Механизмы координации формирования систем управления дорожным хозяйством стран СНГ тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Механизмы координации формирования систем управления дорожным хозяйством стран СНГ"

На правах рукописи

КАМАЛИЕВ БЕРИК САЙЛАУОВИЧ

МЕХАНИЗМЫ КООРДИНАЦИИ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМ УПРАВЛЕНИЯ ДОРОЖНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ СТРАН СНГ

Специальность: 08.00.14 - Мировая экономика

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2008

003448980

Работа выполнена на кафедре экономики и государственного регулирования рыночного хозяйства ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» (РАГС)

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор Марголин Андрей Маркович

Официальные оппоненты

доктор экономических наук Шафиев Руслан Мустакимович

кандидат экономических наук Аксенов Сергей Михайлович

Ведущая организация

Московский автомобильно-дорожный институт (Государственный технический университет)

Защита состоится 16 октября 2008 года в 16.00 часов на заседании диссертационного совета Д-502.006.18 по экономическим наукам в ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г. Москва, пр-т Вернадского, д.84, 1 уч. кор., ауд. № 3302.

С диссертацией можно ознакомиться в учебно-методическом кабинете кафедры экономики и государственного регулирования рыночного хозяйства РАГС (1 уч. кор., ауд. 2222).

Автореферат разослан 16 сентября 2008 года

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор экономических наук, профессор

Буланов В.С.

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Логика интеграционных процессов на экономическом пространстве Содружества Независимых Государств (СНГ) предполагает необходимость координации экономической политики, проводимой независимыми государствами -членами Содружества, в том числе, в области создания и эксплуатации инфраструктурных объектов.

Следует отметить, что одним из важнейших видов производственной инфраструктуры является дорожное хозяйство, имеющее для стран СНГ особое значение по причине их экономико-географического положения, создающего объективные предпосылки для строительства и использования совместных транспортных коридоров «восток-запад» и «север - юг» и увеличения объемов грузоперевозок на платежеспособные рынки приграничных стран.

Между тем, анализ материалов по существующим системагл управления и нормативно-правового обеспечения функционирования дорожных отраслей в странах СНГ показывает, что для проведения согласованной дорожной политики указанные системы требуют совершенствования в направлении большей координации базовых принципов формирования и основных механизмов реализации. Необходимость совершенствования соответствующих систем управления усиливается в связи с динамично изменяющимися экономическими, социальными, технологическими, экологическими и иными аспектами дорожной деятельности, ускоренным ростом автомобилизации, что предъявляет новые требования к функционированию дорожных отраслей всех стран Содружества.

Несмотря на большую значимость для развития экономики и решения социальных вопросов, дорожное хозяйство в большинстве стран СНГ не входит в число стратегических приоритетов социально-экономического развития. В настоящее время практически повсеместно транспортно-эксплуатационное состояние автомобильных дорог общего пользования является неудовлетворительным. В частности, 70 % автомобильных дорог СНГ требуют усиления дорожной одежды в связи с увеличивающимся количеством автомашин с нагрузкой на ось более Ют (до 13 т); из-за плохого состояния сети дорог уменьшается до 20 % объем

товарных масс, увеличивается в 1,5 раза себестоимость перевозок и расход на 30 % горючего по сравнению с аналогичными показателями зарубежных стран. На автомобильных дорогах не уменьшается количество дорожно-транспортных происшествий с гибелью людей, причем 20-25 % ДТП происходит из-за неудовлетворительного состояния дорог и улиц.

Плохое состояние автомобильных дорог обусловлено такими факторами как недостаточный объем финансирования потребностей дорожного хозяйства; использование устаревших технологий, машин, механизмов, материалов и конструкций; низкое качество дорожно-строительных материалов, в особенности нефтяных дорожных битумов; недостаточная исполнительская и технологическая дисциплина, низкий уровень развития государственно-частного партнерства при строительстве и эксплуатации автомобильных дорог и пр. Все эти причины усугубляются несоответствием сложившихся систем управления дорожными отраслями требованиям развития современной экономики. При этом, их совершенствование может рассматриваться не только в качестве необходимого условия устойчивого функционирования дорожного хозяйства стран СНГ, но и как катализатор развития смежных отраслей экономики, мощный фактор формирования мультипликативных эффектов, формами проявления которого являются повышение конкурентоспособности потенциальных стейкхолдеров и рост налоговых поступлений в бюджетные системы стран Содружества. Исследованию отмеченных актуальных проблем и обоснованию путей их решения и посвящено настоящее диссертационное исследование.

Степень разработанности проблемы. В процессе разработки основных научных положений и практических рекомендаций по совершенствованию системы управления дорожным хозяйством автор опирался на методологию исследований, сформулированную в фундаментальных трудах отечественных и зарубежных ученых И.Ансоффа, В.Ф. Бабкова, Г.С. Беляковой, О.С. Виханского, E.H.

A.Л.Гапоненко, Н.М. Григоренко, Э.В. Дингеса, П.Друккера, E.H. Ивановой, Г.Минцберга, Н.И. Николаева, A.B. Пуркина, Г.А. Поляковой,

B.C. Райгородской, Д.М. Строковой, А.Файоля и др.

Рассмотрению проблем функционирования дорожных отраслей в странах СНГ посвящены научные работы Д.М. Белякова, Беца Б.П., Н.В. Быстрова, П. Вискерса, В.Ю. Гладкова, В.Д. Казарновского, Б.Б. Каримова,

A.B. Кутько, E.M. Лобанова, A.B. Минина, Г.Ю. Мирзаянц, В.А. Ноздрачева, Н.С. Николаева, М.Г. Сает, В.В. Сильянова, Н.В. Табакова, М.Х. Усманова, И. Хеггие, Д.М Хенкеевой и др.

Принципиальное значение для логики настоящего исследования имеют разработки научной школы кафедры экономики и государственного регулирования рыночного хозяйства Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, посвященные раскрытию роли государства в современной экономике, формированию стратегического партнерства государства и бизнеса при решении приоритетных социально-экономических проблем, развитию интеграционных процессов в мировой экономике. Отмеченные и другие смежные проблемы, находившиеся в центре внимания автора в ходе работы над диссертацией, представлены в трудах В.И.Кушлина, В.Н.Архангельского, Г.В.Горланова, Э.А.Грязнова, Г.Ю.Ивлевой, Е.Г.Ищенко, П.Д.Половинкина, В.В.Перской, В.И.Чалова, А.Н. Фоломьева, Ю.В.Яковца, других исследователей.

Констатируя многообразие и разноплановость подходов к раскрытию рассматриваемой в диссертационной работе проблематики, следует подчеркнуть, что теоретико-методологические и прикладные аспекты разработки экономических механизмов координации систем управления дорожными отраслями на пространстве СНГ до сих пор остаются исследованными недостаточно. С одной стороны, это объясняется относительно низкой скоростью экономической реинтеграции стран СНГ, а, с другой стороны тем, что проблемы развития дорожных отраслей долгое время оставались на периферии научного поиска. Отмеченные обстоятельства, свидетельствующие об актуальности и недостаточной научной разработанности проблемы, определили выбор темы, цели и задачи диссертационного исследования.

Цель диссертационной работы заключается в разработке экономических, организационно-структурных и нормативно-правовых механизмов координации систем управления дорожными отраслями стран СНГ.

Исходя из поставленной цели, в качестве основных задач исследования приняты следующие:

- проведение комплексного анализа общего состояния дорожного хозяйства в странах СНГ и систематизация причин, сдерживающих его развитие;

- разработка основных направлений координации дорожной политики с учетом мирового опыта и возможностей его адаптации к условиям функционирования экономик стран СНГ;

- разработка модельной схемы формирования организационной структуры системы управления дорожным хозяйством для стран СНГ;

- обоснование подходов к координации нормативно-правового обеспечения функционирования дорожного хозяйства стран СНГ;

- разработка рекомендаций по усилению роли дорожных администраций в развитии дорожного хозяйства стран СНГ в части их наделения адекватными полномочиями и самостоятельностью в принятии решений;

- разработка предложений по развитию научного потенциала стран СНГ в области управления дорожным хозяйством.

Объектом диссертационного исследования являются дорожные отрасли стран СНГ, их структура и системы управления.

Предметом исследования являются социально-экономические и организационно-экономические процессы, возникающие при функционировании дорожных отраслей, а также субъекты этих процессов -государственные и корпоративные структуры, международные правительственные и неправительственные организации стран СНГ, заинтересованные в обеспечении функционирования дорожного хозяйства как целостной системы.

Методологическая и теоретическая база исследования включает работы ученых разных стран мира в области международных экономических отношений, формирования оптимальных систем управления, обеспечения эффективного функционирования дорожного хозяйства. В исследовании использовались методические и нормативные материалы, прогнозы и аналитические отчеты, подготовленные ведущими научно-исследовательскими дорожными институтами стран СНГ, материалы отчета Всемирного Банка по вопросам управления и финансирования автомобильных дорог; бюллетеней Межправительственного совета

дорожников, журналов «Автомобильные дороги», «Дороги XXI века», «Дороги Содружества» и др.

В качестве информационной базы исследования использованы отчетные данные органов управления статистикой стран СНГ; данные отраслевой статистики; законодательные, правовые и нормативные документы, материалы периодической печати. В частности, особое внимание уделено изучению законодательства об автомобильных дорогах и дорожных фондах стран СНГ, нормативно-правовой базе функционирования дорожной отрасли Республики Казахстан, Российской Федерации и Республики Беларусь; Концепции правового обеспечения финансирования и управления дорожными хозяйствами в СНГ, принятой Межправительственным советом дорожников; национальной программы ((Модернизация и развитие автомобильных дорог Российской Федерации на период до 2025 года»; Программы развития автомобильных дорог Республики Казахстан; международных стандартов, норм и правил, регламентирующих деятельность дорожных отраслей, а также других концепций, стратегий и программ, связанных с развитием транспорта и автомобильных дорог стран СНГ.

Исследование базируется на сочетании логического и исторического подходов с использованием методов системного, логического, экономико-статистического, историко-генетического анализа, экспертных оценок, сравнительных аналогий, дедукции и др. Такой подход позволил автору обеспечить объективность и репрезентативность научных и статистических данных, положенных в основу разработанных научных положений и основных выводов диссертационной работы.

Основные научные результаты диссертационного исследования, определяющие его новнзпу, состоят в следующем:

1. На основе анализа совокупности взаимосвязанных основных процессов, обеспечивающих сбалансированное развитие дорожного хозяйства, выявлено, что приоритетными областями координации дорожной политики, отражающими современные тенденции усиления экономической интеграции на пространстве СНГ, являются устранение институциональных ограничений функционирования дорожных отраслей, согласование подходов в области разработки экономических механизмов и организационных структур управления. Определены перспективные направления такой координации с учетом мирового опыта и возможностей

его адаптации к специфическим условиям функционирования экономик стран СНГ.

2. Выявлена совокупность причин, сдерживающих развитие и функционирование дорожных отраслей стран СНГ как целостной системы. В их числе: а) высокая скорость дезинтеграционных процессов на экономическом пространстве СНГ в период становления рыночных отношений и формирование существенных институциональных ограничений, объективно противодействующих повышению эффективности экономического сотрудничества в различных сферах деятельности, включая дорожное хозяйство; б) длительное отсутствие дорожного хозяйства в перечне приоритетов развития не только экономик стран Содружества в целом, но и их инфраструктурных комплексов; в) неэффективный финансовый менеджмент, формами проявления которого являются как низкий уровень финансового обеспечения дорожной отрасли в целом, так и неоптимальное внутриотраслевое распределение имеющихся ресурсов; г) наличие неэффективных схем и методов управления дорожными отраслями, создающих дополнительные барьеры, включая административные, для взаимовыгодной координации дорожной политики.

3. Доказана целесообразность реализации комплекса мер по совершенствованию систем управления дорожными отраслями стран СНГ, предусматривающего ликвидацию многозвенности рассматриваемых систем управления; разделение функций заказчика и подрядчика; наделение дорожных администраций правами органов государственного управления в сфере проведения государственной дорожной политики; обеспечение действенного государственного контроля за состоянием развития автомобильных дорог общего пользования. Обосновано модельное решение проблемы формирования системы управления дорожными отраслями стран СНГ, раскрывающее потенциал их сбалансированного развития на основе повышения эффективности координации деятельности государственных и бизнес-структур, заинтересованных в расширении совместного использования дорожной сети.

4. Выявлены основные направления устранения институциональных ограничений сбалансированного развития дорожного хозяйства стран СНГ. В их числе: а) системная гармонизация законодательства,

регулирующего развитие дорожного хозяйства, включая принятие международных договоров, обеспечивающих развитие международных транспортных коридоров и принятие модельных рекомендательных законодательных актов; б) формирование системы контроля и повышения ответственности должностных лиц за снижение административных барьеров для пользователей автомобильных дорог; в) создание единой системы информационного обеспечения развития международных транспортных коридоров.

5. Обосновано, что решение проблемы финансового обеспечения развития дорожного хозяйства, включая поддержание работоспособности действующих и создания новых международных транспортных коридоров, связано с реализацией комплексного подхода, включающего: а) координацию налоговой политики при формировании дорожных фондов на основе реализации принципа «платят те, кто получает преимущества» б) стимулирование развития международного лизинга дорожной техники и мобилизацию нетрадиционных источников финансирования, таких как компенсация ущерба автомобильной дороге от проезда тяжеловесного транспорта, выпуск целевых облигационных займов, введение платы за использование придорожных зон и размещение рекламы, взимание платы за проезд с иностранных владельцев и пользователей автотранспорта, организация дорожных лотерей, развитие страхования работ по строительству дорожной сети; в) создание специализированного межгосударственного дорожного фонда развития международных транспортных коридоров на территории государств СНГ.

Практическая значимость диссертационной работы. Научные положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования могут быть использованы органами управления дорожными отраслями стран СНГ при разработке и реализации системы мер по совершенствованию системы управления развития дорожных отраслей стран СНГ, а также в организации учебного процесса по специальностям «Менеджмент» и «Государственное и муниципальное управление».

Полученные автором результаты использованы при формировании организационной структуры управления дорожным хозяйством Республики Казахстан, нашли свое отражение при подготовке Концепции правового обеспечения финансирования и управления дорожными

хозяйствами в СНГ, принятой Межправительственным советом дорожников.

Апробация диссертационной работы и реализация результатов исследования. Основные результаты исследования получили широкую апробацию. Теоретические положения и практические рекомендации диссертационного исследования докладывались в период с 2004 по 2008 г.г. на научно-практических конференциях и заседаниях, проведенных Межправительственным советом дорожников, на заседаниях Правительства Республики Казахстан и Карагандинской области, в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации на кафедре экономики и государственного регулирования рыночного хозяйства, нашли отражение в публикациях автора.

Основное содержание диссертационной работы и результаты проведенных исследований изложены в 6 научных публикациях автора по данной проблеме общим объемом 1,4 пл., в т.ч. в изданиях, рекомендованных ВАК.

Структура диссертационной работы включает введение, три основные главы по два-три параграфа в каждой, заключение, список литературы, приложения. Текст диссертации широко иллюстрирован таблицами, схемами, рисунками и графиками.

П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении представлена характеристика актуальности и степени разработанности темы исследования, сформулированы новые научные результаты и их практическая значимость.

В первой главе диссертации - «Теория и практика формирования системы управления дорожным хозяйством» - раскрываются особенности дорожного хозяйства, как объекта управления, и исследуется мировой опыт формирования систем управления дорожными отраслями с позиций оценки возможностей его адаптации к условиям функционирования экономик стран СНГ.

Не будет преувеличением отметить, что эффективное функционирование экономики страны в значительной степени зависит от наличия развитой и полноценно функционирующей сети автомобильных

дорог, отвечающий мировым требованиям и оказывающим самое непосредственное влияние на динамику таких основных макроэкономических показателей, как величина валового внутреннего продукта, объем государственного бюджета, уровень безработицы и т.д. Принципиальное значение имеет тот факт, что далеко не все эффекты развития дорожного хозяйства сводятся к количественно измеряемым стоимостным показателям и их значительная часть может получить лишь качественную оценку через увеличение общественных благ, позитивные социальные последствия для населения. Например, по данным Федерального дорожного агентства Министерства транспорта Российской Федерации, каждое рабочее место в дорожном хозяйстве России дает возможность организовать до 20 рабочих мест в смежных отраслях промышленности. Эти данные подтверждаются и мировым опытом. Так, по оценке федеральных экономических комиссий США, создание системы скоростных магистралей привело к росту производительности труда в американской экономике на 25 %. По данным Всемирного банка неполное финансирование содержания автомобильных дорог оборачивается для экономики страны дополнительными расходами, превышающими мнимую экономию в 2-3 раза.

С точки зрения определения общественной значимости дорожного хозяйства как объекта управления, можно выделить три ключевые области, в которых сфокусированы требования к эффективности его функционирования:

• Экономическая - снижение транспортной составляющей в структуре затрат на производство и реализацию продукции; содействие росту грузооборота и, соответственно, повышения конкурентоспособности грузоотправителей и грузополучателей; обеспечение сохранности грузов и транспортных средств; создание условий для повышения экономической безопасности страны на основе формирования единого экономического пространства;

• Социальная - аварийная и экологическая безопасность автомобильных дорог; повышение качества жизни населения прилегающих к дорогам территорий;

• Политическая - поддержание благоприятного международного имиджа; развитие международных транспортных коридоров; содействие последовательной интеграции в мировую экономику.

Несмотря на общее для специалистов промышленно развитых стран и стран СНГ понимание значимости дорожных отраслей для функционирования национальных экономик и их интеграции в мирохозяйственные связи, внимание к их развитию различается и весьма существенно (см. табл. 1).

Таблица 1.

Сравнительные данные по развитию дорожного хозяйства разных

стран мира

Показатель США Канада Франция Финляндия Россия

Обеспеченность автодорогами, км на 10000 жителей 2,2 4,5 1,7 2,0 0,4

Плотность сети автодорог, км на кв.км территории 0,67 0,14 0,83 0,31 0,07

Объем финансирования, долл. США на 1 жителя 342 270 293 281 49

Источник информации: Доклад на Государственном совете Российской Федерации «Мировой опыт создания и развития сети автомобильных дорог», 2006 г.

В соответствии с традиционными представлениями дорожное хозяйство является частью транспортного комплекса, предназначенной для наиболее полного удовлетворения потребностей народного хозяйства и населения в скоростных перевозках. Оно включает сеть автомобильных дорог общего пользования со всеми сооружениями, необходимыми для ее нормальной эксплуатации, а также предприятия и организации по их проектированию, строительству, ремонту и содержанию.

Особенность дорожного хозяйства заключается в том, что, оставаясь частью транспортного комплекса, оно одновременно неразрывно связано со строительным комплексом, поскольку строительные проблемы устойчивого развития дорожного хозяйства имеют существенное значение не только при строительстве, но и при эксплуатации автомобильных дорог. Следует также отметить, что полноценное развитие дорожного хозяйства невозможно без включения в его структуру предприятий и организаций, осуществляющих научное обеспечение его функционирования и определяющих технические нормативы.

Между тем, приведенное описание структуры дорожных, отраслей стран СНГ нельзя признать достаточным для формирования системы управления дорожным хозяйством, полностью отвечающей современным требованиям. Следуя системному подходу к достижению цели исследования, необходимо также структурировать важнейшие процессы, позволяющие, в конечном счете, обеспечить потенциальным потребителям доступ к автомобильным дорогам в соответствии с их спросом. Применительно к функционированию дорожного хозяйства критически важное значение имеют следующие виды процессов:

- Основной производственный процесс, включающий последовательные действия по созданию и поддержанию работоспособного состояния сети автомобильных дорог;

- Процесс ресурсного и научно-методического обеспечения -действия по созданию эффективных условий для выполнения и поставки ресурсов основному процессу и процессу управления.

- Процесс управления - управляющие действия, такие как, планирование, организация, учет и контроль, осуществляемые в целях повышения эффективности основного и обеспечивающего процессов.

В диссертации логика взаимосвязи ключевых процессов функционирования дорожного хозяйства представлена в виде схемы (см. схему 1), анализ которой позволяет выявить основные резервы улучшения координации дорожной политики стран СНГ. Действительно, если в части организации основного производственного процесса подходы специалистов, профессионально занимающихся дорожным хозяйством, во многом остаются идентичными, то при формировании систем управления дорожными отраслями, выработке механизмов ресурсного обеспечения их деятельности, различия, сформировавшиеся в период распада бывшего СССР, имели тенденцию к усилению и постепенно трансформировались в существенные институциональные ограничения.

Поэтому, реальная, переведенная в сферу практических действий, координация дорожной политики, необходимость которой объективно обусловлена заинтересованностью стран Содружества в создании и совместном использовании международных транспортных коридоров, связана, прежде всего, с гармонизацией нормативно-правового обеспечения функционирования дорожного хозяйства, согласованием

подходов в области разработки экономических механизмов и организационных структур управления.

При разработке конкретных механизмов такой координации необходимо принять во внимание соответствующий мировой опыт. Предварительная оценка возможностей его адаптации к специфическим условиям функционирования экономик стран СНГ приводит к следующим выводам:

• Финансирование строительства и содержания автомобильных дорог производится за счет целевых дорожных фондов (национальных, федеральных и региональных), которые формируются за счет специфических дорожных налогов, так называемых пользовательских налогов, заложенных в цену автомобилей, моторных топлив, масел, автошин и прочих товаров, связанных с эксплуатацией автомобиля. В ряде стран СНГ, в частности - в России, этот механизм не действует после принятия решения об отмене Закона «О дорожных фондах», что стало индикатором исключения дорожного хозяйства из числа приоритетов социально-экономического развития;

• Механизмы сбора платежей с автовладельцев непосредственно на дороге покрывают ничтожную долю всех расходов на дорожное хозяйство (в странах Центральной Европы - до 3 %). «Плата у шлагбаума» взимается, например, за проезд тяжеловесных и крупногабаритных транспортных средств по магистральным дорогам общего пользования, а также за проезд по платным дорогам. При этом протяженность платных автомобильных дорог даже в промышленно развитых странах не превышает 1% суммарной протяженности дорожной сети;

• Эффективность использования средств в дорожном хозяйстве, определяется не только их абсолютной величиной, но и структурой распределения на строительство новых и поддержание работоспособности существующих автомобильных дорог, а также -организацию управления дорожным движением В отличие от мирового опыта, в ряде стран СНГ имеет место структурный перекос в пользу финансирования нового дорожного строительства;

Цели и задачи дорожных отраслей стран СНГ:

- общегосу дарственные

- транспортного комплекса

- дорожной отрасли

Программные государственные документы

Система управления

Управляющие действия:

Планирование развития сети дорог

организация

учет и контроль

Обеспечение системы > правления

Основной производственный процесс

Проектировать Строительство Эксплуатация

Управление системой обеспечения

Действия по созданию эффективных условий по ресурсному и научно-методическому обеспечению выполнения основного производственного процесса

Система обеспечения

Схема 1 Взаимосвязь процессов, обеспечивающих функционирование дорожного хозяйства

• Организационные структуры управления дорожными отраслями разных стран мира отличаются от своих аналогов в странах СНГ малозвенностью, ориентацией на предоставление сопутствующих услуг участникам дорожного движения (в подтверждение данного тезиса в исследовании приведены примеры оргструктур управления дорожным хозяйством в США, Швеции, Сербии, Латвии и др.);

• При планировании развития дорожного хозяйства целесообразно исходить необходимости: а) создания низовой сети автомобильных дорог, предназначенных для решения важнейшей социальной задачи обеспечения свободного перемещения и надежных связей между соседними пунктами, а также экономической задачи перевозки грузов; б) строительства автомобильных магистралей по направлениям транспортных коридоров, по которым сложились или ожидаются массовые перевозки грузов и пассажиров на большие расстояния.

В работе показано, что если строительство и эксплуатация низовой сети автомобильных дорог является исключительной компетенцией каждой из стран в отдельности, то создание международных транспортных коридоров предполагает необходимость координации дорожной политики на экономическом пространстве СНГ.

Вторая глава работы - «Оценка современного состояния и перспективных направлений развития систем управления дорожными отраслями стран СНГ» - посвящена выявлению ключевых факторов, сдерживающих развитие дорожных отраслей и оценке социально-экономических последствий неудовлетворительного состояния автомобильных дорог стран Содружества.

Следует отметить, что автомобильная дорожная сеть СНГ в основном сформирована. По инициативе Межправительственного совета дорожников еще в 1998 году принят и одобрен Главами Государств Протокол (Соглашение) о международных автомобильных дорогах СНГ, где определены международные транспортные коридоры. Согласно этому документу автомобильные дороги СНГ интегрированы в Европейскую, и Азиатскую систему автомобильных дорог с выходом на транспортные узлы, порты и терминалы. Тем не менее, резервы роста объемов международных грузоперевозок по территории СНГ и в интересах повышения конкурентоспособности национальных экономик стран Содружества еще далеко не исчерпаны.

Так, диагностика и паспортизация международных автомобильных дорог и сооружений на них говорят о том, что основная часть международных маршрутов СНГ не отвечают современным требованиям. К ним относятся: отсутствие или малое количество транспортных развязок в разных уровнях, отсутствие разделительных и переходно-скоростных полос, барьерных ограждений, недостаточная освещенность дороги, низкое качество дорожной разметки, объектов дорожного сервиса и т.д.

Одна из основных технических проблем дорожной отрасли -прогрессирующая потеря несущей способности дорожных покрытий. К примеру, большая часть дорог в Казахстане (86%) была запроектирована и построена в 60-80 годах по нормативным требованиям того периода, когда нагрузка на ось автомобиля устанавливалась не свыше 6 тонн. Сегодня нагрузка, при которой не берется оплата за проезд, доведена до 10 тонн на ось. При этом по транзитным маршрутам республики движется большое количество транспорта с нагрузкой 13 и более тонн, а предусмотренная оплата за превышение установленного норматива не компенсирует наносимого автомобильным дорогам ущерба. Подобное положение дел наблюдается во всех странах СНГ.

По имеющимся прогнозам объемы экономических потерь из-за неудовлетворительного состояния сети автомобильных дорог в Российской Федерации могут к 2025 году вырасти более чем вдвое по сравнению с уровнем 2005 года (с 1,3 до 2,8 трлн. руб. в год). Только за последние 13 лет с 1995 по 2007 протяжённость неровных участков на авто дрогах увеличилась на 10%, протяженность непрочных участков - на 36%, протяжённость участков, имеющих «ямочность» покрытия - на 26%, протяжённость участков, имеющих мелкую сетку трещин - на 27%, протяжённость участков, имеющих «колейность» - на 32%.

Ранговые оценки барьеров для международных перевозок, вызванные неудовлетворительным состоянием дорожной сети и рядом смежных проблем, по странам СНГ, имеющим существенное значение для создания международных транспортных коридоров, представлены в таблице 2.

Таблица 2.

Ранговые оценки барьеров для международных перевозок по странам __СНГ (на начало 2008г.)__

Страна Плохое Сложность Местные Плохие условия Плохие

состояние ориентации сборы техобслуживания условия

автодорог на дорогах транспортных средств отдыха водителей

Азербайджан 9,5 1,7 7,75 9.5 6,0

Армения 12,3 7,0 11,5 6,5 3,0

Беларусь 2,9 2,9 8,8 2,9 3,8

Грузия 11,6 5,5 4,5 7.75 6,0

Казахстан 11,4 6,1 11,25 9,6 5,9

Кыргызстан 8,5 3,25 4,25 7,75 6,25

Молдова 8,25 3,0 4,0 3,0 2,0

Россия 8,2 4,6 9,7 5,8 5,2

Узбекистан 6,8 2.2 8,0 4,0 3,2

Украина 7,4 5,4 9,0 4,8 5.3

Источник информации: Межправительственный совет дорожников

Из таблицы видно, что из наиболее развитых стран Содружества лишь в Республике Беларусь барьеры для международных перевозок являются относительно низкими, в то время как в Казахстане, России и Украине ситуация значительно хуже. Весьма показательно, что если объем валового внутреннего продукта, инвестиций в основной капитал в большинстве стран СНГ уже достиг или превысил предкризисный уровень начала 90-х годов минувшего столетия, то объемы строительства и ремонта автомобильных дорог этого уровня еще не достигли. Именно поэтому имеются достаточные основания сделать вывод о необходимости безотлагательного приведения транспортной инфраструктуры, в т.ч. дорожной отрасли стран СНГ, в соответствие с перспективами социально-экономического развития.

Выработка механизмов координации дорожной политики существенно осложняется глубокой стартовой дифференциацией плотности автомобильных дорог в странах Содружества. В частности, показатели плотности автомобильных дорог в Республике Беларусь, где ситуацию следует признать наиболее благоприятной, превышают аналогичные показатели Казахстана более чем в 20, а России - более чем в

10 раз (по отношению протяженности сети автомобильных дорог к площади территории).

При этом необходимо учитывать, что в таблице 2 представлен далеко неполный перечень барьеров для международных перевозок. По расчетам автора с использованием данных Межправительственного совета дорожников в среднем по СНГ рассмотренные виды барьеров формируют лишь 40% общего объема ущерба. Для сравнения, только на три вида административных барьеров - принудительное платное сопровождение грузов, вымогательство со стороны представителей контрольных служб сопредельных государств и поборы на трассах и в населенных пунктах — также приходится 40% общей величины ущерба, наносимого рынку международных перевозок. Остальные 20% ущерба также связаны с административными барьерами, существующими у участников дорожного движения (сложность лицензирования перевозок для автотранспортных компаний в стране учреждения, требование большого количества разрешительных документов, длительные сроки оформления документов при пересечении границы и т.д.). Отсюда следует необходимость четкой координации систем управления дорожным движением при организации международных транспортных перевозок, приобретающих большое значение, как и состояние автомобильных дорог.

Не менее существенными являются и различия в нормативно-правовом обеспечении функционирования дорожного хозяйства, появившиеся в последние 17 лет и превратившиеся в достаточно сложно преодолимые институциональные ограничения возможностей координации дорожной политики в странах СНГ. Например, закон «О дорожных фондах» действует только в Белоруссии, Грузии, Кыргызстане и Молдове; закон «О безопасности дорожного движения» - в Азербайджане, Грузии, Казахстане и России; закон «О дорожном движении» - в Белоруссии, Кыргызстане, Таджикистане и Украине. Обращает на себя внимание и тот факт, что на различия в структуре нормативно-правовой базы накладываются также и разные концепции самих законодательных актов. Не менее существенны и подходы к формированию организационных структур управления, проанализированные автором.

Однако, в отмеченных различиях есть и определенные положительные стороны, поскольку каждая из стран СНГ, следуя собственным путем развития дорожного хозяйства, накопила как

негативный, так и позитивный опыт, обобщение результатов которого может рассматриваться в качестве источника формирования системы мер координации дорожной политики, востребованной временем.

Обязательным условием обеспечения эффективности координации дорожной политики является устранение причин, сдерживающих развитие и функционирование дорожных отраслей стран СНГ как целостной системы. К ним необходимо отнести наличие политической воли к усилению интеграционных процессов; сближение дорожного законодательства с учетом имеющегося в разных странах опыта его формирования; признание дорожного хозяйства в качестве стратегического приоритета социально-экономического развития; повышение эффективности ресурсного, в первую очередь - финансового, обеспечения дорожной отрасли в целом и оптимизацию внутриотраслевого распределения имеющихся ресурсов; формирование адекватных современным требованиям организационных структур управления, способствующих снижению административных барьеров функционирования дорожных отраслей.

Третья глава исследования - «Пути совершенствования систем управления дорожными отраслями стран СНГ с учетом возможностей эффективной координации дорожной политики» - посвящена обоснованию экономических, нормативно-правовых и организационно-структурных механизмов, обеспечивающих устойчивое функционирование дорожных отраслей стран Содружества и создающих условия для согласованного развития международных транспортных коридоров (МТК).

Выполненный автором анализ показал, что в настоящее время в дорожных отраслях стран СНГ, как и в дореформенные времена, доминирует затратный способ хозяйствования, зачастую используются архаичные методы и практика оценки экономической эффективности использования средств дорожных фондов. Отраслевая система управления нацелена, прежде всего, на отчет об исполнении дорожного бюджета, то есть о расходовании средств налогоплательщиков, а не на объективную оценку качества услуг, полученных пользователями автомобильных дорог.

Безусловно, и это подтверждается мировым опытом, дорожное хозяйство должно иметь обособленные источники финансирования в форме целевых налоговых платежей. Применительно к развитию автомобильных дорог стран СНГ здесь имеется большой нераскрытый

потенциал координации налоговой политики. Принимая во внимание логику «платят те, кто получает преимущества», предлагается синхронное введение двух налогов, формируемых исходя из следующих принципов:

• Плательщиками первого налога являются индивидуальные предприниматели и юридические лица, занимающиеся грузовыми автомобильными перевозками. Размер налога зависит от величины пробега транспортных средств, используемых для грузоперевозок, и массы перевозимого ими груза, определяемых на основании путевых листов.

• Плательщики второго налога - физические и юридические лица, приобретающие горюче-смазочные материалы (ГСМ). Объектом налогообложения будет являться стоимость приобретения ГСМ.

Вместе с тем, финансирование дорожного хозяйства не должно ограничиваться бюджетными источниками. Например, мировая практика свидетельствует, что лишь 20 % дорожной техники находится в собственности подрядных организаций, 80 % приобретаются по лизинговым схемам. По имеющимся данным, использование лизинга позволяет предприятиям дорожных отраслей за счет мобилизации внутренних ресурсов увеличивать объемы работ по строительству, реконструкции и ремонту автомобильных дорог в среднем на 10-15 %. Отсюда возникает потребность в развитии международного лизинга для повышения эффективности функционирования действующих и создания новых МТК. В рамках ее решения крупнейшим банкам и лизинговым компаниям наиболее развитых стран Содружества целесообразно предоставить дополнительные стимулы для реализации программ лизинга дорожной техники в сопредельных государствах.

Принципиальное значение имеет и развитие государственно-частного партнерства, прежде всего концессионных механизмов, результативность применения которых в странах СНГ еще минимальна, а также мобилизация нетрадиционных источников финансирования: выпуск облигационных займов, организация дорожных лотерей, взимание платы за использование придорожных зон и рекламу, компенсация ущерба от проезда тяжеловесного транспорта, строительство платных магистралей, взимание платы за проезд с иностранных владельцев л пользователей автотранспорта, развитие страхования работ по строительству дорожной сети и др. С другой стороны, популярная идея о взимании платежей за

лицензирование дорожной деятельности представляется

контрпродуктивной, как создающая дополнительные административные барьеры на пути частного капитала в дорожное хозяйство.

Что же касается непосредственно финансирования МТК, то в исследовании предлагается создание специализированного «Межгосударственного дорожного фонда развития международных транспортных коридоров на территории государств СНГ». Общая логика авторских рекомендаций по финансированию развития дорожного хозяйства представлена на схеме 2.

Ею; Г/КСТНЫС

Национальные дорожные фонды стран СНГ

Источники формирования

Дорожные начоги Дорожные субсидии Дорожные лотереи

0 1 \/ 7

Внебюджетные

Источники формирования

Проекты развития сети национальных автомобильных дорог стран СНГ

Межгосударственные

о. 33

га о

й- X га

» а

>? £

а в

Проекты развития МТК

Схема 2. Финансовые механизмы обеспечения развития дорожного хозяйства.

Механизмы совместного финансирования МТК окажутся неработоспособными в отсутствие правового обеспечения международного сотрудничества в рассматриваемой области, включающего разработку и принятие международных договоров, создающих правовые условия для реализации приоритетных проектов модернизации действующих и строительства новых МТК, и утверждение заинтересованными странами Содружества проектов межгосударственных программ в области транспорта и развития дорожного хозяйства.

В исследовании показано, что необходимым условием появления соответствующего правового обеспечения является устранение сформировавшихся институциональных ограничений эффективного взаимодействия стран СНГ в области создания МТК. И дело здесь не только в необходимости гармонизации дорожного законодательства, хотя обойтись без принятия рекомендательных (модельных) нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы планирования развития дорожной сети, строительства, эксплуатации и ремонта автомобильных дорог, управления дорожным движением, создания унифицированной нормативной базы проектирования и функционирования международных автомобильных дорог в странах СНГ, не представляется возможным.

Не меньше значение имеет совершенствование мер контроля и повышения ответственности должностных лиц за снижение административных барьеров для пользователей автомобильных дорог, в том числе

• ответственность за неэффективное использование финансовых ресурсов на всех уровнях;

• обязательность публикации финансовых отчетов о расходовании средств;

• общественный контроль за расходованием средств дорожных фондов;

• организацию обязательной системы финансового аудита и системы внутреннего контроля;

• создание и совершенствование единой системы технического аудита;

• создание высокоэффективной системы подготовки квалифицированных кадров;

• создание и внедрение системы обеспечения качества и безопасности дорожного движения.

Другое принципиальное важное направление снятия институциональных ограничений и минимизации трансакционных издержек участников дорожного движения - организация единой системы информационного обеспечения всех тех, кто заинтересован в устойчивом развитии дорожного хозяйства стран СНГ.

Достаточно отметить, что во многих странах СНГ пока отсутствует система автоматизированного учета интенсивности и состава автомобильного движения, а также единая система сбора и обработки данных такого учета. При этом интенсивность движения является одним из основных параметров, учитываемых при проектировании автомобильных дорог и организации дорожного движения. Без объективной информации об интенсивности движения и составе транспортного потока невозможно предотвратить повышенную аварийность и обеспечить безопасность на автомобильных дорогах. Создание единой системы информационного обеспечения создаст возможности для скорейшего приведения МТК, проходящих по территории стран СНГ, в соответствие с международными требованиями по эксплуатации автомобильных дорог, а также позволит выявлять участки дорог с низкой пропускной способностью; оценивать нагрузки на дорожное покрытие и мостовые сооружения; прогнозировать состояние сети дорог с учетом воздействия транспортного потока; выбирать приоритетные участки дорог для проведения работ по их реконструкции.

Неотъемлемой составной частью диссертационного исследования являются также авторские рекомендации по совершенствованию организационных структур управления дорожными отраслями. Их суть заключается в осуществлении системы следующих мер:

• наделение дорожных администраций правами органов государственного управления дорожным хозяйством в сфере проведения государственной дорожной политики, включая техническую и экономическую политику, управление дорожным движением, подбор и расстановку кадров;

• принятие Положения о дорожных администрациях, определяющее полномочия и функции данного органа управления дорожным хозяйством;

• разделение функций заказчика и подрядчика при осуществлении строительной, эксплуатационной и ремонтной деятельности на автомобильных дорогах в целях формирования рынка дорожных работ и развития конкурентной среды;

• обеспечение действенного государственного контроля за состоянием автомобильных дорог общего пользования и осуществление перехода на современные методы планирования дорожных работ, основанные на анализе фактического транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дрог по материалам диагностики и мониторинга;

• оптимизация численности звеньев и аппарата управления, переход преимущественно к «плоским» управленческим структурам, минимизирующим их внутренние трансакционные издержки.

Модельное решение проблемы формирования системы управления дорожными отраслями стран СНГ, раскрывающее потенциал их сбалансированного развития на основе повышения эффективности координации деятельности государственных и бизнес-структур, заинтересованных в расширении совместного использования сети автомобильных дорог, приведено на схеме 3. Следует отметить, что это решение одновременно обеспечивает определенное единство подходов в формировании организационных структур управления и позволяет сохранить самобытность при использовании конкретных управленческих механизмов и процедур принятия решений.

Практическое применение предлагаемых в исследовании механизмов будет способствовать дальнейшему углублению интеграционных процессов на экономическом пространстве СНГ вследствие развития международной транспортной инфраструктуры, имеющей согласованные технические параметры и технологии перевозок, на основе:

• Репрезентативной оценки грузо- и пассажиропотоков между странами Содружества, а также с сопредельными государствами, в целях определения перспективы дальнейшего развития МТК;

• Реализации комплекса мер по согласованному и сбалансированному развитию участков сложившейся системы МТК и новых транзитных транспортных магистралей на территории СНГ;

• Внедрения новых механизмов совместного инвестирования в развитие инфраструктуры МТК;

• Реализации комплекса мер по созданию общей системы

технологического, таможенного, информационно-логистического и сервисного обеспечения перевозок грузов на участках МТК;

• Устранения влияния фискально-административных барьеров при осуществлении международных автомобильных грузовых перевозок.

Схема 3. Модельное решение проблемы формирования организационной структуры управления дорожным хозяйством.

В заключении сформулированы основные выводы и предложения по результатам диссертационного исследования.

По теме исследования автором опубликованы следующие работы:

1. Камалиев Б.С., Каримов Б.Б., Мирзаянц Г.Ю., Совершенствование системы управления дорожными отраслями стран СНГ. // «Транспортное строительство», декабрь 2007. - 0,32 п.л.

2. Камалиев Б.С. Экономические механизмы координации систем управления дорожным отраслями стран СНГ// Сб. трудов научно-практической конференции «Международные транспортные коридоры». -Баку, 2008.-0,13 п.л.

3. Камалиев Б.С., Каримов Б.Б. Международные автомобильные дороги Содружества Независимых Государств // Сб. трудов научно-практической конференции «Международные транспортные коридоры». -Баку, 2008. - 0,32 п.л.

4. Камапиев Б.С. Каримов Б.Б., Шестериков В.И.. О проекте Концепции повышения эксплуатационной надежности мостовых сооружений на автомобильных дорогах государств-участников СНГ на 2007-2015гг. // Сб. трудов научно-практической конференции «Международные транспортные коридоры». - Баку, 2008. - 0,25 п.л.

5. Камапиев БС, Каримов Б.Б., Мирзаянц ГЮ. Проблемы дорожной отрасли стран СНГ (технические и экономические аспекты) // Автоматизированные технологии изысканий и проектирования. - №1(28), январь 2008. - 0,25 п.л.

6. Камалиев Б С. Механизмы координации формирования систем управления дорожным хозяйством стран СНГ // Дороги Содружества, №3, сентябрь 2008.-0,13 п.л.

Автореферат

Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук Камалиев Берик Сайлауович

МЕХАНИЗМЫ КООРДИНАЦИИ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМ УПРАВЛЕНИЯ ДОРОЖНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ СТРАН СНГ

Научный руководитель д.э.н., профессор Марголин Андрей Маркович

Изготовление оригинал-макета Камалиев Берик Сайлауович

Подписано в печать 12. 09.2008 г. Тираж 80 экз. Усл. п.л. 1,3

ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Отпечатано ОПМГ РАГС. Заказ № 388

119606, Москва, пр-т Вернадского, 84