регулирования.

Источником государственных капитальных вложений служат средства государства, как собственные, так и заемные. Большая часть средств государства аккумулируется в государственном бюджете. Объем капитальных расходов государства зависит от сложившегося объема госсектора в экономике, имеющихся в его распоряжении активов и их качества, наличия в стране неудовлетворенного спроса на общественные блага, а также от стратегических задач государственной политики.

При принятии решений об участии государства в инвестиционном проекте и реализации государственных программ необходимо учитывать последствия государственных инвестиций. Исходя из этого, по нашему мнению, следует анализировать государственные капитальные вложения как составную часть инвестиционного проекта, реализуемого в общественном секторе в целях производства определенного количества общественных благ заданного уровня качества, и имеющего свой жизненный цикл.

На особенности формирования капитальных бюджетов также оказывает влияние структура бюджетной системы государства. Государственные капитальные вложения финансируются из федерального и региональных бюджетов. Финансирование объектов, находящихся в ведении нижестоящих уровней власти, может производиться из бюджета вышестоящего уровня в целях комплексного развития страны или отдельной территории, а также выравнивания уровня обеспеченности услугами общественного сектора населения различных территорий.

Оценивать эффективность государственных капитальных вложений, на наш взгляд, следует как на макроэкономическом уровне, отслеживая их влияние на экономику страны в целом или отдельно взятых регионов, так и на уровне отдельных проектов, реализуемых в общественном секторе, с точки зрения их социально-экономического эффекта.

Критерием эффективности госкапвложений, осуществляемых в рамках целевых программ, является степень достижения цели программы. Эффективность госкапвложений на макроуровне характеризуется их влиянием на экономический рост. Для ее оценки нами предлагается использовать показатель мультипликатора госкапвложений и показатель отдачи государственных капитальных вложений.

В процессе планирования бюджета перед государством встает вопрос отбора инвестиционных проектов в качестве объектов государственных капитальных вложений для включения в расходную часть бюджета.

Подход американского экономиста Дж.Ю. Стиглица к оценке эффективности государственных расходов базируется на принципе сопоставления затрат и результатов. Рациональность общественных расходов определяется производительностью используемых ресурсов, результативностью затрат и их экономичностью. Для общественного сектора разрабатываются специальные индикаторы достижения целей, характеризующие своевременность и полноту реализации той или иной функции. При применении данного подхода возникают сложности денежной оценки общественных благ и обоснованного распределения ресурсов между различными сферами общественного сектора.

Российский методический подход к оценке эффективности инвестиционных проектов предполагает экономическую, социальную и коммерческую ее составляющие. Участие государства в инвестиционном проекте оценивается показателем бюджетной эффективности, исчисляемым как разница притоков и оттоков бюджетных средств в результате реализации конкретного проекта. Применение этого подхода к оценке проектов в общественном секторе ограничено. При реализации проектов в сфере производства общественных благ, где государство выступает основным инвестором, отток бюджетных средств превышает их приток, и показатель бюджетной эффективности принимает отрицательное значение. Таким образом, использование бюджетной эффективности при оценке проектов в общественном секторе не позволяет оценить отдачу от вложенного государственного капитала и результативность инвестиций.

В ходе изучения федерального и регионального законодательства, регулирующего финансирование государственных капитальных вложений, выявлен ряд негативных моментов.

1. Объем капитальных расходов бюджетов на очередной финансовый год в соответствии с Бюджетным кодексом РФ определяется по остаточному принципу после обеспечения финансовыми ресурсами текущих расходов, что не позволяет в полном объеме оценивать и удовлетворять потребность общественного сектора в инвестициях.

2. Принятый в российском законодательстве принцип совокупного покрытия расходов делает невозможным формирование капитального бюджета с закреплением за инвестиционными расходами доходных источников. Его заменяет Адресная инвестиционная программа (АИП), формируемая только в расходной части бюджета.

3. На федеральном уровне нет четкой формализованной методики отбора объектов в АИП, отсутствует механизм регулирования пропорций распределения федеральных капвложений между отраслями и регионами.

4. Анализ практики реализации федеральных целевых программ и целевых программ Ярославской области за 2002-2005 гг. показал отсутствие формализованных целей программ; низкую долю инвестиционных расходов в принимаемых программах, которая еще более сокращается при реальном финансировании; необеспеченность программ средствами как федерального, так и региональных бюджетов; отсутствие в ряде социальных программ количественных индикаторов эффективности. Это не позволяет в полной мере использовать достоинства программно-целевого метода финансирования, направленного на достижение результативности бюджетных расходов и повышения их управляемости.

5. Действующее в 2000-2004 гг. российское законодательство не предусматривало четкого регулирования деятельности государственно-частных партнерств, вследствие чего в российской практике имеются факты нерационального и неэффективного использования бюджетных средств при использовании этого механизма.

В ходе изучения региональной практики финансирования капитальных расходов отмечен положительный опыт разработки и применения формализованной методики отбора проектов в адресную инвестиционную программу города Перми. Данная методика базируется на оценке и ранжировании инвестиционных потребностей общественного сектора и предполагает формирование перспективной трехлетней инвестиционной программы, на основании которой утверждаются ежегодные объемы финансирования капвложений.

В Московской области госкапвложения интегрированы в инвестиционную программу в увязке с внебюджетными источниками. Такой подход к управлению государственными инвестициями позволяет оптимизировать их отраслевую структуру, избежать вытеснения частных инвестиций государственными, оценить мультипликативный эффект государственных вложений.

Проведенный в диссертационном исследовании анализ объемов и структуры финансирования государственных капитальных вложений из федерального бюджета и бюджетов регионов Центрального федерального округа (ЦФО) РФ, а также анализ пообъектного финансирования государственных капитальных вложений в Ярославской области выявил следующие недостатки функционирования механизма финансирования госкапвложений в 2000-2005 гг.: недостаточна взаимосвязь фактического инвестирования с законодательно закрепленными приоритетами;

- потребность в инвестициях не увязана с источниками финансирования, вследствие чего не может быть обеспечена в полной мере; из-за несоответствия плановых показателей фактическому финансированию утрачивается смысл программно-целевого метода финансирования госкапвложений.

Анализ действующих подходов к оценке эффективности государственных капитальных вложений в Российской Федерации и практики их применения на федеральном уровне и в Ярославской области показал недостаточный охват методическими инструментами оценки всех звеньев функционирования финансового механизма госкапвложений, а так же отсутствие в анализируемом периоде действенной методики оценки инвестиций в социальную сферу.

Положительными моментами в практике оценки эффективности являются: исчисление и мониторинг индикаторов реализации ряда федеральных целевых программ, показателей социальной и экономической эффективности федеральных целевых программ и программ Ярославской области, отбор проектов на основе анализа затратности и результативности альтернативных вариантов капитальных вложений в Ярославской области.

Применительно к объектам Ярославской области проведена оценка эффективности проектов в зависимости от сферы их реализации, а также оценка последующих расходов бюджета в результате ввода объектов социальной сферы.

Методы определения направлений и объемов государственных инвестиций играют важную роль в государственной бюджетной политике. Поэтому автором разработана методика определения оптимального объема и структуры государственных инвестиций. На первом этапе реализации методики на основании потребности государства в капитальных вложениях строится матрица дисконтированных инвестиционных денежных потоков государства. Она позволяет определить интегрированный показатель эффективности государственных программ капитальных вложений, основанный на оценке разницы между притоками и оттоками денежных средств, возникающих в результате инвестиционной деятельности государства.

На втором этапе для определения источников финансирования инвестиционной деятельности и их величины в диссертационном исследовании предложена матрица денежных потоков по финансированию инвестиционной деятельности государства. Эта матрица позволяет сбалансировать собственные источники финансирования государственных инвестиций, заемные источники с учетом расходов на их обслуживание, а также капитальные трансферты других бюджетов бюджетной системы.

По нашему мнению, сфера практического применения предложенной методики довольно широка. Используя вариантный подход к составлению матрицы дисконтированных инвестиционных денежных потоков, можно определять наиболее рациональные пропорции между инвестициями в общественный сектор и господдержкой инвестиционной деятельности частного бизнеса. Посредством изменения объемов ресурсов между различными группами проектов можно повысить степень самофинансирования инвестиционной деятельности государства.

Матрица денежных потоков по финансированию инвестиционной деятельности позволяет оценить степень обеспеченности собственными инвестиционными ресурсами субъектов Федерации, муниципальных образований, и выработать подход к распределению капитальных трансфертов вышестоящих бюджетов.

В работе нами обоснованы следующие направления совершенствования законодательства, регулирующего финансирование государственных капитальных вложений:

- расширение использования фондового метода для финансирования окупаемых и прибыльных проектов;

- совершенствование механизма программно-целевого бюджетирования;

- переход к среднесрочному бюджетному планированию, позволяющий в полной мере учитывать в бюджете капитальные вложения, а также последующие затраты на содержание объектов;

- применение обоснованной методики отбора инвестиционных проектов для государственного финансирования;

- поддержка инвестиционной деятельности госкорпораций.

В результате реализации данных предложений, по нашему мнению, повысится обоснованность направлений и объемов госкапвложений из бюджетов всех уровней, сократятся издержки по администрированию капитальных расходов. Совершенствование процедуры отбора проектов для государственного финансирования с учетом их воздействия на развитие отдельных отраслей и национальной экономики Российской Федерации в целом повысят обоснованность планирования и последующего исполнения бюджетов всех уровней, а также результативность госкапвложений. Внедрение новых методов финансирования, в частности создания государственно-частных партнерств и расширение применения программно-целевого метода позволят привлечь инвестиции частного сектора в сферу предоставления общественных благ. Расширение инвестиционной деятельности госкорпораций станет фактором оптимизации управления дефицитом бюджетов.

В целях повышения макроэкономического эффекта государственных капитальных вложений, в диссертационном исследовании обосновано введение института постоянного мониторинга показателей эффективности государственных инвестиций. Мониторинг и рассмотрение в динамике мультипликатора госкапвложений позволит отследить влияние изменения объема госкапвложений на прирост валового национального дохода, своевременно устанавливать факторы, негативно влияющие на реализацию проектов, и на этой основе принимать эффективные меры по устранению и предупреждению ошибок и рисков. Мониторинг показателя отдачи государственных капитальных вложений можно использовать в региональном и отраслевом анализе для сопоставления результативности капиталовложений, и своевременно вносить корректировки в плановые показатели распределения инвестиционных ресурсов.

В диссертационном исследовании разработан и научно обоснован подход к оценке результативности госкапвложений, который устраняет некоторые недостатки действующих зарубежного и российского подходов. В основу этого подхода положено сопоставление объемов вводимых мощностей с динамикой показателей обеспеченности общественными благами. Предлагается рассчитывать соответствующие качественные показатели деятельности отраслей общественного сектора и соотносить их динамику с введенными за счет госкапвложений мощностями. Затем на основе произведенных расчетов можно определить интегрированный показатель эффективности государственных капитальных вложений.

Интегрированный показатель эффективности госкапвложений отражает их результативность, а также качество распределения государственных инвестиционных ресурсов между отраслями общественного сектора. Результативность при этом выражается в повышении обеспеченности населения общественными благами, а также в повышении качественного уровня общественных благ.

Мониторинг динамики данного показателя позволяет исполнительной ветви власти отслеживать и управлять изменениями структурной перестройки экономических систем на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, а законодательной власти - своевременно вносить поправки и корректировки в законодательные акты, с целью активизации капитальных вложений, как со стороны государства, так и со стороны корпораций.