Методические основы оценки эффективности управления муниципальным имуществом тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Портянкин, Юрий Александрович

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1.

ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ

УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ.

1.1. Муниципальное имущество как компонент муниципальной собственности.

1.2. Исследование экономических и социальных предпосылок создания системы управления муниципальным имуществом.

1.3. Исследование подходов к управлению муниципальным имуществом.

Выводы по главе 1.

ГЛАВА 2.

ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ.

2.1. Муниципальное имущество как источник доходов местных бюджетов.

2.2. Организационно-экономический механизм управления муниципальным имуществом.

2.3. Организационно-правовой механизм управления муниципальным имуществом.

Выводы по главе 2.

ГЛАВА 3.

РАЗРАБОТКА МЕТОДИЧЕСКИХ ОСНОВ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ

УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ.

3.1. Разработка методики комплексной оценки факторов, определяющих развитие системы управления муниципальным имуществом.

3.2. Разработка методики определения размера неналоговых платежей в местный бюджет из прибыли муниципальных унитарных предприятий.

3.3. Разработка методики комплексной оценки системы управления муниципальным имуществом.

Выводы по главе 3.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Методические основы оценки эффективности управления муниципальным имуществом"

В Российской Федерации на протяжении последних десяти лет идет процесс становления местного самоуправления, однако, несмотря на достаточно большой срок, можно сказать, что в настоящий момент система организации местного самоуправления фактически находится только в самом начале своего формирования. Одной из важнейших проблем в этой области является проблема постоянного дефицита финансовых средств. Очевидно, что данная проблема является комплексной и многоуровневой и включает в себя достаточно широкий спектр взаимосвязанных вопросов: от налогообложения до несовершенства системы управления муниципальной собственностью.

Согласно действующему законодательству экономическую основу территории составляет муниципальная собственность. Уровень развития системы управления муниципальной собственностью определяет уровень развития территории и уровень благосостояния населения. Муниципальную собственность составляют средства местного бюджета, муниципальное имущество и иные ресурсы. При этом именно объекты муниципального имущества, являются базой для долгосрочного развития территории и основным инструментом выполнения большей части функций органов местного самоуправления.

Актуальность темы исследования определяется той ролью, которую играет муниципальное имущество в механизме регулирования социально-экономических отношений. Решение задач, связанных с эффективным распоряжением объектами муниципального имущества, - одна из ключевых сторон деятельности органов местного самоуправления. Фактическое ослабление налоговой базы местных бюджетов, связанное с принятием Налогового Кодекса, обуславливает необходимость смещения акцентов в пользу других источников наполнения местных бюджетов. В этом ключе поступления от использования муниципального имущества могут стать значительным и стабильным источником развития территории.

Современное состояние отношений в сфере управления муниципальным имуществом не обеспечивает реализацию на практике его, как экономической основы местного самоуправления. Муниципальные предприятия в большой части бесприбыльны, учреждения и организации высокозатратны, а местные бюджеты дотационны. Отсутствие четких критериев определения качества управления муниципальным имуществом не позволяет определить первоочередные проблемы управления.

С учетом вышесказанного исследование сущности муниципального имущества, как элемента муниципальной собственности и совершенствование системы управления объектами муниципального имущества имеет важное научно-практическое значение и предопределяет актуальность темы, ее теоретическую и практическую значимость.

Обзор существующих по данной проблеме разработок и публикаций показывает, что состояние научной разработанности проблемы управления муниципальным имуществом не отвечает реальным практическим потребностям.

Проблематика реформирования в области имущественных отношений, определения их сущности и экономического содержания находит отражение в работах таких авторов, как С.С. Алексеев, П.Г. Бунич, Е.Т. Гайдар, А.П. Морова, АД. Радыгин, Б.А. Райзберг и других. Однако, проблемы непосредственно муниципального имущества, его места и роли в системе экономических отношений общества этими авторами практически не рассматривались. К числу авторов, рассматривающих в своих работах проблемы управления муниципальным имуществом, можно отнести А.Г. Поршнева, Г.Р. Лагфуллина, Л И. Абалкина, Н А. Емельянова, А.И. Коваленко, В.И. Фадеева, Г.В. Гутмана, Е.А. Елисеева, В.И. Кошкина.

В соответствии с выбранной тематикой предметом исследования являются экономические, правовые и организационные отношения в рамках управления муниципальным имуществом.

Объектом исследования является организационно-экономический механизм управления муниципальным имуществом.

Целью исследования является разработка методических основ оценки эффективности управления муниципальным имуществом.

Реализация общей цели предполагает решение следующих задач:

• изучение особенностей формирования и развития системы управления муниципального имущества;

• изучение муниципального имущества как элемента муниципальной собственности и источника наполнения местных бюджетов;

• анализ подходов к управлению муниципальным имуществом;

• изучение муниципального имущества как источника наполнения местных бюджетов;

• анализ особенностей местных бюджетов, как инструмента финансирования выполнения функций органов МСУ;

• изучение муниципального имущества, в качестве инструмента реализации функций органов МСУ;

• исследование организационно-экономического и организационно-правового механизмов управления муниципальным имуществом;

• анализ, классификация и формализация факторов, влияющих на систему управления муниципальным имуществом;

• построение модели оценки влияния факторов;

• разработка методических основ оценки эффективности отдельных подсистем управления муниципальным имуществом;

• разработка методики комплексной оценки эффективности управления муниципальным имуществом.

Информационная база исследования.

Настоящее исследование было выполнено на материалах официальной статистики, справочных и информационных материалах субъектов РФ.

Работа над исследованием проводилась в рамках существующего нормативно-правового поля по вопросам МСУ и управления муниципальной собственностью.

Исследование строилось с применением принципов системного подхода, приемов сравнительного и экономико-математического анализа, разработки прогнозных оценок, методов экспертных оценок и парных сравнений.

Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что в процессе исследования был разработан ряд методик, моделей и алгоритмов, применение которых на практике позволит существенно упростить процесс оценки эффективности управления муниципальным имуществом. В работе систематизированы основные отношения в рамках управления муниципальным имуществом, что позволило автору выявить ключевые проблемы системы управления и формализовать действие внешних и внутренних факторов на систему управления муниципальным имуществом. Получены новые научные результаты: предложена классификация факторов, влияющих на процесс управления муниципальным имуществом, их влияние формализовано; разработана методика комплексной оценки влияния факторов на процесс управления муниципальным имуществом; разработана методика и алгоритм оценки качества местной нормативно-правовой и информационной базы управления мун и ци пал ьны м имуществом; разработана методика определения доли прибыли муниципальных предприятий, подлежащей перечислению в местный бюджет; разработана методика комплексной оценки эффективности управления муниципальным имуществом, включающая в себя оценку экономического, социального, технико-технологического и организационного факторов.

Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты доведены до уровня конкретных методик, схем, алгоритмов, комплексов мероприятий по оценке и совершенствованию управления муниципальным имуществом и представлены в виде формул расчета, систем показателей, индицирующих состояние процесса управления в каждом конкретном муниципальном образовании. Некоторые из представленных в исследовании предложений реализованы в ряде улусов Республики Саха (Якутия). Материалы исследования могут быть применены в деятельности органов местного самоуправления.

Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Портянкин, Юрий Александрович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Специфика объектов муниципального имущества, обусловленная двойственной природой муниципальной собственности, которая с одной стороны является экономической базой МСУ, а с другой - основным инструментом реализации целей, задач и функций органов МСУ, определяет особенности управления и оценки результатов. Основной особенностью является то, что оценку необходимо проводить не только по параметру экономической эффективности, но и с учетом социального фактора. Однако, объем методической базы для проведения подобной оценки в настоящее время недостаточен.

В числе основных проблем, существующих в сфере управления муниципальным имуществом, наиболее существенными являются низкий уровень доходов от управления объектами, отсутствие инвестиций в муниципальный сектор, высокий уровень изношенности объектов имущества, отсутствие проработанных методик и алгоритмов управления муниципальным имуществом, неполная реализация прав собственника со стороны органов управления муниципальным имуществом. При этом результативная деятельность по повышению эффективности управления муниципальным имуществом не представляется возможной без проведения оценки ситуации, выявления «узких мест» в процессе управления, определения недостатков системы.

Анализ текущей ситуации показывает, что основной сбой в доходности территории происходит в важнейших для МСУ налогах и арендных платежах. Другими" словами, доходы от имущества в местный бюджет совершенно недостаточны. При этом в западной системе налогообложения именно этот вид дохода является главным для города источником поступлений. Кроме того, можно заметить, и это, вероятно, будет справедливо для большинства муниципальных образований, резкое увеличение нагрузки на бюджет, связанное с повышением текущих расходов, не подкрепленное адекватным ростом его доходной части, стало одной из главных причин ухудшения социально -экономической обстановки на местах, усложнения и роста напряженности в отношениях субъектов этого вида муниципальной собственности. Безусловно, это следствие неэффективного управления бюджетным процессом со стороны органов местного самоуправления.

Исследование выявило, что одной из причин неэффективности отрасли является постоянное недофинансирование ее предприятий. С другой стороны, следствием бюджетного кризиса выступают чрезмерно большие расходы на дотирование жилищно-коммунального хозяйства, что во многом обусловлено большими непроизводительными потерями на этих предприятиях. Кроме того, как и в случае с местными бюджетами, необходимо отметить явное и неявное внешнее воздействие, которое в немалой степени влияет на характер отношений в этой ограсли.

Анализ проблем, возникающих в процессе формирования и осуществления отношений по использованию объектов муниципального имущества, доказывает, что мероприятия по повышению эффективности управления станут наиболее результативными, если их осуществление будет проходить в соответствии со следующими принципами:

- объекты имущества должны быть дифференцированы по направлениям использования, поскольку отсутствие подобной дифференциации порождает неравномерное распределение функций и их дублирование, а также сложности при учете объектов и контроле за их состоянием; муниципальное имущество должно быть дифференцировано по качественным параметрам. В этом аспекте можно выделить несколько его видов: социально-ориентированное имущество, не приносящее прибыли; социально-ориентированное имущество, потенциально способное приносить доход; экономически ориентированное имущество;

- оптимальной представляется такая структура имущества, при которой достигается баланс расходов на поддержание в необходимом состоянии и обеспечение нормального использования социально-ориентированного имущества и доходов от управления экономически-ориентированным имуществом:

- поскольку эффективность действия системы определяется в соответствии с некими критериями, разработка подобной системы критериев является необходимым условием повышения эффективности управления муниципальным имуществом.

Поскольку механизм нормативного обеспечения является важным элементом системы управления муниципальным имуществом, для оценки качества нормативно-правового обеспечения была разработана методика, позволяющая выявить его недостатки. По разработанной методике в работе проводится оценка качества нормативно-правовой и информационной базы управления муниципальным имуществом. Полученные результаты позволяют говорить о том. что применение разработанной методики в практике органов управления муниципальным имуществом дает возможность своевременно совершенствовать нормативное обеспечение процесса управления имуществом. В соответствии с этим степень обоснованности принимаемых решений существенно повышается.

Состояние объекта и субъекта, параметры процесса и качественные показатели системы управления определяются и характеризуются рядом факторов, поэтому оценка их влияния является одним из ключевых звеньев при определении причин низкой эффективности управления муниципальным имуществом. Для определения влияния факторов была разработана методика комплексной оценки. Практическое применение указанной методики позволяет получить численные показатели влияния как по каждому из факторов, так и по их группам. Результаты применения данной методики могут служить базой для создания комплекса мероприятий по повышению эффективности управления муниципальным имуществом с максимально полным учетом воздействия факторов.

Исследование показало, что формирование, совершенствование и анализ практически любых систем управления требует рассмотрения и анализа определенных факторов. которые в своей совокупности определяют существование или отсутствие звеньев системы управления, их величин}, организационный статус, то есть положение в системе управления, связи с другими звеньями, условия функционирования системы управления, наконец.

В последнее время все большее значение приобретают внешние факторы Практически все из них в отличие от внутренних относятся к категории неконтролируемых со стороны органов местного самоуправления, вследствие этого, необходимо иметь в виду, что практически каждое, принимаемое на рассматриваемом уровне решение, может быть дезавуировано вследствие негативного воздействия неконтролируемых факторов.

В такой ситуации крайне важно знать те компоненты внешней среды, которые оказывают определяющее воздействие на функционирование системы.

Любая система "должна эволюционировать, приспосабливаться к своей среде, чтобы выжить и эффективно функционировать".

Существуют различные подходы к классификации внешней среды. Систематизируя некоторые из них, применительно к системе управления муниципальной собственностью и частично дополнив, можно выделить следующие группы внешних факторов: экономические, общественно-политические, социальные, экологические, личностно-психологические факторы или население муниципального образования во всех его демографических характеристиках:

Существует достаточно большой разброс в вопросе классификации внутренних факторов. Автор предложил следующий состав основных факторов, действующих внутри системы управления муниципальной собственностью, цель управления, функции управления, полномочия управления, трудоемкость выполнения функций и реализации полномочий, структура объекта управления, ресурсы.

Таким образом, формирование и развитие системы управления муниципальной собственностью происходит под влиянием многих внутренних и внешних факторов. Они действуют в своей совокупности и взаимосвязанности и требуют большой аналитической и подготовительной работы.

Кроме того, необходимо учитывать одновременное и в то же время разнонаправленное их влияние, которое обусловливает противоречивый характер изменений муниципальной собственности. В этих изменениях, присутствуют тенденции как благоприятные с точки зрения достижения главной цели управления ее развитием, так и негативные - Первые представляют собой прогресс (то есть развитие) отношений муниципальной собственности, вторые -регресс.

При создании системы управления муниципальной собственностью и ее функционировании необходимо иметь в виду и обязательно учитывать то обстоятельство, что внутренние и внешние факторы влияния сами "выступают в качестве объекта управления"".

Так как реализация права на доход является фактором, существенно влияющим на эффективность управления муниципальным имуществом, автором была разработана методика, применение которой на практике позволяет решить проблему определения размера неналоговых платежей, подлежащих перечислению из прибыли муниципальных предприятий в местный бюджет. При применении этой методики соблюдается баланс интересов муниципального образования и предприятия.

Комплексная оценка эффективности управления муниципальным имуществом предполагает оценку не только экономических результатов, но и социальных, организационно-правовых и технико-технологических параметров. Методика, разработанная для проведения комплексной оценки, строится на учете этих факторов. Численный результат применения методики на примере отдельной территории позволяет утверждать, что эффективность находится на уровне «ниже среднего» (третий интервал значений по восьмизначной шкале), при этом анализ результата доказывает, что в ряде аспектов ситуация является критической. Учитывая, что при разработке методики основной упор делался на оценку показателей слабо коррелирующих с местной спецификой, можно утверждать, что подобные результаты характерны для большого числа муниципальных образований России. В целом применение методики позволяет проводить оценку не только общего показателя эффективности управления муниципальным имуществом, но и оценивать эффективность управления в различных аспектах. Эта особенность методики позволяет выявить наиболее сложные участки, «узкие места» при управлении муниципальным имуществом.

Анализ процесса функционирования муниципального имущества позволил выявить основные объекты и связи между ними, на основании чего был предложен критерий эффективного использования муниципального имущества

Следует понимать, что представленная схема является лишь упрощенной моделью, и, конечно, не отражает всей многогранности отношений, возникающих в процессе использования муниципального имущества. На основании рассмотренных отношений между объектами этой схемы был выработан ряд принципов (позиций), важнейшими из которых автор считает следующие.

В целях минимизации расходов на поставляемые ресурсы необходимо оптимизировать их использование. г Органам управления муниципальным имуществом следует развивать тс виды имущества, которые способны приносить прибыль (перераспределяемую впоследствии на убыточные виды имущества) вне зависимости от того. удовлетворяет ли это имущество хотя бы одну из социальных потребностей населения муниципального образования. г- Введение практики тендеров и поиск новых направлений приобретения ресурсов, необходимых для функционирования муниципальных предприятий и организаций (например, лизинг). г Совершенствование информационного обеспечения процесса управления муниципальной собственностью (создание системы проведения опросов населения, анализ спроса и предложения, поиск альтернатив использования имущества, альтернатив удовлетворения потребностей населения, организация обратной связи и прочее). г Установление дифференцированных тарифов использования муниципального имущества в зависимости от его фактической или потенциальной ценности для удовлетворения потребностей населения му ниципального образования с учетом сложившейся конъюнктуры. f В качестве основного источника привлечения дополнительных средств необходимо использовать сбережения населения. г Возможно, следует рассмотреть вариант, при котором доходы от муниципального имущества направлять не в доходную часть бюджета, а сформировать отдельный фонд, поступающие в который средства будут направляться исключительно на развитие имущества. Так как сейчас доходы от имущества составляют от трех до пяти процентов доходной части бюджета, значительного влияния их изъятие не кажет, в то же время, эта мера позволит повысить контролируемость использования и доходов от имущества. г Необходимо повысить уровень контроля за использованием бюджетных средств, направляемых на развитие и содержание муниципального имущества. г Система управления имуществом должна быть дифференцирована по направлениям, согласно которым используется имущество. г Должна быть проведена четкая дифференциация имущества по качественным параметрам имущества, и по большому счету, в этом аспекте рассмотрения можно выделить несколько видов имущества. Первый можно определить, как социально-ориентированное имущество, не приносящее прибыли. Второй вид - социально-ориентированное имущество, приносящее или потенциально способное приносить доход. Третий вид - имущество предприятий созданных и\или функционирующих в первую очередь с целью получения прибыли. г Необходимо создание четкой системы методов, применяемых для управления имуществом, на основании которой могут быть созданы типовые пакеты методов, применяемые в тех или иных стандартных ситуациях. г Эффективность действия любой системы определяется в соответствии с некими критериями. В настоящий момент, стандартизированной системы критериев для оценки эффективности систем управления имуществом не существует. Следовательно, одним из стратегических направлений будет являться разработка и применение системы критериев.

Создание и корректировка функционирования системы управления муниципальным имуществом представляется довольно сложным в отрыве от определения некоей совокупности необходимых условий, параметров соответствия и повышения эффективности функционирования.

Предлагаемая система следующую систему критериев включает в себя такие показатели, как качество территориальной нормативной базы по управлению имуществом; качество информационной базы; уровень доходов от использования имущества (абсолютный уровень - в сравнении с наиболее благополучными территориями, относительный - в виде доли в бюджете); баланс доходов от использования экономически-ориентированной собственности и расходов на содержание социально-ориентированной; динамика технико-эксплуатационных показателей объектов имущества; уровень спроса на объекты имущества (в основном это касается недвижимости); динамика качества продукции и услуг, производимых МУП, и, соответственно, динамика спроса на них; объем соответствия использования имущества различным нормативам и т.д.