Совершенствование бюджетного финансирования капитальных расходов тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Жуков, Максим Игоревич

Введение.

Глава 1. Теоретические основы финансирования капитальных расходов органами государственной власти и местного самоуправления

1.1. Понятие капитальных расходов бюджета и их влияние на экономический рост.

1.2. Основы формирования механизма бюджетного финансирования капитальных расходов.

Глава 2. Анализ механизма бюджетного финансирования капитальных расходов в

Российской Федерации 2.1. Особенности финансирования капитальных расходов федерального бюджета.

2.2 Анализ механизма бюджетного финансирования капитальных расходов региональных и муниципальных органов власти.

2.3 Тенденции в области бюджетного финансирования капитальных расходов в Российской Федерации.

Глава 3. Направления совершенствования бюджетного финансирования капитальных расходов в Российской Федерации

3.1 Совершенствование финансирования капитальных расходов федерального бюджета.

3.2 Совершенствование финансирования капитальных расходов региональных и местных бюджетов в Российской Федерации.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование бюджетного финансирования капитальных расходов"

Актуальность темы

В настоящее время перед Российской Федерацией стоит задача обеспечения высоких темпов экономического роста. Вместе с тем важнейшей проблемой экономики Российской Федерации выступает возможность снижения темпов ее развития в силу исчерпания «сырьевой» модели экономического роста. Для перехода к модели развития, в рамках которой рост валового внутреннего продукта превышает динамику экспорта и обусловлен развитием высокотехнологичных обрабатывающих производств, органы власти Российской Федерации должны обладать действенными инструментами воздействия на темпы экономического роста.

Подавляющая часть инструментов государственного воздействия, способствующих росту темпов экономического развития, направлена на ускорение накопления частного капитала в физической и нематериальной форме. Традиционно акценты фискальной политики в этом процессе смещены на стимулирование частных сбережений и инвестиций через такие инструменты, как снижение налогового бремени и увеличение текущих расходов бюджета для расширения платежеспособного спроса. Однако теоретические и эмпирические исследования, проведенные в 1990-х гг., выявили высокую эффективность прямого финансового воздействия на национальные инвестиции и темп экономического роста через государственные и муниципальные капитальные расходы.

Поэтому для обеспечения необходимых темпов экономического роста помимо таких мер, как проведение активной социальной политики, стимулирование диверсификации экономики, потребительского спроса, ипотеки и жилищного строительства, улучшение инвестиционного климата особое внимание следует уделить разработке и реализации инвестиционного компонента бюджетной политики. Ориентация бюджета на развитие достигается как за счет снижения налоговой нагрузки, так и за счет увеличения расходов на капитальные вложения, поскольку последние создают необходимые условия для роста частных инвестиций, снижения уровня безработицы, улучшения человеческого потенциала, обеспечивают условия для развития отдельных регионов и отраслей.

Еще в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию «О бюджетной политике па 2001 год и среднесрочную перспективу» в качестве одной из важнейших проблем была названа проблема несоответствия структуры бюджетных расходов целевым ориентирам экономического развития Российской Федерации. Для капитальных расходов бюджета данная проблема имеет особое значение, поскольку в силу своей специфиз ки они должны финансироваться па основе программно-целевых методов с обязательным достижением установленных целей. Но если в бюджетах разного уровня развитых стран доля расходов, которые реализуются через программно-целевые методы, составляет от 50% до 80%, то для федерального бюджета в Российской Федерации этот показатель находится на уровне 10-13%, сами программы имеют невысокую результативность, а система бюджетного финансирования капитальных расходов не вполне соответствует современным требованиям и не способствует преодолению негативных социально-экономических тенденций. Поэтому в Российской Федерации для превращения капитальных расходов бюджетов в инструмент стимулирования экономического роста необходимо совершенствование механизма их финансирования.

Для использования в качестве действенного инструмента влияния на экономический рост капитальные расходы должны быть: (1) профинансированы из бюджета на необходимом и достаточном уровне; (2) эффективны и результативны. Поэтому повышение эффективности бюджетного финансирования капитальных расходов должно основываться, во-первых, на определении необходимых объемов капитальных расходов на федеральном, региональном и местном уровнях власти, во-вторых, на разработке системы мер по повышению эффективности механизма бюджетного финансирования.

Разработка рекомендаций по совершенствованию механизма бюджетного финансирования капитальных расходов невозможна без анализа теоретических основ формирования механизма бюджетного финансирования капитальных расходов, исследования влияния капитальных расходов бюджета на экономический рост.

Что касается механизма влияния капитальных расходов бюджета на экономический рост, необходимо отметить, что в западной экономической литературе с начала 1990-х гг. идет дискуссия по данному вопросу, а также обсуждаются механизмы такого влияния. Рассматриваемая проблема анализируется такими зарубежными авторами, как Д. Барро, Д. Ашауэром, А. Маннел, Д. Фернальдом, Д. Каниингом, Д. Татомом, Д. Хольц-Якином, С. Хал-теном. Однако, во-первых, в работах зарубежных авторов нет единого мнения по этому вопросу, что требует проведения критического анализа исследований, во-вторых, в отечественной научной литературе разработка данной темы практически не ведется, что обуславливает актуальность проблемы усиления влияния капитальных расходов бюджетов на экономический рост для российской экономической науки. Также следует отметить, что в Российской Федерации в настоящее время теоретические основы и механизм бюджетного финансирования капитальных расходов бюджета не исследуются, отсутствуют публикации по данной тематике.

Недостаточная теоретическая разработанность этих вопросов и их практическая значимость обуславливают необходимость изучения механизма влияния капитальных расходов бюджета на экономический рост, последствий увеличения капитальных расходов бюджета, особенностей бюджетного финансирования капитальных расходов. Цели и задачи исследования

Цель работы состоит в разработке комплекса оргапизационно-правовых и методологических мер по совершенствованию бюджетного финансирования капитальных расходов для достижения их максимальной эффективности и использования в качестве инструмента воздействия на темпы роста экономики.

Для достижения намеченной цели в работе были поставлены следующие задачи:

- проанализировать положения экономической теории и теории государственных финансов, раскрывающие содержание капитальных расходов и их значение, изучить различные подходы к оценке влияния капитальных расходов бюджета на экономический рост, определить возможности и направления использования результатов исследования при разработке и реализации бюджетной политики в области финансирования капитальных расходов; определить содержание механизма бюджетного финансирования капитальных расходов, систематизировать и охарактеризовать формы, методы, принципы и критерии бюджетного финансирования капитальных расходов; определить условия, обеспечивающие эффективность капитальных расходов бюджета; изучить механизм финансирования капитальных расходов из федерального, региональных и местных бюджетов в Российской Федерации, дать оценку его соответствия современным требованиям и тенденциям, сложившимся в зарубежных странах;

- выработать мероприятия, направленные на повышение эффективности капитальных расходов бюджетов, совершенствование механизма их финансирования и обеспечивающие использование капитальных расходов бюджетов в качестве действенного инструмента экономического роста; сформулировать предложения по уточнению нормативно-правовой базы бюджетного финансирования капитальных расходов в Российской Федерации с целью обеспечения развития механизма бюджетного финансирования капитальных расходов как фактора экономического роста.

Объектом исследования являются капитальные расходы федерального, региональных и местных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В качестве предмета исследования выступают теоретические и организационно- правовые основы бюджетного финансирования капитальных расходов с точки зрения обеспечения их эффективности и воздействия на экономический рост.

Методологические и теоретические основы исследования

Методология исследования основана па принципах диалектического подхода, методов индукции и дедукции, обобщений, логического моделирования, текущего и перспективного анализа и синтеза теоретического и практического материала. Графическое описание материала представлено в виде диаграмм, таблиц, графиков.

Теоретической базой исследования явились труды отечественных и зарубежных экономистов в области государственных финансов. В работе использовались законодательные акты, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, инструкции и другие нормативно-правовые документы, регламентирующие организацию финансовых отношений, бюджетное устройство и бюджетный процесс в Российской Федерации, законодательные и подзаконные нормативные акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, регламентирующие вопросы бюджетного финансирования капитальных расходов, материалы научных конференций, симпозиумов и семинаров, а также публикации в периодических изданиях.

Информационно-статистическую базу исследования составили данные Федеральной службы государственной статистики о состоянии государственных финансов в РФ; показатели социально-экономического развития РФ; материалы Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, Правительства г. Москвы, Правительства г. Санкт-Петербурга, Контрольно-счетной палаты г. Москвы, финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований.

Исследование проведено в рамках пункта 2.3 специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит» паспорта специальностей ВАК.

Научная новизна проведенного исследования состоит в следующем: • на основе изучения теоретических и эмпирических исследований определен нелинейный характер взаимосвязи между капитальными расходами бюджета и темпами экономического роста, коэффициент эластичности темпов экономического роста по отношению к изменению уровня государственного капитала и необходимый для поддержания высоких темпов экономического роста в Российской Федерации уровень капитальных расходов бюджетной системы по отношению к валовому внутреннему продукту, дана характеристика механизма влияния капитальных расходов бюджета на темпы экономического роста и разработаны рекомендации в области проведения бюджетной политики, направленные на повышение производительности труда, снижение уровня безработицы, регулирование региональной и отраслевой структуры экономики Российской Федерации;

• определены фундаментальные причины, снижающие эффективность капитальных расходов бюджета, в частности, низкая маржинальная продуктивность капитальных расходов, недостаточная эффективность капитальных расходов в создании государственного капитала, неэффективное использование государственного капитала;

• определены степень влияния уровня децентрализации расходных полномочий по финансированию капитальных расходов на объем и эффективность капитальных расходов бюджетной системы и коэффициент эластичности изменения объемов капитальных расходов региональных и местных бюджетов по отношению к уровню децентрализации, что позволило сформулировать предложения по разграничению капитальных расходов между уровнями бюджетной системы;

• сформулирован авторский подход к определению критериев и принципов бюджетного финансирования капитальных расходов;

• разработаны комплекс мер, направленных на усиление воздействия государственных и муниципальных капитальных расходов на экономический рост в Российской Федерации, и рекомендации по совершенствованию бюджетного законодательства и процесса бюджетного финансирования капитальных расходов, предложены новые механизмы финансирования капитальных расходов бюджетов, способствующие повышению их эффективности, в частности, Национальное агентство для финансирования развития, Федеральный инфраструктурный фонд, муниципальные агентства, инвестиционно-заемные системы, локальные районы развития и др.

Практическая значимость работы заключается в том, что основные теоретические положения и предложенные в исследовании мероприятия в части проведения бюджетной политики, совершенствования механизма бюджетного финансирования капитальных расходов, внесения изменений и дополнений в нормативно-правовые акты ориентированы на широкое практическое использование органами государственной власти и местного самоуправления в

Российской Федерации в процессе планирования и финансирования капитальных расходов из бюджетов разного уровня.

В частности, практическую значимость имеют:

• предложения по уточнению положений нормативных правовых актов, регламентирующих финансирование капитальных расходов из бюджетов разного уровня в Российской Федерации, направленные на обеспечение эффективности этих расходов;

• комплекс финансово-экономических и организационных мер, обеспечивающих усиление воздействия капитальных расходов бюджета на экономический рост;

• методики оценки эффективности капитальных расходов и предложения по их внедрению на федеральном, региональном и местном уровне власти;

• мероприятия в области развития государственно-частного партнерства в Российской Федерации для повышения эффективности капитальных расходов бюджетов, в частности, предложены конкретные механизмы реализации государственно-частного партнерства, поправки в федеральное концессионное законодательство и определены необходимые действия органов власти для создания условий для развития механизмов государственно-частного партнерства в Российской Федерации;

• предложения по совершенствованию существующих и внедрению новых механизмов бюджетного финансирования капитальных расходов федерального, региональных и местных бюджетов в Российской Федерации, в частности Федерального инфраструктурного фонда, Венчурного инновационного фонда, Фондов муниципального развития, инвестиционно-заемных систем, муниципальных агентств, локальных районов развития и др.

Конкретные рекомендации по совершенствованию бюджетного финансирования капитальных расходов бюджетов предназначены для реализации на федеральном, региональном и местном уровнях власти в Российской Федерации.

Апробация и внедрение результатов исследования

Результаты исследования были представлены на обсуждение в рамках международной научно-практической конференции «Проблемы функционирования финансовой системы страны и пути их решения» - г. Ижевск, Удмуртский государственный университет, 17-19 июня 2004 г.; научно-практического семинара «Перспективы развития государственных и муниципальных финансов России» - г. Москва, Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации, 30 ноября 2004 г.

Материалы диссертации применяются в деятельности Министерства финансов Российской Федерации. В частности, при планировании капитальных расходов федерального бюджета на 2005 и 2006 гг. учитывался уровень государственного капитала в отраслевом и территориальном аспектах, при формировании Федеральной адресной инвестиционной программы использовались предложенные в диссертации методики оценки эффективности капитальных расходов. Материалы исследования использовались при подготовке поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части уточнения процедур планирования и финансирования капитальных расходов бюджета. Выводы и основные положения диссертации, используемые в практической работе Министерства финансов Российской Федерации, способствуют повышению эффективности финансирования капитальных расходов федерального бюджета.

Материалы диссертации применяются Министерством экономического развития и торговли Саратовской области и обеспечивают повышение результативности капитальных расходов областного и местных бюджетов. В частности, при формировании областного бюджета Саратовской области на 2005 и 2006 гг. были использованы рекомендации по дефицитному финансированию капитальных расходов и формированию Фонда муниципального развития. Материалы исследования использовались при разработке нормативно-правовой базы функционирования инвестиционно-заемной системы и создания условий для формирования механизма государственно-частного партнерства в Саратовской области.

Материалы диссертации используются кафедрой «Финансы» Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации в преподавании учебных дисциплин: «Актуальные проблемы финансов», «Бюджетное устройство и бюджетный процесс», «Бюджетное планирование и прогнозирование».

Публикации

По теме исследования опубликовано 3 работы общим объемом 2,5 п.л. (весь объем — авторский).

Структура диссертации

Диссертация состоит из введения, основной части (3 главы), заключения, списка литературы, содержит 9 таблиц и 32 приложения.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Жуков, Максим Игоревич

Так, результаты исследования, полученные для капитальных расходов федерального бюджета США на расширение дорожной сети показывают, что они не снижают затраты во всех отраслях. Расширение государственных капитальных расходов в дороги уменьшает затраты в производственных отраслях, но увеличивает в непроизводственных26. Но и внутри производственного сектора эластичность затрат по отношению к изменению государственного капитала неоднородна и варьируется от -0,146 до -0,22027.

С точки зрения практических рекомендаций в части проведения бюджетной политики это означает: чтобы быть инструментом влияния на развитие различных отраслей экономики, финансирование капитальных расходов бюджетов в Российской Федерации необходимо осуществлять на основе детального анализа отраслевого распределения государственных инвестиций, обеспечивающего максимальный экономический эффект.

Во всех странах эффект от государственных капитальных расходов варьируется среди регионов. Например, в Италии наибольшее влияние государственных капитальных расходов на производительность факторов производства отмечается в центральных и южных областях28, в США - в штатах, расположенных ближе к северу страны29.

Рассматривая городские и сельские регионы, можно отметить, что влияние государственных инвестиций на темпы экономического развития значительнее в городских регионах, но эффективность различных направлений капитальных вложений органов власти отличается. Финансирование строительства государственных и муниципальных зданий и сооружений влияет на темпы роста экономики в городских районах, но незначительно - в сельских. Государственные капитальные расходы в дороги оказывают влияние на экономическое развитие

26 Позитивная эластичность не означает, что в непроизводственных отраслях отсутствует спрос на данный вид государственного капитала. Это свидетельствует, что в конкретной стране в рассматриваемых отраслях существует избыток государственного капитала, вложенного в дорожную сеть.

27 Nadiri М, Mamuneas Т. Contribution of Highway Capital to Industry and National Productivity Growth // New York University Working Paper. -New York, 1996,- p.63.

28 Bonaglia F., Ferrara E. Public Capital and Economic Perfomance. Evidence From Italy // Bocconi University. - 2000. - p. 11.

29 Ashauer D. Output and Employment Effect of Public Capital // The Jerome Levy Economic Institute Working Paper. - 1997. -№190. - p.l 1. сельских регионов, значительно меньше - городских, а капитальные расходы бюджета на развитие систем водоснабжения и канализации влияют и на городские, и на сельские регионы.

С точки зрения практических рекомендаций в части проведения бюджетной политики это означает, что потребность в капитальных расходах бюджета варьируется между регионами и муниципальными образованиями, и для обеспечения максимальной эффективности капитальных расходов бюджета необходимо обоснование целесообразности осуществления расходов в зависимости от характеристик региона или муниципалитета.

Характер связи государственного капитала с другим фактором производства - рабочей силой - иной, чем с частным капиталом. Государственный капитал и рабочая сила имеют отрицательную эластичность: увеличение государственного капитала позволяет частному сектору сохранять прежние объемы производства с меньшими затратами рабочей сипы. Это не означает, что увеличение государственного капитала увеличивает безработицу: рост государственных капитальных расходов увеличивает производительность труда.

Прямое воздействие изменения государственного капитала на производительность труда частного сектора оценивается рядом исследователей как наибольшее среди всех факторов экономического роста30. Государственный капитал оказывает и косвенное воздействие на производительность. Рост государственного капитала увеличивает маржинальную продуктивность частного сектора и обеспечивает условия для более высокой нормы доходности частных инвестиций. Высокие темпы накопления частного капитала вносят вклад в увеличение темпов роста производительности труда.

С точки зрения практических рекомендаций в части проведения бюджетной политики такой характер связи означает, что капитальные расходы бюджетов могут активно влиять на центральный фактор экономического роста - производительность труда, в том числе в тех отраслях и регионах, где это особенно необходимо.

Государственный капитал оказывает позитивное долгосрочное влияние на занятость. Поскольку в долгосрочном периоде безработица зависит от темпов накопления частного капитала, увеличение государственных капитальных расходов оказывает косвенный эффект на занятость. По экспертным оценкам, эластичность занятости по отношению к государствен

31 32 ному капиталу составляет 0,47 - 0,50 .

30 См.: Ashauer D. How Big Should the Capital Stock Be? // The Jerome Levy Economic Institute Public Policy Brief. - 1998,- №43.

31 Raurich D. Employment and Public Capital in Spain. - University of Barcelona.- Barcelona, 2001.- p. 17.

32 См.: Ashauer D. Output and Employment Effect of Public Capital // The Jerome Levy Economic Institute Working Paper. - 1997. -№191.

С точки зрения практических рекомендаций в части проведения бюджетной политики это означает, что капитальные расходы бюджетов, осуществляемые, например, в депрессивных регионах, могут способствовать снижению уровня безработицы.

Таким образом, государственные капитальные расходы оказывают существенное влияние на темпы роста объемов производства, накопление капитала частного сектора, занятость и производительность труда. Однако прирост объемов государственных капитальных расходов не влечет автоматический рост объемов производства.

Сравним два типа капитальных расходов в инфраструктуру: строительство пирамид и создание каналов. Предположим, одна страна инвестирует только в создание каналов, увеличивающих экономическую активность, другая - строит пирамиды. Государственные капитальные расходы, накопленные со временем, формируют в двух странах одинаковый уровень капитала государственного сектора, однако влияют ли капитальные расходы органов власти обеих стран на темпы экономического роста?

С точки зрения практических рекомендаций в части проведения бюджетной политики это означает, что рост государственных капитальных расходов может увеличивать объем ВВП, по объекты и направления бюджетного финансирования капитальных расходов должны выбираться на основе анализа «издержки-выгоды». Если подавляющая масса инвестиций, осуществляемых органами власти, неэффективна, увеличение государственных капитальных расходов отрицательно сказывается на темпах экономического роста.

Для определения наиболее эффективных капитальных расходов и выработки рекомендаций в области проведения бюджетной политики необходимо определить потенциальную продуктивность различных государственных капитальных расходов с точки зрения:

1) эффективности отдельных проектов органов власти па основе анализа «издержки-выгоды»;

2) эластичности ВВП по отношению к государственным капитальным вложениям на основе производственной функции.

Оценка эффективности отдельных проектов органов власти на основе анализа «издержки-выгоды

Анализ «издержки-выгоды» позволяет рассмотреть вопрос об уровне доходности отдельных инвестиционных проектов органов власти. Несмотря на трудности, связанные с оценкой нерыночных затрат и выгод, не только сторонники, по и противники «гипотезы государственного капитала» признают: существуют эффективные проекты органов власти. В

28 соответствии с исследованиями Бюджетного комитета конгресса США и Мирового банка, не разделяющими «гипотезу государственного капитала», проекты органов власти имеют следующую норму доходности в соответствии с анализом «издержки-выгоды»:

• Бюджетный комитет США. Проекты, направленные на капитальный ремонт дорожной сети имеют среднюю норму доходности 30-40%, новое строительство дорог в городских районах - 10-20%, модернизацию участков дорог, не отвечающих экологическим требованиям - 7%. Проекты реконструкции дорог, имеющие цель лишь устранение недостатков на уровне, не отвечающем минимальным требованиям предоставления государственных услуг и безопасности, имеют отрицательную норму доходности .

• Мировой банк. Средняя ставка доходности по проектам органов власти, финансируемым за счет средств Мирового банка в 1974-1992 гг., составляет 16%. Наибольшая ставка доходности (29%) — шоссейные дороги, наименьшая (6%) - водоснабжение34.

Большинство исследователей сходится во мнении, что капитальные проекты органов власти характеризуются высоким уровнем общественной доходности. Так, по оценкам Д. Каннинга доходность проектов в области транспорта органов власти стран ОЭСР - 19%; К. Мера - 96% для проектов в области промышленной инфраструктуры Японии, Л. Прюдомм -средняя доходность 12% для проектов органов власти Франции. Только Д. Хольц-Якин обнаружил, что средняя норма доходности капитальных проектов органов власти равна нулю35.

Однако вопрос о ставке доходности капитальных проектов государственного сектора не является столь однозначным. Центральная проблема исследований государственного капитала и уровня требуемых капитальных расходов бюджета - является ли государственный капитал недостаточным, оптимальным или избыточным. Оптимальное обеспечение государственным капиталом требует выполнения условия: государственный капитал должен увеличиваться до точки, в которой сумма маржинальных выгод производителей и потребителей равна маржинальным издержкам обеспечения дополнительной единицы государственного капитала. Альтернативный способ определения оптимального уровня государственного капитала -сравнение средней ставки доходности государственного капитала с доходностью частного капитала. Оптимальный уровень государственного капитала требует, чтобы ставка доходности государственного и частного сектора совпадали.

Следовательно, с точки зрения выработки бюджетной политики ваз/сна не только

33 См.: New Directions of the Nation's Public Works II Congressional Budget Office. - Washington D.C., 1988.

34 См.: Отчет о мировом развитии за 1994 г. Инфраструктура и развитие Н Мировой банк. - 1994.

Заключение

Капитальные расходы бюджета направлены на развитие имущественной базы функционирования органов государственной власти и местного самоуправления и представляют собой часть расходов бюджетов, обеспечивающую инновационную и инвестиционную деятельность. Поскольку на современном этапе обеспечение высоких темпов экономического роста является одной из главных задач бюджетной политики в Российской Федерации, повышение эффективности капитальных расходов бюджетов в Российской Федерации приобретает особое значение с точки зрения возможности их использования в качестве действенного экономического инструмента. В этой связи эффективность деятельности органов власти и государственных капитальных расходов должна оцениваться с позиции их влияния на развитие государства и темпы роста экономики.

Обоснованность и результативность бюджетной политики во многом определяются тем, оказывают ли государственные расходы влияние на темпы экономического роста. Изучение результатов теоретических и эмпирических исследований подтверждает, что между государственными капитальными расходами и экономическим ростом существует взаимная связь, которая носит нелинейный характер. Капитальные расходы бюджетов могут являться инструментом воздействия на объем валового внутреннего продукта и стимулировать темпы экономического роста в Российской Федерации.

Анализ теоретических основ бюджетного финансирования капитальных расходов позволяет сделать вывод о том, что для обеспечения эффективности капитальных расходов в Российской Федерации необходимо исключить три фундаментальные причины их неэффективности:

1. низкий маржинальный продукт капитальных расходов,

2. недостаточную эффективность капитальных расходов в создании государственного капитала;

3. неэффективное использование государственного капитала.

Кроме того для обеспечения максимальной эффективности капитальных расходов бюджета в Российской Федерации необходимо: финансирование капитальных расходов бюджетов осуществлять на основе детального анализа отраслевого распределения государственных инвестиций для использования их в качестве инструмента влияния на развитие различных отраслей экономики; осуществлять расходы в зависимости от уровня государственного капитала конкретно ного региона или муниципалитета; объекты и направления бюджетного финансирования капитальных расходов выбираться на основе анализа «издержки-выгоды»; осуществлять постоянный мониторинг реализуемых инвестиционных проектов с тем, чтобы общественная ставка доходности реализуемых проектов не оказывалась значительно ниже доходности как проектов частного сектора, так и темпов экономического роста; финансировать капитальные расходы из бюджета соответствующего уровня, поскольку децентрализация способствует как повышению эффективности, так и увеличению объема капитальных расходов бюджетов в масштабах бюджетной системы; использовать наиболее эффективный механизм бюджетного финансирования капитальных расходов, поскольку негативный эффект механизма финансирования капитальных расходов бюджета сокращает позитивное влияние государственного капитала на экономику.

Анализ механизма финансирования капитальных расходов федерального бюджета выявил целый ряд проблем. К главным их них можно отнести недостаточное использование программно-целевых методов планирования и финансирования капитальных расходов бюджета и их невысокую результативность. Невысокая результативность обусловлена тем, что наблюдается низкий процент вводимых объектов в общей массе объектов Федеральной адресной инвестиционной программы, происходит распыление капитальных вложений, не удается существенно повысить значимость средств федерального бюджета как стимулятора привлечения средств из других источников для финансирования программных мероприятий, остается невысоким освоение государственными заказчиками годовых лимитов средств, предусмотренных па реализацию проектов.

На региональном и муниципальном уровне власти удельный вес капитальных расходов в общем объеме бюджетных расходов в среднем превышает уровень, характерный для федерального бюджета. Анализ достаточности бюджетного финансирования капитальных расходов на региональном и местном уровне в Российской Федерации свидетельствует, что уровень капитальных расходов в бюджетах российских регионов и муниципалитетов соответствует тенденциям, сложившимся в странах Центральной и Восточной Европы. Однако, потребности регионов и муниципалитетов в Российской Федерации столь значительны, что необходимо дальнейшее увеличение удельного веса капитальных расходов. Экономический рост способствует увеличению доходов региональных и муниципальных властей, но этих до

161 ходов все равно недостаточно для финансирования инфраструктуры на должном уровне.

Поскольку на региональном и местном уровне способность финансировать из бюджета в достаточном объеме капитальные расходы определяется объемом доходов бюджета, а также величиной дефицита бюджета, для финансирования которого могут привлекаться заимствования на инвестиционные цели, проблемой выступает то, что при значительных потребностях в развитии региональной и местной инфраструктуры, которые превосходят потребности европейских стран, дефицит бюджетов с учетом капитальных расходов в Российской Федерации находится на более низком уровне, чем в странах Центральной и Восточной Европы. Если в странах Центральной и Восточной Европы все чаще значительные капитальные расходы покрываются за счет новых заимствований, то в Российской Федерации не более одной десятой части капитальных расходов региональных и местных бюджетов покрывается за счет дефицитного финансирования.

На сегодняшний день лишь небольшая группа субъектов РФ осуществляет привлечение средств посредством инвестиционных займов, причем привлечение средств с помощью облигационных займов практически во всех субъектах РФ не имеет регулярной основы. Исключением являются два региона - г. Москва и г. Санкт-Петербург. Наиболее эффективная система привлечения заимствований для финансирования капитальных расходов бюджета была создана в г. Москве благодаря функционированию инвестиционно-заемной системы. В настоящее время власти г. Санкт-Петербург также расширяют использование привлеченных средств для финансирования капитальных расходов и создают инвестиционно-заемную систему.

Таким образом, с макроэкономической точки зрения для повышения эффективности бюджетной политики в области капитальных расходов центральной задачей органов власти Российской Федерации становится создание такого механизма финансирования капитальных расходов, который является действенным и реальным инструментом влияния па темпы роста ВВП. Для создания такого механизма финансирования капитальных расходов бюджета органам власти необходимо уделять внимание качественному и количественному факторам.

Анализ количественного фактора - удельного веса капитальных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы по отношению к ВВП - позволяет отметить, что Российская Федерация приближается к среднему уровню капитальных расходов органов власти для экономически развитых стран. Это свидетельствует о том, что в Российской Федерации повышение эффективности капитальных расходов бюджетов разного уровня представляется задачей более важной, чем существенное увеличение уровня государственных капитальных расходов по отношению к ВВП.

С другой стороны, анализ динамики капитальных расходов по отношению к ВВП показал, что в России с начала 1990-хх гг. доля бюджетного финансирования капитальных расходов по отношению к ВВП существенно снизилась. Однако такие тенденции имеют место только в наиболее развитых европейских странах, в менее развитых странах Европы можно обнаружить рост или сохранение государственных капитальных расходов по отношению к ВВП на постоянном уровне. Поскольку Российская Федерация относится к числу стран, экономика которых требует ускоренных темпов роста, а обеспеченность государственным капиталом находится на невысоком уровне, снижение удельного веса государственных капиталь-пых расходов по отношению к ВВП в Российской Федерации может иметь негативные последствия для российской экономики.

С точки зрения количественного фактора влияния государственных капитальных расходов на экономический рост в Российской Федерации недопустимо снижение их удельного веса в ВВП. Наиболее рациональное решение — зафиксировать совокупные инвестиции бюджетной системы Российской Федерации на минимально необходимом для растущей экономики уровне - около 5-6% ВВП, что является показателем, несколько превышающим средний уровень капитальных расходов бюджетов для развитых стран. Более высокий удельный вес государственных и муниципальных капитальных расходов в ВВП может способствовать более значительным темпам накопления государственного капитала, а следовательно, и более высоким темпам экономического роста.

С точки зрения качественного фактора совершенствование бюджетного финансирования капитальных расходов в Российской Федерации целесообразно осуществлять в двух па-правлениях: усиления влияния капитальных расходов бюджета на экономический рост; совершенствования механизма бюджетного финансирования капитальных расходов.

Для федерального бюджета с позиции усиления влияния капитальных расходов бюджета на экономический рост в Российской Федерации необходимо выполнение следующих мероприятий: Министерство финансов РФ и Министерство экономического развития и торговли РФ при планировании капитальных расходов федерального бюджета, в том числе за счет федеральных целевых программ и Инвестиционного фонда, должны планировать выделение бюджетных ассигнований по тем направлениям, где уровень государственного капитала находится на недостаточном уровне;

Министерство финансов РФ и Министерство экономического развития и торговли РФ должны проводить анализ регионов и отраслей, где рентабельность находится на более низком уровне, чем в среднем по стране, из-за недостаточного развития инфраструктуры, и направлять капитальные расходы федерального бюджета в такие отрасли в большем объеме; выделение бюджетных средств должно осуществляться на основе тщательного анализа отраслевого распределения государственных инвестиций, обеспечивающего максимальный экономический эффект;

Министерство финансов РФ и Министерство экономического развития и торговли РФ при планировании бюджетных ассигнований должны использовать капитальные расходы в качестве инструмента региональной политики и на основе территориального распределения направлять их в те регионы, которые наиболее остро нуждаются в увеличении государственного капитала; финансирование капитальных расходов из федерального бюджета должно проводиться на основе выбора и обоснования Министерством экономического развития и торговли РФ конкретных объектов, обеспечивающих максимальные темпы экономического роста, с тем, чтобы обеспечить их приоритетное финансирование;

Министерство экономического развития и торговли РФ должно осуществлять постоянный мониторинг реализуемых инвестиционных проектов с тем, чтобы общественная ставка доходности реализуемых проектов не оказывалась значительно ниже доходности как проектов частного сектора, так и темпов экономического роста;

Министерству финансов РФ, Министерству экономического развития РФ и другим исполнительным органам государственной власти РФ следует проводить постоянный контроль эффективности использования объектов государственной инфраструктуры.

Поскольку большая часть капитальных расходов федерального бюджета сосредоточена в Федеральной адресной инвестиционной программе, центральным звеном процесса совершенствования финансирования капитальных расходов федерального бюджета является повышение эффективности реализации финансирования федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы. Совершенствование бюджетного финансирования капитальных расходов в рамках федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы включает целый комплекс мероприятий. В частности, требуется совершенствование процесса разработки федеральных целевых программ, отбора программ для финансирования из федерального бюджета, формирования перечня федераль

164 ных целевых программ для финансирования из федерального бюджета на очередной финансовый год и непосредственно финансирования реализации федеральных целевых программ.

Поскольку повышение эффективности бюджетного финансирования капитальных расходов требует наличия многоканального механизма предоставления средств федерального бюджета, ФАИП не может выступать единственным механизмом. В этой связи повышению эффективности капитальных расходов федерального бюджета может способствовать создание и совершенствование таких механизмов, как Инвестиционный фонд, Федеральный инфраструктурный фонд, Фонд регионального развития, Венчурный инновационный фонд, Национальное агентство для финансирования развития.

С точки зрения совершенствования бюджетного финансирования капитальных расходов федерального бюджета в части созданного в 2006 году Инвестиционного фонда, положительный эффект для повышения эффективности капитальных расходов федерального бюджета будет иметь место только в том случае, если в полной мере будут реализованы механизмы государственно-частного партнерства в Российской Федерации. Механизмы государственно-частного партнерства являются одним из центральных направлений решения проблемы увеличения объемов финансирования и повышения эффективности капитальных расходов бюджетов в Российской Федерации, поскольку способствуют как количественному фактору -увеличению объема капитальных расходов бюджета, так и качественному - повышению их эффективности.

На региональном и муниципальном уровне власти в Российской Федерации необходимо обеспечить как повышение эффективности капитальных расходов бюджетов, так и рост объемов финансовых ресурсов, направляемых на финансирование капитальных расходов. В Российской Федерации необходимость роста объемов капитальных расходов особенно остро проявляется на уровне субъектов РФ и муниципальных образований, поскольку, во-первых, этот уровень наиболее близок к получателям общественных благ, во-вторых, в Российской Федерации имеет место низкий уровень развития региональной и муниципальной инфраструктуры, высокая степень ее изношенности, в-третьих, 70% капитальных расходов консолидированного бюджета РФ осуществляется за счет региональных и местных бюджетов. Поскольку в Российской Федерации уровень долговой нагрузки и дефицита региональных и местных бюджетов находится на более низком уровне, чем в европейских странах, для увеличения объемов капитальных расходов и повышения их эффективности региональным и местным властям в Российской Федерации необходимо развивать механизмы, которые способствуют расширению использования заимствований для финансирования капитальных расходов.

165

Для совершенствования бюджетного финансирования на региональном и местном уровне в Российской Федерации необходимо создание и совершенствование таких механизмов, как: Фонды муниципального развития; Федеральный фонд регионального развития; Федеральный инфраструктурный фонд; инвестиционно-заемные системы; муниципальные агентства; локальные районы развития; расширение использования лизинговых схем в финансировании капитальных расходов; сертификаты участия; прочие механизмы.

Кроме того, для повышения эффективности финансирования капитальных расходов на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации необходимо:

1. Изменить подход к планированию заимствований для инвестиционных целей.

Для этого целесообразно перейти к использованию модели представления бюджетного баланса, принятой в странах с развитой рыночной экономикой. Цель применения такой модели - оценка эффективности государственных заимствований как дополнительного источника финансирования капитальных расходов бюджета и оценка инвестиционного потенциала государственного долга;

2. Министерству экономического развития и торговли РФ, а также исполнительным органам власти субъектов РФ разработать и использовать методику разграничения капитальных расходов бюджета, направленных на увеличение темпов экономического роста.

Определение таких капитальных расходов в условиях жестких бюджетных ограничений - необходимый шаг в разработке стратегии бюджетного финансирования капитальных расходов и повышении их эффективности в Российской Федерации. Это позволит направлять значительную часть капитальных расходов бюджета на стимулирование экономического роста, что может способствовать превращению бюджетной политики в области капитальных расходов бюджета в действенный и эффективный инструмент воздействия на темпы развития экономики.