Социально-экономические основы муниципального развития тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Социально-экономические основы муниципального развития"

Российская Академия наук Институт экономики РАН

Направахрукописи

Юрий Вячеславович Малинин

Социально-экономические основы муниципального развития

Специальность 08.00.01 - Экономическая теория

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2005

Диссертация выполнена в Центре политико-экономических исследований Института экономики Российской Академии Наук

Научный руководитель: доктор экономических наук,

Никифоров Лев Васильевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Логосов Игорь Александрович

кандидат экономических наук Попова Любовь Викторовна

Ведущая организация: Междисциплинарный академический центр

социальных наук «Интерцентр» Московской Высшей школы социальных и экономических наук

Защита состоится 17 мая 2005 г. на заседании Диссертационного совета К.002.009.02 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата экономических наук по специальности 80.00.01 - «Экономическая теория» в Институте экономики РАН по адресу: 117218, Москва, Нахимовский проспект, 32.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института экономики РАН.

Автореферат разослан 15 апреля 2005 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета, кандидат экономических наук

Г.В. Анисимова

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования определяется значением муниципального уровня в общественной системе страны, поскольку, во-первых, именно на этом уровне обеспечивается жизнедеятельность населения, создается жизненная среда на территории, функционирует первичный территориальный уровень социально-экономических отношений. Во-вторых, на муниципальном уровне, прежде всего, мобилизуется и используется природно-ресурсный, производственный и социальный потенциал страны. В-третьих, муниципальный уровень различных территорий страны резко дифференцирован, что вызывает необходимость поиска механизмов ослабления или преодоления дифференциации в целях выравнивания возможностей развития районов страны и улучшения условий жизни населения всех территорий. В-четвертых, на протяжении российской истории развитие первичного или муниципального уровня недооценивалось. Финансирование муниципальной инфраструктуры, как производственной, так и социальной, осуществлялось по остаточному принципу, что привело к ее отставанию от других административно-хозяйственных уровней -регионального и федерального. В-пятых, переход к рыночным отношениям требует новой стратегии муниципального развития, проведения муниципальной реформы, которая бы способствовала становлению муниципального уровня как базового звена социально-экономического развития страны.

На современном этапе российской экономики требуется анализ и обобщение как исторического, так и накопленного за годы рыночных реформ опыта муниципального развития, которые должны послужить поиску путей эффективного развития муниципального уровня, являющегося социально-экономической основой государства.

Степень разработанности проблемы. В отечественной литературе муниципальному уровню посвящено большое число работ. Прежде всего, это исторические работы, исследующие различные проблемы развития российского земства,1 и работы, описывающие особенности отдельных

местностей, их природно-ресурсный потенциал и подходы к его

„2

использованию на основе районирования и изучения отдельных территорий . Затем - значительное число работ, исследующих становление местного самоуправления как форму организацию власти на муниципальном уровне. Эти работы рассматривают муниципальные проблемы в частности в связи с принятием и сопоставлением концепций двух федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 1995 г. и от 2003 г. Особенность современной ситуации состоит в том, что эти законы концептуально разошлись в понимании организации местного самоуправления и, соответственно, в определении характера отношений и полномочий муниципального уровня и его внутренней структуры. В литературе ведется дискуссия по этому поводу с целью повлиять на выбор варианта муниципального развития, поскольку после вступления в действие с 1 января 2006 г. нового закона подобные дискуссии будут практически бесполезны 3. В целом, правовой аспект представлен в литературе по

1 Игнатьев А В. Земства в системе управления в России: их функции и роль, растущее значение их исторического опыта в современных условиях// Местное самоуправление. Сб. статей. М.:Ось-89, 2003; Вайровская СВ. Вологодское земство (1869-1917 гг.)//; Елагин С.А. История развития на территории Москвы самоуправления и проблема выбора для его функционирования оптимальной территориальной единицы.// К гражданскому обществу через местное самоуправление. Выпуск П. М.: ИЭ РАН, 1997; Кондратьев Н.Д. Развитие хозяйства Кинешемского земства Костромской губернии. (Социально-экономический и финансовый очерк). Иваново: «Ивановская газета», 2002.; Муниципальные реформы и самоуправление: теория, опыт, история. М. 1996; Морозова К Российские земства: взгляд в прошлое. К гражданскому обществу через самоуправление населения. Выпуск 1. М.: ИЭ РАН, 1996.

2 Рихтер ДИ. Опыт разделения Европейской России на районы по естественным и экономическим признакам У/ Труды Вольного экономического общества. 1898. № 5; Скворцов А.И. Хозяйственные районы Европейской России. СПб., 1914; Кузнецова Т.Е. Обществоведческая мысль о природном потенциале России. М.: Наука, 2003;

ЛКузнецова Т.. Местное самоуправление как форма организации территориальных сообществ: парадоксы российского подхода.// «Федерализм». 2004. № 3; Пчелинцев ОС Региональная экономика в системе устойчивого развития. М.: Наука, 2004; Местное самоуправление в России. Сборник статей. М.: Ось-89, 2003; Глазырин М.В. Муниципальная самоорганизация. Основное звено территориального хозяйствования и самоуправления. М.: Наука, 2003; Глигоч-Золотарева М. Что нового в «новом федерализме»?// «Федерализм». 2004. № 3; Каганский В. Пространство, государство и реформы.// «Отечественные записки». 2004. № 2.

проблемам муниципального развития наиболее полно и это неудивительно, поскольку постоянно идет работа над совершенствованием законодательства по муниципальным проблемам, межбюджетным отношениям и местному самоуправлению4. Значительное место в современной литературе, посвященной муниципальным проблемам, уделено социологическим исследованиям предпочтений населения, его отношения к местной власти и различным аспектам решения местных проблем. Дело в том, что часто неудачи в муниципальном развитии связываются с неготовностью и нежеланием населения включиться в их решение. Ответы на вопросы о том, так это или нет, дают социологические исследования 5. Наибольшее число

экономических работ, исследующих муниципальный процесс, рассматривает

- 6

в основном управленческие аспекты муниципальных отношений , что связано с постоянным поиском наиболее оптимальных форм управления структурами муниципального уровня, в задачи которых входит не только решение местных задач, но и выполнение государственных полномочий, которыми наделяются местные органы управления. Проблемам методологического, политико-экономического характера - содержанию муниципальных отношений, их месту и роли в общественной системе, противоречивости их становления, вариантам проведения муниципальной реформы и т.п. в современной обществоведческой литературе уделено

4 Коваленко А. и др. Муниципальное право. М.: Новый юрист, 1997; Писарев Муниципальное право Российской Федерации. М.: Триада Лтд., 1997; Васильев В. Местное самоуправление. М.: Юринформцентр, 1999; ШироковА.Н. Федеральное законодательство России о местном самоуправлении. СПб., 1999; Выдрин И.В., КокотовА.Н. Муниципальное право России. М.: Норма, 2002; Местное самоуправление в Российской Федерации. Сб. нормат. правовых актов. М.: Юрид лит., 1998; Фадеев В И. Муниципальное право в России. М.: Юрист, 1994; БарабашевГ.В. Местное самоуправление. М., 1996.

' Бородкин Ф. Ценности населения и возможности местного самоуправления// «Социологические исследования» .1997, №1; Островская Т., Задорин М. Общественное мнение о местном самоуправлении// «Политика». 1998-1999. № 4; Гордон Л., Клопов Э. Современные общественно-политические преобразования в масштабе социального времени// «Социологические исследования». 1998. № 1.

6Глазырин М.В. Производственно-социальные комплексы регионов и управление ими. М.: Новгород, 1997; Дульщиков Ю.С. Региональная политика и управление. М.: РАГС, 1998; Воронин А.Г. Основные принципы формирования структуры управления муниципальным образованием// «Городское управление». 1996. № I; Мельников СБ. Формирование корпоративного управления муниципальным образованием в России в условиях кризиса. М.: Арина, 1996;Лавров М.Т. Управление социально-экономическим развитием района при переходе к рынку. М.: Луч, 1998.

значительно меньше внимания. Это предопределило выбор темы исследования, его цели и задачи.

Цель исследования - выявить проблемы и противоречия становления и развития муниципального уровня в условиях укрепления государственной вертикали и усиления централизации властных функций в современной России.

Для достижения данной цели ставилась задача исследовать социально-экономические основы муниципального развития:

- раскрыть содержание муниципальных отношений и их место в общественной системе страны;

- проследить характер муниципального развития в исторической ретроспективе;

- показать важнейшие механизмы муниципального развития - проведение муниципальных реформ;

- выявить причины противоречивости становления муниципальных отношений в современной России;

- исследовать особенности муниципального развития в современных условиях;

- рассмотреть воспроизводственные возможности муниципального уровня, его материально-ресурсные основы и социально-экономические функции;

- обосновать наиболее оптимальный вариант муниципального развития.

Объект исследования - муниципальный уровень, его социально-экономические основы, роль и особенности развития в современных российских условиях.

Предмет исследования - муниципальные отношения, их противоречивость, механизмы и варианты муниципального развития.

Методологической основой исследования является политико-экономический подход, в соответствии с которым муниципальное развитие формирует комплекс социально-экономических отношений,

складывающихся на муниципальном уровне, с его противоречивой

системой внутренних и внешних связей, влиянием на них процессов, происходящих на региональном и федеральном уровнях. Исследование муниципального развития основывается на учете накопленного им опыта в различных социально-экономических условиях, на исследовании соотношения территориального и отраслевого характера развития территории, на изучении различных форм организации местной власти, ее функций и источников ресурсно-финансового обеспечения.

Диссертация базируется на официальных документах, на изучении отечественной современной и исторической литературы по проблемам регионального и муниципального развития, в ней использованы статистические материалы по стране в целом и по ряду регионов и муниципалитетов.

Практическая значимость диссертации заключается в том, что ее результаты могут быть использованы при выработке социально-экономической стратегии развития в стране гражданского общества; разработке программ социально-экономического развития регионов и муниципальных образований, отработке форм развития самоуправления, поиска конкретных механизмов функционирования муниципальных структур.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, чтовнем:

- муниципальное развитие понимается как процесс трансформации социально-экономических отношений, функционирующих и развивающихся в общественной системе страны, субъектом которых выступает муниципальное сообщество (население, проживающее на определенной территории,, общественность, выражающая его интересы прежде всего, через органы местного самоуправления как институциональной формы организации негосударственной власти, предпринимательские круги, функционирующие на территории), а объектом - муниципальное хозяйство

как ресурсная база местного сообщества, пространственно ограниченная территорией муниципального образования;

- обосновано место муниципального уровня как базового звена хозяйственной организации страны, являющегося особым типом экономических взаимосвязей в воспроизводственном процессе, поскольку объединяет на единой территории население, ресурсную сферу, производство и инфраструктуру;

- показано, что содержание, структура, функции и направления трансформации муниципальных отношений зависят от общественной системы, в которой они развиваются (конкретных социально-экономических и политических условий, действующего экономического механизма) и которая при деформации взаимосвязей, лишает муниципальный уровень автономности, ставит его в «остаточную» зависимость от регионального и федерального уровней. Механизмом трансформации муниципальных отношений является муниципальная реформа;

выявлено основное противоречие, определяющее современный муниципальный процесс - становление местного самоуправления не как возникшего снизу естественным путем на основе активизации социально-экономической деятельности населения, а как «спущенного» сверху путем наделения его некоторыми полномочиями и обеспечения ресурсами на выполнение только этих полномочий;

дано определение муниципального процесса как совокупности политических, социальных и хозяйственных действий, направленной на решение социально-экономических проблем населения и благоустройство локальной территории, являющейся территориально ограниченной рамками муниципалитета частью народнохозяйственного процесса, включенной в него через систему межбюджетных, социальных, производственных, региональных и других отношений;

определен социально и экономически приемлемый территориальный масштаб муниципалитета не как формально

установленный, а нацеленный на развитие территории, способной создать условия местному сообществу развиваться относительно автономно и по возможности самодостаточно, максимально используя местный ресурсный, производственный и социальный потенциал;

Структура исследования и объем работы. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, заключения и библиографии. Объем диссертации составляет 110 страниц.

Структура исследования

Введение

Глава 1. Муниципальное развитие: содержание, место в общественной системе

1.1. Содержание муниципальных отношений: российский опыт

1.2. Противоречивость становления муниципальных отношений в современной России

Глава 2. Особенности муниципального процесса в современных условиях

2.1. Муниципалитет как территориальная основа муниципального процесса

2.2. Муниципальное хозяйство: материально-ресурсные основы, социально-экономические функции

2.3. Варианты перспективного муниципального развития Заключение

Библиография

Основное содержание диссертации

1. Муниципальное развитие - процесс социально-экономических перемен на локальном первичном (местном) территориальном уровне. Муниципальное развитие осуществляется через развитие муниципальных отношений, субъектом которых является муниципальное сообщество, включающее население, проживающее на определенной территории, общественность, выражающую интересы данного населения через органы местного самоуправления, предпринимательские круги, функционирующие на территории. Объектом муниципальных отношений, функционирующих и развивающихся в общественной системе страны на основе местного самоуправления как институциональной формы организации негосударственной власти, является муниципальное хозяйство как ресурсная база местного сообщества, пространственно ограниченная территорией муниципального образования.

Муниципальные отношения - сложная система социальных, экономических, социокультурных, производственных вертикальных и горизонтальных связей, ограниченных локальной территорией, функционирующих и развивающихся в общественной системе страны. Местное самоуправление - определяющая часть муниципальных отношений, признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации. Местное самоуправление - самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через местные органы вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Под муниципальным процессом понимается совокупность политических, социальных и хозяйственных действий, направленная на решение социально-экономических проблем населения и благоустройство локальной территории. Муниципальный процесс является частью народнохозяйственного процесса и включен в него через систему

социальных, межбюджетных, производственных, региональных,

территориальных и других отношений. Территориально муниципальный процесс ограничен рамками муниципалитета.

2. Законодательно муниципальные отношения должны реализоваться местным сообществом на основе использования имеющихся ресурсов, обустройства территории, развития инфраструктуры. Однако реально муниципальные отношения зачастую воспроизводятся на началах, отступающих от законодательно принятых, причем это связано не столько с часто наблюдаемым в российских условиях неформальным характером их реализации, сколько с нечетким осознанием содержания самих муниципальных отношений и необоснованно установленных, в том числе и законодательно, форм их реализации.

Такая неосознанность и необоснованность объясняются тем, что муниципальный, или местный, уровень развития общественной системы в России, во-первых, никогда не воспринимался как основное звено территориально-хозяйственного развития, хотя, по существу, всегда являлся таковым. Во-вторых, локальные территории никогда не были самоуправляющимися, даже в период расцвета российского самоуправления, каковым принято считать период действия земства во второй половине XIX — начале XX века. Определенная степень самостоятельности муниципального уровня наблюдалась в непродолжительный период новой экономической политики (НЭПа). В остальные периоды России с самоуправлением не везло.

Централизованная государственная функция по отношению к территориальному развитию всегда с момента зарождения в России государственности была главенствующей, что, с одной стороны, вело к тому, что государственно-централистский уровень признавался основным звеном территориально-хозяйственной организации. С другой стороны, именно подобная огосударствленность не создавала основ для развития самоуправления, автономности и экономической самостоятельности местного (муниципального) уровня. Государство сверху определяло, как, на

какие средства, и в каких формах должны развиваться местные территории, независимо от их удаленности от центра, уровня развитости, обеспеченности природными и иными ресурсами, национальными традициями и другими условиями. Унификация социально-экономических отношений всегда была определяющим условием развития различных сторон общественной системы на всех хозяйственных уровнях - на государственном, региональном, муниципальном, и по всем направлениям (по отношениям собственности, по выбору хозяйственных форм, по организации экономических связей, по выбору перспективных направлений развития территорий и т.п.). Такое положение в относительно либеральной форме подтверждалось деятельностью земства в дореволюционной России. Это в жестко огосударствленной форме подтверждалось и деятельностью местной власти -советов - в советский период: и в период военного коммунизма и в длительный советский период после нэпа. Аналогичная ситуация наблюдается и в настоящее время при законодательно прокламируемом местном самоуправлении.

Центральная власть постоянно создает ситуацию противоречивости и неопределенности по отношению к местному (муниципальному) уровню. Функции этого уровня в принципе определены - забота о населении и развитии территории, но ресурсы, за счет которых эти задачи можно решать, и свобода хозяйственных действий постоянно ограничены. Правовые и экономические механизмы по развитию местных (муниципальных) отношений .также разрабатываются «наверху», при том, что характер функций этого уровня и задачи, которые решаются на основе складывающихся на нем отношений, формируются и определяются на местах, в рамках конкретной территории.

3. Анализ муниципальных (местных) отношений показал, что саму организацию, содержание, структуру и функции муниципальных образований можно понять, только рассматривая их применительно к конкретным социально-экономическим и политическим условиям. В таком

случае становится понятной их возможная трансформация. Рассмотрение самих по себе без привязки к конкретным условиям муниципальных отношений грозит опасностью подмены понятий, смещением представлений.

К настоящему времени выявились, по меньшей мере, три подхода к муниципальным отношениям и местному самоуправлению. Во-первых, государственно-централистский подход, при котором под местным самоуправлением и муниципальными отношениями понимаются государственные структуры и их деятельность на первичном территориальном уровне с достаточно жесткой бюджетно-управленческой вертикалью.

Во-вторых, имеется «прагматичный» подход к пониманию местного самоуправления и муниципальных отношений. Этот подход видится в рамках государственной вертикали, однако не обеспечивающей местный уровень финансово-материальными ресурсами, поскольку предполагается, что этот уровень будет обеспечивать себя сам, но без финансово-материальной поддержки более высоких уровней и без законодательно разрешенных механизмов использования местных ресурсов.

В-третьих, распространено понимание муниципальных отношений и местного самоуправления как общественной самодеятельности

(общественно-самодеятельный подход) без властных полномочий и законодательно установленной материально-ресурсной базы. По существу, речь идет о понимании муниципальных отношений и местного самоуправления как отношений общественных, то есть тех, что развиваются в формах общественно-территориальных организаций и на средства заинтересованных в них сообществ.

В-четвертых, создание реально самоуправленческой организации местного сообщества, с помощью и на базе которой формируются муниципальные отношения, из местных превращаясь в муниципальные, использующие социальные и рыночные принципы для защиты интересов

местного населения и удовлетворения его социально-экономических потребностей на основе ресурсов муниципального хозяйства, функционирующего в пространственно-территориальных границах муниципалитета на основе автономности и относительной самодостаточности.

Названные выше подходы в равной степени используются для характеристики муниципального развития, несмотря на то, что содержательно они дают совершенно различное понимание сути этих явлений. Представляется, что только самоуправленческий подход в отличие от государственно-централистского, прагматического и территориально-общественного соответствует пониманию содержания и функций реальных муниципальных отношений. Только на его основе муниципалитеты станут представлять собой целостные и самостоятельные территориальные образования, обеспечивающие воспроизводство и развитие экономической, социальной, политической, культурной, духовной и иных сторон общественной жизни на основе инициативы и самодеятельности населения. В таком своем качестве муниципалитеты могут сыграть важную роль в эффективном социально-экономическом развитии на основе реализации интересов и потребностей различных слоев населения разных регионов и территорий страны.

4. За последние 13 лет муниципальное развитие прошло довольно сложный и противоречивый путь, анализ которого необходим для того, чтобы понять современное состояние муниципальной сферы, с одной стороны, и наметить ее перспективы как в ближайшем, так и в более отдаленном будущем, с другой.

В конце 1991 года Верховный Совет России принял постановление о разграничении собственности на федеральную, региональную и муниципальную. Муниципальная собственность могла стать экономической основой муниципального развития. Однако этого не случилось. Экономический кризис тяжелее всего отразился на положении населения.

Это определялось кризисом именно первичного территориального уровня, поскольку органы местной власти не только не имели ресурсов для смягчения негативных социальных последствий, вызванных шоковыми реформами, но вынуждены были принимать на баланс местных советов объекты жилого фонда и социальной сферы приватизируемых предприятий, которые находились отнюдь не в лучшем состоянии. Муниципальная собственность в большинстве случаев в тот период оказалась не подспорьем в сложной ситуации, а дополнительным отягощающим ситуацию обстоятельством. Значительная часть населения в связи со спадом производства, невыплатами зарплат, бартером и т.п. не имела возможности оплачивать коммунальные услуги, ставя хозяйство местного уровня в сложнейшую ситуацию по поддержанию относящейся к нему собственности, теперь уже называемой муниципальной. Ухудшение состояния муниципальных бюджетов затруднило способность муниципального хозяйства обслуживать население, расплачиваться с производителями электроэнергии, поставщиками чистой воды, мусорными полигонами и т.п.

Серьезное влияние на развитие местного (муниципального) уровня в новой России сыграла подготовка и принятие Конституции РФ в 1993 году. В ходе ее разработки относительно муниципального уровня и местного самоуправления выявилось несколько позиций, по которым велись серьезные дебаты. Основные проблемы сводились, во-первых, к установлению уровней осуществления и территориальных границ местного самоуправления и соответственно муниципального хозяйства и муниципальных отношений. Во-вторых, - к взаимодействию органов местного самоуправления и органов государственной власти. И от того и от другого зависели степень автономности муниципального уровня, связанные с ним масштабы муниципальных отношений, уровень развития муниципального хозяйства, реальный или иллюзорный характер местного самоуправления и т.п.

Принципиально проблема сводилась к определению характера местного самоуправления. Наметилась попытка низвести его до уровня общественного территориального самоуправления, с одной стороны, и сделать частью государственной (региональной) власти, с другой. В то же время с этими вопросами был связан вопрос о границах самоуправленческих структур -территориальных единиц местного самоуправления (то ли это должны быть отдельные поселения, то ли районы; как они должны взаимодействовать между собой; как быть в данном случае с крупными городами; как должны взаимодействовать территории районов и райцентров и.т.п.). В конечном счете, этот вопрос оказался в ведении регионов и самих местных сообществ. Такой поворот событий, с одной стороны, дал свободу выбора организационных форм местного самоуправления. С другой стороны, его неурегулированность привела к конфликтам, временами практически неразрешимым. Речь, в частности, идет о конфликтах малых городов так, называемого районного подчинения и административными районами, в которые эти города входят. Отношения особенно накалялись, когда малый город был донором, а район - депрессивным.

В ходе обсуждения характера местного самоуправления выявилась еще одна принципиальная проблема, характерная для российской экономики -борьба территориального и отраслевого уровня. Суть дела заключается в том, что при рассмотрении автономности местного самоуправления столкнулись территориальные и отраслевые интересы. Закрытые города и монопрофильные поселения, которых было довольно много и которые играли важнейшую роль в советском хозяйстве, являлись, по существу, территориальными подразделениями общероссийских министерств и ведомств, в частности, военно-промышленного комплекса. Эти поселения по отношению к регионам и территориям, где они находились, обладали определенной экстерриториальностью со своей экономической базой и, соответственно, системой хозяйственных отношений. Они не были всецело включены в региональную управленческую вертикаль, а управлялись на

основе отраслевых принципов. «Ведомственность» и «местничество» противостояли друг другу и были достаточно четко выражены.

Естественно, что «ведомственные» поселения требовали региональной автономии и выступали за реальное местное самоуправление. Региональная же вертикаль исповедовала «местнические» настроения. Сложилась противоречивая ситуация, при которой ведомственный подход способствовал становлению местного самоуправления.

Следует отметить еще одно противоречие, возникшее в связи со становлением местного самоуправления. Местное самоуправление в России было «спущено» сверху, в то время как снизу были ликвидированы местные Советы, которые в течение конца 1980-х - начала 1990-х годов были демократизированы и могли бы стать основой местного самоуправления. Но они были распущены и в качестве самоуправленческих органов стали создаваться новые структуры.

Еще одним противоречием явилось то, что местное самоуправление, согласно записи в Конституции, должно было быть автономным по отношению к государственной, а значит и по отношению к региональной власти. Между тем, все три уровня - центр, регионы и муниципалитеты постоянно находятся в противоречии с точки зрения перераспределения налоговых поступлений, использования территории, разделения собственности и т.п. В таком случае местный уровень всегда остается крайним.

Противоречивость становления местного самоуправления, которое согласно конституции, должно было быть введено, требовала четких законодательных норм. В результате острых дебатов в 1995 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

В конечном счете, главный интерес всех уровней организации власти -федеральной, региональной и муниципальной сосредоточился на экономических проблемах. Казалось бы, законодательно муниципальный

уровень был обеспечен самостоятельностью местных бюджетов путем закрепления за ними определенной доли налогов, собираемых на соответствующей территории. Однако реально эта доля не учитывалась федеральными бюджетными планами. Кроме того, децентрализация экономики противоречила бюджетной политике и новому Налоговому Кодексу страны. В результате, никакой бюджетной обеспеченности муниципального уровня не получилось, не получилось и муниципальной автономии.

Муниципальная отношения и муниципальная политика, все больше «регионализировались». Региональные лидеры захватили инициативу. Этому способствовал кризис августа 1998 года, а также подготовка к выборам 19992000 года. Структуры, созданные для поддержки муниципального уровня (Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации, Конгресс муниципальных образований России) не проявляли особой активности. Автономность муниципального уровня стала определяться интересами регионов. Они дозировали ее степень. Конфликты между муниципальным и региональным уровнем стали характерной чертой муниципального процесса.

Региональные власти дифференцировали проблемы и наиболее сложные и невыполнимые, связанные в частности, с коммунальной реформой и с развитием жилищно-коммунального хозяйства возложили на муниципальный уровень. Сложился клубок практически неразрешимых противоречий.

5. После 2000 года новым Президентом был принят ряд шагов, оказавших влияние на состояние местного самоуправления. Главное -ужесточилась централизация бюджетных потоков в пользу Центра путем изменения налогового законодательства. Затем, были созданы Федеральные округа как макрорегионы, нацеленные на реализацию единой стратегии развития страны, на консолидацию ее территорий. Однако сами администрации Федеральных округов восприняли этот уровень как тот низший, от которого должны исходить инициативы.

Построение новой административной вертикали и наступление на социально-экономическую автономию местного самоуправления привело к тому, что в 2000 году доля доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете России составляла 25%, в то время как объем средств на исполнение их полномочий составлял 30% 7. К 2001 году это соотношение ухудшилось еще в большей мере. В первом случае до 17%, во втором - до 32%. Это привело к тому, что 95% муниципалитетов стали убыточными 8. Была урезана и без того скудная база пополнения муниципальных бюджетов. Была ликвидирована фиксированная муниципальная доля налога с продаж (60%), а муниципальная ставка налога на прибыль сокращена с 5% до 2% 9. Наметившаяся новая волна централизации власти в стране, выражающаяся в проведении административной реформы не могла обойти вниманием муниципальный уровень.

Был разработан и в настоящее время принят (06.10.2003) новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Он вступит в силу 01.01.2006 года. Целями данного закона провозглашены следующие: значительно модифицировать существующую территориальную организацию местного самоуправления, четко разграничить полномочия и предметы ведения между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, распределить полномочия внутри системы местного самоуправления. По сравнению с законом 1995 года в новом законе существенно изменилась его концепция. По существу функции федерального и регионального хозяйственных уровней по отношению к муниципальному стали означать изъятие ресурсов, а не их наращивание. Предполагается, что муниципальные образования должны иметь доходные источники, рассчитываемые, исходя из

7 Гильченко Л. Компетенция местного самоуправления: местная самостоятельность в точно установленных пределах. Доклад на семинаре Центра стратегических разработок 3 апреля 2000 года (www. scr.m/con ferences/gil .htm).

Данные, представленные на заседание Правительства Минфедерации РФ (www/govemment/gov.ru / government/zas09062001_2.html).

9Митрохин С. Местное самоуправление: еще один шаг назло//Муниципальная политика. 2001. № 6-7.

потребностей муниципалитетов на выполнение государственных полномочий, то есть, исходя из принципа, «деньги следуют за полномочиями» . Формально такой подход, действительно, вроде бы разумен.

Однако, на наш взгляд, вопрос должен ставиться по-другому: доходные источники, прежде всего, должны мобилизовываться из имеющихся на территории ресурсов, а не сначала изыматься с тем, чтобы затем, согласно минимальным расчетам, возвращаться на места. Такой механизм, как представляется, сложен и не эффективен. Тем более что в российских условиях и деньги и полномочия могут меняться произвольно под влиянием очередного административного выверта. Хотя понятно, что определенный масштаб перераспределения средств должен производиться, но не в ущерб как донору, так и реципиенту. Однако часто в результате перераспределения менее развитые районы на подачках полноценно не развиваются, а более развитые районы не имеют из-за изъятий средств для успешного развития. Это относится и к региональному уровню. В диссертации приводятся исследования О.С. Пчелинцева, аргументирующие эту позицию с точки зрения развития регионов ''.

6. Муниципалитет как территориальное образование, в границах которого протекает муниципальное развитие и который является пространственной основой местного самоуправления, имеет границы социально-экономического функционирования в целях жизнеобеспечения местного сообщества. В настоящее время в выделении муниципалитета как территориальной структуры изначально лежит государственно-

территориальное устройство страны. Однако такой подход необязателен, границы могут быть установлены на иных принципах, исходя, например, из интересов населения локальных сообществ, разделенных

10 Экспертное заключение на проект Федерального «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Подготовлено Фондом развития парламентаризма в России. Цит. по кн.: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. М.:Ось-89,2004. С.4.

11 Пчелинцев О С. Региональная экономика в системе устойчивого развития. М: Наука, 2004.

административными границами. В современных же условиях России границы муниципалитетов совпадают с государственным административно-территориальным делением. Совпадение границы муниципального образования и административно-территориальной единицы означает, что они накладываются друг на друга и существуют одновременно. С формальной точки зрения такая ситуация наиболее удобна для управления муниципальным образованием.

Отождествление административно-территориального и муниципально-территориального устройства имеет свои преимущества и недостатки. В качестве недостатка можно назвать то, что существующее административно-территориальное деление было создано под другие цели и не было в полной мере приспособлено для организации системы местного самоуправления, муниципального хозяйства и муниципальных образований, выражающих интересы местных сообществ и местного населения.

Преимущества же отождествления административно-территориального и муниципально-территориального устройства видятся в том, что административно можно выбрать масштаб муниципального образования, формально отвечающего потребностям населения по ряду критериев, например, по критерию его численности или доступности центра, как это сделано в законе от 2003 г.

Под социально и экономически приемлемым территориальным масштабом муниципального образования, с нашей точки зрения, понимается размер муниципалитета, дающий возможность местному сообществу развиваться относительно автономно и по возможности самодостаточно, максимально используя местный ресурсный, производственный и социальный потенциал. С этой точки зрения, как представляется, муниципальное развитие возможно при создании муниципалитетов не в границах административных единиц, как это происходит в настоящее время, а на основе включения в муниципальное образование территорий различного административного подчинения. Многообразие российских условий, не

всегда удачное установление границ административно-территориальных образований при их административной «нарезке», выдвигает необходимость создания муниципальных структур вне рамок административных единиц, а на стыке таковых. Это возможно в районах, разделенных природно-естественными преградами, территориальными выступами и вклиниванием административных территорий друг в друга, это часто необходимо в связи с «окраинностью» территорий смежных районов, единством национального состава населения, природно-климатических зон и т.п. При этом административно-территориальное деление может оставаться отвечающим государственным задачам.

7. Автономность и самодостаточность не следует понимать абсолютно, поскольку различные регионы и территории существенно различаются по ресурсным показателям, по местоположению, по природно-климатическим и другим условиям. Все это вызывает необходимость взаимодействия бюджетов разных уровней с целью перераспределения части средств из территорий с более благоприятными условиями на территории с менее благоприятными условиями. Однако это не только не исключает, а настойчиво требует учета всех имеющихся на территории ресурсов и их максимального и эффективного использования.

В диссертации на примере показателя душевых бюджетных доходов иллюстрируется их дифференциация по регионам и территориям. Эта дифференциация с учетом природно-ресурсного, демографического, производственно-инфраструктурного и других факторов свидетельствует о том, что часто позитивные и негативные факторы, ее определяющие, меняются местами, и связано это в том числе и с масштабами трансфертов. Разброс показателей свидетельствуют также о том, что в стране по разному оцениваются различные ресурсы. В частности, как свидетельствует практика, ставка делается преимущественно, а иногда и исключительно, на природно-ресурсный фактор.

Между тем в современных условиях экономическая деятельность формируется по законам, согласно которым, производство может быть заменено сферой обслуживания, рекреацией, деятельностью в сфере высоких технологий. В результате, не только ресурсо-производственное развитие, а, прежде всего, благоустройство территории, развитие социально-бытовой инфраструктуры на ней, забота об экологии, современном жилище и его оборудовании, становятся новыми критериями ее развития.

В ходе рыночных реформ, пожалуй, единственным инструментом государственного воздействия на процессы территориального развития, в том числе на муниципальный процесс, становится бюджет. Прямая государственная поддержка практически отсутствует, также как и то, что отсутствует стратегический подход к экономике страны в целом, за исключением, пожалуй, внимания к ресурсным отраслям, отсутствуют также регионально-территориальные государственные программы развития депрессивных территорий и т.п. Следовательно, речь идет о том, чтобы территории сами заботились о перспективах своего развития. При таких условиях муниципальный уровень должен стать реально автономным и во многом самодостаточным участником межбюджетных отношений. Следовательно, автономность и самодостаточность должны учитываться в качестве критериев образования муниципалитета, выделения муниципальной территории. Муниципальный уровень только в таком случае займет адекватное ему место в народнохозяйственной системе, а муниципальные отношения сформируют устойчивый процесс муниципального развития, необходимый для социально-экономических перспектив страны.

Важным в данном случае является то, что местный хозяйственный, производственный и ресурсный потенциал будет максимально и рационально использован благодаря активизации населения, а оно, в свою очередь, сможет обеспечить себя рабочими местами, достойными доходами, сможет развивать инфраструктуру, благоустраивать территорию и т.п.

Экономической основой муниципального развития является муниципальное хозяйство. В диссертации муниципальное хозяйство рассматривается как состоящее из двух частей, во-первых, собственно муниципального хозяйства, основанного на муниципальной форме собственности и, во-вторых, хозяйственных организаций различных форм собственности, функционирующих на данной территории.

Хозяйствующие субъекты, в основе организации которых лежит муниципальная форма собственности, непосредственно обслуживают население муниципалитета. Они призваны участвовать в муниципальном процессе, эта сфера деятельности является их важнейшей функцией. Остальные предприятия или хозяйства, казалось бы, прямо не относящиеся к решению муниципальных проблем, основанные на иных, немуниципальных формах собственности, производящие рыночный продукт, не имеющий прямого отношения к муниципальной сфере, тем не менее также должны быть включены в муниципальное процесс той своей частью, которая связана с муниципальной территорией и жизнеобеспечением ее населения. Это определяется тем, что они расположены на данной территории, используют ее территориальный потенциал (размещают производство, используют трудовой и ресурсный потенциал, экологический фактор и т.п.) и должны нести свою долю социальной ответственности за муниципальное развитие.

Формы этой ответственности могут быть разные. Первая из таких форм заключается в соблюдении хозяйствующим субъектом налогово-бюджетных отношений: выплата всех законодательно установленных налогов, на базе которых формируется затем существенная часть бюджета муниципального образования, расходуемая на нужды муниципалитета и в интересах его населения. Вторая из форм ответственности хозяйствующего субъекта перед территорией, на которой он осуществляет экономическую деятельность, связана с соблюдением им всех экологических нормативов. Причем такая ответственность хозяйствующего субъекта перед территорией, на которой он ведет свою хозяйственную или предпринимательскую деятельность, связана

с ее благоустройством, воспроизводством или компенсацией используемых ресурсов. Третья - в обеспечении населения территории рабочими местами и регулярной выплате достойной заработной платы работникам. Четвертая - не столько в обязательной, сколько в необходимой в современных условиях, благотворительности, направленной как на поддержание социально слабо обеспеченных и слабо защищенных слоев населения муниципалитета, так и на благоустройство и развитие самой территории. Конечно, последнее условие выглядит навязанным хозяйствующему субъекту, но оно, с одной стороны, часто необходимо еще и потому, что предприятие или хозяйство, лежащее в основе деятельности хозяйствующего субъекта, было создано на основе общественных (общенародных) средств и приватизировано в свое время без достаточной компенсации местному сообществу. С другой стороны, муниципальное хозяйство, включающее только муниципальную часть, еще не сформировано в силу объективных обстоятельств (неустоявшиеся муниципальные структуры, прежде всего местное самоуправление, неясности в проведении жилищно-коммунальной реформы, отсутствие механизмов концентрации средств на поддержание разрушающегося фонда муниципальных предприятий и организаций, отсутствие образованных кадров и т.д.) и требует дополнительных, не связанных с муниципальным бюджетом, средств для своей оптимизации.

Относительная экономическая автономность муниципального хозяйства в диссертации рассматривается в нескольких аспектах. Во-первых, экономическая автономность муниципального хозяйства должна обеспечиваться гарантированным невмешательством государства в решение местных задач, то есть в муниципальный процесс, в рамках самого муниципального хозяйства и в границах компетенции местного уровня. Во-вторых, экономическая автономность муниципального хозяйства должна обеспечиваться соответствующими ресурсами как на основе государственных гарантий, так и на основе эффективного

функционирования самого муниципального хозяйства и находящихся на его

территории предприятий. В-третьих, экономическая автономность муниципального хозяйства может быть обеспечена на основе включения (интеграции) муниципального процесса в общий экономический процесс путем институционального государственного регулирования, законодательно принятых экономических и социальных механизмов, в частности, на основе развития отраслей инфраструктуры как производственной, так и социально-культурной. В-четвертых, муниципальный уровень должен быть тесно связан с региональным уровнем, не противостоять ему, а на основе разделения полномочий наилучшим образом обслуживать население и развивать территорию. С этой точки зрения муниципальная экономическая автономность не должна выступать антагонистом регионального хозяйства, а быть его составной частью. Конкретно экономическая автономность реализуется в бюджетном процессе, а он, свою очередь, формируется как на основе эффективности ведения муниципального хозяйства, так и на основе ситуации в регионе и в целом в стране.

Опыт России в последние годы свидетельствует о том, что, с одной стороны, недостаточная обеспеченность муниципального хозяйства ресурсами деформирует социально-экономические процессы на муниципальном уровне. С другой стороны, недостаточность собственной материально-ресурсной базы означает, что муниципальное хозяйство не в состоянии не только сохранить экономическую автономность, но и обеспечить для своего населения решение местных социально-экономических проблем, в том числе и конституционно закрепленных.

В диссертации рассмотрены основные виды муниципальных ресурсов: муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, иные виды собственности, служащие удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

8. Для того чтобы муниципальный уровень занял подобающее ему место в общественной системе страны необходимо проведение муниципальной

реформы. В диссертации критически рассмотрены различные варианты перспективного муниципального развития. Во-первых, - направление развития, вызванное проходящей в настоящее время административной реформой, по которой реформирование местного самоуправления означает создание муниципалитетов, едиными критериями определения статуса которых и, следовательно, в определенной мере критериями, определяющими его масштабы и границы, являются, во-первых, ограничения по численности населения - более 1000 человек на одно поселение или несколько поселений с численностью менее 1000 человек, и, во-вторых, «пешая доступность» административного центра. В муниципальном районе, ответственно, границы должны быть установлены с учетом «транспортной доступности» административного центра для жителей всех поселений, входящих в его состав. Представляется, что такой подход является формальным и не нацелен на развитие территории.

Во-вторых, в качестве перспективной предлагается концепция, согласно которой, муниципальная организация, справедливо считаясь основным звеном территориального хозяйствования, выделяется в целостную территориальную систему «природа-производство-поселение-потребление» как «производственно-социальный комплекс». Причем этот комплекс формируется как трехуровневый (субъект Федерации, административный район, поселение) и функционирует как территориальный воспроизводственный процесс, связанный с переходом от «бессистемных взаимоотношений между субъектами хозяйствования к жесткой их организации»12. Подобные комплексы-корпорации при всей сложности их организации и жесткости управленческих механизмов, при определенном административном нажиме при их создании, на наш взгляд, имеют право на существование в некоторых регионах такой большой территории как Российская Федерация. Такие организационный структуры и предлагаемые

12 Глашрин М В Муниципальная самоорганизация. Основное звено территориального хозяйствования и самоуправления. М.: Наука, 2003.

авторами концепции механизмы, могут быть использованы, например, в северных регионах, где в силу природных особенностей, необходимости «северного завоза», важности рационализации энергопотребления, специфики организации дорожно-транспортной инфраструктуры, существования вахтовых поселков и т.п. особенностей, они были бы объективно обусловлены и экономически эффективны. В других районах могут быть использованы отдельные элементы и механизмы подобных организаций.

Для повсеместного использования, как представляется, больше подходит проведение муниципальной реформы на основе становления самоуправленческих первичных территориальных структур как целостных социально-экономических организмов, обеспечивающих концентрацию, мобилизацию и эффективное использование имеющегося потенциала территории и проживающего на ней населения, создающих экономическую, социальную, правовую и организационно-управленческую среду, стимулирующую инициативность населения, направленность ее на поиск и отработку рациональных форм реализации потенциала территории, создания хозяйственных ниш, форм и способов социальной защиты в рамках муниципалитета, развитие разнообразных форм самодеятельности и самоорганизации населения. Такое самоуправленческое развитие муниципалитетов позволит им стать социально-экономическими территориальными образованиями гражданского общества, в которых реализация . самоуправленческих начал будет выступать гарантом использования многообразных особенностей территории и ее населения, гарантом предотвращения перерастания муниципальных структур в государственные административные единицы.

Таким образом, обеспечение реального самоуправления является стержнем муниципальных реформ и осуществления на их основе муниципального развития. В то же время имеется ряд экономических, социальных, правовых и других функций, которые имеют

общегосударственный характер и не могут быть реализованы местным самоуправлением. Эти функции выполняются государственной властью или совместно государственной властью и местным самоуправлением. Таким образом, в рамках муниципалитетов должны быть представлены структуры государственной власти или местному самоуправлению должны быть делегированы государственные полномочия. Однако, как показало исследование, местное самоуправление не должно и не может быть только результатом наделения его государственными полномочиями и формироваться сверху, как это трактуется Федеральным законом о местном самоуправлении от 2003 года.

На муниципальном уровне необходимы государственные структуры для надзора за деятельностью самоуправления с тем, чтобы оно не переродилось из формы самоорганизации населения в органы, стоящие над населением или в самоуправство. При взаимодействии на муниципальном уровне государственных и негосударственных начал создаются предпосылки для самоорганизации и инициативы населения, для его защиты от диктата государства и в то же время для правовой и социально-экономической защиты государством как всего населения, различных социальных слоев, так и отдельных граждан.

В учете многообразия различных факторов при становлении муниципального уровня, а не в формальном добавлении к старым и новым административно-территориальным единицам прилагательного

«муниципальный» заключается содержание муниципального развития. Публикации по теме диссертации

1. Противоречивость становления муниципальных отношений в современной России // В сб. Рыночная трансформация и формирование механизма экономического роста. М: ИЭ РАН, 2005.1,0 п.л.

2. Содержание муниципальных отношений: российский опыт//Экономика и менеджмент: проблемы теории и практики. Жуковский. №11.2005.0,9 п.л.

3. Муниципалитет как территориальная основа муниципального процесса/ЛСитай и Россия: общее и особенное в социально-экономическом развитии. М: Наука, 2005.0,8 п.л. (в печати).

Подписано в печать 7.04.2005 зак. 23. тир. 100. объем 1,6 п.л. Участок оперативной печати ИЭ РАН

Г 3136

2 2 АП? ж 4 ■ ••

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Малинин, Юрий Вячеславович

Введение

1. Муниципальное развитие: содержание, место в общественной системе.

1.1. Содержание муниципальных отношений: российский опыт.

1.2. Противоречивость становления муниципальных отношений в современной России.

2. Особенности муниципального процесса в современных условиях.

2.1. Муниципалитет как территориальная основа муниципального процесса.

2.2. Муниципальное хозяйство: материально-ресурсные основы, социально-экономические функции.

2.3. Варианты перспективного муниципального развития.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Социально-экономические основы муниципального развития"

Актуальность темы исследования определяется значением муниципального уровня в общественной системе страны, поскольку, во-первых, именно на этом уровне обеспечивается жизнедеятельность населения, создается жизненная среда на территории, функционирует первичный территориальный уровень социально-экономических отношений. Во-вторых, на муниципальном уровне, прежде всего, мобилизуется и используется природно-ресурсный, производственный и социальный потенциал страны. В-третьих, муниципальный уровень различных территорий резко дифференцирован, что вызывает необходимость поиска механизмов ослабления или преодоления дифференциации в целях выравнивания возможностей развития районов страны и улучшения условий жизни населения всех территорий. В-четвертых, на протяжении российской истории развитие первичного или муниципального уровня недооценивалось. Финансирование муниципальной инфраструктуры, как производственной, так и социальной, осуществлялось по остаточному принципу, что привело к ее отставанию от других административно-хозяйственных уровней -регионального и федерального. В-пятых, переход к рыночным отношениям требует новой стратегии муниципального развития, проведения муниципальной реформы, которая бы способствовала становлению муниципального уровня как базового звена социально-экономического развития.

На современном этапе российской экономики требуется анализ и обобщение как исторического, так и накопленного за годы рыночных реформ опыта муниципального развития, которые должны послужить поиску путей эффективного развития муниципального уровня, являющегося социально-экономической основой государства.

Степень разработанности проблемы. В отечественной литературе муниципальному уровню посвящено большое число работ. Прежде всего, это исторические работы, исследующие различные проблемы развития российского земства,1 и работы, описывающие особенности отдельных местностей, их природно-ресурсный потенциал и подходы к его использованию на основе районирования и изучения отдельных территорий2. Затем - значительное число работ, исследующих становление местного самоуправления как форму организации власти на муниципальном уровне. Эти работы рассматривают муниципальные проблемы в частности в связи с принятием и сопоставлением концепций двух федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 1995 г. и от 2003г. Особенность современной ситуации состоит в том, что эти законы концептуально разошлись в понимании организации местного самоуправления и, соответственно, в определении характера отношений и полномочий муниципального уровня и его внутренней структуры. В литературе ведется дискуссия по этому поводу с целью повлиять на выбор варианта муниципального развития, поскольку после вступления в действие с 1 января 2006 г. нового закона подобные дискуссии будут практически бесполезны . В целом, правовой аспект представлен в литературе по Игнатьев A.B. Земства в системе управления в России: их функции и роль, растущее значение их исторического опыта в современных условиях// Местное самоуправление. Сб. статей. М.:Ось-89, 2003; Вайровская C.B. Вологодское земство (1869-1917 гг.)//; Елагин С.А. История развития на территории Москвы самоуправления и проблема выбора для его функционирования оптимальной территориальной единицы.// К гражданскому обществу через местное самоуправление. Выпуск П. М.: ИЭ РАН, 1997; Кондратьев Н.Д. Развитие хозяйства Кинешемского земства Костромской губернии. (Социально-экономический и финансовый очерк). Иваново: «Ивановская газета», 2002.; Муниципальные реформы и самоуправление: теория, опыт, история. М. 1996; Морозова Е. Российские земства: взгляд в прошлое. К гражданскому обществу через самоуправление населения//К гражданскому обществу через местное самоуправление. Выпуск 1. М.: ИЭ РАН, 1996.

2 Рихтер Д.И. Опыт разделения Европейской России на районы по естественным и экономическим признакам.// Труды Вольного экономического общества. 1898. № 5; Скворцов А.И. Хозяйственные районы Европейской России. СПб., 1914; Кузнецова Т.Е. Обществоведческая мысль о природном потенциале России. М.: Наука, 2003; ъКузнецова Т. Местное самоуправление как форма организации территориальных сообществ: парадоксы российского подхода// «Федерализм». 2004. № 3; Пчелинцев О.С. Региональная экономика в системе устойчивого развития. М.: Наука, 2004; Местное самоуправление в России. Сборник статей. М.: Ось-89, 2003; Глазырин М.В. Муниципальная самоорганизация. Основное звено территориального хозяйствования и проблемам муниципального развития наиболее полно и это неудивительно, поскольку постоянно идет работа над совершенствованием законодательства по муниципальным проблемам, межбюджетным отношениям и местному самоуправлению4. Значительное место в современной литературе, посвященной муниципальным проблемам, уделено социологическим исследованиям предпочтений населения, его отношения к местной власти и различным аспектам решения местных проблем. Дело в том, что часто неудачи в муниципальном развитии связываются с неготовностью и нежеланием населения включиться в их решение. Ответы на вопросы о том, так это или нет, дают социологические исследования 5. Наибольшее число экономических работ, исследующих муниципальный процесс, рассматривает в основном управленческие аспекты муниципальных отношений6, что связано с постоянным поиском наиболее оптимальных форм управления структурами муниципального уровня, целью которых является не только решение местных задач, но и выполнение государственных полномочий, которыми наделяются местные органы управления. Проблемам методологического, политико-экономического характера - содержанию муниципальных отношений, их месту и роли в общественной системе, самоуправления. М.: Наука, 2003; Глигоч-Золотарева М. Что нового в «новом федерализме»?// «Федерализм». 2004. № 3; Казанский В. Пространство, государство и реформы.// «Отечественные записки». 2004. №2.

4 Коваленко А. и др. Муниципальное право. М.: «Новый юрист». 1997; Писарев А.Муниципальное право Российской Федерации. М.: Триада Лтд., 1997; Васильев В. Местное самоуправление. М.: Юринформцентр, 1999; Широков А.Н. Федеральное законодательство России о местном самоуправлении. СПб., 1999; Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Норма, 2002; Местное самоуправление в Российской Федерации. Сб. нормат. правовых актов. М.: Юрид лит., 1998; Фадеев В.И. Муниципальное право в России. М.: Юрист, 1994; Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М., 1996.

5 Бородкин Ф. Ценности населения и возможности местного самоуправления// «Социологические исследования» .1997, №1; Островская Т., Задорин М. Общественное мнение о местном самоуправлении// «Политика». 1998-1999. № 4; Гордон Л., Клопов Э. Современные общественно-политические преобразования в масштабе социального времени// «Социологические исследования». 1998. № 1.

6 Глазырин М.В. Производственно-социальные комплексы регионов и управление ими. М.: Новгород, 1997; Дульщиков Ю.С. Региональная политика и управление. М.: РАГС, 1998; Воронин А.Г. Основные принципы формирования структуры управления муниципальным образованием// «Городское управление». 1996, № 1; Мельников С.Б. Формирование корпоративного управления муниципальным образованием в России в условиях кризиса. М.: Арина, 1996; Лавров МЛ. Управление социально-экономическим развитием района при переходе к рынку. М.: Луч, 1998. противоречивости их становления, вариантам проведения муниципальной реформы и т.п. в современной обществоведческой литературе уделено значительно меньше внимания. Это предопределило выбор темы исследования, его цели и задачи.

Цель исследования - выявить проблемы и противоречия становления и ' развития муниципального уровня в условиях укрепления государственной вертикали и усиления централизации властных функций в современной России.

Для достижения данной цели ставилась задача исследовать социально-экономические основы муниципального развития:

- раскрыть содержание муниципальных отношений и их место в общественной системе страны; проследить характер муниципального развития в исторической ретроспективе;

- показать важнейшие механизмы муниципального развития - проведение муниципальных реформ; выявить причины противоречивости становления муниципальных отношений в современной России;

- исследовать особенности муниципального развития в современных условиях;

- рассмотреть воспроизводственные возможности муниципального уровня, его материально-ресурсные основы и социально-экономические функции;

- обосновать наиболее оптимальный вариант муниципального развития.

Объект исследования - муниципальный уровень, его социально-экономические основы, роль и особенности развития в современных российских условиях.

Предмет исследования — муниципальные отношения, их противоречивость, механизмы и варианты муниципального развития.

Методологической основой исследования является политико-экономический подход, в соответствии с которым муниципальное развитие формирует комплекс социально-экономических отношений, складывающихся на муниципальном уровне, с его противоречивой системой внутренних и внешних связей, влиянием на них процессов, происходящих на региональном и федеральном уровнях. Исследование муниципального развития основывается на учете накопленного опыта в различных социально-экономических условиях, на исследовании соотношения территориального и отраслевого характера развития территории, на изучении различных форм организации местной власти, ее функций и источников ресурсно-финансового обеспечения.

Диссертация базируется на официальных документах, на изучении отечественной современной и исторической литературы по проблемам регионального и муниципального развития, в ней использованы статистические материалы по стране в целом и по ряду регионов и муниципалитетов.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем:

- муниципальное развитие понимается как процесс трансформации социально-экономических отношений, функционирующих и развивающихся в общественной системе страны, субъектом которых выступает муниципальное сообщество (население, проживающее на определенной территории, общественность, выражающая его интересы прежде всего, через органы местного самоуправления как институциональной формы организации негосударственной власти, предпринимательские круги, функционирующие на территории), а объектом - муниципальное хозяйство как ресурсная база местного сообщества, пространственно ограниченная территорией муниципального образования;

- обосновано место муниципального уровня как базового звена хозяйственной организации страны, являющегося особым типом экономических взаимосвязей в воспроизводственном процессе, поскольку объединяет на единой территории население, ресурсную сферу, производство и инфраструктуру;

- показано, что содержание, структура, функции и направления трансформации муниципальных отношений зависят от общественной системы, в которой они развиваются (конкретных социально-экономических и политических условий, действующего экономического механизма) и которая при деформации взаимосвязей, лишает муниципальный уровень автономности, ставит его в «остаточную» зависимость от регионального и федерального уровней. Механизмом трансформации муниципальных отношений является муниципальная реформа; выявлено основное противоречие, определяющее современный муниципальный процесс - становление местного самоуправления не как возникшего снизу естественным путем на основе активизации социально-экономической деятельности населения, а как «спущенного» сверху путем наделения его некоторыми полномочиями и обеспечения ресурсами на выполнение только этих полномочий; дано определение муниципального процесса как совокупности политических, социальных и хозяйственных действий, направленных на решение социально-экономических проблем населения и благоустройство локальной территории, являющейся территориально ограниченной рамками муниципалитета частью народнохозяйственного процесса, включенной в него через систему межбюджетных, социальных, производственных, региональных и других отношений; определен социально и экономически приемлемый территориальный масштаб муниципалитета не как формально установленный, а нацеленный на развитие территории, способной создать условия местному сообществу развиваться относительно автономно и по возможности самодостаточно, максимально используя местный ресурсный, производственный и социальный потенциал.

I. Муниципальное развитие: содержание, место в общественной системе

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Малинин, Юрий Вячеславович

Заключение

Как показало проведенное исследование на основе анализа этапов развития муниципального процесса в России (земское развитие, советы и их трансформация в досоветской, советской и постсоветской системах), роли и значения местного уровня и его ресурсно-производственного потенциала, важности определения оптимальных территориальных границ, развитие муниципального процесса означает: функционирование муниципалитетов как целостных территориальных социально-экономических организмов, обеспечивающих концентрацию, мобилизацию и эффективное использование имеющегося потенциала территории и проживающего на ней населения; формирование муниципалитета как хозяйственно-социального организма на основе экономической, социальной, социо-культурной, творческой инициативы и активности самого населения, его социальных групп, трудовых коллективов, отдельных людей; создание экономической, социальной, правовой и организационно-управленческой среды, обеспечивающей инициативность населения, направленной на поиск и отработку рациональных форм реализации потенциала территории, создания хозяйственных ниш, форм и способов социальной защиты в рамках муниципалитета; развитие разнообразных форм самодеятельности и самоорганизации населения на основе самоуправления на муниципальном уровне; формирование местного самоуправления как неотъемлемой черты муниципалитета и специфических социально-экономических территориальных образований гражданского общества; реализация самоуправленческих начал как гарантов использования многообразных особенностей территории; превращение муниципальных структур в обычные государственные административно-территориальные единицы при лишении их местного самоуправления.

Таким образом, обеспечение реального самоуправления является стержнем муниципальных реформ и развития на их- основе муниципального уровня. Суть местного самоуправления «заключается в формировании и развитии среды жизнедеятельности и жизнеобеспечения самим населением непосредственно или через создаваемые им и подотчетные ему органы. Поэтому самоуправление по своей сути имеет негосударственный характер и не может включаться в иерархию структур и уровней государственной власти. Самоуправление - это высшая форма самоорганизации населения и гарант развития других его форм»113.

В то же время имеется ряд экономических, социальных, правовых и других функций, которые имеют общегосударственный характер и не могут быть реализованы местным самоуправлением. Эти функции выполняются государственной властью или совместно государственной властью и местным самоуправлением. Таким образом, в рамках муниципалитетов должны быть представлены структуры государственной власти или местному самоуправлению должны быть делегированы государственные полномочия. Однако, как показало исследование, местное самоуправление не должно быть только результатом наделения его государственными полномочиями, как трактуется в соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении от 2003 года, по которому создание местного

113 Никифоров Л.В. Муниципальные реформы как процесс становления первичных территориальных структур гражданского общества. М.: ИЭ РАН, 1997. С. 8. самоуправления привязано к выполнению им некоторых государственных полномочий и поэтому формируется сверху.

На муниципальном уровне необходимы государственные структуры для надзора за деятельностью самоуправления с тем, чтобы оно не переродилось из формы самоорганизации населения в органы, стоящие над населением или в самоуправство. При взаимодействии на муниципальном уровне государственных и негосударственных начал создаются предпосылки для самоорганизации и инициативы населения, для его защиты от диктата государства и в то же время для правовой и социально-экономической защиты государством как всего населения, различных социальных слоев, так и отдельных граждан.

Еще одним важным моментом с точки зрения развития муниципального процесса является возможность создания муниципалитетов не в границах административных единиц, как это происходит в настоящее время, а на основе включения в муниципальное образование территорий различного административного подчинения. Многообразие российских условий, не всегда удачное установление границ административно-территориальных образований при их административной «нарезке», выдвигает необходимость | создания муниципальных структур вне рамок административных единиц, а на стыке таковых. Это возможно в районах, разделенных природно-естественными преградами, территориальными выступами и вклиниванием административных территорий друг в друга, это часто необходимо в связи с «окраинностью» территорий смежных районов, единством национального состава населения, природно-климатических зон и т.п.

В учете многообразия различных факторов при становлении муниципальных образований, а не в формальном добавлении к старым и новым административно-территориальным единицам прилагательного «муниципальный» заключается содержание развития муниципального процесса.