Механизм заимствований субъектов РФ: теория и практика формирования и повышения его эффективности тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Механизм заимствований субъектов РФ: теория и практика формирования и повышения его эффективности"

904607951

На правах рукописи

Савцова Анна Валерьевна

Механизм заимствований субъектов РФ: теория и практика формирования и повышения его эффективности

Специальность 080010 - Финансы, денежное обращение, кредит

АВТОРЕФЕРАТ

на соискание ученой степени доктора экономических наук

- 9 СЕН 2910

Москва-2010

004607951

Диссертационная работа выполнена на кафедре «Финансы и кредит» Российского университета дружбы народов.

Научный консультант: доктор экономических наук, профессор

Блохина Татьяна Константиновна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Любимцев Юрий Ильич, профессор кафедры Финансов и отраслевой экономики Российской академии государственной службы при Президенте РФ

доктор экономических наук, профессор Калинкин Евгений Васильевич, профессор кафедры Финансов и цен Российской академии им. Г.В. Плеханова

доктор экономических наук Генкин Артем Семенович, профессор кафедры

Экономической теории Московской академии государственного и муниципального управления

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Ставропольский

государственный университет»

Защита состоится 14 сентября 2010 года в 14. 00 часов на заседании диссертационного совета Д.212.203.30 при Российском университете дружбы народов по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д.6, зал № 1.

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Российского университета дружбы народов по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д.6.

Автореферат разослан «12» августа 2010 г.

Автореферат диссертации размещен на сайте http: // vak.ed.gov.ru

15 июня 2010 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, .

кандидат экономических наук, доцент Ж. Г. Голодова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Изменения в бюджетной политике государства в части переноса значительной финансовой ответственности на регионы обусловливают необходимость поиска путей достижения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации. При этом в процессе проведения реформирования федеративной системы бюджетно-налоговых отношений возник ряд противоречий в финансовых взаимоотношениях федеральных властей с региональными администрациями, а последних, в свою очередь, - с органами местного самоуправления. Одной из основных причин этих противоречий является несоответствие сложности финансово-хозяйственных задач, возложенных федеральным правительством на региональные органы власти, и величины имеющихся в их распоряжении финансовых ресурсов. Результат такого несоответствия - постоянная нехватка собственных финансов у субъектов Федерации и местных образований для самостоятельной реализации их полномочий и ответственности за социально-экономическое развитие территорий. В связи с чем проблема привлечения дополнительных ресурсов для преодоления возникающего дефицита бюджета для субъектов РФ является очень актуальной.

Особенно остро эта проблема проявляется в период финансового кризиса, начавшегося в 2007 году, который потребовал пересмотра бюджетной политики как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Основной причиной внесения необходимых корректировок стал образовавшийся дефицит бюджетов всех уровней, во многом связанный с сокращением поступления доходов (в том числе и от продажи нефти) и увеличением расходов на проведение антикризисных мер. В то же время, когда перед органами власти субъектов Федерации стоит задача комплексного обеспечения социально-экономического развития регионов, существует необходимость укрепления их финансовой базы, поиска дополнительных источников ее пополнения. Среди основных заемных инструментов, используемых регионами для решения этой задачи (банковских кредитов, вексельных инструментов, финансовой помощи и др.), значительная роль отводится формированию рынка региональных заимствований как фактору, обеспечивающему преодоление дефицитности бюджета и достижению его сбалансированности.

Вместе с тем, использование механизма заимствований в целях финансового обеспечения расходных обязательств субфедеральных органов власти сопряжено с рядом нерешенных вопросов. Прежде всего это связано с противоречивостью бюджетного законодательства в части возникновения и расходования бюджетных обязательств, отсутствием единых стандартов определения эффективности использования привлекаемых субъектами дополнительных ресурсов и неэффективностью механизмов заимствований для финансирования дефицитов субфедеральных бюджетов. В этой связи

исследование процессов формирования регионального механизма заимствований, как важнейшего направления совершенствования бюджетной политики субъектов РФ, является весьма актуальным в современных условиях.

Степень научной разработанности проблемы. Проблема совершенствования заемной политики и формирования соответствующего механизма ее реализации является относительно новой для российской экономической науки. В то же время получают развитие исследования, посвященные отдельным аспектам этой проблемы: бюджетно-налоговой политике, бюджетному федерализму, развитию региональных рынков ценных бумаг, привлечению инвестиций в регион и т. п.

Это обусловлено смещением акцентов в исследованиях и практическом решении данной проблемы на уровень регионов и усилением их самостоятельности и ответственности, что создает определенные предпосылки для развития механизма заимствований как источника финансовых ресурсов для решения социально-экономических проблем.

В российской экономической науке теоретические и прикладные аспекты развития региональных финансов получили освещение в работах А. В. Андрейчикова, М. Афанасьева, А. М. Бабича, Н. П. Баранниковой, М. Б. Бирмана, Л. С. Брагинской, Ю. Я. Вавилова, О. В. Врублевской, С. Л. Глазкова, А. М. Година, В. П. Горегляда, В. С. Занадворнова, В. А. Кабашкина, А. Н. Козырина, М. Г. Колосницыной, И. В. Костикова, Н. Кривогова, В. М. Кузнецова, В. Н. Лексина, А. В. Мартьянова, И. Н. Мысляевой, Л. Н. Павловой, Н. В. Подпориной, Г. Б. Поляка, В. М. Пушкаревой, Т. Ф. Романовой, М. В. Романовского, Б. М. Сабанти, Н. Ф. Самсонова, Н. И. Строковой, Б. А. Хейфеца, Т. Ю. Чернышовой, Л. И. Якобсона, М. И. Яндиева, Н. И. Яшиной и других. Вопросы формирования и развития региональных рынков ценных бумаг рассматривались в работах М. Алексеева, Б. Алехина, В. Балабанова, В. Белова, Ю. Данилова, Б. Златкис, Е. Жукова, Л. Ивановой, А. Килячкова, Г. Ковалевой, В. Мусатова, А. Улюкаева, Л. Чалдаевой, А. Фельдмана и других. Особенности функционирования рынка российских региональных и муниципальных займов исследованы такими учеными и специалистами, как С. Агапцовым, Н. Балакиревым, Т. Бондарь, Д. Гладским, Л. Давыденко, С. Довбня, В. Жалнинским, С. Золотаревым, Е. Карликовым, В. Никифоровой, Е. Новиковым, В. Островской, С. Пахомовым, А. Семенюком, А. Серпилиным, В. Тарачевым, Е. Тышкевичем, Е. Чекановой, А. Шадриным, Г. Шахназаряном и другими.

В настоящее время отечественная наука постоянно обращается к работам зарубежных исследователей, которые раскрывают различные аспекты теоретических основ бюджетной и долговой политики, а также становления и развития рынка муниципальных займов: Г. Д. Александера, Д. В. Бейли, Г. Бирмана, Л. Брю Стенли, Д. Брюммерхорда, Л. Дж. Гитмана, Л. Г. Дугласа, Дж. М. Кейнса, Р. Макконелла Кембела, Р. А. Масгрейва, Ф.

Маршалла, В. Ойкена, А. Пигу, Т. Саати, П. Самуэльсона, Дж. Стрига, Р. Уилсона, Ф. Фабоцци, И. Фишера, С. Фримена, X. Циммерманна, У. Ф. Шарпа и других.

Необходимо отметить, что, несмотря на достаточно широкий спектр теоретических и практических разработок в области региональных заемных отношений, многие вопросы еще недостаточно изучены и имеют дискуссионный характер. В частности, вопросы теории и методологии формирования и функционирования механизма заимствований, как способа достижения сбалансированности региональных бюджетов, организационного обеспечения решения социально-экономических проблем, стабилизации и роста экономики регионов в должной мере не рассматриваются, хотя на практике предпринимаются попытки их обоснования, моделирования и реализации.

Актуальность темы, ее практическая значимость и вместе с тем недостаточная теоретическая и методологическая разработанность вопросов формирования регионального механизма заимствований обусловили целевую направленность и задачи данного исследования.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка концептуальных подходов к формированию механизма заимствований на уровне субъектов РФ и их согласование с основными направлениями повышения эффективности региональной бюджетной политики.

Поставленная цель определила необходимость решения следующих задач научного характера:

- разработать теоретические и методологические основы формирования и развития механизма регионального заимствования как фактора достижения сбалансированности бюджетов субъектов РФ;

- выделить особенности формирования механизма заимствований на региональном уровне как фактора совершенствования бюджетной политики;

- предложить концепцию формирования эффективного механизма регионального заимствования;

- обобщить опыт и выявить современные тенденции функционирования рынка региональных займов в России и за рубежом;

- исследовать институциональные основы функционирования рынка региональных финансовых инструментов;

- выявить проблемы обращения региональных облигаций и определить направления совершенствования инфраструктуры рынка долговых инструментов региона;

- уточнить и дополнить сложившуюся систему принципов и критериев кредитоспособности субъектов РФ как заемщиков финансовых ресурсов;

сформулировать методические подходы, обеспечивающие совершенствование оценки эффективности функционирования заемного механизма на уровне субъекта РФ;

- создать модель аналитического планирования государственного долга и интегральной оценки последствий проводимых субъектами РФ заимствований.

Объектом исследования в настоящей работе является региональный механизм заимствований как фактор преодоления дефицита бюджета и достижения его сбалансированности.

Предмет исследования - экономические отношения, складывающиеся в процессе совершенствования бюджетной политики субъектов РФ.

Научная новизна исследования и наиболее существенные результаты, выносимые на защиту, заключаются в следующем:

1. На основе систематизации зарубежных и отечественных теорий финансов показано, что особенности развития современной экономики обусловливают необходимость внедрения у субъектов РФ получившей широкое распространение в развитых странах модели управления финансами, имеющей социальную направленность и отражающей усиление социальных бюджетных расходов. В данной модели непрерывность покрытия возрастающих государственных функций денежными средствами обеспечивается за счет привлечения заимствований.

2. Определены сущность и специфика механизма заимствований, обусловленные перераспределительным характером воздействия на финансовые отношения и сферой их применения, что находит проявление в направленности займов на поддержание непрерывного движения финансов в целях достижения финансовой устойчивости региональной экономической системы. Таким образом, роль механизма заимствований в бюджетной политике регионов состоит в обеспечении субъектов управления средствами воздействия на финансовые отношения, складывающиеся в процессе поддержания сбалансированности регионального бюджета, а сам механизм представляет собой специфические методы мобилизации и использования финансовых средств, направленные на достижение баланса.

3. Разработана концепция повышения эффективности механизма регионального заимствования, которая определяет основные инструменты и методы проведения квалифицированной долговой политики, необходимые для достижения сбалансированности региональных бюджетов. В основу концепции положены следующие принципы организации заемной политики: целевой направленности на финансовую устойчивость субъекта Российской Федерации; перераспределении финансовых ресурсов между владельцами капитала и территориальными администрациями на условиях взаимовыгодности; обеспечении конкурентоспособности региональных займов по сравнению с другими финансовыми инструментами; минимизации рисков заимствований на основе повышения качества проведения заемной политики; совершенствовании институционального обеспечения заимствований с целью сокращения издержек по их проведению.

4. На основании анализа зарубежного опыта показано, что для эффективного развития процесса заимствований в российских регионах

необходимо использование проверенных опытом западных стран технологий выпуска и обращения заемных инструментов, предусматривающих гарантийное обеспечение и своевременность возвратности долговых ресурсов, а также совершенствование институционального обеспечения процесса заимствований; создание таких условий обращения региональных ценных бумаг, которые будут способствовать регулярному привлечению дополнительных финансовых ресурсов в целях достижения бюджетной сбалансированности.

5. Выявлены современные тенденции развития российского рынка региональных заимствований, которые проявляются в абсолютном и относительном росте совокупного объема обращающихся региональных облигаций; наращивании объемов долга за счет расширения привлечения средств уже вышедшими на рынок эмитентами; сокращении объема задолженности по ценным бумагам, выпущенным ранее; снижении в ряде субъектов РФ удельного веса кредитных соглашений в совокупном объеме заимствований. Действие этих тенденций приводит к снижению стоимости фондирования, расширению структуры долга по продолжительности; обеспечению средствами бюджета ранее сделанной задолженности для полного и своевременного ее погашения, диверсификации структуры долговых обязательств.

6. Обоснованы предложения по совершенствованию региональной инфраструктуры рынка заимствований, направленные на повышение кредитоспособности заемщика и снижение риска заемных инструментов. Это становится возможным путем повышения уровня ответственности заемщика и установления реальных гарантий возврата заемных средств. В связи с чем действующую инфраструктуру регионального рынка заимствований предлагается дополнить системой обеспечения экономической безопасности займов и интересов их участников от внешних и внутренних рисков за счет включения залогового и резервного фондов; снизить потенциальные риски эмитента путем введения института специализированных банков, контролирующих проведение эмиссии и защищающих инвесторов при невыполнении эмитентом своих обязательств; вовлечь в процесс разработки и осуществления эмиссии независимых экспертов, оценивающих достоверность раскрываемых региональными органами власти финансовых показателей; создать саморегулируемую организацию участников рынка региональных ценных бумаг.

7. Предложен набор критериев и весовых коэффициентов для расчета сводного показателя уровня кредитоспособности бюджета субъекта РФ, способствующих сокращению отрицательных последствий проведения региональных заимствований, таких как привлечение различных источников заемных средств, нерационального их использования, отсутствие источников для возврата привлеченных средств. Выделены оценочные критерии, отражающие уровень кредитоспособности заемщика и повышающие качество управления задолженностью, учитывающие специфику конкретного

региона (уровень экономического развития региона, уровень долговой нагрузки, уровень соответствия долговой политики требованиям федерального законодательства и др.).

8. Для устранения недостатков, выявленных в ходе анализа практики проведения заимствований в Южном федеральном округе, обоснованы направления совершенствования методики оценки уровня платежеспособности заемщика за счет использования ежегодного временного интервала расчета платежеспособности, а также индикаторов оценки финансового положения и качества управления бюджетами субъектов РФ, отражающих платежеспособность, текущее финансовое состояние и потенциальные финансовые возможности, устойчивость по отношению к воздействию негативных внешних факторов, уровень методологического и нормативно-правового обеспечения бюджетного процесса, информацию о финансово-экономическом состоянии территории. В целях упрощения расчетов все индикаторы сгруппированы на основе предложенных автором оценочных критериев и весовых коэффициентов, рассчитываемых по данным регионального бюджета.

9. Усовершенствована методика определения эффективности функционирования заемного механизма региона за счет включения в нее как интегральных, так и дифференциальных показателей оценки целевого использования средств, их способности приносить быструю отдачу и открывать новые источники для привлечения капитала (долговая емкость бюджета, доступный на рынке капитала объем средств, приемлемые условия привлечения капитала по стоимости и срочности и др.). Это позволяет на этапе составления проекта бюджета субъекта РФ рассчитывать объемы планируемых заимствований в зависимости от потребности в финансировании расходов, которые предусмотрены органами исполнительной власти на текущий год и среднесрочную перспективу.

10. Разработаны модель аналитического планирования государственного долга на основе метода анализа иерархий, позволяющая повышать обоснованность решений о выборе формы долгового финансового инструмента, и модель интегральной оценки обобщенного сценария развития долговой политики по критериям качественной оценки последствий заимствований, базирующаяся на экспертных оценках в виде матриц попарных сравнений и критериальных оценках различных факторов. Применение этих моделей на этапах стратегического анализа и планирования сценариев развития процесса заимствований региона позволяет рассчитывать наиболее вероятное движение финансовых потоков, в том числе и при возникающих негативных тенденциях.

Теоретической основой исследования послужили фундаментальные труды классиков экономической науки, работы отечественных и зарубежных ученых в области финансов, взаимоотношений государства и субъектов РФ, государственных и региональных финансов. Среди них особое значение имеют работы ученых Института экономики РАН, Института мировой

экономики и международных отношений РАН, Российского университета дружбы народов, Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, аналитического центра и профильных комитетов Государственной Думы, Совета Федерации Федерального собрания и других,

В процессе исследования использовались положения реализуемой финансово-кредитной политики государства. При выработке практических рекомендаций учитывались нормативно-методические акты Министерства финансов Российской Федерации, Минэкономразвития Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации и других органов государственного регулирования.

Информационную базу исследования составили документы и материалы Федеральной службы государственной статистики, органов государственной власти и управления, материалы и данные периодической печати, монографическая и научная литература по теме диссертации. В качестве эмпирической базы научно-практических разработок использованы материалы официальных статистических данных администрации Ставропольского края и Южного федерального округа.

Методологической основой диссертационной работы является системный подход к исследованию финансовых ресурсов. Методология исследования базировалась на комплексе методов, включающих экономический, сопоставительный, количественный и качественный анализ, логическое моделирование, статистические исследования, методы экспертных оценок и другие.

Теоретическая и практическая значимость работы определяется прежде всего тем, что содержащиеся в ней положения позволяют более глубоко исследовать процессы формирования и развития заемного механизма региона, что создает предпосылки для проведения эффективных преобразований долговой политики на региональном уровне.

Основные результаты исследования могут быть применены в практической деятельности финансовых управлений региональных и местных органов власти.

Отдельные положения диссертации могут быть использованы:

- как теоретическая и методологическая база при разработке различных документов нормативно-правового характера по вопросам регулирования финансовых взаимоотношений между государством, субъектами Федерации и муниципалитетами;

- для корректировки финансово-кредитной политики государственных и региональных органов в части проведения политики заимствований;

- для развития методологии стратегического планирования и прогнозирования по привлечению финансовых ресурсов субъектами РФ;

- для выработки стратегии проведения региональных заимствований;

- в практике преподавания учебных курсов «Финансы и кредит», «Государственные и муниципальные финансы», «Рынок ценных бумаг», а

также в спецкурсах по проблемам региональной экономики и российской бюджетной системы.

Апробация исследования. Основные теоретические положения и выводы исследования, его практические результаты докладывались на научных конференциях и семинарах, в том числе на Ежегодных региональных научно-технических конференциях «Вузовская наука -Северо-Кавказскому региону» (г. Ставрополь, 1997-2008 гг.); Всероссийской научно-практической конференции (г. Пятигорск, 2007 г.); Всероссийской научно-практической молодежной конференции «Антикризисное управление в России в современных условиях» (Москва: МГТУ им. Н.Э. Баумана, 2003 г.); ежегодных научно-технических конференциях по результатам научно-исследовательской работы профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов Северо-Кавказского государственного технического университета (г. Ставрополь, 1998-2008 гг.) и других.

Результаты научного исследования апробированы в Министерстве финансов Ставропольского края при разработке краевой долговой политики на 2009-2010 гг., в Департаменте экономического развития Краснодарского края.

Диссертационное исследование проведено в рамках пункта 4.1. паспорта специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит.

Основное содержание работы отражено в 31 публикации автора общим объемом 38,8 п. л., из них 10 - в изданиях, рекомендованных ВАК РФ.

Структура и объем работы. Логика исследования определила структуру работы, которая состоит из введения, трех разделов, 9 глав, 19 параграфов, заключения, списка литературы и приложений.

Во введении обоснована актуальность темы исследования, сформулированы его цель и основные задачи, положения, выносимые на защиту, определены объект, предмет, база и методы исследования, раскрыта научная новизна и практическая значимость работы.

В первом разделе «Теоретические и методологические основы формирования механизма заимствований субъектов Российской Федерации» исследована экономическая сущность механизма заимствований и его роль в достижении сбалансированности бюджета, рассмотрена концепция механизма заимствований на региональном уровне, а также зарубежная практика финансирования администраций регионов посредством организации облигационных займов.

Во втором разделе «Современная практика заимствований в бюджетной политике субъектов РФ» рассмотрена заемная политика субъектов РФ, практика достижения сбалансированности региональных бюджетов в условиях ограниченности финансовых ресурсов, исследованы институциональные основы региональной политики заимствований.

В третьем разделе «Формирование эффективного механизма заимствований субъектов РФ» разработана стратегия управления ' задолженностью на субфедеральном уровне, приведены условия достижения

финансовой устойчивости в регионе посредством управление рисками заимствований, предложены направления совершенствования методологии управления механизмом заимствований на субфедеральном уровне, а также корректировки политики управления долговыми обязательствами субъектов РФ.

В заключении сделаны выводы и предложения по результатам исследования, обоснована целесообразность использования разработанных положений, приемов и методов в практической деятельности региональных и местных властей.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Первая группа проблем, рассмотренных в диссертации, связана с исследованием методологических аспектов формирования эффективной бюджетной политики и роли в этом процессе механизма заимствований.

В работе отмечается, что в современном мире значительно повышается важность государственных заимствований, участвующих в обеспечении возрастающих государственных функций. Это обусловлено тем, что, когда объем бюджета государства достигает такого уровня, который становится предельным для налоговой системы с точки зрения его обеспечения, в современной рыночной модели социальной системы происходит постоянный рост бюджетных расходов. Данное положение впервые было обосновано Дж. Кейнсом, который доказал необходимость выпуска государственных ценных бумаг как средства финансирования дефицита бюджета.

Важнейшая роль государственного бюджета в экономической политике была обоснована и в экономических теориях известных западных ученых, многие положения которых нашли непосредственное подтверждение в практике развития этих стран. Так, например, концепция представителя англосаксонской экономической школы Л. С. Пигу основывалась на теории общественного благосостояния1. В этой теории бюджет рассматривался как инструмент перераспределения доходов для увеличения совокупного благосостояния.

Американский экономист П. Самуэльсон создал новую концепцию на основе кейнсианской теории финансовой политики2, в которой он соединил идеи фискальной политики с концепцией регулирования экономики посредством кредитно-денежных отношений. П. Самуэльсон считал, что регулирующее воздействие на спрос должно выйти за пределы учета изменений в области государственных расходов или налогов и определяться колебаниями учетной ставки процента и проведением соответствующих операций на фондовом рынке. Создавая новую теорию государственного монополистического регулирования, особое внимание он уделил вопросам

' Пигу А. Экономическая теория благосостояния. - М.: Прогресс, 1999. - С. 7.

2 Самуэльсон П. Экономика. Т. 1. - М.: Прогресс, 1992. - С. 114-117.

перераспределения национального продукта и разработке системы трансфертных выплат населению, что было непосредственно связано с ростом государственных расходов на социальные функции.

Р. Масгрейв развил и доработал «чистую теорию государственных расходов»3, созданную П. Самуэльсоном лишь в общем виде. Он усовершенствовал абстрактную модель «процесса принятия политических решений», связав государственные расходы с налоговым механизмом. Расходно-налоговый механизм, по мнению ученого, призван обслуживать общественные потребности, а стоимость этих услуг необходимо переносить на индивидуальных лиц, нуждающихся в удовлетворении этих потребностей. Кроме того, по его мнению, с позиции достижения эффективности предоставления общественных благ разграничение ответственности между уровнями власти требует территориального перераспределения доходов, проводимого в социальных и политических целях, что представляет собой исходную составляющую бюджетного федерализма.

Указанные теоретические положения нашли применение в политике развитых стран. Так, основные положения кейнсианской теории государственных финансов, обосновывающие необходимость расширения бюджетного финансирования сверх имеющихся доходов, рассматривались как стимул для увеличения совокупного платежеспособного спроса в экономике, как фактор экономического роста, в том числе роста занятости населения. При такой постановке вопроса наряду с налогами решающее значение для формирования доходов бюджета стали иметь государственные займы. При этом рост государственных внутренних заимствований свидетельствовал о том, что внутренний долг страны начинает играть активную роль в макроэкономическом регулировании, в силу чего государственные заимствования стали выполнять регулирующие функции по преодолению дефицита бюджета.

Проведенный анализ экономической теории в области развития финансов показал, что в современной рыночной экономике происходит формирование модели финансовой политики, которая ориентирована на постоянное усиление затратных направлений бюджетных расходов с целью развития социальной системы. Объем бюджета государства достигает такого уровня, который уже не может поддерживаться исключительно бюджетными поступлениями. В этой связи значительно повышается важность государственных заимствований, обеспечивающих непрерывность обеспечения государственных функций.

Таким образом, государственные заимствования стали играть существенную роль в макроэкономической системе, оказывая влияние на различные ее составляющие, такие как денежное обращение, инвестиционный климат, структура потребления и др. Федеративное устройство государства предполагает, что формирование государственных заимствований может происходить на всех уровнях: федеральном,

3 Masgrave R.A. Fiscal systems. - New Haven: Yale university press, 1969. - P. 227.

региональном и муниципальном, поэтому региональные заимствования получили широкое распространение как элемент системы финансовых отношений и составная часть структуры активов и пассивов государственной экономики4.

В работе показано, что рынок региональных заимствований сформировался в конце XIX - начале XX века. В развитых странах региональными и городскими органами власти были выпущены займы для привлечения инвестиций в региональную инфраструктуру. В процессе развития кредитно-денежной системы рынок региональных ценных бумаг стал одним из механизмов бюджетного регулирования, что нашло выражение в усилении роли территориальных органов власти на макроэкономическом уровне: во-первых, они приняли функции регулятора конъюнктуры региональных рынков, а во-вторых, начали выступать как гаранты реализации региональных проектов.

В современных российских условиях основной задачей экономической политики территориальных органов власти становится обеспечение комплексного развития регионов. При этом увеличивается значение координационной функции, что диктует необходимость расширения финансовой базы региональных органов власти, а также совершенствования методов формирования и использования финансовых ресурсов территорий. Поэтому наряду с традиционными источниками (налогами, сборами, отчислениями и др.) регионы вынуждены искать дополнительные финансовые возможности. В связи с чем преодоление дефицита бюджета сопровождается не только повышением доходов, но и снижением расходов бюджетов. Однако, если приложенные усилия не приносят ощутимых результатов, тогда привлекаются заемные средства. Таким образом, возможность привлечения заимствований обусловлена определенными предпосылками, складывающимися в развитии финансовых отношений на отдельных территориях.

Как показал проведенный в диссертации анализ теоретических и методологических подходов развития бюджетного процесса, основным критерием формирования эффективной бюджетной политики является достижение сбалансированности различных уровней бюджетов. Считается общепризнанным, что сбалансированность бюджета является одним из основополагающих принципов функционирования бюджетной системы как совокупности бюджетов всех уровней, что проявляется в количественном равновесии бюджетных расходов и доходов. Этот принцип даже при наличии дефицита бюджета позволяет достигать баланса между величиной бюджетных поступлений и объемом производимых расходов.

Важное значение сбалансированность бюджета приобретает на региональном уровне. В отечественной экономической литературе под

4 Механизм и модели финансирования экономического роста и регионального развития. - М.: Едиториал УРСС, 2002.-С. 11.

сбалансированностью регионального и местного бюджетов понимается способность органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления обеспечить финансирование бюджетных расходов, отнесенных к их ведению, за счет собственных источников доходных поступлений: налоговых, неналоговых и пожертвований5.

Сбалансированность бюджета, являясь принципом функционирования бюджетной системы, достигается с помощью бюджетного механизма, под которым понимаются специфические методы мобилизации и использования бюджетных средств, направленные на установление баланса, т. е. количественного равенства в соотношении взаимосвязанных показателей, конкретными методами. Это позволяет обеспечивать соответствующее качество сбалансированности бюджета на всех уровнях бюджетной системы России. Сбалансированность обеспечивается за счет таких источников покрытия дефицита бюджета субъектов Федерации, которые позволяют по мере необходимости привлекать ресурсы при минимальных издержках.

Вместе с тем, наличие дефицита бюджета, обусловленное объективными факторами, диктует необходимость их учета в бюджетной политике, а следовательно, и учета специальных механизмов, обеспечивающих преодоление дефицита бюджета, что является важнейшим условием формирования эффективной бюджетной политики.

Это положение подчеркивает важность разработки методологических положений, направленных на эффективное бюджетное управление, поскольку в условиях сохраняющейся инфляции рост государственных внутренних заимствований является одним из действенных инструментов сдерживания инфляции и поддержания макроэкономической стабильности6.

В связи с чем вопросы достижения сбалансированности бюджетов за счет повышения эффективности использования системы государственных заимствований неразрывно связаны с формированием эффективного заемного механизма, поддерживающего сбалансированность бюджетной системы.

Вторая группа выделенных в диссертации проблем охватывает круг вопросов, связанных с обоснованием необходимости развития механизма заимствований в финансовой политике регионов.

Проведенный в работе анализ показал, что предпосылками и социально-экономической основой формирования рынка региональных займов является наличие в экономике регионов двух взаимообусловленных тенденций. Первая тенденция проявляется через объективную потребность региональной власти в дополнительных средствах, когда существует постоянное несоответствие между величиной финансовых ресурсов, которыми она располагает, и средствами, в которых она реально нуждается.

5 Финансовый баланс территорий и его использование. - М.: Изд. Академия бюджета и казначейства, 2003. -С. 53.

' Мартьянов А. В. Возможности использования достижений новой ортодоксальной теории в современной долговой стратегии II Финансовая аналитика: проблемы и решения. - 2008. - №4. - С. 17.

Вторая тенденция проявляется в том, что в обществе имеются временно свободные денежные средства: у физических лиц это сбережения с отложенным сроком использования с целью накопления для покупки товаров длительного пользования, а у юридических лиц - резервирование неиспользованной прибыли для модернизации оборудования, ускоренной амортизации и т. д.

Эти две тенденции создают возможность для заимствований региональными органами власти с привлечением средств владельцев временно свободного капитала с выгодой для них, выраженной в форме процентов по займам. Платежеспособность территориальных органов власти обеспечивается их правом устанавливания и взимания налогов и сборов, а также наличием территориальной собственности, позволяющей получать прибыль от ее эксплуатации.

Вместе с тем особенности развития процесса заимствований в России позволяют выделить несколько особенностей его методологического обеспечения. Так, недостаточный уровень развития рынка ценных бумаг усложняет отношения между эмитентами займов и инвесторами. Таким образом, возрастает ответственность обеих сторон отношений заимствований, что диктует необходимость рассматривать принцип взаимовыгодности как обязательное условие выполнения функций по привлечению капитала, а также это вносит новые качественные характеристики инструментов заимствования, значительно усложняющие реализацию этого процесса на практике. Региональный заем выходит за рамки отношений между территориальными органами власти и заемщиками по поводу передачи в пользование территориального образования денежных средств, он должен дополняться еще и стимулирующими функциями для обеих сторон этих отношений.

В то же время, в российской практике отсутствует единое толкование термина региональный заем, который нередко определяется более узко и используется в качестве синонима термина региональный облигационный заем1. В результате, сущность заемного механизма, опосредующего кредитные отношения, которые складываются между региональными органами власти и инвесторами в области привлечения заемных средств, сводится к одной из форм его проявления - облигационной, в то время как другие его формы - кредитная и вексельная - остаются за рамками исследований.

По мнению автора, региональный заем представляет собой совокупность экономических отношений между субъектами РФ или местными органами власти и заемщиками по поводу передачи в собственность территориального образования на условиях взаимовыгодности денежных средств, которые подлежат возврату в том же размере, но с

7 Глазков С. Л. Новая «детская болезнь» рынка субфедеральных и муниципальных облигаций РФ: отставание в развитии И Рынок ценных бумаг. - 2006. -№ 9. - С. 32-33.

уплатой процента на всю сумму займа. Как экономическая категория, региональные заимствования представляют собой синтез двух видов денежных отношений - финансовых и кредитных - и проявляются через особенности каждого из них. При этом они выступают звеном финансовой системы заимствования и в этом качестве обслуживают формирование и использование территориальных бюджетов. А с точки зрения происхождения они представляют собой кредитные ресурсы, что позволяет им - как разновидности кредитных отношений - участвовать в обращении на условиях возвратности, срочности и платности.

Отличие региональных займов от других видов кредита состоит в том, что привлекаемые в результате размещения облигаций финансовые ресурсы не участвуют в кругообороте производительного капитала. В отличие от банковского кредита, при заимствовании финансовых ресурсов территориальными органами власти обеспечением займа является их имущество или приносимый им доход.

Выделение в понятии регионального займа в качестве основного принципа взаимовыгодности данных финансовых отношений представляет, по мнению автора, ту особенность, которая обусловливает заинтересованность в выполнении данной финансовой операции обеих сторон этих взаимоотношений. В случае, когда этот принцип не применим к процессу заимствования, одна из сторон может быть не удовлетворена условиями операции и может отказаться от участия в ней. Следствием чего может стать неполучение займа заемщиком, что влечет дополнительные временные издержки, связанные с поиском других заемщиков. Нарушение принципа взаимовыгодности финансовой операции противоречит также правилу временной ценности денег, когда деньги, необходимые для покрытия дефицита бюджета, имеют наибольшую ценность в конкретный момент, а каждый день просрочки поступления финансов уменьшает их ценность для реализации поставленной цели.

Как показывает мировой опыт, региональные заимствования чаще всего реализуются посредством выпуска в обращение региональных ценных бумаг - муниципальных и субфедеральных облигаций. Такая форма заимствований представляет собой экономические отношения между субъектами РФ, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, владеющими свободным капиталом, - с другой. Механизм реализации этих отношений обеспечивается инструментами финансового рынка.

Третья группа проблем данного исследования связана с обоснованием концептуальных подходов к формированию эффективного механизма заимствований. В работе отмечается, что региональные заимствования призваны обеспечивать непрерывное движение государственных финансов в целях достижения финансовой устойчивости государственной экономической системы. В случае дефицита бюджета возникает потребность выхода за пределы ограниченной финансовой системы с целью привлечения дополнительных финансов из других секторов

экономики. При этом органы власти принимают некоторые управляющие меры для активизации перераспределительной функции, механизмом приведения в действие которой могут выступать инструменты заимствований.

Таким образом, заимствования, подчиненные задаче достижения сбалансированности бюджета, дают возможность региональным органам власти свободно обращаться с денежными средствами и тем самым более четко выполнять функции обеспечения социально-экономического развития региона. Указанная цель может быть эффективно реализована на основании следующих концептуальных принципов:

1. Региональные заимствования призваны восполнять недостающие объемы финансов и тем самым обеспечивать преодоление дефицита на основе принципа сбалансированности регионального бюджета и целевой направленности на финансовую устойчивость субъекта РФ.

2. Заимствования должны быть организованы как эффективный процесс перераспределения финансовых ресурсов между владельцами капитала и территориальными администрациями на принципах возвратности, срочности, платности, а также взаимовыгодности для обеих сторон отношений.

3. Региональный заемный механизм должен функционировать как непрерывный процесс трансформации свободного капитала в финансовые ресурсы бюджета, что возможно на основе обеспечения конкурентоспособности региональных займов по сравнению с другими финансовыми инструментами.

4. Эффективное развитие заемной политики в региональных бюджетах требует снижения уровня рисковости, что может быть достигнуто путем стандартизации и повышения качества проведения заемной политики.

5. Создание регионального заемного механизма непрерывного действия связано с необходимостью оптимизации институционального обеспечения заимствований с целью минимизации издержек по проведению заимствований.

Сформулированные концептуальные принципы позволяют раскрыть сущность механизма заимствования и выделить составляющие элементы, что является основой для разработки методологии совершенствования политики заимствований на региональном уровне.

Основное назначение механизма заимствований в финансовой политике состоит в упорядочении для субъектов управления воздействия на финансовые отношения, складывающиеся в процессе подготовки, выпуска, обращения и погашения займа. Управление заемными отношениями происходит посредством заемных инструментов, финансовых рычагов и стимулов, финансовых методов. При этом так же, как и в финансовом механизме, используется правовое, нормативное и специальное информационное обеспечение.

Заемный механизм, предназначенный для обеспечения покрытия возникающего дефицита бюджета, является универсальным средством достижения бюджетной сбалансированности, что обусловлено, с одной стороны, определенным запасом прочности, которую он формирует за счет своей способности привлекать дополнительные ресурсы при возникновении в них потребности, а с другой стороны, - выполнять эту задачу с минимальными издержками. Такое условие подразумевает отлаженность действий заемного механизма, которая возможна при соответствующем уровне развития региональной финансовой инфраструктуры и ее техническом обеспечении и наличии в регионе системы специализированных организаций, способных заниматься оперативной работой по управлению процессом заимствования.

Механизм заимствования, по мнению автора, должен проходить следующий жизненный цикл: подготовка выпуска, выпуск в обращение, размещение полученных средств, обращение займа на биржевом и внебиржевом рынках, возмещение полученных в ходе займа средств, накопление бюджетных средств для погашения задолженности по облигациям, погашение займа.

Четвертая группа включает проблемы, связанные с развитием различных форм заимствований в федеративных государствах. Автором отмечается, что развитие политики заимствований характерно для государств с высокой степенью экономической самостоятельности регионов. Это свидетельствует о том, что данный механизм позволяет регионам самостоятельно осуществлять свою финансовую политику, не прибегая к помощи федерального центра.

В то же время анализ практики развития зарубежных рынков долговых финансовых инструментов показывает значительные его преимущества по сравнению с альтернативными источниками привлечения капитала, которые могут проявиться в следующем.

Во-первых, он позволяет проводить заимствования в крупных масштабах.

Во-вторых, сроки заимствований могут быть длительными по сравнению с привлечение кредитных ресурсов коммерческих банков.

В-третьих, региональные заимствования имеют невысокие процентные ставки по облигациям, но при этом высокий уровень надежности.

Обобщив зарубежный опыт, можно выделить две основные модели развития политики региональных заимствований - западноевропейскую и американскую. Американская модель, более «мягкая» по сути, базируется на развитой институциональной и финансовой инфраструктуре и работает по принципу «естественных сдержек и противовесов». Западноевропейская модель построена по принципу солидарной финансовой ответственности центральных органов власти за проведение заемной политики территорий и муниципальных образований. Основой данной модели является жесткое государственное регулирование в области бюджетных заимствований, когда

муниципалитеты обязаны согласовывать с правительственными органами каждый инвестиционный проект, финансируемый за счет заемных средств.

Не вызывает сомнения, что в Российской Федерации не удастся применить ни ту, ни другую модель в чистом виде. Периодические изменения бюджетного законодательства РФ свидетельствуют о попытках федеральных органов власти поиска и выбора наиболее оптимальной формы государственного регулирования региональной политики заимствований. Однако некоторые тенденции свидетельствуют о том, что федеральным центром избран курс, ориентированный на западноевропейский опыт государственного регулирования заемной политики.

Пути достижения этой цели наглядно демонстрирует международный опыт муниципальных заимствований, на основе анализа которого можно выделить следующие задачи, решаемые за счет выпуска региональных облигаций:

- финансирование местных программ и капиталоемких проектов (жилищные проекты, развития территориальной инфраструктуры и др.);

- финансирование дефицита регионального бюджета;

- сглаживание колебаний, возникающих при поступлении налоговых платежей в бюджет' (ликвидация кассовых разрывов);

погашение ранее размещенных долговых обязательств, рефинансирование задолженности;

обеспечение местных рынков ценных бумаг надежными финансовыми инструментами.

В пятую группу объединены проблемы, связанные с анализом современной практики выпуска региональных займов. В работе отмечается, что развитие бюджетного федерализма в России, начавшееся в начале 90-х годов, сопровождалось распределением между тремя уровнями власти налоговых поступлений и делегированием регионам и местным органам все больших полномочий в области финансирования расходов. Существенные изменения в распределении полномочий между различными уровнями власти привели к тому, что многие проблемы взаимоотношений между бюджетами разных уровней не были решены, сохранялась нерациональная структура расходов субфедеральных и местных бюджетов. Поэтому наиболее доступным способом пополнения региональной казны стало привлечение заемных средств посредством банковских кредитов и выпуска долговых ценных бумаг (облигаций).

Начав свое формирование в 1992 года, рынок региональных заимствований прошел в своем развитии несколько этапов: первый этап (1992-1994 гг.) - становление рынка; второй этап (1995-1997 гг.) - развитие рынка; третий этап (1998 г. - первая половина 1999 г.) - кризис рынка; четвертый этап (с 2000 г.) - восстановление рынка. Каждый из рассматриваемых этапов характеризуется конкретной целью и определенным набором задач.

Наиболее активно рынок региональных облигаций начал развиваться с 2000 года. Именно тогда он начал встраиваться в институциональную структуру российского рынка ценных бумаг. Так, на 1 января 2000 года общий размер долгов субъектов РФ составлял 89 млрд. рублей, в том числе облигационные займы - 21,8 млрд. рублей, банковские кредиты - 42,1 млрд. рублей, гарантии, поручительства - 38,8 млрд. рублей, бюджетные ссуды -9,7 млрд. рублей и другие заимствования - 0,4 млрд. рублей.

Разразившийся летом 2008 года финансовый кризис оказал негативное воздействие на финансовую политику субъектов РФ. В результате, в 2008 году консолидированный бюджет регионов был впервые за последние годы исполнен хоть и с незначительным, но дефицитом, который составил 54,5 млрд. рублей, или 0,1% ВВП. В 2007 году регионы исполнили свои бюджеты с суммарным профицитом в 38,5 млрд. рублей или 0,1% ВВП8. При таком общем результате исполнения консолидированных бюджетов регионов в 2008 году суммарное превышение расходов над доходами «дефицитных» региональных бюджетов существенно превзошло суммарный дефицит 2007 года (135,4 млрд. рублей против 91,4 млрд. рублей). Увеличилось в 2008 году и число «дефицитных» региональных бюджетов: их стало 45 против 37 в 2007 году. Следует отметить, что более 40% суммарного дефицита в 2008 году было сосредоточено в бюджетах трёх регионов: Москвы, Московской области и Санкт-Петербурга. Вместе с тем дефициты отдельных регионов, включая и три указанных, невелики по сравнению с доходами бюджетов и, как правило, далеки от 10%-го уровня.

Происходящие изменения в финансовой политике субъектов РФ можно рассматривать как предпосылки для более активного развития рынка региональных облигаций. Анализ долговых обязательств, отраженных в государственных долговых книгах субъектов РФ на 1 января 2009 года, показывает распределение долговой нагрузки регионов по направлениям заимствований. Если совокупный размер всех заимствований (в том числе и межбюджетных трансфертов) составил 533,6 млрд. руб., то доля заимствований посредством выпуска ценных бумаг составила 229,5 млрд. руб., в то время как кредиты от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций - 142,9 млрд. руб., а бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации -35,7 млрд. руб.9.

Важным шагом в диверсификации региональных заимствований стала административная реформа, расширившая полномочия местных органов власти, что нашло проявление в фиксировании доли региональных администраций в доходах консолидированного бюджета страны. Это значительно повышает прогнозируемость доходов и способствует росту

' Доклад экономической экспертной группы Минфина РФ. 2008 г. - Электронный ресурс. URL:

http://www.eeg.ru ' Там же.

кредитоспособности, а это, в свою очередь, положительно влияет на снижение стоимости заимствований.

Рассмотренные факторы свидетельствуют о наличии в России тенденции повышения спроса на государственные и муниципальные ценные бумаги (табл. 1).

Таблица 1.

Объемы чистых заимствований на рынке внутренних субфедеральных и

Наименование показателя Консолидированный региональный бюджет Региональные бюджеты Муниципальные бюджеты

2008 г.

Чистые заимствования 178,56 177,32 1,24

Привлечение средств 210,2 146,53 63,67

Погашение основной суммы задолженности 109,71 104,33 5,36

2006 г.

Чистые заимствования 36,5 35,4 1,1

Привлечение средств 73,3 71,8 2,5

Погашение основной суммы задолженности 36,8 36,2 1,4

2003 г.

Чистые заимствования 41,9 40,0 1,8

Привлечение средств 61,7 59,0 2,7

Погашение основной суммы задолженности 19,8 18,9 0,83

2002 г.

Чистые заимствования 17,7 17,1 0,54

Привлечение средств 29,1 28,1 0,97

Погашение основной суммы задолженности 11,4 11,0 0,43

2001 г.

Чистые заимствования 6,6 14,2 -0,66

Привлечение средств 15,1 7,5 0,89

Погашение основной суммы задолженности 8,5 - 0,96

2000 г.

Чистые заимствования -1,87 -2,2 0,41

Привлечение средств 13,0 10,1 2,95

Погашение основной суммы задолженности 14,9 12,3 2,54

* Источник: Консолидированная задолженность субъектов РФ за 2008 г. - Электронный ресурс. URL: http://www.gb.ru/bgt/regl/B07_56/lss

Как показывают приведенные в таблице 1 данные, объем чистых заимствований в консолидированном бюджете за последние 8 лет имеет положительную динамику: с -1,87 млрд. руб. в 2000 году до 178,56 млрд. руб. в 2008 году. При этом значительно увеличился темп погашения основной суммы задолженности: с 14,3 млрд. руб. в 2000 году до 104,33 млрд. руб. в 2008 году.

В 2008 году были зарегистрированы проспекты эмиссии облигационных займов 35 субъектов Федерации и 16 муниципальных образований (по сравнению с 27 региональными и 16 муниципальными займами в 2006 году).

Общий объем размещаемых облигаций составил 210,2 млрд. руб. в 2008 году по сравнению с 73,3 млрд. руб. в 2006 году (увеличение за рассматриваемый период составило в номинальном выражении 136,9 млрд. руб.)10.

При этом наблюдается тенденция доминирования на субфедеральных рынках регионов, зарекомендовавших себя в качестве надежных заемщиков, что позволяет им из года в год наращивать объемы привлекаемых таким способом финансовых ресурсов. Такими заемщиками являются Москва -26% от объема региональных рынков заимствований, Московская область -23%, Самарская область - 5%, Республика Саха - 4%, а также Санкт-Петербург, Ярославская область, Иркутская область - по 3% (рис. 1).

Таким образом, российский рынок региональных облигаций в настоящее время имеет тенденцию к росту, и рассмотренные выше предпосылки позволяют прогнозировать его дальнейшее расширение - как со стороны числа участников, так и объемов привлекаемых финансов.

Вместе с тем, наблюдаемый рост рынка субфедеральных и муниципальных ценных бумаг сопровождается появлением ряда проблем, оказывающих влияние на последующие направления и динамику формирования региональных рынков ценных бумаг.

Рис. 1. Российский рынок субфедеральных облигаций

Так, по-прежнему сохраняется высокий уровень кредитного риска по заемным обязательствам значительной части регионов. С одной стороны, это обусловлено объективными факторами, к числу которых относятся нерегулярность доходных поступлений и неопределенный объем расходных

'"Консолидированная задолженность субъектов РФ за 2008 г. - Электронный ресурс. URL: http://www.gks.ru/bgt/regi/B07_56/Iss

обязательств субъектов Федерации. С другой стороны, это риски, связанные с безответственным поведением заемщика, что является следствием правового вакуума в части механизма принудительного взыскания (реструктуризации) просроченной задолженности.

Опыт выпуска «сельских облигаций» 1996 года показал, что право взыскания долга в судебном порядке даже при наличии положительного судебного решения может неопределенно долго и безуспешно реализовываться инвестором при отсутствии каких-либо результатов.

Ключевым обстоятельством, порождающим наиболее серьезные проблемы для России и ее регионов как заемщиков, выступает крайне низкая эффективность использования привлеченных средств. Опираясь на мнение ведущих российских экономистов и зарубежный опыт, автор отмечает, что важным направлением преодоления неэффективного использования заемных средств является совершенствование системы бюджетного планирования. В связи с чем, в условиях совершенствования бюджетной политики субъектов РФ, включающей распределение расходных обязательств и доходов между всеми уровнями бюджетной системы, основное внимание должно быть сосредоточено на оптимизации процесса распределения финансовой поддержки регионов, а также нахождении баланса между децентрализацией доходов и выравниванием бюджетной обеспеченности. Анализ прогнозируемых показателей социально-экономического развития субъектов РФ на 2009-2011 годы свидетельствует о сохранении дифференциации между отдельными субъектами Федерации по основным показателям, а по отдельным позициям - о тенденции к ее возрастанию.

Проводимая в настоящее время политика межбюджетных отношений не способствует снижению дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов РФ, следовательно, отсутствуют конкретные меры, направленные на создание условий, обеспечивающих устойчивое и эффективное социально-экономическое развитие регионов.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что в области межбюджетных отношений одной из важнейших задач, стоящих сегодня, является создание такого финансового механизма, который позволил бы повысить эффективность бюджетной системы на всех ее уровнях с учетом характера и особенностей реализуемых в ней межбюджетных взаимодействий. Эти задачи поможет решить заемный механизм.

В настоящее время особое значение в государственной долговой политике должно отводиться мониторингу субнациональных заимствований, который не только составляет направление бюджетного и специального законодательства, но является одним из основных элементов заемного механизма. Это должно реализоваться в двух основных направлениях: во-первых, через введение более жестких ограничений на внешние заимствования для субъектов РФ; во-вторых, посредством поддержки внутренних заимствований только тех субъектов РФ, которые имеют

положительную кредитную историю и выполняют необходимые нормативы, установленные бюджетным законодательством.

В диссертации отмечается, что специфика бюджетной политики на субрегиональном и межмуниципальном уровне определяется, во-первых, наличием двухуровневой системы бюджетов муниципальных образований, возникшей в результате административной реформы для создания условий, дающих самостоятельность городским и сельским поселений; во-вторых, установлением единых методических подходов к формированию доходной и расходной части местных бюджетов в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности; в-третьих, возможностью предоставления высокого качества социально значимых услуг для определенных категорий населения благодаря максимальной близости органов власти к потребителям соответствующих бюджетных услуг.

На примере Ставропольского края автором был проведен анализ межбюджетных взаимодействий, который позволил сделать вывод о том, что в настоящее время продолжается рост объемов и удельного веса межбюджетных трансфертов в объеме финансовых доходов муниципалитетов.

Так, в 2007 году доля трансфертов в структуре доходов бюджетов городских округов составила 48,6%. В бюджетах муниципальных районов доля безвозмездных перечислений значительно выше - более 77%. Структура доходов бюджетов поселений свидетельствует о том, что данный уровень бюджетной системы обладает наименьшей бюджетной автономией: доля безвозмездных перечислений составляет более 90% их доходов. При столь существенной зависимости от финансовой помощи вышестоящих бюджетов органы местного самоуправления фактически лишены возможности как управлять собственной доходной базой, так и осуществлять обоснованное финансовое планирование на среднесрочный период.

Регионы вынуждены проводить политику стимулирования поиска собственных доходных источников на местном уровне в условиях полного отсутствия интереса к данным направлениям реформирования своих бюджетов у местных властей. Между тем, повышение эффективности распределения финансовых ресурсов на субрегиональном уровне возможно по следующим направлениям межбюджетного регулирования: развитие собственной налоговой базы, повышение доли неналоговых источников доходов местных бюджетов, поиск и оптимизация моделей наиболее эффективного и результативного распределения финансовых трансфертов. По эффективности межбюджетного регулирования можно судить о степени соответствия принятой в регионе бюджетной концепции сложившимся социально-экономическим реалиям и наоборот.

Таким образом, в области межбюджетных отношений следует продолжать работу по повышению прозрачности системы бюджетного выравнивания, достижению оптимального баланса между бюджетной

обеспеченностью и экономическим и налоговым потенциалом субъектов РФ и муниципальных образований, снижению уровня их дотационное™.

Автор доказывает, что анализ показателей социально-экономического развития Российской Федерации за 2009 год свидетельствует о сохранении тенденции неравномерного развития субъектов РФ. А структура и целевая направленность межбюджетных трансфертов подтверждают вывод о том, что основную долю в них занимают дотации, направляемые на обеспечение текущих расходов.

В большинстве российских регионов и муниципальных образований продолжает преобладать такая стратегия бюджетной политики, при которой федеральные трансферты позволяют лишь обеспечить сбалансированность консолидированных бюджетов субъектов РФ и исполнение их расходных обязательств. Сохранение доминирующей роли межбюджетных трансфертов текущего характера для субъектов с низким уровнем экономического потенциала усиливает их зависимость от финансовой помощи из федерального бюджета и незаинтересованность в наращивании собственной доходной базы и поиске адекватных источников ее формирования.

В работе показано, что достаточным критерием для оценки возможности привлечения новых заимствований является выполнение условия, при котором возможно снизить совокупные расходы на обслуживание и погашение долговых обязательств (табл. 2).

Таблица 2

Критерии и весовые коэффициенты для расчета сводного показателя уровня

кредитоспособности бюджета Ставропольского края*

Наименование показателей Уровень платежеспособности Весовой коэффициент

высокий средний низкий критический

Основной показатель

1 Отношение суммы долговых обязательств к собственным доходам бюджета без учета безвозмездных поступлений (ДНИ) до 35 % от 35 до 75% от 75 до 90 % от 90 % 0,4

Дополнительные показатели

2 Отношение расходов на обслуживание долга к расходам бюджета (ДН20 до 9% от 9 до 11 % от 11 до 15% от 15% 0,2

3 Отношение дефицита бюджета к объему доходов без учета финансовой помощи из федерального бюджета ШНЗП до 2 % от 2 до 5 % от 5 до 15% от 15 % 0,2

4 Отношение объема заемных средств к доходам бюджета (ДН40 до 10 % от 10 до 20% от 20 до 30 % от 30 до 100 % 0,2

* По данным Минфина Ставропольского края - Электронный ресурс. -. URL: http://www. mfsk.ru/budget/dolg

По состоянию на 01 января 2009 года государственный внутренний долг Ставропольского края составлял 376099,8 тыс. рублей. Структура государственного долга края представлена в таблице 3.

Кроме того, в 2009 году предстоит погасить заемные средства федеральному бюджету по налоговому кредиту в сумме 15555,42 тыс. рублей (сопоставимо с уровнем 2008 года). Указанная сумма погашения запланирована в соответствии с Соглашением о реструктуризации налогового кредита, подписанным в 2002 году между Министерством финансов Российской Федерации и Правительством Ставропольского края.

Таблица 3

Виды государственного долга Ставропольского края по состоянию

на 01 января 2009 года (тыс. рублей)*

№ п/п Вид государственного долга Сумма

1. Бюджетный кредит из федерального бюджета 300000,0

2. Централизованные кредиты 1992-1994 годов 24248,4

3. Налоговый кредит 51851,4

Итого 376099,8

•По данным Минфина Ставропольского края - Электронный ресурс. -. URL: http://www. mfsk.ru/budget/dolg

Из краевого бюджета в 2009 год на погашение государственного внутреннего долга Ставропольского края направлено 3289405,56 тыс. рублей. В 2009 году поступление в краевой бюджет доходов от продажи акций составило 3500 тыс. рублей, которые были отражены в источниках финансирования дефицита краевого бюджета.

Таким образом, на основе приведенного анализа бюджета Ставропольского края можно сделать вывод, что эффективное исполнение бюджета требует гибкой и прозрачной системы планирования долговой нагрузки на бюджеты различных уровней. При этом основными целями планирования долговой нагрузки на бюджет субъекта РФ и муниципального образования должны являться обеспечение исполнения в полном объеме принятых долговых обязательств; определение возможности выполнения имеющихся долговых обязательств за счет доходов бюджета; соблюдение экономически безопасного уровня государственного долга (объем обязательств, при котором размер ежегодных выплат в счет погашения долга в планируемом периоде не должен превышать разность между объемом доходов бюджета и объемом текущих расходов за этот же период («профиль заемной мощности»).

По мнению автора, достичь четкого соответствия системы планирования и заемной политики субъекта РФ возможно, решив следующие задачи: обеспечить оптимизацию структуры долга с целью минимизации затрат- на его обслуживание; осуществлять учет факторов, способствующих сокращению рисков, связанных с заимствованиями; принять решения о заимствованиях на основе расчета реальных потребностей бюджета субъекта

РФ в привлечении заемных средств; обеспечить повышение качества рыночных инструментов заимствований.

Шестая группа проблем, поднимаемых в исследовании, связана с обоснованием необходимости создания регионального заемного механизма непрерывного действия на основе соответствующей организации инфраструктуры обслуживания долговых обязательств на уровне субъектов РФ.

В работе отмечается, что в основе обращения региональных заимствований лежит система отношений, выстроенная по определенным институциональным нормам. Институциональная структура включает два взаимосвязанных элемента: инфраструктуру заемного механизма и его инвестиционную составляющую - круг инвесторов, где первый представляет собой базовые условия для обращения региональных ценных бумаг, а второй служит для привлечения капитала.

Инфраструктура рынка региональных заимствований играет важную роль в формировании заемного механизма. По своему составу она является многоступенчатой, где каждый уровень выполняет строго отведенную ему роль. Особое место принадлежит нормативно-законодательному уровню обеспечения процесса заимствований, который задает основные условия и параметры процессу обращения региональных ценных бумаг. Для российского рынка облигаций характерна модель организации, основанная на сочетании государственного регулирования с саморегулированием рынка, где со стороны государства контрольно-регулирующие функции выполняет Федеральная служба по финансовым рынкам, а со стороны саморегулирования рынка - Национальная фондовая ассоциация; Национальная ассоциация участников фондового рынка (НАУФОР), Профессиональная ассоциация трансферт-агентов и депозитариев (ПАРТАД) и Комиссия по регулированию отношений участников финансовых рынков (КРОУФР).

В диссертационном исследовании обосновывается, что выбор схемы размещения и последующего обращения ценных бумаг во многом определяет круг потенциальных инвесторов, стоимость совершения операций с долговыми обязательствами - издержки обращения и, как следствие, уровень ликвидности ценных бумаг. Чем выше ликвидность, тем ниже риск инвесторов, а значит, и более приемлемая для них доходность. Это положение при определении качества региональных облигаций отражает важность такого фактора, как уровень организации рынка, что обусловливает необходимость совершенствования действующей модели региональной инфраструктуры обслуживания долговых обязательств, которая должна быть дополнена системой гарантирования возвратности вложенных средств инвесторами как основы для снижения рисковости инвестирования. Порядок создания и функционирования гарантийных и резервных фондов должен стать обязательным условием осуществления контроля снижения рисков деятельности на российском фондовом рынке.

Автор показал в работе, что при реализации региональных займов наиболее часто возникают проблемы по следующим направлениям: взаимодействие субъектов фондового рынка и региональных эмитентов; разработка схем и механизмов реализации эмиссионных программ и проектов; создание инфраструктуры поддержки региональных эмитентов.

Создание системы инфраструктурного обеспечения заимствований с включением новых элементов инфраструктуры, необходимых для эффективного развития долгового финансового инструментария, могло бы значительно способствовать преодолению барьеров в обращении этого вида финансовых инструментов.

Действующая в настоящее время инфраструктура регионального рынка заимствований включает следующие основные составляющие размещения займа и поступления средств: дилеров, генерального агента -уполномоченного частника фондового рынка, владельцев капитала и ценных бумаг, систему организации принятия решения и контроля за обращением ценных бумаг на уровне органов власти региона. Автор обосновывает необходимость дополнения этой структуры следующими важными

Владельцы финансовых ресурсов

Институциональ ные инвесторы Физические и юркдич. лица Государство

1 1

Размещение и погашение облигаций

Дилеры рег. облигаций

Финансовые ресурсы

Саморе* гулируе-

мая организация

Контроль

Уполномоченный участник регионального фондового рынка

Управление

хг

Залоговый фонд (имущество и имущественные права)

Резервный фонд (финансовые средства на р/счетах в банках)

Фонд заимствований

Министерство финансов Субъекта РФ

Экспертная организация

Финансовые ресурсы

Законодательное собрание Субъекта РФ

Региональный бюджет

Ф

Е

Д Е Р А Л Ь Н О Е

3 А К О

н о Д

А Т Е Л Ь С

т в о

Рис. 2. Предлагаемая схема региональной инфраструктуры обслуживания долговых обязательств

Источник: Разработана автором.

1) системой обеспечения экономической безопасности займов и интересов их участников от внешних и внутренних рисков, которая включает залоговый и резервный фонды, создаваемые для повышения кредитоспособности заемщика;

2) системой обеспечения условий для снижения потенциальных рисков эмитента за счет введения института специализированных банков, которые выполняют роль посредника между эмитентом и инвестором, осуществляющих при этом контроль за проведением эмиссии и защиту инвесторов при невыполнении эмитентом своих обязательств; вовлечения в процесс разработки и осуществления эмиссии независимых экспертов, оценивающих достоверность раскрываемых региональными органами власти финансовых показателей; создание саморегулируемой организации участников рынка региональных ценных бумаг.

1) системой обеспечения экономической безопасности займов и интересов их участников от внешних и внутренних рисков, которая включает залоговый и резервный фонды, создаваемые для повышения кредитоспособности заемщика;

2) системой обеспечения условий для снижения потенциальных рисков эмитента за счет введения института специализированных банков, которые выполняют роль посредника между эмитентом и инвестором, осуществляющих при этом контроль за проведением эмиссии и защиту инвесторов при невыполнении эмитентом своих обязательств; вовлечения в процесс разработки и осуществления эмиссии независимых экспертов, оценивающих достоверность раскрываемых региональными органами власти финансовых показателей; создание саморегулируемой организации участников рынка региональных ценных бумаг.

Таким образом, предлагаемые в работе усовершенствования региональной инфраструктуры направлены на повышение кредитоспособности заемщика, с одной стороны, а с другой, - на снижения рисковости заемных инструментов, что достигается за счет повышения уровня ответственности заемщика и установления реальных гарантий возврата заемных средств.

Кроме того, в соответствии с выдвинутым автором концептуальным подходом, механизм заимствований эффективен только в том случае, когда для его реализации сформирована инвестиционная среда, образуемая постоянным кругом инвесторов - покупателями региональных ценных бумаг. Основными покупателями государственных и муниципальных ценных бумаг являются Пенсионный фонд Российской Федерации; негосударственные пенсионные фонды; страховые компании; открытые и интервальные паевые инвестиционные фонды. Каждый из этих инвесторов определенную долю своих активов формирует за счет региональных облигаций. Вместе с тем, объем привлечения региональных ценных бумаг пока еще не является для

них значительным, да и по своим инвестиционным качествам не все облигации субъектов отвечают задачам этих организаций.

В этой связи важнейшим направлением совершенствования инфраструктуры региональных облигаций является повышение привлекательности и конкурентоспособности заимствований по сравнению с другими финансовыми инструментами с целью обеспечения более высокой надежности и доходности как дополнительного стимула для инвесторов региональных рынков ценных бумаг.

Седьмая группа проблем связана с совершенствованием процесса управления механизмом заимствований на субфедеральном уровне.

В диссертации отмечается, что управление задолженностью субъекта РФ и муниципального образования - это процесс разработки и реализации стратегии, направленной на привлечение через долговые финансовые инструменты необходимых для развития региона финансовых ресурсов.

При этом основной задачей эмитента в лице региональных и местных органов власти должно быть совершенствование форм и методов управления долгом, задающих оптимальный уровень задолженности и темпы ее роста и не оказывающих негативного влияния на кредитоспособность эмитента. Цель управления долговыми обязательствами - формирование запаса прочности финансовых ресурсов региона или муниципального образования на случай резких негативных перемен на финансовом и долговом рынках, обеспечение способности региона расплатиться по своим обязательствам с минимально возможным риском и финансовыми издержками в самой неблагоприятной ситуации.

Обобщение как позитивного, так и негативного мирового и российского опыта последнего десятилетия, позволяет предложить ряд форм и методов управления бюджетными заимствованиями субъектов РФ и муниципального образования.

1. Управление должно распространяться на все финансовые обязательства, выпущенные региональными и муниципальными органами власти, и являться составной частью общей бюджетной политики, быть глубоко интегрировано в рамки бюджетного процесса. При этом управление долговыми обязательствами и планирование, исполнение бюджета региона и муниципального образования должны бьггь неразрывно взаимосвязаны.

2. Органы управления региона, вовлеченные в процесс управления долгом, постоянно должны обмениваться информацией, которая появляется на финансовых рынках и рынках капитала и касается хода исполнения бюджета, плана поступления доходов и производимых расходов. Такой обмен сведениями позволяет с наибольшей бюджетной эффективностью проводить долговые операции, предотвращать негативные последствия для финансового состояния региона.

В настоящее время федеральным законодательством обслуживание и погашение долга субъекта РФ и муниципальных образований отнесено к вопросам, финансируемым за счёт средств региональных бюджетов. При

этом федеральный закон не определяет полномочия субъектов РФ и муниципальных образований в части объёмов и механизмов финансирования обслуживания и погашения долга". Это положение распространяется и на регулирование управления муниципальным долгом со стороны субъектов РФ. Таким образом, в настоящее время вопросы управления долговой политикой субъектов РФ и муниципальных образований регулируются федеральным законодательством лишь в общих чертах, в то время как их детальное регулирование относится к компетенции самих субъектов РФ и муниципальных образований. Это позволило автору сформулировать следующие основные принципы управления государственным и муниципальным долгом, определяющие основы формирования региональной долговой политики:

1) привлечение объема долговых обязательств субъекта РФ в пределах экономически безопасного уровня, т. е. с учетом максимального числа возможных рисков;

2) обеспечение исполнения долговых обязательств в установленные сроки для предотвращения возникновения рисков просроченных обязательств;

3) полнота исполнения долговых обязательств. Данный принцип предполагает применение таких форм и методов управления долговыми обязательствами субъекта РФ, которые обеспечивают исполнение долговых обязательств в полном объеме и в установленные сроки;

4) сокращение издержек по обслуживанию заимствований с целью минимизации стоимости долговых обязательств;

5) открытость информации о проводимых заимствованиях с целью прозрачности управления долгом.

Автор обосновывает в диссертации, что одним из приоритетных направлений управления региональными заимствованиями сегодня становится разработка методических и методологических рекомендаций, обеспечивающих своеобразную профилактику возникновения неплатежеспособности субъектов РФ. Это, в свою очередь, должно способствовать выявлению наиболее распространенных проблем, связанных с невыполнением расходных обязательств. Важное значение при этом имеет разработка и внедрение типовых методик, направленных на восстановление платежеспособности субъектов РФ, особое место среди которых, на взгляд автора, должно быть уделено разработке мер по предупреждению возникновения фактов неплатежеспособности. В целях их заблаговременного выявления требуется ввести регулярный мониторинг платежеспособности субъектов, а также качества управления региональными финансами.

"Федеральный закон № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"», Федеральный закон № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Наиболее полная реализация мер по повышению эффективности и оптимизации бюджетных расходов возможна при условии совершенствования институциональной среды за счет реструктуризации бюджетной сети, совершенствования системы управления расходами, организации бюджетного процесса, ориентированного на результат, и др. Финансовое положение и платежеспособность не могут улучшиться без обоснованного распределения бюджетных доходов и расходов во времени. Для достижения этой цели, по мнению автора, необходимо решить следующие вопросы: совершенствование методов среднесрочного бюджетного планирования, мобилизация источников финансирования дефицита региональных и местных бюджетов, оптимизация управления государственным внутренним долгом субъектов РФ. Требуется также проведение антициклической финансовой политики, направленной на сглаживание бюджетных шоков 2 и выравнивание во времени доходов и обязательств регионального бюджета.

В основу предлагаемой автором методики положена система индикаторов, которые отражают факторы финансового положения субъекта РФ. Для обоснования предложенного подхода был проведен соответствующий расчет этих индикаторов на основании данных бюджетной политики Ставропольского края, в том числе были использованы официальные статистические данные, данные финансовой отчетности, информация и нормативно-правовые акты органов исполнительной и законодательной власти субъектов Южного федерального округа и Ставропольского края. Взяв их в качестве базы для проведения анализа, автор исходил из принципа, согласно которому отсутствие данных по конкретному индикатору позволяет присвоить региону самую низкую оценку.

Кроме того, многие критерии в данном расчете адаптированы под пессимистический сценарий развития экономики, связанный с мировым финансовым кризисом, когда перед субъектами РФ поставлены две кардинально противоположные задачи: с одной стороны, всеми способами сокращать величину государственного внутреннего долга, а с другой, - не допускать секвестра расходных обязательств.

При определении ключевых индикаторов за основу был взят перечень основных показателей оценки социально-экономического развития и качества управления финансами субъекта РФ, разработанный в процессе работы Комиссии по вопросам улучшения социально-экономического положения в Южном федеральном округе (Табл.4)13.

12 Российский опыт: дефолты региональных органов власти и реструктуризация просроченной задолженности, 1990-2003 гг. (Перевод с английского). - Электронный ресурс. URL: http ://www.PublicFinanceEurope/star,dardandpoors.com.

13 Материалы заседания Комиссии по разделу «О принципах финансовых взаимоотношений между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, расположенными в пределах Южного федерального округа в соответствии с проектом федерального бюджета на 2008—2010 годы». Протокол №6. - M., 2008.

Таблица 4

Перечень и весовые критерии индикаторов оценки финансового положения и _платежеспособности бюджета Ставропольского края_

№ Наименование индикатора Весовой критерий индикатора (\У,)

Экономика

И1 Обеспеченность расходов населения доходами 0,350

И2 Динамика реальных денежных доходов населения 0,350

из Динамика реального объема промышленного производства за последние три года 0,750

Финансовая гибкость

И4 Доля первоочередных расходов в расходах бюджета 1,500

И5 Доля капитальных вложений в расходах бюджета за последние три года 0,250

И6 Зависимость бюджета от финансовой помощи 1,000

И7 Соотношение роста доходов и текущих расходов бюджета за последние три года 0,500

И8 Объем кредиторской задолженности бюджетных учреждений не превышает 5% расходов бюджета 1,000

Долговая нагрузка

И9 Отношение долга без учета гарантий и поручительств к доходам бюджета 1,000

И10 Отношение краткосрочного (до 1 года) долга к доходам бюджета 0,750

ип Отношение внешнего долга к доходам бюджета 0,250

И12 Отношение объема выданных гарантий (поручительств) к доходам бюджета 0,300

И13 Отсутствие просроченных долговых обязательств 0,500

Выполнение требований федерального законодательства

И14 Соблюдение ограничения текущих расходов бюджета, установленного БК РФ 0,500

И15 Соблюдение ограничения дефицита бюджета, установленного БК РФ 0,500

И16 Соблюдение ограничения на объем государственного долга, установленного БК РФ 0,500

И17 Соблюдение ограничения расходов на обслуживание долга, установленного БК РФ 0,500

Валовый региональный продукт

И18 Индекс физического объема валового регионального продукта 0,500

И19 Индекс-дефлятор объема валового регионального продукта 0,500

1120 Отношение прироста недоимки по налоговым платежам в бюджет к налоговым доходам бюджета 0,500

Бюджетная сфера

И21 Оценка потерь бюджета от предоставления региональных налоговых льгот 0,500

И22 Количество бюджетных учреждений, обслуживаемых органами казначейства 1,000

И23 Численность занятых в бюджетной сфере 1,000

И24 Количество бюджетных учреждений 0,500

И25 Ограничение предоставления бюджетных кредитов, гарантий и субсидий предприятиям 0,500

Источник: Материалы заседания Комиссии по разделу «О принципах финансовых взаимоотношений между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, расположенными в пределах Южного федерального округа в соответствии с проектом федерального бюджета на 2008-2010 годы». Протокол №6. - М., 2008.

Согласно этим рекомендациям, предлагается выбрать индикаторы оценки финансового положения и качества управления бюджетами субъектов РФ, отражающие платежеспособность, текущее финансовое состояние и потенциальные финансовые возможности, устойчивость по отношению к воздействию негативных внешних факторов, уровень методологического и

нормативно-правового обеспечения бюджетного процесса, информацию о финансово-экономическом состоянии территории.

Таким образом, взяв за основу указанный перечень индикаторов, автор сгруппировал их по направлениям, отражающим отдельные элементы финансового положения и качества управления бюджетом Ставропольского края. Оценка финансового положения и оценка качества измерялись в баллах. При этом было установлено, что максимально возможная (лучшая) величина оценки финансового положения и уровня качества управления финансами может составлять 15 баллов - т. е. это максимальная возможность исследуемого субъекта обслуживать свои обязательства.

Для каждого из выделенных индикаторов устанавливалось критическое значение в следующих интервалах:

- если значение индикатора (V) находится за пределами максимального риска неплатежеспособности, то значение оценки индикатора (М) равно 0;

- если значение индикатора находится за пределами минимального риска неплатежеспособности, то значение оценки равно 1;

- если значение индикатора лежит в интервале между двумя критическими значениями максимального и минимального риска, то ему присваивается оценка в пределах от 0 до 1.

Расчет оценки по индикатору производится по следующей формуле:

М; = (V; - Упш) / (Утах - Ут;„), ГДе

М; - оценка по индикатору ¡;

V} - фактическое значение индикатора г,

Ут1„ - критическое значение индикатора 1, соответствующее максимальному риску неплатежеспособности;

Утах - критическое значение индикатора 1, соответствующее минимальному риску неплатежеспособности.

В случае, если индикатор имеет только одно значение, ему присваивается либо максимальное значение, равное 1, либо минимальное значение, равное 0. Для объективности оценки индикаторам присваиваются различный вес относительной значимости, разница в величинах которых обусловлена степенью влияния отражаемых индикаторами факторов на общий уровень финансового положения и платежеспособности региона. Сводный перечень индикаторов оценки финансового положения представлен в таблице 4.

Итоговая оценка платежеспособности региона определяется на основе суммирования произведений оценок по всем индикаторам на соответствующий им вес относительной значимости индикаторов С№), что может быть произведено по следующей формуле:

Р = Е (М|*\У)),

где Р - комплексная оценка финансового положения субъекта РФ;

М; - оценка по индикатору ¡; - удельный вес ¡-го индикатора.

На основании приведенных в таблице 4 данных по Ставропольскому краю в расчете получен следующий результат:

Р=(1*0^50)+(1*0350)+(1*0,750)+(1*1,500)+(1*0^50)+(0*1)+(1*0,500)+ (1*1)+(0*1)+(1 *0,750)+(1 *0,250)+(1 *0,300)+(1 *0,500)+(1 *0,500)+(1*0,500)+ (1*0,500)+ (1*0,500)+ (1*0,500)+ (1*0,500)+ (1*0,500)+ (1*0,500)+

(0*1)+ (1*1)+ (1*0,500)+ (1*0,500) = 12

Таким образом, можно отметить, что результирующая оценка состояния финансового положения и платежеспособности Ставропольского края составляет 12 баллов из максимально установленных 15, что соответствует уровню выше среднего, то есть регион с такими показателями может успешно производить заимствования.

Восьмая группа проблем охватывает направления совершенствования политики управления долговыми обязательствами регионов. Как показано в диссертации, анализ деятельности субъектов РФ в сфере долговой политики свидетельствует о том, что уже сегодня в большинстве регионов и муниципальных образований долговая политика относится к одному из приоритетных направлений деятельности в рамках бюджетного процесса. Особую актуальность проблема управления региональным долгом приобретает в свете реформ по разграничению полномочий между уровнями бюджетной системы. Поэтому в регионах существует потребность в методическом обеспечении этой политики, позволяющей применять стандартные процедуры с целью универсализации процесса заимствований.

Результатом проведенных в диссертации исследований стала разработка методики управления облигационными займами регионов, которая апробирована на примере Ставропольского края. Суть ее состоит в том, что для формирования новых подходов к управлению государственным долгом и привлечению долговых обязательств на этапе составления проекта бюджета субъекта РФ необходимо соотносить расчет объемов планируемых заимствований к потребности в финансировании расходов, которые предусмотрены органами исполнительной власти на текущий год и среднесрочную перспективу. В результате, потребности в привлечении долговых средств, в том числе и на покрытие временных кассовых разрывов, должны быть связаны с обеспечением реализации целей и задач развития региона в целом.

Предлагаемая методика управления долговыми обязательствами, обоснования их принятия и рефинансирования базируется на проведении ряда пошаговых процедур.

1 шаг. Разработка методологии расчета долговой нагрузки на бюджет с учетом принятых и планируемых долговых обязательств на среднесрочный период. Данная методология расчета отражает ключевые факторы платежеспособности, с помощью которых можно определить текущее

финансовое состояние и потенциальные финансовые возможности в части, касающейся долговых обязательств.

2 шаг. После формализации расчета долговой нагрузки на бюджет необходимо провести расчет объема потенциально возможного привлечения долговых обязательств, позволяющего учесть их влияние на долговую нагрузку бюджета субъекта РФ. Расчет возможного объема привлечения дополнительных долговых обязательств зависит от объема уже принятых долговых обязательств и максимально возможного уровня с учетом платежеспособности бюджета.

С целью апробации выдвинутых методических положений автором проведены расчеты долговой нагрузки на примере Ставропольского края. Для расчета долговой емкости бюджета, являющейся прогнозной величиной, определяемой в процессе бюджетного планирования, потребовалось:

1) обосновать методику расчета возможного объема привлечения новых долговых обязательств и управления действующими долговыми обязательствами Ставропольского края, которая устанавливает порядок проведения расчета с учетом влияния новых заимствований на платежеспособность бюджета Ставропольского края без превышения планируемого уровня платежеспособности, а также порядок управления действующими долговыми обязательствами;

2) провести расчет объема возможного привлечения новых долговых обязательств на основе определения уровня платежеспособности с использованием методики расчета платежеспособности бюджета Ставропольского края;

3) рассчитать объем возможных заимствований при формировании бюджета Ставропольского края на очередной финансовый год с учетом его уточнений.

3 шаг. С целью обеспечения прозрачности бюджетно-финансовой политики администрация региона на данном этапе должна разместить информацию о долговых обязательствах (в том числе по видам обязательств и срокам их погашения) в средствах массовой информации и / или на официальном сайте администрации Ставропольского края. В дальнейшем для укрепления репутации администрации края как добросовестного заёмщика среди потенциальных кредиторов публикация сведений о долговых обязательствах должна стать регулярной. В конечном итоге это должно привести к снижению стоимости кредитных ресурсов и улучшению условий вновь привлекаемых заимствований.

Таким образом, на основе расчетов с применением предлагаемой автором методики удалось доказать, что важнейшей задачей для Ставропольского края в ближайшей перспективе является снижение внутреннего государственного долга и минимизация размера планового дефицита краевого бюджета (Табл.5).

Для этого целесообразно направлять сверхплановые доходы краевого бюджета, получаемые в ходе его исполнения, прежде всего, на погашение

Таблица 5.

Показатели определения потребности в заимствованиях на вынужденное

ре< финансирование принятых долговых обязательств Ставропольского края

ЛУй пп Наименование показателя Диапазон | Статус критических критерия* значений | Описание значения показателей дня Ставропольского края

Показатели - требования Бюджетного кодекса Российской Федерации

1. Ограничение объема долговых обязательств (статья 107 Бюджетного кодекса Российской Федерации) > 100% 1 . В 2009 году предельный объем государственного долга Ставропольского края не можетн превышать 12446679,56 тыс. рублей. Фактическое значение - 12,4%

2. Ограничение объема расходов на обслуживание долговых обязательств (статья 111 Бюджетного кодекса Российской Федерации) > 15% 1 Предельный объем расходов на обслуживание государственного долга: фактическое значение - 13,5 %

3. Ограничение объема дефицита бюджета субъекта РФ (статья 92.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации) > 15% 1 Дефицит бюджета: фактическое значение -12,4%

Показатели платежеспособности

4. Долговая емкость бюджета, ДЕ <=0 1 Расходы бюджета, обеспечивающие текущее функционирование органов местного самоуправления и бюджетных учреждений, покрываются доходами: фактическое значение ДЕ =1703 555,5 тыс. руб.

5. Доступная долговая емкость бюджета, ДЦЕ <0 1 Остаток средств бюджета после финансирования всех расходов, обеспечивающих текущее функционирование органов местного самоуправления и бюджетных учреждений, и платежей на обслуживание и погашение долговых обязательств: фактическое значение ДДЕ=1 231 813,6 тыс. руб.

Показатели кредитоспособности

6. Отношение выплат по обслуживанию и погашению долговых обязательств к доходам > 15% 2 Процент доходов бюджета, отвлеченных на погашение и обслуживание долговых обязательств: фактическое значение = 13,8%

7. Отношение выплат по обслуживанию и погашению долговых обязательств за период к доходам бюджета без учета объема безвозмездных поступлений > 25 % 2 Фактическое значение = 10,3%

8. Отношение долговых обязательств к доходам бюджета > 60 % 2 Ограничение на объем долговых обязательств по отношению к доходам бюджета: фактическое значение = 14,3%

Показатели краткосрочной ликвидности и равномерности распределения платежеспособности

9. Удельный вес долговых обязательств, срок погашения которых наступает в текущем финансовом году, в объеме долговых обязательств, срок погашения которых наступает в течение ближайших четырех лет (при условии, что отношение выплат по долговым обязательствам к доходам бюджета в текущем году > 8 %) > 30% 2 Доля краткосрочных долговых обязательств в структуре долга и равномерность распределения долгового бремени (выявляет пики выплат по долговым обязательствам): фактическое значение = 45%

Источник: составлено автором.

дефицита краевого бюджету, учитывать необходимость сохранения объемов привлекаемых кредитных ресурсов на уровне займов предыдущего года в целях минимизации объема планового дефицита краевого бюджета на очередной финансовый год.

Внедрение данной методики в практику управления долгом регионов позволит существенно уменьшить стоимость обслуживания долга; максимально эффективно использовать полученные средства при реализации инфраструктурных проектов; повысить ликвидность и доходность субфедеральных займов; улучшить показатели бюджетной эффективности; снизить риски по субфедеральным облигациям.

Девятая группа проблем связана с рассмотрением вопросов повышения обоснованности решений о выборе формы долгового финансового инструмента. В диссертации предлагается модель, основанная на принципе «эффект-издержки», которая позволяет отражать экспертные оценки в виде матриц попарных сравнений, оценивающих вес критериев различных факторов.

В соответствии с этим подходом в работе выделены две иерархии, упорядочивающие критерии качества долговых финансовых инструментов и определяющие эффекты и издержки для рассматриваемых видов прямых (А)) и условных (ВО долговых обязательств (Рис.2).

Соответственно, наиболее предпочтительной будет являться альтернатива с наибольшим отношением количественно определенных эффектов к издержкам.

Вектор приоритетов альтернатив относительно финансового фактора (\УЭА) определяется путем перемножения матрицы, составленной из значений векторов приоритетов Щ2, \У23 на вектор определяющий

значимость критериев качества, расположенных под экономическим фактором согласно формуле (1):

ШЭА = /Ж,', (V/, 1У23] х

Аналогично определяются векторы приоритетов альтернатив относительно экономического фактора (\\^ПА) и социально-политического фактора С№сЛ).

Рис. 2. Иерархия выбора альтернативы на основе подхода «эффекты / издержки» Источник: Составлено автором.

Результирующий вектор приоритетов альтернатив рассчитывается соответственно:

= ГГ„а, Шса] х V

В; - условные обязательства

Аналогично рассчитывается вектор приоритетов альтернатив для второй иерархии (издержки).

Для оценки меры согласованности экспертных оценок предлагается использовать среднее геометрическое:

аА. = ц1а1,а2....а",

V V V и у '

где аА - агрегированная оценка элемента, принадлежащего ьй строке и _]-му столбцу матрицы парных сравнений;

п - число матриц парных сравнений, каждая из которых составлена одним экспертом.

Актуальной сегодня является также проблема распределения ресурсов на обслуживание (рефинансирование) привлекаемых долговых обязательств. При этом потребности в заимствованиях на вынужденное

рефинансирование долговых обязательств удовлетворяются в первую очередь и являются необходимыми14.

С точки зрения подходов к решению данной проблемы, интерес представляют задачи комбинаторной оптимизации, самая простая из которых - определение комбинации долговых инструментов, максимизирующих «общие эффекты» при ограничениях на издержки. Общая постановка задачи заключается в определении сочетаний финансовых инструментов, удовлетворяющих следующим целевым функциям:

п

max Э = max £ Э, , (2)

max Э/Рт j, (3)

при выполнении одного из следующих условий:

min( Ра - Рт) = min f£ Р - £ Рт)

Ui i-i /, (4)

Ри~Рт<С; Рт>Ри, где Э - эффективность рассматриваемой комбинации финансовых инструментов, полученной генерацией множества сочетаний с различным числом инструментов;

Э, - эффективность i-ro финансового инструмента, входящего в рассматриваемую комбинацию из п инструментов; Рт~ требуемый ресурс рассматриваемой комбинации инструментов; Рт - требуемый ресурс i-ro инструмента, входящий в рассматриваемую комбинацию из п инструментов;

Ри- имеющийся в наличии ресурс рассматриваемой комбинации альтернатив;

РИ1 - имеющийся в наличии ресурс i-й альтернативы, входящей в рассматриваемую комбинацию из п альтернатив; С - заданное пороговое значение ресурса.

В связи с этим для создания моделей принятия решения обычные методы, основанные на точной обработке данных, недостаточны, поскольку необходимо использовать качественные суждения15.

Примером создания подобной модели принятия решений является формирование модели стратегического долгосрочного планирования долговой политики региона на примере Ставропольского края.

При реализации региональной долговой политики взаимодействуют следующие уровни (элементы системы):

14 Иванова Л. Н. Совершенствование управления региональными долговыми обязательствами // Финансы и кредит. - 2008. -№ 7 (295). - С. 53.

15 Чернышева Т. Ю. Применение экспертных оценок в аналитическом планировании долга региона // Проблемы экономики и управления. - 2007. - № 2. - С. 23.

Таблица б

Определение интегральных оценок обобщенных результатов модели сценария развития долговой политики Ставропольского края

Критерии оценки последствий выбора долгового инструмента

Значение сценариев при выборе альтернативных долговых инструментов

Al

0,38

0,3

0,35 8

0,13

0,31

А2

0,195

0,257

0,171

0,45

0,257

АЗ

0,26

0,295

0,458

0,289

0,195

В1

0,165

0,148

0,013

0,131

0,237

Суммарные значения переменных

состояния системы управления

государственным долгом Ставропольского края

Влияние на долговую емкость бюджета

Резиденты

Реципиент

Внешне влияние

Кредиторы

Оценка переменных состояний

Объект, принимающий > ешение

Число

-2

-0,722

-0,906

1,122

-0,144

Профессионализм

-2

1,604

1,358

2,458

1,848

Независимость

-2

-2

-0,272

-0,32

-0,116

-0,228

Ответственность за б идущее_

0,928

1,154

2,522

1,484

Функциональные характеристики

Независимость

института

управления

государственным

долгом

-6

-2

-3,284

-3,158

-3,748

-3,418

Расходы на обслуживание государственного долга_

3,284

3,158

3,748

3,418

Объем долга

0,42

0,318

0,806

0,532

Научная

обоснованность

стратегий

управления

государственным

долгом_

2,35

1,94

2,6

2,37

Развитие механизма государственных заимствований

-2

-0,108

0,64

-0,374

-0,086

Интегральная оценка обобщенных исходов

4,2

4,184

9,018

5,778

Источник: составлено автором

1)действующие силы:

резиденты (нерезиденты) - юридические и физические лица; правительство Ставропольского края (реципиент); кредиторы - финансово-кредитные учреждения.

2) инструменты - формы долговых обязательств;

3) эффекты (издержки);

4) внешние факторы (федеральная нормативно-правовая база, курсы валют, экономические циклы и т. д.).

Взаимодействие указанных элементов приводит к возникновению состояния системы управления долговыми инструментами, отражающегося на влиянии на долговую емкость бюджета региона, которое может быть как положительным, так и отрицательным (Табл.6).

Интегральные оценки обобщенного результата относительно влияния на долговую емкость бюджета или действующих сил определяются по формуле:

где р(¡= 1.....ш) - весовые коэффициенты критериев, отражающие

значимость последних в конкретном процессе планирования государственного долга;

М/ 0 = 1,..., п ) - значения элементов вектора приоритетов вероятных (логических) исходов относительно фокуса иерархии или отдельно взятого участника системы аналитического планирования; а,У - оценка на основе шкалы разностей ^го исхода по 1-му критерию.

Таким образом, на примере Ставропольского края в работе удалось показать, как модель аналитического планирования государственного долга на основе метода анализа иерархий и модель интегральной оценки обобщенного сценария развития долга по критериям качественной оценки последствий позволяют оценивать реальные и перспективные состояния государственного долга края. Это дает возможность корректировки и целенаправленного изменения перечня первичных показателей состояния текущей и планируемой долговой нагрузки на бюджет края.

По мнению автора, использование этих моделей на этапах стратегического анализа и планирования сценариев развития процесса заимствований региона позволит рассчитывать наиболее вероятное движение финансовых потоков при возникающих негативных тенденциях, что не только дает представление о степени финансовой сбалансированности плана, но и является важным инструментом, с помощью которого эта сбалансированность обеспечивается.

т п

(5)

В рамках проведенного диссертационного исследования автором сделаны следующие выводы и обобщения:

1. Анализ практики развития государственных финансов показал, что в последнее время в мире значительно повышается важность государственных заимствований, обеспечивающих непрерывность выполнения возрастающих государственных функций. Современная макроэкономическая ситуация в России также способствует постоянному росту государственных расходов, что, в свою очередь, стимулирует развитие системы заимствований. Однако особенности проведения процесса заимствований в российских регионах обусловлены во многом недостатками развития финансовой системы.

2. Важнейшими ограничениями в современных российских условиях развития субфедеральных и муниципальных заимствований являются:

1) зависимость финансового положения регионов и муниципальных образований от макроэкономической ситуации;

2) сложности с процедурой взыскания задолженности региональных и местных органов власти в пользу кредиторов;

3) проблемы формирования муниципальных бюджетов в условиях ограничения налоговой базы на местном уровне;

4) нормативы, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации.

3. Опыт развития зарубежных рынков долговых финансовых инструментов доказывает значительные их преимущества перед альтернативными источниками привлечения капитала, которые выражаются в следующем: позволяют осуществлять заимствования в крупных масштабах; имеют более продолжительный срок привлечения капитала; за счет невысоких процентных ставок являются менее затратными; в отличие от банковского кредита не требуют обеспечения.

4. Политика заимствований может быть эффективной только в том случае, когда ее реализация предполагает создание инвестиционной среды, образуемой постоянным кругом инвесторов, ориентированных на покупку региональных ценных бумаг, что обусловливает включение в состав механизма заимствований элементов (резервного и залогового фондов), обеспечивающих не только высокое качество этих финансовых инструментов, но и повышение их ликвидности.

5. Эффективное исполнение регионального бюджета требует наличия гибкой и прозрачной системы планирования долговой нагрузки на бюджеты различных уровней, целью которой должны стать: обеспечение исполнения в полном объеме принятых долговых обязательств; определение возможности исполнения имеющихся долговых обязательств за счет доходов бюджета; соблюдение экономически безопасного уровня государственного долга.

6. Непоследовательность и неполнота регионального бюджетного регулирования обусловливает необходимость совершенствования методологического обеспечения процесса заимствований на уровне субъектов РФ. Для чего необходимо преодоление существующих в развитии современной региональной бюджетной системы двух институциональных

проблем: нормативно не оформленного разграничения полномочий по регулированию, предоставлению и финансированию бюджетных услуг, а также отсутствия детальной регламентации прав и ответственности по вопросам долговой политики на субфедеральном уровне.

7. Формирование эффективного регионального механизма заимствований требует совершенствования его методологического и методического обеспечения, основные приоритетные задачи которого должны состоять в следующем: оптимизация структуры долга и минимизация затрат на его обслуживание; максимально возможное сокращение рисков, связанных с проведением заимствований; обоснование принятия решения о заимствованиях с учетом реальных потребностей бюджета субъекта РФ в заемных средствах и эффективное использование привлекаемых ресурсов; расширение видов рыночных инструментов заимствований.

Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях автора:

Монографии

1. Савцова, A.B. Механизм заимствований в государственной и региональной политике: монография / А. В. Савцова. - М.: Издательство МАКСПресс, 2008. - 215 с. -13,5 п. л.

2. Савцова, A.B. Региональная экономика: цикличность и неопределенность динамики / A.B. Савцова, H.H. Куницына. - Ставрополь: Ставропольское книжное издательство, 2008. - 160 с. -10,7/5,0 п. л.

3. Савцова, A.B. Платежеспособность организаций: монография / A.B. Савцова, A.B. Малеева. - Ставрополь: Северо-Кавказский государственный технический университет, 2006. - 152 с. - 10,0/5,0 п. л.

Статьи в изданиях, рекомендованных ВАК РФ

4. Савцова, A.B. К вопросу о модели выбора оптимальной формы долгового инструмента и аналитического планирования государственного долга региона // Вестник Северо-Кавказского государственного технического университета.-2010.-№1 (22).-С. 25-28.-0,51 п. л.

5. Савцова, A.B. Разработка модели выбора оптимальной формы долгового инструмента региона // Вестник Северо-Кавказского государственного технического университета. - 2009. - №4 (21). - С. 25-28. -0,42 п. л.

6. Савцова, A.B. О муниципальных бюджетах и их роли в формировании финансовых ресурсов местного самоуправления (на примере Ставропольского края) / А. В. Савцова // Финансы и кредит. - 2009, - № 15(351).-1,0 п. л.

7. Савцова, A.B. О проблемах регионального и муниципального долга / А. В. Савцова // Вестник Северо-Кавказского государственного технического университета. - 2009. - №3 (20). - 0,9 п. л.

8. Савцова, A.B. Финансовые проблемы местных бюджетов / А. В. Савцова, Н. Е. Письменная, О. Ю. Георгиева // Вестник Северо-Кавказского государственного технического университета. - 2009. - №2 (19). - 0,9/0,3 п. л.

9. Савцова, A.B. К вопросу о бюджете муниципального образования /A.B. Савцова//Вестник Северо-Кавказского государственного технического университета. - 2009. - № 1 (18). - С. 167-172. - 0,9 п. л.

10. Савцова, A.B. О формировании доходов бюджета муниципального образования / A.B. Савцова // Вестник Северо-Кавказского государственного технического университета. - 2008. - №4 (17). - С. 166-171. - 0,9 п. л.

11. Савцова, A.B. О налогообложении сельскохозяйственных товаропроизводителей / A.B. Савцова, А. Н. Меркулов // Экономический вестник Ростовского государственного университета. - 2007. - Том 5. - №3. -Часть 3. - С. 181-185. - 0,43/0,23 п. л.

12. Савцова, A.B. Совершенствование методики анализа платежеспособности и ликвидности организаций / А. В. Савцова, А. В. Малеева, JI. И. Ушвицкий // Финансы и кредит. - 2006. - №№ 15 (219), 16 (220), 17 (221).-С. 12-17,29-31,56-61.-2,5/1,0 п. л.

13. Савцова, A.B. О налоговых доходах консолидированного бюджета Ставропольского края / А. В. Савцова, JI. И. Ушвицкий // Финансы и кредит.

- 2006. -№ 11 (215). - С. 27-31. - 0,5/0,3 п. л.

Публикации в журналах, сборниках, материалах научных конференций

14. Савцова, A.B. Сущность механизма заимствований и формы его проявления/ А. В. Савцова // Проблемы экономики. - 2009. - №2. - 0,4 п. л.

15. Савцова, A.B. Достижение сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в условиях ограниченности финансовых ресурсов / A.B. Савцова // Актуальные проблемы современной науки. - 2009. - №3. -0,45 п. л.

16. Савцова, A.B. Концептуальные подходы к разработке механизма субфедеральных займов / А. В. Савцова // Современные гуманитарные науки. -2009.-№2.-0,45 п. л.

17. Савцова, A.B. Методика оценки финансового положения и платежеспособности субъекта РФ / A.B. Савцова // Экономика и финансы. -2009.-№6.-0,4 п. л.

18. Савцова, A.B. Роль заимствований в бюджетной политике субъектов Российской Федерации / A.B. Савцова // Экономика и финансы. - 2009. - №5.

- 0,4 п. л.

19. Савцова, A.B. К вопросу о доходах бюджетов субрегионального уровня и их роли в формировании финансовых ресурсов местного самоуправления / А. В. Савцова, Н. Е. Письменная, О. Ю. Георгиева // Материалы Международной научно-практической конференции «Человеческое измерение кризисного проявления глобализации в

; полиэтническом регионе». - Ставрополь: Институт Дружбы народов Кавказа, 2009.-0,7/0,5 п. л.

20. Савцова, A.B. Стимулирование добровольных пенсионных накоплений / A.B. Савцова, JI.B. Звягина // Сборник научных трудов «СевКавГТУ» Серия «Экономика». - 2008. - №8. - С. 28-29. - 0,2/0,1 п. л.

21. Савцова, A.B. Система управляющих воздействий в экономике сельского хозяйства региона / A.B. Савцова, Н. Н. Куницына // Сборник научных трудов «СевКавГТУ» Серия «Экономика». - 2008. - №8. - С. 22-24. -0,3/0,15 п. л.

22. Савцова, A.B. О налогообложении коммерческих банков / A.B. Савцова // Материалы Всероссийской научно-практической конференции 3031 марта 2007 г. - Том 2. - Пятигорск, 2007. - С. 33-35. - 0,6 п. л.

23. Савцова, A.B. К вопросу о реформировании пенсионной системы в России / A.B. Савцова, А.И. Селина // Сборник научных трудов СевКавГТУ. Серия «Экономика». - 2007. - № 6. - С. 7-10. - 0,3/0,15 п. л.

24. Савцова, A.B. Причины дефицита Пенсионного фонда и пути решения проблем пенсионной системы / A.B. Савцова, С.Е. Антонова // Сборник научных трудов СевКавГТУ. Серия «Экономика». - 2007. - № 6. - С. 5-7. -0,3/0,15 п. л.

25. Савцова, A.B. Особенности проявления неопределенности и риска в развитии регионального АПК / A.B. Савцова, H.H. Куницина // Современный научный вестник. Серия «Экономика и право». - 2007. - №2 (10). - 0,44/0,22 п. л.

26. Савцова, A.B. Проблемы финансового анализа деятельности предприятия в условиях рынка (статья) / A.B. Савцова // Материалы международной научной конференции: Наука и технологии: актуальные проблемы 2007. Ставрополь: СевКавГТИ, 2007. -С. 192.-0,15 п. л.

27. Савцова, A.B. Значимость налоговых проверок в системе налогового контроля / A.B. Савцова, З.Г. Гаджиев // Материалы VIII региональной научно - технической конференции «Вузовская наука - Северо-Кавказскому региону». Экономика. Часть третья. - Ставрополь: Сев-КавГТУ, 2004. -0,30/0,15 п. л.

28. Савцова, A.B. Оптимизация налоговой базы по налогу на добавленную стоимость и единому социальному налогу как фактор укрепления платежеспособности предприятий / A.B. Савцова // Деп. в ВИНИТИ. - М., 2004. - 0,4 п. л.

29. Савцова, A.B. О сущности платежеспособности и ликвидности / A.B. Савцова // Материалы X годичного научного собрания СКСИ. - М., 20030,4 п. л.

30. Савцова, A.B. Пути преодоления неплатежеспособности сельскохозяйственными предприятиями / A.B. Савцова // Материалы V Всероссийской научно-практической молодежной конференции «Антикризисное управление в России в современных условиях». - М.: МГТУ им. Н. Э. Баумана, 2003. - С. 295-297. - 0,2 п. л.

Учебные и учебно-методические пособия

31. Савцова, A.B. Государственный и муниципальный долг [Текст]: учебно-методическое пособие / A.B. Савцова, Л.И. Ушвицкий, A.B. Малеева, B.C. Катренко. - М.: Финансы и статистика, 2007. - 192 е.: ил. - 12,0/3,0.

АННОТАЦИЯ Савцова Анна Валерьевна Механизм заимствований субъектов РФ: теория и практика формирования и повышения его эффективности

В работе исследуются вопросы формирования механизма заимствований на уровне субъектов РФ и их согласования с основными направлениями повышения эффективности региональной бюджетной политики. Обоснована концепция регионального механизма заимствований, определяющая основные принципы институционального и организационного строения, разработаны методические положения по совершенствованию региональной инфраструктуры рынка заимствований и определению эффективности функционирования заемного механизма, а также предложены модели аналитического планирования заимствований и интегральной оценки обобщенного сценария развития долговой политики субъекта РФ.

ANNOTAITION Savtsova Anna.

The mechanism of borrowing of the subjects of Russian Federation: theory and practice

of forming and improving of its effectiveness. The questions of forming of the mechanism of borrowing in the level of the subjects of Russian Federation and its coordination with the main directions of improving of effectiveness of regional budget policy are researched in the article. The conception of regional mechanism which determine the main principles of institutional and organization structure is grounded, the methodic rules of improving of regional infrastructure of the borrowing market and consistence of effectiveness of functions of borrowing mechanism are elaborated, and also the models of analytic planning of borrowing and integral mark of the generalize scenario of the development of the Russian borrow policy are represented.

Напечатано с готового оригинал-макета

Издательство ООО "МАКС Пресс" Лицензия ИД N 00510 от 01.12.99 г. Подписано к печати 12.07.2010 г. Формат 60x90 1/16. Усл.печ.л. 2,0. Тираж 100 экз. Заказ 319. Тел. 939-3890. Тел./факс 939-3891 119992, ГСП-2, Москва, Ленинские горы, МГУ им. М.В. Ломоносова, 2-й учебный корпус, 627 к.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Савцова, Анна Валерьевна

ВВЕДЕНИЕ

Раздел I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ МЕХАНИЗМА

ЗАИМСТВОВАНИЙ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИИ

Глава 1. Экономическая сущность механизма заимствований и его роль в достижении сбалансированности бюджета

1.1. Общетеоретические представления о сбалансированности бюджетных ресурсов и обязательств

1.2. Социально-экономическая необходимость осуществления заимствований органами власти субъектов Российской Федерации

Глава 2. Концепция механизма заимствований на региональном уровне

2.1. Концептуальные подходы к разработке механизма субфедеральных заимствований

2.2. Заемный < механизм как способ достижения сбалансированности бюджетной политики б

Глава 3. Зарубежный опыт развития региональной долговой политики

3.1. Мировые тенденции организации субнациональных займов

3.2. Эффективные технологии обращения региональных ценных бумаг 83 Раздел II. СОВРЕМЕННАЯ ПРАКТИКА ЗАИМСТВОВАНИЙ В БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКЕ СУБЪЕКТОВ РФ

Глава 4. Анализ процесса формирования региональной заемной политики в России

4.1. Этапы и структура развития системы субфедеральных займов *

4.2. Оценка современного состояния долговой политики в регионах

Глава 5. Сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации в условиях ограниченности финансовых ресурсов

5.1. Проблемы мобилизации собственного доходного потенциала в реализации бюджетной политики на субфедеральном уровне

5.2. Основные направления достижения сбалансированности бюджетов субъектами РФ посредством механизма заимствований

Глава 6. Институциональные основы региональной политики заимствований

6.1. Особенности развития инфраструктуры рынка ценных бумаг в российских регионах

6.2. Оценка качества обслуживания субфедеральных долговых обязательств 167 Раздел Ш. ФОРМИРОВАНИЕ ЭФФЕКТИВНОГО МЕХАНИЗМА ЗАИМСТВОВАНИЙ СУБЪЕКТОВ РФ

Глава 7. Стратегия управления региональной долговой политикой 184 7.1 Основные приоритеты в управлении заимствованиями субъектов РФ

7.2. Управление рисками заемной политики как важнейшее условие достижения финансовой устойчивости в регионе

Глава 8. Совершенствование методологии управления механизмом заимствований на субфедеральном уровне

8.1. Критерии определения уровня кредитоспособности регионального бюджета

8.2. Оптимизация методов оценки финансового положения и платежеспособности субъекта РФ

Глава9. Направления корректировки политики управления долговыми обязательствами субъектов РФ

9.1. Обоснование необходимости разработки стандартов управления региональными займами

9.2. Методика разработки механизма заимствований субъекта РФ, обеспечивающего сбалансированность бюджетной политики

9.3. Разработка модели выбора оптимальной формы долгового инструмента и аналитического планирования государственного долга региона

Диссертация: введение по экономике, на тему "Механизм заимствований субъектов РФ: теория и практика формирования и повышения его эффективности"

Актуальность темы исследования. Изменения в бюджетной политике государства в части переноса значительной финансовой ответственности на регионы обусловливают необходимость поиска путей достижения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации. При этом в процессе проведения реформирования федеративной системы бюджетно-налоговых отношений возник ряд противоречий в финансовых взаимоотношениях федеральных властей с региональными администрациями, а последних, в свою очередь, - с органами местного самоуправления. Одной из основных причин этих противоречий является несоответствие сложности финансово-хозяйственных задач, возложенных федеральным правительством на региональные органы власти, и величины имеющихся в их распоряжении финансовых ресурсов. Результат такого несоответствия — постоянная нехватка собственных финансов у субъектов Федерации и местных образований для самостоятельной реализации их полномочий и ответственности за социально-экономическое развитие территорий. В связи с чем проблема привлечения дополнительных ресурсов для преодоления возникающего дефицита бюджета для субъектов РФ является очень актуальной.

Особенно остро эта проблема проявляется в период финансового кризиса, начавшегося в 2007 году, который потребовал пересмотра бюджетной политики как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Основной причиной внесения необходимых корректировок стал образовавшийся дефицит бюджетов всех уровней, во многом связанный с сокращением поступления доходов (в том числе и от продажи нефти) и увеличением расходов на • проведение антикризисных мер. В" то же время, когда перед органами власти субъектов Федерации стоит задача комплексного обеспечения социально-экономического развития' регионов, существует необходимость укрепления их финансовой базы, поиска дополнительных источников ее пополнения. Среди основных заемных инструментов, используемых регионами для решения этой задачи (банковских кредитов, вексельных инструментов, финансовой помощи и др.), значительная роль отводится формированию рынка региональных заимствований как фактору, обеспечивающему преодоление дефицитности бюджета и достижению его сбалансированности.

Вместе с тем, использование механизма заимствований в целях финансового обеспечения расходных обязательств субфедеральных органов власти сопряжено с рядом нерешенных вопросов. Прежде всего это связано с противоречивостью бюджетного законодательства в части возникновения и расходования бюджетных обязательств, отсутствием единых стандартов определения эффективности использования привлекаемых субъектами дополнительных ресурсов и неэффективностью механизмов заимствований для финансирования дефицитов субфедеральных бюджетов. В этой связи исследование процессов формирования регионального механизма заимствований, как важнейшего направления совершенствования бюджетной политики субъектов РФ, является- весьма актуальным в современных условиях.

Степень научной разработанности проблемы. Проблема совершенствования заемной политики и формирования соответствующего механизма ее реализации является относительно новой для российской экономической науки. В то же время получают развитие исследования, посвященные отдельным аспектам этой проблемы: бюджетно-налоговой политике, бюджетному федерализму, развитию региональных рынков ценных бумаг, привлечению инвестиций в регион и т. п.

Это обусловлено смещением акцентов в исследованиях и практическом решении данной проблемы на уровень регионов и усилением их самостоятельности и ответственности, что создает определенные предпосылки для развития механизма заимствований как источника финансовых ресурсов для решения социально-экономических проблем.

В российской экономической науке теоретические и прикладные аспекты развития региональных финансов получили освещение в работах А. В. Андрейчикова, М. Афанасьева, А. М. Бабича, Н. П. Баранниковой, М. Б. Бирмана, Л. С. Брагинской, Ю. Я. Вавилова, О. В. Врублевской, С. Л. Глазкова, А. М. Година, В. П. Горегляда, В. С. Занадворнова, В. А. Кабашкина, А. Н. Козырина, М. Г. Колосницыной, И. В. Костикова, Н. Кривогова, В. М. Кузнецова; В. Н. Лексина, А. В. Мартьянова, И. Н. Мысляевой, Л. Н. Павловой, Н. В. Подпориной, Г. Б. Поляка, В. М. Пушкаревой, Т. Ф. Романовой, М. В. Романовского, Б.~М. Сабанти, Н. Ф. Самсонова; Н. И; Строковой; Б. А. Хейфеца, Т. Ю. Чернышовой; Л. И. Якобсона, М! И. Яндиева, Н. И. Яшиной и других. Вопросы формирования и развития региональных рынков ценных бумаг рассматривались,в.работах М. Алексеева, Б. Алехина, В. Балабанова, В! Белова, Ю. Данилова, Б. Златкис, Е. Жукова, Л. Ивановой, А. Килячкова, Г. Ковалевой; В. Мусатова, А. Улюкаева, Л. Чалдаевой, А. Фельдмана и других. Особенности функционирования рынка российских региональных и муниципальных займов исследованы такими учеными и специалистами, как О. Агапцовым, Н. Балакиревым, Т. Бондарь, Д. Гладским, Л5. Давыденко, С. Довбня; В. Жалнинским, С. Золотаревым, Е. Карпиковым, В. Никифоровой; Е. Новиковым, В. Островской; С. Пахомовым, А. Семенюком, А. Серпилиным, В. Тарачевым, Е. Тышкевичем, Е. Чекановой, А. Шадриным, Г. Шахназаряном и другими.

В настоящее время отечественная наука постоянно обращается к работам зарубежных исследователей, которые раскрывают различные аспекты- теоретических основ бюджетной и долговой- политики, а также становления и развития рынка муниципальных займов: Г. Д. Александера, Д. В. Бейли, Г. Бирмана, Л. Брю Стенли, Д. Брюммерхорда, Л. Дж, Гитмана, Л.

Г. Дугласа, Дж. М. Кейнса, Р. Макконелла Кембела, Р. А. Масгрейва, Ф. I

Маршалла, В. Ойкена, А. Пигу, Т. Саати, П. Самуэльсона, Дж. Стрига, Р. Уилсона, Ф. Фабоцци, И. Фишера, С. Фримена, X. Циммерманна, У. Ф: Шарпа и других.

Необходимо отметить, что, несмотря на достаточно широкий спектр теоретических и практических разработок в области региональных заемных отношений, многие вопросы еще недостаточно изучены и имеют дискуссионный характер. В частности, вопросы теории и методологии формирования и функционирования механизма заимствований, как способа достижения сбалансированности региональных бюджетов, организационного обеспечения решения социально-экономических проблем, стабилизации и роста экономики регионов в должной мере не рассматриваются, хотя на практике предпринимаются попытки их обоснования, моделирования и реализации.

Актуальность темы, ее практическая значимость и вместе с тем недостаточная теоретическая и, методологическая разработанность вопросов формирования регионального механизма заимствований обусловили целевую направленность и задачи данного исследования.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка концептуальных подходов к формированию механизма заимствований на уровне субъектов РФ и их согласование с основными направлениями повышения эффективности региональной бюджетной политики.

В соответствии с данной целью решались следующие исследовательские задачи:

- разработать теоретические и методологические основы формирования и развития механизма регионального заимствования как фактора достижения сбалансированности бюджетов субъектов РФ;

- выделить особенности формирования механизма заимствований на региональном уровне как фактора совершенствования бюджетной политики;

- предложить концепцию формирования эффективного механизма регионального заимствования;

- обобщить опыт и выявить современные тенденции функционирования рынка региональных займов в России и за рубежом;

- исследовать институциональные основы функционирования рынка региональных финансовых инструментов;

- выявить проблемы обращения региональных облигаций и определить направления совершенствования инфраструктуры рынка долговых инструментов региона;

- уточнить и дополнить сложившуюся систему принципов и критериев кредитоспособности субъектов РФ как заемщиков финансовых ресурсов; сформулировать методические подходы, обеспечивающие совершенствование оценки эффективности функционирования заемного механизма на уровне субъекта РФ;

- создать модель аналитического планирования государственного долга и интегральной оценки последствий проводимых субъектами РФ заимствований.

Объектом исследования в настоящей работе является региональный механизм заимствований как фактор преодоления дефицита бюджета и достижения его сбалансированности.

Предмет исследования — экономические отношения, складывающиеся в процессе совершенствования бюджетной политики субъектов РФ.

Научная новизна диссертации состоит в разработке концепции формирования регионального механизма заимствований, определяющей основные принципы институционального и организационного его построения, направленного на повышение эффективности бюджетной политики субъектов РФ.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1. На основе систематизации зарубежных и отечественных теорий финансов показано, что особенности развития современной экономики обусловливают необходимость внедрения у субъектов РФ получившей широкое распространение в развитых странах модели управления финансами, имеющей социальную направленность и отражающей усиление социальных бюджетных расходов. В данной модели непрерывность покрытия возрастающих государственных функций денежными средствами обеспечивается за счет привлечения заимствований.

2. Определены сущность и специфика механизма заимствований, обусловленные перераспределительным характером воздействия на финансовые отношения и сферой их применения, что находит проявление в направленности займов на поддержание непрерывного движения финансов в целях достижения финансовой устойчивости региональной экономической системы. Таким образом, роль механизма заимствований в бюджетной политике регионов состоит в обеспечении субъектов управления средствами воздействия на финансовые отношения, складывающиеся в процессе поддержания сбалансированности регионального бюджета, а сам механизм представляет собой специфические методы мобилизации и использования финансовых средств, направленные на достижение баланса.

3. Разработана концепция повышения эффективности механизма регионального заимствования, которая определяет основные инструменты и методы проведения квалифицированной долговой политики, необходимые для достижения сбалансированности региональных бюджетов. В основу концепции положены следующие принципы организации заемной политики: целевой направленности на финансовую устойчивость субъекта Российской Федерации; перераспределении финансовых ресурсов между владельцами капитала и территориальными администрациями на условиях взаимовыгодности; обеспечении конкурентоспособности региональных займов по сравнению с другими финансовыми инструментами; минимизации рисков заимствований на основе повышения качества проведения заемной политики; совершенствовании институционального обеспечения заимствований с целью сокращения издержек по их проведению.

4. На основании анализа зарубежного опыта показано, что для эффективного развития процесса заимствований в российских регионах необходимо использование проверенных опытом западных стран технологий выпуска и обращения заемных инструментов, предусматривающих гарантийное обеспечение и своевременность возвратности долговых ресурсов, а также совершенствование институционального обеспечения процесса заимствований; создание таких условий обращения региональных ценных бумаг, которые будут способствовать регулярному привлечению дополнительных финансовых ресурсов в целях достижения бюджетной сбалансированности.

5. Выявлены современные тенденции развития российского рынка региональных заимствований, которые проявляются в абсолютном и относительном росте совокупного объема обращающихся региональных облигаций; наращивании объемов долга за счет расширения привлечения средств уже вышедшими на рынок эмитентами; сокращении объема задолженности по ценным бумагам, выпущенным ранее; снижении в ряде субъектов РФ удельного веса кредитных соглашений в совокупном объеме заимствований. Действие-этих тенденций приводит к снижению стоимости фондирования, расширению структуры долга по продолжительности; обеспечению средствами бюджета ранее сделанной задолженности для полного и своевременного ее погашения, диверсификации структуры долговых обязательств.

6. Обоснованы предложения по совершенствованию региональной инфраструктуры рынка заимствований, направленные на повышение кредитоспособности заемщика и снижение риска заемных инструментов. Это и становится возможным путем повышения уровня ответственности заемщика и установления реальных гарантий возврата заемных средств. В связи с чем действующую инфраструктуру регионального рынка заимствований предлагается дополнить системой обеспечения экономической безопасности займов и интересов их участников от внешних и внутренних рисков за счет включения залогового и резервного фондов; снизить потенциальные риски эмитента путем введения института специализированных банков, контролирующих проведение эмиссии и защищающих инвесторов при невыполнении эмитентом своих обязательств; вовлечь в процесс разработки и осуществления эмиссии независимых экспертов, оценивающих достоверность раскрываемых региональными органами власти финансовых показателей; создать саморегулируемую организацию участников рынка региональных ценных бумаг.

7. Предложен набор критериев и весовых коэффициентов для расчета сводного показателя уровня кредитоспособности бюджета субъекта РФ, способствующих сокращению отрицательных последствий проведения региональных заимствований, таких как привлечение различных источников заемных средств, нерационального их использования, отсутствие источников для возврата привлеченных средств. Выделены оценочные критерии, отражающие уровень кредитоспособности заемщика и повышающие качество управления задолженностью, учитывающие специфику конкретного региона (уровень экономического развития региона, уровень долговой нагрузки, уровень соответствия долговой политики требованиям федерального законодательства и др.).

8. Для устранения недостатков, выявленных в ходе анализа практики проведения заимствований в Южном федеральном округе, обоснованы направления совершенствования методики- оценки уровня платежеспособности заемщика за счет использования ежегодного временного интервала расчета платежеспособности, а также индикаторов оценки финансового положения и качества управления бюджетами субъектов РФ, отражающих платежеспособность, текущее финансовое состояние и потенциальные финансовые возможности, устойчивость по отношению к воздействию негативных внешних факторов, уровень методологического и нормативно-правового обеспечения бюджетного процесса, информацию о финансово-экономическом состоянии территории. В целях упрощения расчетов все индикаторы сгруппированы на основе предложенных автором оценочных критериев и весовых коэффициентов, рассчитываемых по данным регионального бюджета.

9. Усовершенствована методика определения эффективности функционирования заемного механизма региона за счет включения в нее как интегральных, так и дифференциальных показателей оценки, целевого использования средств, их способности приносить быструю отдачу и открывать новые источники для привлечения капитала (долговая емкость бюджета, доступный на рынке капитала объем средств, приемлемые условия привлечения капитала по стоимости и срочности и др.). Это позволяет на этапе составления проекта бюджета субъекта РФ рассчитывать объемы планируемых заимствований в зависимости от потребности в финансировании расходов, которые предусмотрены органами исполнительной власти на текущий год и среднесрочную перспективу.

10. Разработаны модель аналитического планирования государственного долга на основе метода анализа иерархий, позволяющая повышать обоснованность решений о выборе формы долгового финансового инструмента, и модель интегральной оценки обобщенного сценария развития долговой политики по критериям качественной оценки последствий заимствований, базирующаяся на экспертных оценках в виде матриц попарных сравнений и критериальных оценках различных факторов. Применение этих моделей на этапах стратегического анализа и планирования сценариев развития процесса заимствований региона позволяет рассчитывать наиболее вероятное движение финансовых потоков, в том числе и при возникающих негативных тенденциях.

Теоретической основой исследования послужили фундаментальные труды классиков экономической науки, работы отечественных и зарубежных ученых в области финансов, взаимоотношений государства и субъектов РФ, государственных и региональных финансов. Среди них особое значение имеют работы ученых Института экономики РАН, Института мировой экономики и международных отношений РАН, Российского университета дружбы народов, Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, аналитического центра и профильных комитетов Государственной Думы, Совета Федерации Федерального собрания и других.

В процессе исследования использовались положения реализуемой финансово-кредитной политики государства. При выработке практических рекомендаций учитывались нормативно-методические акты Министерства финансов Российской Федерации, Минэкономразвития Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации и других органов государственного регулирования.

Информационную базу исследования составили документы и материалы Федеральной службы государственной статистики, органов государственной власти и управления, материалы и данные периодической печати, монографическая и научная литература по теме диссертации. В качестве эмпирической базы научно-практических разработок использованы материалы официальных статистических данных администрации Ставропольского края и Южного федерального округа.

Методологической основой диссертационной работы является системный подход к исследованию финансовых ресурсов. Методология исследования базировалась на комплексе методов, включающих экономический, сопоставительный, количественный и качественный анализ, логическое моделирование, статистические исследования, методы экспертных оценок и другие.

Теоретическая и практическая значимость работы определяется прежде всего тем, что содержащиеся в ней положения позволяют более глубоко исследовать процессы формирования и развития заемного механизма региона, что создает предпосылки для проведения эффективных преобразований долговой политики на региональном уровне.

Основные результаты исследования могут быть применены в практической деятельности финансовых управлений региональных и местных органов власти.

Отдельные положения диссертации могут быть использованы:

- как теоретическая и методологическая база при разработке различных документов нормативно-правового характера по вопросам, регулирования финансовых взаимоотношений между государством, субъектами Федерации и муниципалитетами;

- для корректировки финансово-кредитной политики государственных и региональных органов в части проведения политики заимствований;

- для развития методологии стратегического планирования и прогнозирования по привлечению финансовых ресурсов субъектами РФ;

- для выработки стратегии проведения региональных заимствований;

- в практике преподавания учебных курсов «Финансы и кредит», «Государственные и муниципальные финансы», «Рынок ценных бумаг», а также в спецкурсах по проблемам региональной экономики и российской бюджетной системы.

Апробация исследования. Основные теоретические положения и выводы исследования, его практические результаты докладывались на научных конференциях 'и семинарах, в том числе на Ежегодных региональных научно-технических конференциях «Вузовская наука — Северо-Кавказскому региону» (г. Ставрополь, 1997-2008 гг.); Всероссийской научно-практической конференции (г. Пятигорск, 2007 г.); Всероссийской научно-практической молодежной конференции «Антикризисное управление в России в современных условиях» (Москва: МГТУ им. Н.Э. Баумана, 2003 г.); ежегодных научно-технических конференциях по результатам научно-исследовательской работы профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов Северо-Кавказского государственного технического университета (г. Ставрополь, 1998-2008 гг.) и других.

Результаты научного исследования апробированы в Министерстве финансов Ставропольского края при разработке краевой долговой политики на 2009-2010 гг., в Департаменте экономического развития Краснодарского края.

Диссертационное исследование проведено в рамках пункта 4.1. паспорта специальности 08.00,10 — Финансы, денежное обращение и кредит.

Основное содержание работы отражено в 30 публикациях автора общим объемом 34,8 п. л., из них 9 - в изданиях, рекомендованных ВАК РФ.

Структура и объем работы. Логика исследования определила структуру работы, которая состоит из введения, трех разделов, 9 глав, 18 параграфов, заключения, списка литературы и приложений.

Во введении обоснована актуальность темы исследования, сформулированы его цель и основные задачи, положения, выносимые на защиту, определены объект, предмет, база и методы исследования, раскрыта научная новизна и практическая значимость работы.

В первом разделе «Теоретические и методологические основы формирования механизма заимствований субъектов Российской Федерации» исследована экономическая сущность механизма заимствований и его роль в достижении сбалансированности бюджета, рассмотрена концепция механизма заимствований на региональном уровне, а также зарубежная практика финансирования администраций регионов посредством организации облигационных займов.

Во втором разделе «Современная практика заимствований в бюджетной политике субъектов РФ» рассмотрена заемная политика субъектов РФ, практика достижения сбалансированности региональных бюджетов в условиях ограниченности финансовых ресурсов, исследованы институциональные основы региональной политики заимствований.

В третьем разделе «Формирование эффективного механизма заимствований субъектов РФ» разработана стратегия управления задолженностью на субфедеральном уровне, приведены условия достижения финансовой устойчивости в регионе посредством управление рисками заимствований, предложены направления совершенствования методологии управления механизмом заимствований на субфедеральном уровне, а также корректировки политики управления долговыми обязательствами субъектов РФ.

В заключении сделаны выводы и предложения по результатам исследования, обоснована целесообразность использования разработанных положений, приемов и методов в практической деятельности региональных и местных властей.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Савцова, Анна Валерьевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенный в работе анализ механизма заимствований субъектов РФ показал, что в современных условиях структура и состав его элементов претерпевают значительные изменения, обуславливаемые процессами совершенствования бюджетной системы России, изменениями в макроэкономической ситуации в экономике, в уровне развития региональной финансовой политики, что находит проявление в следующем.

1. Анализ практики развития государственных финансов показал, что в современном мире значительно повышается важность государственных заимствований, обеспечивающих бесперебойность обеспечения возрастающих государственных функций. Это обусловлено тем, что в современной рыночной модели социальной системы происходит постоянное усиление затратных направлений бюджетных расходов, когда объем бюджета государства достигает такого уровня, который становится предельным по отношению к возможностям его налогового обеспечения.

2. Современная макроэкономическая ситуация в российской экономике, когда происходит постоянный рост государственных расходов, а налоговая система далека от оптимального уровня, активизирует развитие заемной политики. Этому способствует и то, что Россия в последнее время значительно* приблизилась к модели развития финансов западных стран, основу которой составляет реформирование бюджетной и налоговой политики, а также законодательное разграничение государственных расходов по уровням бюджетной системы.

3. Современное состояние заимствований имеет несколько принципиальных особенностей, которые обусловлены недостаточным уровнем развития финансового рынка, что накладывает определенную дополнительную нагрузку на процедуру заимствования и требует учета взаимовыгодности этих отношений как необходимого условия выполнения функций по привлечению капитала. Это положение усиливает значение стимулирующей функции заемного механизма для^обеих сторон этих отношений.

4. На сегодняшний день на первый план в долговой политике выдвигаются процессы, связанные с субфедеральными и муниципальными заимствованиями посредством выпуска в обращение ценных бумаг, что обусловлено наличием предпосылок и социально-экономической основы формирования рынка региональных займов, которые обусловлены наличием в экономике регионов двух взаимообусловленных тенденций: объективной потребности региональной власти в дополнительных ресурсах, с одной стороны, и наличием временно свободных денежных средств у физических и юридических лиц, с другой стороны, что создает возможность для осуществления заимствований региональными органами власти с привлечением средств владельцев временно свободного капитала с выгодой для них, выраженной в форме процентов по займам.

5. Преимущества субфедеральных облигаций как заемного инструмента проявляется в том, что они в большей степени, чем другие (кредиты, векселя, опционы и т.п.) удовлетворяют интересам инвесторов и являются эффективной формой мобилизации дополнительных кредитных ресурсов (сбережений населения и накоплений хозяйственных субъектов) через механизм заимствования.

6. Задачи исследования потребовали разработки концепции формирования механизма регионального заимствования как важнейшего фактора достижения сбалансированности региональных бюджетов, которая базируется на следующих основных положениях:

- заимствования должны быть организованы как эффективный процесс перераспределения финансовых ресурсов между владельцами капитала и территориальными администрациями не только на принципах возвратности, срочности и платности, но и взаимовыгодности;

- региональные заимствования- как связывающий- элемент, призваны восполнять недостающие объемы финансов» и тем самым обеспечивать достижение финансовой устойчивости регионального бюджета на всех его стадиях;

- функционирование регионального заемного механизма основывается на выполнении основной перераспределительной функции заимствований -трансформации свободного капитала в финансовые ресурсы бюджета, что обуславливает выработку принципов оптимального управления-' задолженностью для защиты от кризисных явлений;

- эффективное развитие заемной» политики в региональных бюджетах требует обеспечения снижения уровня рисков, достигаемого на основе разработки методологии стандартизации и определения ответственности за качество проведения,заемной политики в субъектах РФ;

- создание регионального заемного механизма непрерывного действия неразрывно связано с необходимостью совершенствования инфраструктуры обслуживания долговых обязательств на уровне субъектов РФ.

7. Обобщение зарубежного опыта применительно к российской практике показало, что для отечественных региональных рынков -облигационных займов необходимо перенять наиболее важные структурные позиции организации западных рынков, в том числе: высокий уровень институционального, организационного и информационного обеспечения участников рынков; усиление инвестиционной и стратегической направленности с помощью более эффективных инструментов; внедрение новых прогрессивных технологий, выпуска и обращения- ценных бумаг; создание условий, способствующих превращению региональных облигационных заимствований в эффективный механизм сбалансированности бюджета.

9. Задачей формирования регионального заемного механизма, обеспечивающего эффективность и соответствующий уровень управления субфедеральными заимствованиями, должны быть: обеспечение качества долговой политики субъектов Федерации, повышение доверия со стороны инвесторов и кредиторов, формирование положительной кредитной истории региона и, как следствие, повышение доступности и снижение стоимости привлекаемых ресурсов. Важным элементом заемного механизма является учет уровня риска. В соответствии с общепризнанными критериями оценки кредитных рисков посредством кредитной истории заемщика, ее следует рассматривать как один из важнейших индикаторов намерения гарантированно погашать долговые обязательства.

12. Ключевым фактором долговой политики государства является государственное регулирование и мониторинг субнациональных заимствований, которое составляет важное направление не только бюджетного и специального законодательства, но является одним из важнейших составляющих заемного механизма государства. Это должно реализоваться по двум основным направлениям:

1) введение жестких ограничений на внешние заимствования субъектов Российской Федерации, обусловленные необходимостью стабилизировать долговую ситуацию в стране;

2) поддержка внутренних заимствований субъектов Российской Федерации, имеющих положительную кредитную историю и выполняющих необходимые нормативы, установленные бюджетным законодательством Российской Федерации.

16. Проведенный в работе анализ современного этапа развития региональных рынков заимствований показал, что, не смотря на последствия финансового кризиса и снижение фондовых индексов, в настоящее время сохраняется тенденция к росту объемов выпуска региональных ценных бумаг, и имеются предпосылки (макроэкономическая стабилизация, сложившаяся инфраструктура и реформы финансового сектора, способствующие росту предложения долгосрочных кредитных ресурсов), позволяющие прогнозировать его дальнейший расширение, как со стороны числа участников, так и объемов привлекаемых финансов-.

17. Наблюдаемый рост рынка субфедеральных и муниципальных ценных бумаг сопровождается развитием ряда проблем, оказывающих влияние на последующие направления и динамику развития региональных рынков ценных бумаг. Во-первых, сохраняется сравнительно высокий уровень кредитного риска по обязательствам городов и регионов, в то время как объем расходных обязательств субъектов Федерации и муниципальных образований является неопределенным. Во-вторых, низкая прозрачность и неэффективность системы бюджетных расходов, в том числе механизмов осуществления бюджетных инвестиций, риск неэффективного использования заемных средств по-прежнему остаются слишком значительными.

18. Структура механизма заимствований показывает, что он может быть эффективным только в.том случае, когда его реализация предполагает наличие сформированной инвестиционной среды, образуемой постоянным кругом инвесторов. — покупателей региональных ценных бумаг, что обуславливает включение в состав механизма заимствований инструментов, обеспечивающих не только качество- региональных ценных бумаг, но и повышение их ликвидности.

19. Основным направлением противодействия неэффективному использованию заемных средств субъектами РФ является совершенствование системы бюджетного планирования, исполнения и контроля, прежде всего, в области капитальных расходов- и государственных закупок, а также затрат на ЖКХ, относящихся к одной из крупнейших и наименее эффективных статей расходов консолидированного бюджета регионов. Значительные резервы связаны с реформированием механизмов финансирования социальной сферы — здравоохранения, образования, системы социальной поддержки.

20. Важнейшими ограничениями в современных условиях развития субфедеральных и муниципальных заимствований являются:

1) зависимость финансового положения регионов и муниципальных образований от макроэкономической ситуации;

2) проблемы с процедурой взыскания задолженности региональных и местных органов власти в пользу кредиторов;

3) проблемы формирования муниципальных бюджетов в условиях ограничения налоговой базы на местном уровне;

4) нормативы, установленные Бюджетным кодексом РФ.

21.В ходе проведенного исследования состояния развития региональной заемной политики была предложена методика управления облигационными займами регионов в условиях реформирования региональных финансов, которая апробирована на примере Ставропольского края. Цель этой методики состоит в том, чтобы при разработке новых подходов к управлению государственным долгом и привлечению долговых обязательств обеспечить привязку расчета объемов планируемых заимствований на этапе составления проекта бюджета субъекта РФ и МО к потребности в финансировании расходов, которые предусмотрены органами исполнительной власти на текущий год и среднесрочную перспективу. В результате потребности в привлечении долговых средств, в том числе и на покрытие временных кассовых разрывов, будут увязаны с обеспечением реализации целей и задач развития региона в целом. Предлагаемая методика управления долговыми обязательствами, их принятия и рефинансирования требует проведения ряда взаимосвязанных мероприятий, введение которых должно обеспечить безусловное выполнение всех долговых обязательств, повышение открытости и прозрачности бюджета и формирование тем самым положительной кредитной истории региона и повышение его кредитоспособности.

Эффект от внедрения предлагаемой методики в практику управления долгом регионов позволит:

- существенно уменьшить стоимость обслуживания долга;

- максимально эффективно использовать полученные средства при реализации инфраструктурных проектов;

- повысить ликвидность и доходность субфедеральных займов;

- улучшить показатели бюджетной эффективности;

- снизить риски по субфедеральным облигациям.

22. Уровень организации регионального рынка заимствований следует рассматривать как один из факторов, определяющих качество субфедеральных облигаций, что обуславливает необходимость формирования принципиально новой модели региональной инфраструктуры обслуживания долговых обязательств. Для обеспечения эффективного развития рынка региональных ценных бумаг его инфраструктура должна быть дополнена системой государственного гарантирования возвратности вложенных средств инвесторами как основой для снижения рисков инвестирования. Наряду с усилением функции государственного контроля, реализуемой в, законодательном порядке, необходимо расширять возможности деятельности саморегулируемых организаций, поскольку рынок субфедеральных и муниципальных ценных бумаг представляет собой часть единой системы государственных и муниципальных финансов, где сочетание государственного > контроля и саморегулирования1 должно способствовать повышению качества* региональных ценных бумаг.

23. Одним из факторов снижения рисков в процессе проведения заимствований на региональных рынках может стать купонный стриппинг, способствующий повышению надежности эмитируемых инструментов. Введение таких дифференцированных инструментов на региональных рынках заимствований предусматривает разработку особых характеристик займа, повышающих его надежность, а также принятие на себя кредитных рисков третьей стороной.