Методологические основы и механизмы управления концессиями в России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Методологические основы и механизмы управления концессиями в России"

Зворыкина Юлия Викторовна

Методологические основы и механизмы управления концессиями в России

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (макроэкономика)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Москва 2003

Работа выполнена в Государственном учреждении "Институт макроэкономических исследований" (ГУ ИМЭИ) Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации

Официальные оппоненты

Ершов Юрий Алексеевич, доктор экономических наук, профессор

Костецкий Николай Филиппович, доктор экономических наук

Любовный Владимир Яковлевич, доктор экономических наук, член-корр. РААСН

Ведущая организация -

Государственный университет управления

Защита состоится "_" декабря 2003 года в 14 часов на заседании диссертационного

совета Д 227.005.01 в Государственном учреждении "Институт макроэкономических исследований" (ГУ ИМЭИ) Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации по адресу: 125284, Москва, 1-й Хорошевский проезд, д.3а.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке института.

Автореферат разослан "_" ноября 2003 года.

Ученый секретарь диссертационного

совета, д.э.н.

- /)

1

I. Общая характеристика работы

Актуальность исследования. За последнее время в России произошли позитивные перемены. Стабилизируется политическая и макроэкономическая ситуация, улучшаются деловой и инвестиционный климат. Тем не менее, реальное предложение инвестиционных ресурсов намного меньше потребности как экономики в целом, так и привлекательных для инвесторов отраслей, объектов, проектов. Следует создать условия для активизации инвестиционной деятельности, благо для этого есть возможности. Помимо мер общего характера по улучшению условий инвестирования, необходимо внедрение современных, принципиально новых организационно-экономических механизмов. Одним из таких механизмов являются государственные концессии, которые в современной России пока не используются.

Между тем, в результате проведения рыночных реформ в ряде отраслей российской экономики сложились условия, достаточно благоприятные для внедрения концессий. С одной стороны, последовательное проведение приватизации и разгосударствления, приведшие к реформированию отношений собственности, породило необходимость в новых механизмах управления государственным имуществом.

С другой стороны, многие объекты государственной собственности не подлежат приватизации, но остро нуждаются и в инвестициях, и в эффективном управлении. В первую очередь, к этой категории относятся объекты инфраструктуры, обеспечение бесперебойного и эффективного функционирования которых стало одной из первоочередных социальных задач. Их решение требует значительных объемов капитальных вложений, существенно превосходящих существующие источники формирования федерального, региональных, местных бюджетов.

В рыночных условиях хозяйствования государству становится все сложнее управлять, распоряжаться и пользова' ъУР^^^^^^^о'фа^яя за собой весь

09 *Я&**т{0}- У

набор прав и полномочий собственника. Применительно к ряду видов имущества и ряду функций государственного управления оказывается выгодней и эффективней делегировать часть полномочий по управлению объектами государственной и муниципальной собственности негосударственным отечественным и зарубежным корпорациям. Организационно-экономическим механизмом временной передачи прав собственника от государства к частной компании во всем мире широко и успешно используются концессии.

Этими обстоятельствами и обусловлена необходимость и актуальность рассмотрения государственных и муниципальных концессий как одного из инструментов решения экономических и социальных проблем российской экономики. При этом весьма актуальной является проблема разработки системы государственного управления концессионной деятельностью и необходимость согласования форм и методов государственного регулирования с общим курсом экономических реформ в стране, направленным в том числе на привлечение инвестиций и обновление основного капитала.

Актуальность исследуемой темы обусловлена также недостаточной научной разработанностью экономических аспектов концессионной деятельности в современной России. Имеющиеся в этой области исследования пока не носят системного характера. Имеются лишь отдельные научные публикации правовых аспектов концессионной деятельности, явно преобладающими над экономическими аспектами. Экономические работы в данной области посвящены в основном недропользованию, организации концессионной деятельности в минерально-сырьевой сфере, а также анализ одного из видов концессионных соглашений, называемых соглашениями о разделе продукции. Причем в отечественной литературе преобладает информационная сторона дела, зарубежная литература также не дает полной картины концессионного феномена. Важнейшие теоретические вопросы до сих пор остаются мало исследованными.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы заключается в теоретическом 1 обвсновании и разработке методологических основ

организационно-экономического механизма функционирования и управления государственными и муниципальными концессиями в России, а также выработка конкретных путей применения данного механизма в российской хозяйственной практике. Это позволит повысить экономическую и социальную эффективность управления имущественными объектами федеральной, региональной, муниципальной собственности.

Для реализации названной цели автором сформулированы следующие основные задачи:

- проанализировать опыт применения концессионного механизма в экономически развитых странах и степень его воздействия на инвестиционные процессы;

- исследовать источники инвестиций и ресурсный потенциал отраслей инфраструктуры российской экономики, обосновать возможность широкого использования концессионного механизма в этих отраслях, разработать методы управления финансированием типового проекта, реализуемого на условиях концессии с одновременной выработкой практических рекомендаций о способах привлечения с этой целью заемного капитала;

- разработать структурную композицию и схему подготовки типового концессионного соглашения применительно к российским условиям, обосновать пути развития и повышения эффективности концессии объектов государственной собственности в России, опираясь на предлагаемые методические подходы к оценке эффективности концессионных проектов и цены концессии;

- научно обосновать и разработать пути и способы формирования организационной и правовой базы регулирования концессий в России, определить роль и формы участия государства в этом процессе как на этапе планирования проекта и выдачи концессии, так и во время реализации достигнутых соглашений;

- разработать процедуры организации и проведения конкурсных торгов на предоставление государственной и муниципальной концессии в России.

Объектом исследования выступает концессионная деятельность как одно из перспективных звеньев системы управления государственной собственностью, основные факторы, определяющие состояние и развитие концессий в российской экономике поспрансформационного периода.

Предмет исследования составляют экономические процессы взаимоотношений между государством и частным сектором, возникающие при передаче в концессию объектов государственной собственности и последующего использования этих объектов, в том числе организационные схемы концессионных соглашений, бюджетный эффект концессионирования.

Теоретической и методологической базой исследования послужили труды отечественных и зарубежных экономистов в области теории собственности и управления объектами собственности, государственного регулирования рынка и имущественных отношений, а также в области организации инвестиционной деятельности.

В диссертации нашли применение методы системного анализа, контент анализа, статистических исследований, структурного анализа и экспертных оценок.

При подготовке диссертации автор опирался на труды классиков экономической теории Д. Стиглица, А.Смита, Д.Рикардо, Д.Кейнса, Р.Коуза, В.Леонтьева, П.Самуэльсона, а также на работы современных зарубежных ученых, в числе которых А. Альказар, Б. Борсвос, Д. Джонстон, К. Крампес, А. Эстаче и другие исследователи.

В процессе работы автором были изучены результаты исследований ведущих российских экономистов в области политической экономии, макро- и микроэкономики, государственного регулирования, управления, государственных закупок, иностранных инвестиций, включая труды Абалкина JIM., Виссарионова А.Б., Водянова A.A., Глазьева С.Ю., Ершова Ю.А., Ивантера В.В., Конопляника A.A., Костецкого Н.Ф., Кошкина В.И., Линник Л.К., Львова Д.С., Некипелова А.Д., Нестеровича Н.В, Райзберга Б.А., Смирнова В.И., Сосны С.А. Субботина М.А., Фаминского И.П. и других

авторов.

В качестве информационной базы исследования использованы статистические отчетные материалы Госкомстата России, Минэкономразвития России, аналитические материалы министерств и ведомств Российской Федерации, материалов Мирового Банка, специализированных изданий, результаты расчетов, выполненных автором.

Научная новизна исследования заключается в разработке концептуальных научно-методических положений, методологии и прикладных основ государственного регулирования концессионной деятельности в России с учетом сложившихся и трансформирующихся рыночных отношений применительно к инфраструктурным отраслям экономики. В диссертации акцент делается на инфраструктурные концессии, которые фактически не получили еще научной и практической проработки в России, в отличие от прежних исследований сконцентрированных на проблемах минерально-сырьевой сферы.

К полученным и представленным в диссертационной работе результатам, характеризующим ее научную новизну и личный вклад автора в решение поставленной проблемы, относятся:

• разработка механизмов управления и государственного регулирования процессов концессионирования, приспособленных к условиям современной российской экономики, в том числе обоснование форм участия государства в концессионной деятельности на различных этапах реализации проекта;

• схема расчета цены концессии с учетом степени финансового участия в проекте собственника имущества и параметров окупаемости инвестиций;

• обоснование методики организации торгов на выдачу концессии с учетом сложившихся в России подходов к организации системы государственных закупок и в соответствии с требованиями и рекомендациями ООН;

• обоснование перспективных источников финансирования концессионных проектов с практическими рекомендациями по выбору их оптимальной структуры, в том числе дан сравнительный анализ схем привлечения

ресурсов в форме кредита и проектной облигации, предложена типовая система взаимодействия кредиторов концессионного проекта при использовании комплексной модели финансирования;

• разработка на базе принципов системного подхода методических положений по оценке эффективности инвестиционного проекта, реализуемого на условиях концессии;

• обоснование предложений по дополнению существующих и разработке новых законодательно-нормативных актов, регулирующих концессионную деятельность в России, включая их нормативное и методическое сопровождение.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные и обоснованные в нем научные положения могут быть использованы при проведении нового этапа реформы управления государственной собственностью в Российской Федерации, а также в практике реформирования естественных монополий, в том числе в сфере жилищно-коммунального хозяйства, электроэнергетики и транспорта, при разработке документов программного и концептуального характера, определяющих стратегию структурных преобразований российской экономики и источников их финансирования, при поиске путей активизации привлечения иностранного капитала.

Результаты работы также могут быть использованы органами государственной власти, в ведении которых находится управление инфраструктурным и сырьевым секторами российской экономики, при формировании стратегии их развития с учетом ограниченности ресурсов федерального, регионального, муниципального бюджетов. Рационализация системы управления объектами государственной собственности послужит инструментом развития предпринимательства в России и будет способствовать построению целостной системы рыночных механизмов управления российской экономикой.

Научно-методические результаты применимы в высших учебных

заведениях экономического профиля в курсах по управлению государственной собственностью и инвестициями.

Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертации использованы в Минэкономразвития России в процессе разработки концепции государственной инвестиционной политики, в том числе при разработке проекта закона "О концессионных соглашениях".

Предложенный в работе организационно-экономический механизм управления концессиями был использован Минимущества России при разработке новой концепции управления государственным имуществом. В этой части отдельные положения работы были использованы при подготовке концепции управления государственной собственностью Мурманской области в качестве одной из перспективных форм управления.

Отдельные разработки, связанные с обеспечением взаимодействия государственного и частного секторов, предложенные в диссертации, были использованы Минобороны России при разработке и обосновании инвестиционной составляющей реформы, проводимой в армии.

Методические подходы, выводы и рекомендации по работе с зарубежным инвестором были доложены в мае 2001 года в Минэкономразвития России в рамках "Программы стажировки экспертов Торговых Представительств по вопросам продвижения имиджа России" и работе, связанной с реализацией концепции Государственной инвестиционной политики в части привлечения инвестиций с глобальных рынков капитала.

Положения диссертации, затрагивающие проблемы международного содействия, технической помощи и участия в финансировании концессий международных кредитно-финансовых организаций как одного из лидеров концессионной деятельности в мире использованы в работе Комиссии по вопросам технической помощи при Правительстве Российской Федерации при формировании страновых рамок сотрудничества с целью повышения эффективности реализации поступающих от международных доноров ресурсов.

Предложенные автором управленческие инструменты получили

практическое внедрение при формировании региональных программ социально-экономического развития, в том числе Программы комплексного развития Азово-Черноморского побережья Краснодарского края в части предложений по финансированию развития инфраструктуры и защиты окружающей среды.

Методические подходы к организации и финансированию инвестиционных проектов, реализуемых на условиях концессии, включены в учебные программы и пособия, разработанные автором во Всероссийской академии внешней торговли по дисциплинам "Организация и финансирование инвестиционной деятельности", "Управление проектами", "Проектный анализ", "Создание инвестиционного имиджа России", "Спонсоринг и фандрайзинг".

Основное содержание диссертационного исследования опубликовано в трех монографиях, шестнадцати научных статьях и двух учебных пособиях общим объемом 63,4 печатных листа, из них лично автора 58 печатных листа.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения с выводами и рекомендациями, списка использованной литературы (наименования); изложена на 295 стр., включает 32 таблицы и 20 рисунков.

Структура диссертационного исследования

Введение

Глава 1. Современное состояние и методологические проблемы концессии объектов государственной собственности в России

1.1. Государственная и муниципальная концессия как экономическая категория

1.2. Концептуальные подходы к формированию концессионного соглашения

1.3. Анализ состояния и обоснование целесообразности внедрения концессионного механизма в России

Глава 2. Зарубежный опыт концессионных отношений и возможности его применения в России

2.1. Эволюция механизма концессии в экономической науке и практике

2.2. Концессии в сырьевом секторе

2.3. Инфраструктурные концессии Глава 3. Правовое регулирование концессий

3.1. Обоснование необходимости принятия закона о концессиях

3.2. Основные положения нового концессионого законодательства

3.3. Направления правового регулирования концессий в России

Глава 4. Организационные основы государственного регулирования концессий

4.1. Роль государства в создании системы стимулов реализации концессионных проектов

4.2. Организационно-экономические основы управления концессионной деятельностью

4.3. Управление финансированием концессионного проекта

Глава 5. Пути развития и повышения эффективности концессии объектов государственной собственности в России

5.1. Основные принципы оценки эффективности проектов, реализуемых на условиях государственной концессии

5.2. Определение цены концессии

5.3. Организация и проведение конкурсных торгов на предоставление государственной или муниципальной концессии в России

Выводы и рекомендации

Литература

Приложение

II. Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность исследования, сформулированы его цели и задачи, раскрыта новизна и показана практическая значимость работы.

Первая глава содержит критический обзор современного состояния и анализ методологических проблем концессии объектов государственной собственности в России. Концессия, являясь одной из старейших форм управления государственной собственностью, приобретает в современных экономических условиях особую актуальность. Наиболее важную роль концессии могут сыграть в качестве инструмента реформирования управления государственной и муниципальной собственностью.

Многолетняя практика использования данного организационно-экономического механизма в разных странах привела к размыванию понимания термина "концессия". В диссертации под концессией понимается передача государством или муниципальным образованием частному инвестору во временное пользование имущества, имущественных прав, принадлежащих государству (муниципальному образованию), с обязательным условием инвестирования капитала со стороны концессионера в целях создания нового имущества или его качественного улучшения существующего.

Кроме имеющихся теоретических разногласий восприятие сути концессии существенно осложняют разные подходы к использованию данного механизма в хозяйственном обороте разных стран. Так, например, в США и Канаде договоры в области недропользования, которые по экономической и юридической сути являются концессиями, получили название договоров аренды (mineral lease, mining lease). В то же время ряд авторов относят к концессионным лицензии (licenses) на нефтедобычу, выдаваемые в Великобритании.

Самые капиталоемкие концессионные проекты реализуются в минерально-сырьевом секторе. Характерно, что в ряде стран термин "концессия" вообще не используется, а в законодательстве говорится о лицензионных договорах, соглашениях "роялти и налоги", разрешениях на проведение разработки

природных ресурсов. Следует отметить, что в хозяйственной практике границы между понятиями "концессионер", "лицензиат", "арендатор" размываются, так как все эти субъекты получают временное право на распоряжение и пользование государственной собственностью в оговоренных пределах.

Динамично развивающиеся мирохозяйственные связи влияют и на концессионные процессы. Анализ литературы, посвященной проблеме концессий, позволяет выделить ключевой отличительный признак концессии -сохранение за государством права отзыва концессионного соглашения в случае нецелевого использования предоставленной в концессию собственности. Вдобавок отметим, что сегодня концессии - это долгосрочные соглашения, условия которых периодически пересматриваются.

В распространенной практике концессии выступают в качестве специфической формы привлечения иностранного капитала. Экономическое содержание категории концессия составляют отношения между государством и частным капиталом по поводу управления государственной собственностью на основе частной инициативы в рамках договорных отношений. В то же время концессия - это специфическая форма хозяйственной деятельности, основанная на временном использовании государственной собственности негосударственным субъектом этой деятельности на договорных условиях.

Концессию неправомерно, на наш взгляд, рассматривать, как это делает ряд авторов, в качестве формы привлечения прямых иностранных инвестиций. Дело в том, что выдача концессионного соглашения не предполагает безвозвратного перехода прав собственности на имущество. Вследствие этого часть дохода от инвестиционных программ фактически поступает в бюджет и статистически может быть отнесена к категории бюджетных инвестиций. Одновременно концессию неправомерно рассматривать однозначно как форму проектного финансирования, что часто наблюдается в экономической литературе, поскольку в ряде случаев она не сопровождается вывозом банковского капитала в форме долгосрочных кредитов. Однако многие проекты, реализуемые на принципах проектного финансирования, базируются на

концессионных соглашениях между проектными компаниями и соответствующими органами государственной власти.

В отличие от прямых иностранных инвестиций, практически не используемых в концессиях, портфельные инвестиции нашли в них широкое применение, особенно в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Практика их привлечения получила развитие в странах Азии, Африки, Латинской Америки, а также в США, Великобритании, Германии. Реализованные там проекты по улучшению водоснабжения городов и других населенных пунктов с участием зарубежных фирм способствуют привлечению не только частных иностранных, но и национальных инвестиций в этот сектор экономики. При этом используются самые различные модели сотрудничества местной администрации с частными операторами в процессе модернизации и эксплуатации систем водоснабжения.

Особенность концессионных соглашений состоит в том, что каждый из проектов включает в себя элементы государственных закупок (прокьюремента) строительных работ, а в дальнейшем - осуществление услуг, при которых для финансирования контракта привлекаются частные ресурсы. В ходе реализации концессионного проекта государство выступает в двоякой роли: с одной стороны, приобретаются новые активы и услуги, а с другой - продаются права использования государственной собственности. Именно поэтому спектр инструментов для проведения торгов" по определению претендента на получение концессии шире, чем при стандартной процедуре государственных закупок.

Для государства эффективность реализации концессионного проекта, в целях достижения которой и предоставляется концессия, достигается по двум каналам. Во-первых, государство получает возможность повысить качество предоставляемых услуг при сохранении заданного уровня затрат, во-вторых, -снижать затраты на производство услуг при сохранении их качества. Концессия представляется реальным инструментом для решения проблем сокращения расходов бюджета. Проведенный нами анализ международной концессионной практики показал, что в среднем экономический эффект от внедрения концессии может составлять от 5 до 15% объема затрат, поэтому, с учетом больших

объемов капитальных вложений по таким проектам, экономия бюджета может составить сотни миллионов долларов.

Достижение экономического эффекта обеспечивается, в частности, за счет принципиального изменения схемы платежей по проекту в сравнении с финансированием закупки строительных работ и услуг для государственных нужд. При использовании концессионной схемы оплата концессионеру в отличие от подрядчика не производится до полной готовности объекта. Существует также преимущество проведения взаиморасчетов по эксплуатационным затратам по факту их использования. Концессионное соглашение дает возможность контролировать превышение сроков строительства и сметы расходов.

Широкое распространение в мировой практике инструмент концессий приобрел благодаря следующим преимуществам концессионных соглашений в сравнении с иными способами реализации инвестиционных проектов:

• ограничение финансового участия соответствующих бюджетов в осуществлении проектов модернизации и развития предприятий;

• приток дополнительных инвестиций в регион или муниципальное образование;

• создание конкурентной среды в монопольной сфере деятельности;

• вложение инвестором части денежных средств, используемых для реализации проекта, непосредственно на территории его реализации в форме приобретения части необходимых материалов, найма рабочей силы и др.;

• создание дополнительного количества рабочих мест;

• строительство, реконструкция и модернизация объектов инфраструктуры в результате реализации концессионного проекта;

• возможность передачи концессионеру как предприятия, объекта в целом, так и отдельных элементов инженерной инфраструктуры, что позволяет расширить круг возможных инвесторов;

• возврат в собственность государства или муниципального образования модернизированного современного оборудования после истечения срока действия концессионного договора.

Как показано в диссертации, в российской экономической практике концессии могут быть применены в следующих сферах: коммунальный блок -городское хозяйство, коммунальный транспорт, электро-, тепло-, газоснабжение и другие городские инженерные сети, водопровод и канализацию, благоустройство и озеленение, очистка мусора и его утилизация, ремонт и содержание жилых и общественных зданий.

Другой блок концессионного использования государственной и муниципальной собственности - строительство или хозяйственная эксплуатация объектов инфраструктуры, включая железные и шоссейные дороги, дорожное хозяйство, трубопроводный и монорельсовый транспорт, энергетические и магистральные энергораспределительные предприятия и устройства, гидротехнические системы и сооружения, морские, речные и воздушные порты и гавани, линии связи и другие коммуникации, информационные системы, производство общественных работ и иные инфраструктурные объекты и деятельность по их использованию.

Третий блок - строительство или хозяйственная эксплуатация объектов социальной инфраструктуры (образовательных, лечебных, рекреационных, туристических, гостиничных, развлекательных, досуговых), в отношении которых концедентом принято решение о целесообразности их строительства либо эксплуатации на концессионных условиях.

Четвертый блок концессионирования государственного имущества -природоресурсный, предусматривающий предоставление в концессию обособленных природных объектов, находящихся, как правило, только в государственной собственности.

В России в результате рыночных преобразований сложились в некоторых отраслях предпосылки внедрения концессионного механизма в хозяйственный оборот. Наиболее перспективным, по мнению автора, видится

концессионирование объектов инфраструктуры, где помимо обеспечения притока инвестиционного капитала и сокращения расходов бюджета, концессии позволят ввести рыночные элементы в деятельность естественных и локальных монополий, снизить социальную напряженность и создать новые рабочие места.

Как показано в работе, концессионному механизму присущи определенные недостатки. Прежде всего, это необходимость жесткого фиксирования условий соглашения на длительный период его реализации, что порождает потерю гибкости во взаимоотношениях сторон соглашения, отставание от динамично изменяющихся макроэкономических условий и негативное влияние погрешностей, допущенных при предварительных технико-экономических расчетах и заложенных в концессионный проект. С другой стороны, что особенно важно для России, жесткость концессионного механизма снижает возможности проявления коррумпированности государственных служащих, и может быть использована в ходе реформы государственной службы.

В работе выделены следующие характерные для российских условий факторы, сдерживающие использование концессий: отсутствие реальной государственной поддержки концессионных проектов, высокие страновые риски, низкий уровень развития рынков капитала, неразвитость концессионного законодательства, нехватка квалифицированных кадров, высокие затраты на подготовку проектов концессионного соглашения, отсутствие надежных критериев конкурсного отбора концессионера.

До сих пор не установлено, в какой мере концессия является фазой, предшествующей приватизации, целесообразно ли передавать в концессию объекты, которые впоследствии могут быть приватизированы, либо концессионное соглашение представляет только ступень приватизационного процесса, оптимизирующую поиск потенциального инвестора и повышающую инвестиционную привлекательность объекта.

Концессии с точки зрения задействованных в хозяйственных операциях активов могут иметь следующие формы:

1. Концессии с использованием существующих активов концессионера

(например, использование имеющейся частной сбытовой сети для реализации вино-водочных изделий).

2. Концессии в виде использования (эксплуатации) частными структурами имеющихся у государства активов (объектов).

3. Концессии, основанные на создании за счет частных структур (концессионеров) новых активов (объектов) с последующей их эксплуатацией этими струюурами.

Последний вид концессий можно назвать инвестиционным, поскольку они предусматривают осуществление инвестиций в создание новых активов.

В связи с обсуждением закона "О концессионных соглашениях с российскими и (или) иностранными инвесторами", повысилась актуальность согласования теоретического подхода к концессионной и практической деятельности российских государственных органов по подготовке и подписанию соглашений. Ряд авторов противопоставляет понятия концессии и концессионные соглашения. В диссертационной работе взамен несколько надуманного вопроса о том, что первично - концессия или соглашение, используется положение, в соответствии с которым соглашение следует рассматривать как юридическую форму отношений между концедентом и концессионером.

Поскольку для концессий характерна ограниченная во времени передача частному сектору государственной собственности, то одним из принципиальных факторов формирования соглашения представляется срок его действия. В таблице 1 приведены сложившиеся в мире сроки концессий в разных отраслях экономики, которые могут быть использованы в концессионировании в России.

Вторая глава работы посвящена исследованию зарубежного опыта концессионной деятельности и возможного его применения в России. Стоимостной потенциал международных концессионных проектов весьма велик. По данным Мирового банка, в 90-е годы в мире в разных секторах экономики насчитывалось около 2000 проектов концессионного типа, готовых к реализации. Совокупная сметная стоимость этих проектов оценивается в 1300 млрд. долл.

Таблица 1

Средние сроки действия концессионных соглашений

Сфера экономики Продолжительность, лет

Аэропорты 20

Береговая зона 20

Водоснабжение 30

Гидроэнергетика 30

Мусоропереработка 4-5

Платные автодороги, туннели, мосты 25

Электроэнергетика 15

Источник: расчеты автора на основе данных международных организаций

С конца 70-х годов модель функционирования хозяйства с активным прямым государственным управлением социально-производственной инфраструктурой в странах с развитой рыночной экономикой стала давать сбои. Постепенно приходило осознание того факта, что такая форма управления в большинстве случаев неэкономична и неэффективна. Кроме того, государственные монополии не вписывались в концепцию либеральных моделей развития и глобализации.

Несмотря на все многообразие концессионных форм, они могут быть разделены на две большие группы: концессии в области недропользования и концессии в сфере инфраструктуры. С экономической точки зрения, различие таких концессий состоит в том, что если первые в основном пользуются в качестве способа изъятия государством природной ренты, то основной функцией вторых является привлечение частного капитала и управленческого опыта к созданию и управлению инфраструктурными объектами.

Подавляющая часть концедентов ныне действующих концессионных соглашений при выборе концессионера использовала конкурсные процедуры, многие страны утвердили модельные контракты для отдельных отраслей, что позволяет сделать транспарентной процедуру подписания соглашения и последующее управление его реализацией.

Концессии в зарубежной экономической практике превратилась в один из наиболее развитых, комплексных рыночных механизмов привлечения

инвестиционного капитала из внешних источников в развитие предприятий государственного сектора. Проведенный в диссертации анализ подтверждает, что концессионная сфера может быть названа одной из самых динамично развивающихся элементов мировой экономики в последнее десятилетие. В этой связи для полноценной интеграции России в мировое экономическое пространство внедрение данного механизма в хозяйственный оборот представляется чрезвычайно актуальным.

Исторически в России накоплен ценный опыт концесионирования: в 20-е годы прошлого века концессии были одной из самых распространенных форм привлечения иностранного капитала в экономику. В этой связи формирование современного российского концессионного законодательства целесообразно проводить с учетом хозяйственной и нормативной практики прошлого века.

Сырьевые концессии имеют хорошие перспективы для внедрения в России, обладающей огромным потенциалом как восполнимых так и не возобновляемых ресурсов. Однако, по нашему мнению, внедрение концессий в сырьевом секторе целесообразно проводить после завершения формирования организационно-экономического механизма концессионирования в России во избежание возможных злоупотреблений и обусловленной ими дискредитации этого нового для современной российской экономики инструмента.

Как следует из представленных в диссертации материалов одним из наиболее актуальных направлений внедрения концессий призвана стать социальная и производственная инфраструктура. В этом секторе реализуются концессионные соглашения трех типов:

1) контракты на реализацию определенного вида деятельности, обслуживание и управление,

2) концессия уже существующего инфраструктурного объекта,

3) строительство нового объекта на условиях концессии.

В сфере производства и социальной инфраструктуры для контрактов, направленных на создание новых объектов, широкое распространение получили методы проектного финансирования.

Сущность инфраструктурных концессий заключается в ориентации концедента не столько на создание объекта, сколько на получение определенного вида услуг.

В качестве главных параметров, определяющих управленческую модель инфраструктурного концессионного соглашения, в работе установлены: капиталоемкость, стоимость технологических решений, степень возмещения затрат концессионера за счет тарифа услуги, локализация.

Особую социальную значимость имеют концессионные проекты в сфере жилищно-коммунального хозяйства, обладающие выраженной спецификой в отношении круга участников реализации проекта и их функций. Для таких проектов характерна высокая капиталоемкость проектов при сравнительно невысоком уровне текущих затрат. Здесь не представляется возможным заключить долгосрочные контракты на поставку услуг, что увеличивает риски инвестора. Проекты базируются на управленческих контрактах, а не контрактах поставки машин и оборудования.

Международное безвозмездное содействие в виде проектов технической помощи выступает в качестве инструмента, посредством которого потенциальные концессионеры в лице международных финансовых организаций изучают рынок. В настоящее время в России реализуются два типа таких проектов: разработка планов развития муниципальной инфраструктуры и подготовка и реализация программ защиты окружающей среды, что позволяет прогнозировать использование концессионных схем в первую очередь именно в этих отраслях.

Особое место в обсуждении проблем концессионной деятельности занимает ее правовое регулирование. Несмотря на определенный исторический опыт применения концессий в России, в настоящее время состояние законодательно-нормативной базы нельзя признать удовлетворительным. В новых условиях необходима принципиально иная правовая основа концессий.

Несформированность законодательно-нормативного поля регулирования концессионной деятельности служит в настоящий момент ключевым, хотя и не

единственным фактором, сдерживающим внедрение этого перспективного экономического механизма в хозяйственный оборот. В этой связи особенно актуальным становится принятие федерального закона о концессиях. Текст такого закона подготовлен рабочей группой Минэкономразвития России, участие в которой принимал автор. Проект закона подготовлен с учетом мировых тенденций и реальной законодательной практики организации и регулирования концессий.

Следующим этапом законотворческой работы должна стать конкретизация правовых норм регулирования концессионной деятельности в отраслевых и региональных законодательных актах. Подготовленные нормативные и законодательные документы могут быть использованы также при концессионировании муниципального имущества.

Анализ применения механизмов концессионного законодательства в зарубежных странах позволяет выделить ключевые направления совершенствования законодательных норм концессионирования в России: обеспечение открытости процедур предоставления концессий, формирование системы управления концессионной деятельностью, создание устойчивого налогового режима и условий защиты прав инвестора и кредитора, установление возможности прямого соглашения о переуступке прав между финансовыми организациями и концедентом, внедрение международных норм и механизмов урегулирования споров.

В дополнение к законодательной необходимо подготовить нормативную базу концессионирования. Можно рекомендовать также выработать нормативно-методические критерии соотношения условий концессионного договора с пакетом инвестиционных стимулов. По мнению автора, концеденту в рамках того или иного концессионного налогового режима должно быть предоставлено право варьировать налоговые льготы применительно к конкретному договору, но с условием, что при этом не снижается совокупная налоговая нагрузка, установленная законодательством для данного налогового режима. В части нормативно-методического сопровождения закона о концессиях следует также

разработать методические рекомендации по выдаче концессий и макет подготовки технико-экономического обоснования концессионного проекта.

Значительная часть диссертационного исследования посвящена проблемам государственного регулирования концессионной деятельности. Существенная особенность концессионных проектов в современных условиях проявляется в их многосторонней государственной поддержке. Государство контролирует большое число параметров, влияющих на успех реализации концессионного проекта, поэтому потенциальные концессионеры принимают решение об участии в проекте только при уверенности в наличии поддержки правительства в период реализации проекта. Доверие участников соглашения по отношению друг к другу и эффективность их взаимодействия снижают риски, а, следовательно, и расходы по концессионному проекту. Поэтому государство, со своей стороны, призвано обеспечить поддержку концессионных проектов средствами массовой информации, подготовить общественное мнение к участию частного сектора в реализации инфраструктурных проектов, особенно влекущих за собой изменение тарифов на услуги населению.

Однако задача государства - проконтролировать риски, возникающие у концеденпга. Многообразие форм участия частного капитала отражает вариация схем соглашений разделения риска между инвесторами, потребителями и получателем концессионного платежа (государством). Изначально можно разделить риски проекта на четыре группы: операционный (эксплуатационный), риск сбора платежей, финансовый и строительный. На рис. 1 представлена схема участников концессионного проекта, между, которыми распределяются риски.

Реализация концессионного соглашения для концедента сопряжена с рядом специфических рисков, в числе которых в работе выделены:

- риск неконтролируемого роста тарифов;

- риск потери контроля над государственными активами (объектами государственной и муниципальной собственности);

- риск в выборе компании- концессионера и в оценке степени ее эффективности в процессе реализации соглашения (уровень услуг, реальность

инвестиционной программы и др.);

- риск получения компанией - концессионером сверхприбылей;

- риск невыполнения части контрактных обязательств.

Рис. 1 Основные стороны концессионного проекта, среди которых распределяются риски

С целью снижения этих рисков концеденты при принятии решения о передаче в концессию государственных объектов частному оператору выдвигают к нему следующие требования: наличие организационного опыта, кредитоспособность, "прозрачность" финансовой деятельности и отчетности, конкурентоспособность, эффективность. Эти требования служат критериями отбора участников предварительного этапа конкурса на выдачу концессий. Одновременно на первый план выдвигается кредитоспособность банка-консультанта, обладающего штатом технических и юридических экспертов и аудиторов и способного осуществить предварительную квалификацию операторов на основе соответствующих критериев.

Методическую работу по подготовке концессионного проекта целесообразно строить в привязке к сложившимся в международной практике функциям и этапам подготовки концессионной сделки, представленным в таблице 2.

В диссертации подчеркивается, что внедрение концессий целесообразно рассматривать в контексте решения задач экономической политики. Поскольку они являются одним из инструментов, позволяющих активизировать процессы привлечения инвестиционного капитала из частных источников. Для управления концессионной деятельностью и решения возникающих организационных проблем предлагается создать в стране межведомственную комиссию по вопросам выдачи концессионных соглашений, деятельность которой регламентировалась бы Федеральным законом "О концессиях" или же отдельным Указом Президента. В задачи комиссии должно входить установление соответствия предлагаемых концессионных проектов политике развития государственной собственности в соответствующем секторе, а также степени участия частного капитала, способствующего повышению эффективности использования передаваемого в концессию объекта. На комиссию целесообразно возложить функции отбора концессионера и оказание проекту в период его реализации законодательной, административной, а возможно, и финансовой поддержки с тем, чтобы обеспечить успешное создание и надлежащее использование концессионного объекта.

В виде одного из организационных инструментов повышения эффективности контроля со стороны концедента за реализацией концессионного проекта в работе предложено использовать стандартизацию проектной документации и процедур документооборота. Проведенное исследование позволило выделить четыре группы документов, которые необходимо сформировать в дополнение к тексту концессионного соглашения:

1. Кредитная документация, включающая кредитные соглашения с зарубежными банками, российскими банками, экспортно-кредитными агентствами и международными финансовыми организациями;

2. Документация акционеров и спонсоров, включая договор акционеров, договор спонсорской поддержки;

3. Обеспечивающая документация, т.е. акты, описывающие передаваемые в концессию активы, их физическое состояние, результаты независимой оценки объектов;

4. Проектная документация, включая договор на строительство, эксплуатацию и техобслуживание концессионнного объекта, на поставку оборудования и материалов, акты купли-продажи концессионных услуг.

Таблица 2

Этапы подготовки концессионной сделки

Формирование стратегии сделки Подписание концессионного соглашения

Подготовительный Стратегический этап Подготовка Проведение Выдача концессионного

этап конкурса конкурса соглашения

Анализ Разработка технико- Выбор способа Объявление Проведение переговоров о

статистических экономического проведения конкурса. дополнительных условиях

показателей. обоснования проекта. конкурса. Прием и концессионного

Обоснование Расчет Подготовка оценка соглашения.

целесообразности концессионных конкурсной конкурсных Согласование финансовых

концессии. платежей. документации заявок. и организационных

Анализ Определение сроков Объявление условий сделки.

юридических и концессии победителя Определение порядка и

нормативных сроков пересмотра

аспектов. условий соглашения.

Маркетинговые Подписание

исследования - концессионного

соглашения

Одна из основных целей собственника государственного имущества при выдаче концессий - это расширение источников финансирования проекта, привлечение ресурсов с внешних финансовых рынков на выгодных условиях. Поэтому условия финансирования проекта представляют собой такой же важный элемент концессионного соглашения, как условия проведения строительных работ, предоставления основных фондов и их эксплуатационное обслуживание. Согласно мировой практике реализуемых концессионных проектов соотношение заемного и собственного капитала составляет в среднем 75:25. В работе

выделены следующие категории источников финансирования концессионных проектов с привлечением заемного капитала:

• "традиционный" синдицированный банковский кредит, с правом первоочередного погашения;

• облигации, эмитированные под концессионный проект;

• банковский субординированный кредит;

• лизинг оборудования;

• кредиты со стороны экспортно-кредитных агентств;

• кредиты международных финансовых организаций;

• займы, обеспеченные акциями/долями (обычно субординированные).

Каждый из источников финансирования порождает затраты, которые зависят от процентных ставок, характера рисков концессионного проекта, странового риска и структуры капитала. Диапазон стоимости финансирования концессионных проектов в инфраструктуры по источникам приведен на рисунке 2.

(* » ' * —

1 _

- —

- —

первоочередной долг субординированный собственные средст

долг

Рис 2. Стоимость финансирования проектов концессий инфраструктуры по

источникам

Как правило, банки и международные финансовые организации не начинают кредитование до тех пор, пока капитал концессионера не сформирован на 100%. Если круг инвесторов достаточно широк, то нередко определяется очередность взносов (инвестиционных траншей). Обычно первый транш осуществляется спонсорами проекта и учредителями концессионной компании (т.е. строительной компанией и банком); второй — внешними частными инвесторами; третий — государством.

Анализ источников финансирования концессионных проектов показал, что в последнее время наметился рост выпуска концессионных облигаций. Концессионные облигации представляют собой оборотный долговой инструмент, по которому эмитент выплачивает держателю облигации проценты в обмен за выплату держателем облигации основной суммы облигации эмитенту во время выпуска.

В течение или по истечении срока действия облигации эмитент выплачивает основной долг в соответствии с согласованными условиями выплаты. Концессионная облигация продается эмитентом для финансирования проекта. Доходы по проекту используются для выплаты процентов и основного долга по такой облигации. Типичная схема организации выпуска в обращение концессионной облигации представлена на рисунке 3.

Анализ финансирования концессионных проектов за счет облигационного займа показал, что необходимым фактором успешного размещения облигаций является привлечение агентств для рейтинговой оценки облигаций. Наиболее популярными являются рейтинги таких агентств, как Standard&Poors, Moody's и Fitch.

Рис 3. Схема организации выпуска концессионных облигаций

Рейтинговая оценка облигаций производится для установления степени кредитоспособности проекта, способности эмитента выполнять обязательства по выплатам в виде задолженности. Она обеспечивает прозрачность сделки, способствует ликвидности облигаций без ссылки на оригиналы документов и содействует не только продвижению на рынке, но и повышению цены облигации, так как считается, что рейтинговые агентства проводят глубокий анализ проекта.

Типичные рейтинги концессионных облигаций располагаются в интервале от ВВВ-/ВааЗ до ВВВ+/Ваа1, а при наличии гарантии специализированной страховой компании - до ААА/Ааа. Столь значительное повышение рейтинга в зависимости от участия страховой компании производится в связи с тем, что требованием специализированных страхователей для проведения страхования облигационного займа является соответствие основного (теневого) рейтинга по меньшей мере категории капитальных вложений ВВВ-/ВааЗ.

Проведенный в работе анализ заемных источников в форме кредитов и облигаций не дает возможности рекомендовать какой-либо из данных источников как наиболее предпочтительный для финансирования концессионного проекта. Как правило, через эмиссию облигаций создаются возможности привлечения большего объема ресурсов, поскольку далеко не каждый банк может аккумулировать для кредита сумму порядка 2-5 млрд. долларов. Облигации можно выпустить на более длительный срок и снизить расходы по обслуживанию долга (облигации дешевле банковского кредита, особенно при получении рейтинга категории капиталовложений и страховании).

Кроме того, преимущество концессионных облигаций состоит в преодолении зависимости от кредитных линий банков, а стандартизация обязательств и документов по облигациям способствует снижению напряженности и сокращению сроков согласования финансового пакета проекта.

Держатели облигаций менее требовательны к мониторингу проекта в сравнении с банком-кредитором, который требует предоставления отчетов, финансовых коэффициентов и обязательств высокой степени участия.

Несмотря на существенные преимущества концессионных облигаций по сравнению с кредитом, они имеют и ряд заметных недостатков. Прежде всего, это высокая степень неопределенности, возникающая из-за недостаточных обязательств инвестиционного банка в период согласования эмиссии и отсутствия полной уверенности в том, что деньги будут доступны во время погашения.

Более того, выпуск облигаций зависит от рыночных условий в виде цены погашения. Вся выручка по облигациям доступна в день выпуска, но процедура предполагает помещение выручки на депозитный счет, что приводит к несоответствию процентных ставок. К недостаткам облигационного займа по концессионному проекту следует также отнести недостаточную гибкость скользящих платежей. Движение денежных средств по проекту отличается от зафиксированного графика выплат по облигациям. В случае зарегистрированного предложения (листинга) существуют требования к раскрытию информации о проекте, которые могут предполагать необходимость раскрытия конфиденциальной и коммерческой информации.

Отсутствие идеальных источников финансирования концессионных проектов обусловливает участие в проекте разных кредиторов: инвесторов облигаций, банков, специальных страховых компаний, кредитных агентств, каждый из которых применяет разные стандарты и условия кредитования.

Сложная структура источников финансирования концессионного проекта предполагает решение ряда межкредиторских проблем, таких как принятие решения о том, кто из кредиторов будет иметь право голоса, кто будет действовать от имени держателей облигаций, как будет распределяться выручка

и применение средств правовой защиты. Зачастую решение этих проблем затрудняет подготовку финансового пакета концессионного проекта из-за противоречия между банками и держателями акций, находящихся в неравном положении с банками, поскольку кредитные документы содержат более широкие обязательства. К тому же банки значительно лучше проинформированы о текущих показателях проектов, так как проводят их собственный мониторинг.

Решением проблемы, по нашему мнению, способна стать стандартизация процесса финансирования концессионного проекта, заключающаяся в разработке общего документа, содержащего одинаковые обязательства для всех кредиторов.

В пятой главе диссертации исследуется проблема повышения эффективности проектов, реализуемых на условиях концессии. Ввиду сложности протекания концесссионных процессов и комплексного характера инвестиционных мероприятий таких проектов оценка эффективности концессионного проекта требует применения системного подхода. В качестве основных принципов оценки эффективности в работе представлены: анализ и возможное уточнение концессионного проекта на протяжении всего его жизненного цикла, моделирование денежных потоков, максимизация целевого эффекта, учет фактора времени, достижение соответствия предстоящих затрат и поступлений.

Принципиальное значение в оценке эффективности концессионного проекта имеет построение схемы взаимодействия участников проекта и установление порядка движения денежных потоков проекта.

Типовая структура реализации концессионного соглашения изображена на рисунке 4.

Рис. 4. Схема реализации концессионного соглашения

РОС НАЦЙ011А.,„.1АЙ

библиотека

С. Петербург

оэ

Одним из организационных условий успешной реализации проекта концессии служит создание специализированной компании (порядок создания такой компании изложен в первой главе работы), выполняющей функции разграничения концессионных и кредитных обязательств. Специализированная компания обеспечивает тайну соблюдение накладываемых соглашением концессии ограничений масштабов деятельности концессионера (особенно в случае частичной компенсации затрат концессионера из средств бюджета).

К ключевым проблемам концессионной деятельности относится определение цены концессии. Расчет цены концессии представляет комплексную задачу, решаемую с учетом вида соглашений.

Представление о категории цены концессии в научной литературе носит размытый характер. Ряд авторов отождествляют цену концессии с объектом инвестиций по концессионному проекту, т.е. суммой, на которую увеличиваются активы государства в результате функционирования концессии. Иногда под ценой концессии понимают рыночную, договорную цену, определенную в ходе торгов и указанную в тексте соглашения. Поскольку речь идет об использовании государственной собственности и проблема связана с перспективами повышения ее эффективности, в диссертации предлагается подойти к определению цены концессии с позиций маржинализма. В этой связи, под ценой концессионного соглашения автор предлагает понимать дисконтированную сумму полученных концедентом от концессионера платежей, которая в категориях расчета денежного потока проекта будет составлять чистую текущую стоимость за вычетом прибыли концессионера. Рассчитанная на основе данного подхода цена соглашения может служить ориентиром для российского концедента, не имеющего пока опыта выдачи концессий.

При расчете чистой текущей стоимости концессионного проекта учитывается, что разным видам соглашений соответствуют разные виды платежей. Платежи концессионера подразделяются на прямые и косвенные. Прямыми платежами являются:

• плата за концессию (Рк);"

• бонусы (Р6);

• арендная плата, размер которой может быть установлен законодательно (Рар);

• налоги, предусмотренные законодательством (Рн);

• роялти (Рр).

Общая сумма платежей определяется формулой: Рпр =РК+Рб+Рар+Р„+Рр

Процедуры выдачи концессии проводятся на конкурсной основе в целях обеспечения максимального экономического эффекта для государства, а также в силу необходимости введения контроля вероятного злоупотребления частным предприятием монопольными преимуществами. В настоящее время для внедрения концессионных механизмов в России целесообразно использовать комбинированную форму торгов на выдачу концессии, состоящую из двух этапов: переговорного (позволяющего подробно определить условия соглашения) и конкурса. В диссертации содержится подробное описание предлагаемых форм организации и проведения процедуры конкурса.

Формат конкурсных процедур определяется в зависимости от объекта концессионного соглашения и может варьироваться. Наиболее перспективным для выдачи концессии в России с учетом существующей практики государственных закупок представляется закрытый конкурс, который целесообразно организовать в несколько этапов. Отдельно рассмотрена возможность проведения конкурса в форме аукциона. Наиболее благоприятным с точки зрения определения цены соглашения условием проведения конкурса является подготовка концессионером полного пакета проектно-сметной документации. В этом случае конкурс может проводиться с заранее объявленной стартовой ценой концессии.

Одним из наиболее сложных элементов концессионных торгов представляется инвестиционная программа концессионного проекта, поскольку в случае принятия концедентом решения о расторжении соглашения, государство обязано компенсировать понесенные концессионером инвестиционные затраты.

Возможны два варианта расчета инвестиционной программы концессионного проекта для проведения конкурса: установление фиксированного в соглашении объема инвестиционных затрат в ценах периода предстоящего строительства (концессионер берет на себя риск, связанный с возможной инфляцией); установление объемов капитальных вложений в базисном уровне цен на фиксированную дату (целесообразно использовать для концессионных соглашений с длительным периодом реализации инвестиционной программы).

Первый из указанных вариантов предпочтительнее с позиций концедента, поскольку представление цены инвестиционной программы в базисном уровне цен плохо корреспондируется с практикой контроля за расходованием средств со стороны Счетной палаты и других российских контрольных органов.

Проведение конкурсов на выдачу концессии возможно в условиях отсутствия утвержденного технико-экономического обоснования проекта. Тогда стартовая стоимость концессии может быть определена на базе проектов-аналогов или с учетом укрупненных показателей стоимости строительства, используемых Госстроем России. Когда организаторам торгов ясно, что объемы капитальных вложений по концессионному объекту будут уточняться в связи с последующей конкретизацией объемно-планировочных и конструктивных решений, с учетом замечаний государственной вневедомственной экспертизы, объявление начальной цены инвестиционной программы нецелесообразно.

Можно рекомендовать участникам конкурса представить свои предложения для формирования общего объема капитальных вложений по ценам на единицы измерения объемов работ, частей зданий, сооружений, элементов инженерного оборудования, и определить порядок корректировки цены инвестиционной программы соглашения.

III. Выводы и рекомендации

Результаты проведенного исследования по использованию организационно-экономического механизма концессий в России позволяют сформулировать выводы и предложения, реализация которых будет способствовать повышению эффективности управления объектами государственной собственности, снижению бюджетной нагрузки по их

содержанию, привлечению дополнительных источников финансирования и ускорению темпов модернизации государственного сектора экономики. Все это, в свою очередь окажет благоприятное воздействие на социальную сферу.

1. Концессия как научная категория сочетает в себе экономический и социальный аспекты. В экономическом смысле, являясь инструментом управления объектами государственной собственности, концессии направлены на обеспечение динамичного развития инфраструктуры, расширение источников финансирования и внедрение современных форм и методов управления, именно в этом и заключается роль привлекаемого частного партнера-концессионера. С другой стороны, объекты концессии имеют особую социальную значимость, затрагивающую напрямую каждодневные нужды и запросы населения, как конституционного собственника государственного объекта.

Разнонаправленность задач концессии принципиально усложняет процесс управления концессионированием, позволяет реализовать его только с использованием принципов системного, комплексного подхода. Двойственная природа концессионного механизма отражается и в ее правовом понимании, относящем концессионное соглашение одновременно к коммерческому и публичному праву. Государственные и муниципальные концессии с одной стороны решают задачи социальной направленности, а с другой стороны, позволяют улучшить экономическую деятельность и применение объектов государственной собственности.

Привлечение частных компаний к управлению государственной собственностью способно повысить эффективность использования имущества благодаря тому, что концессия опирается на рыночные механизмы управления объектами естественных монополий и инфраструктуры, не подлежащими приватизации. Сохранение переданных в концессию объектов собственности государства способствует обеспечению системы экономической безопасности страны. Этими факторами обусловлена необходимость рассмотрения государственных и муниципальных концессий как одного из инструментов решения экономических и социальных проблем российской экономики.

2. Проведенное в работе исследование организационно-экономического механизма концессии показало, что концессию не следует рассматривать как процесс, предваряющий приватизацию. На основании этого вывода определен круг потенциальных объектов концессионирования по критериям, один из которых - неприменимость приватизации к концессионируемому объекту. В работе предложен организационный механизм передачи действующего хозяйствующего государственного или муниципального объекта в концессию, предполагающий процедуру ликвидации управляющего предприятия, возврат активов в казну, временную передачу на баланс концессионера активов с учетом соответствующих налоговых последствий.

Концессионная деятельность обязательно включает элементы государственных закупок, обладая рядом преимуществ перед другими механизмами прокьюремента. Главное преимущество механизма концессии заключается в создании объекта в сроки и по спецификации, предложенной государством, но с заменой бюджетных инвестиционных расходов на текущие операционные.

Проблема разработки системы государственного управления концессионной деятельностью проявляется также в необходимости согласования форм и методов концессионирования с общим курсом экономических реформ в стране, проводимыми преобразованиями всего хозяйственного механизма, переходом к рыночным отношениям, привлечением инвестиций и обновлением основного капитала, обеспечением устойчивого экономического роста.

3. В диссертации показано, что экономический механизм концессии получил широкое распространение в экономической практике как стран с развитой экономикой (США, Великобритании, Франции, Испании), так и в развивающихся странах (Аргентине, Бразилии, Румынии, Польше), что свидетельствует об универсальном характере инструментария. Мировой опыт подчеркивает ярко выраженную специфику форм и методов реализации концессионных проектов, зависящих от сектора экономики и сложившейся правовой системы. Российская концессионная модель, в частности может

включать отдельные элементы подходов, используемых в других странах, исходя из особенностей отечественной экономики.

Хотя концессия насчитывает тысячелетнюю историю, ее формы непрерывно развиваются и обновляются. Зарубежный опыт использования концессий убедительно подтверждает, что этот инструмент становится сегодня ведущей формой финансирования развития и управления государственной собственностью, позволяющей при сохранении особого права государства на расторжение концессионного соглашения, поддерживать условия эффективного использования объектов, находящихся в собственности государства.

4. Практическое использование идей концессии требует создания соответствующего нормативно-правового поля, охватывающего как разработку и принятие федерального закона о концессионных соглашениях, так и формирование специализированного отраслевого и регионального законодательства. Помимо этого, учитывая комплексность проблемы и ответственность государства за результаты и последствия предоставления концессий, целесообразно подготовить нормативную базу управления концессиями, включающую методические рекомендации по проведению конкурсных торгов, отбору концессионеров, разработке технико-экономических обоснований концессионного проекта, утверждению регламента взаимодействия участников концессионного процесса-в течение всего срока жизни проекта и порядка отчетности концессионера перед концедентом.

5. Одна из самых трудных проблем концессионной деятельности заключается в определении цены концессии. Предложенная в диссертации схема расчета цены концессии, основанная на обеспечении баланса компенсации затрат концессионера и интересов государства как собственника имущества с позиций получения дохода от его использования, позволяет произвести расчет платежей концессионера для различных типов объектов, предоставляемых в концессию, и на этой основе установить величину договорной цены концессии.

6. В диссертации обоснована необходимость скорейшего внедрения инструмента концессии в отраслях инфраструктуры, показано, что

систематическое недоинвестирование объектов этих отраслей в период реформ создало инфраструктурный разрыв, представляющий ключевой фактор, ограничивающий возможности обеспечения высоких темпов экономического роста и решения социальных проблем. Анализ существующих источников финансирования объектов инфраструктуры показал, что без существенного расширения ресурсной базы реализовать модернизацию объектов инфраструктуры в сжатые сроки не представляется возможным, что повышает угрозу негативных социальных и экономических последствий в среднесрочной перспективе.

7. Финансовый механизм концессионных проектов основывается на привлечении больших объемов длинных ресурсов невысокой стоимости в объекты государственной собственности с разделением риска невозврата с концессионером. В диссертации предложены схемы привлечения ресурсов финансирования концессионного проекта в форме кредита и эмиссии концессионных облигаций с оценкой их стоимости, разработаны рекомендации по использованию сравнительных преимуществ каждого из источников применительно к реализации конкретных проектов.

8. Для широкого использования механизма концессионирования необходимо создание государством системы стимулов участия частного капитала в концессионных проектах, прежде всего в виде мер по контролю факторов риска. В работе предложена классификация рисков каждого из участников и разработаны механизмы контроля наиболее значимых из них, в том числе, рисков превышения запланированного уровня расходов по проекту и сроков его реализации, рисков изменения обменного курса, рисков, находящихся вне контроля концессионного проекта.

9-."Проведенные структуризация и классификация концессий по признакам, характеризующим отраслевые и организационные особенности концессионных проектов, позволяют объективно сформировать подходы к управлению, принятию оптимальных управленческих и инвестиционных

решений, обеспечивающих достижение значимого бюджетного и социально-экономического эффектов.

10. Предложенные автором принципы оценки эффективности проектов, реализуемых на условиях государственной концессии, послужили методологической основой для разработки типового макета подготовки технико-экономического обоснования проекта, выработки рекомендаций по его практическому применению.

11. Разработанные в диссертации предложения по процедуре организации и проведения конкурсных торгов на предоставление государственной или муниципальной концессии в России, учитывающие рекомендации ООН в области концессионной деятельности и адаптированные к российской системе государственных закупок, представляют вклад в научно-методический и организационный инструментарий концессионирования в России.

' 12. Несмотря на специфичность условий и методов реализации концессий на отраслевом и региональном уровне предложенные в диссертации подходы позволяют унифицировать управленческие процедуры и могут быть рекомендованы для применения на федеральном, субфедеральном и на муниципальном уровне.

13. Проведенный в работе анализ эволюции механизма концессии в экономической науке и практике, выявивший динамичный рост инвестиций в концессионные объекты в мире в последнее десятилетие, показал перспективность и высокий потенциал концессий как источника привлечения инвестиций в реальный сектор экономики России.

14. Реализация возможностей государственной и муниципальной концессии, повышение ее макроэкономической эффективности, измеряемой поступлением денежных средств в бюджеты разных уровней с одной стороны, и снижением расходов бюджета на содержание объектов инфраструктуры с другой, требуют совершенствования законодательно-нормативной базы концессионной деятельности и одновременно разработки системы управления реализацией проектов на основе концессионных соглашений между концедентом

и концессионером. Для этого желательно внедрять в управление концессионной деятельностью научные методы и подходы, изучать накопленный российский опыт концессий наряду с современным зарубежным опытом. Одновременно нужно решать не менее сложную задачу обеспечения социальной эффективности концессионной деятельности, связанную с уровнем удовлетворения социальных запросов населения и обеспечения функционирования организаций социальной сферы.

Диссертационное исследование позволило определить направления дальнейшей научной работы. В частности, такие проблемы, как механизм выявления качеств и деловой репутации претендента и их влияние на получение концессии, поиск путей снижения риска концедента имеют большое практическое значение и должны быть изучены с целью наиболее эффективного внедрения концессионной практики в России.

15. Проведенные исследования подтвердили актуальность поставленных задач. Наш подход к проблеме привлечения инвестиций в объекты государственной собственности позволил теоретически обосновать предположение о возможности использования частного капитала для развития объектов социальной и производственной инфраструктуры, не сжимая объемов государственного сектора. В его основе лежит внедрение концессионного механизма. Он может стать действенным инструментом административной реформы, ориентированной на максимальное подключение предпринимателей к управлению на местах, установление деловых связей между российским бизнесом и правительством.

16. В совокупности с результатами исследований, проведенных ранее как российскими, так и зарубежными учеными, выводы сделанные в работе позволили подготовить научное обоснование подходов к формированию организационно-экономических основ управления концессиями в России, разработке практических механизмов их построения. Отдельные их элементы, например, проведение тарифной политики в естественных монополиях, использование аренды с модернизацией по отношению к объектам

государственной собственности, развитие системы государственных закупок, совершенствование механизмов защиты прав инвестора, внедрение методов проектного финансирования крупных объектов, уже надежно вписались в современную российскую экономику. Другие - формирование законодательно-нормативного поля концессионной деятельности, финансовая инфраструктура -еще находятся в стадии становления, и это должно быть предметом дальнейших иследований.

Однако уже становится ясно, что наибольшая результативность в достижении поставленных Президентом РФ задач по удвоению ВВП будет достигнута при условии формирования полноценного набора организационно-экономических механизмов управления.

Положения диссертационного исследования опубликованы в научной литературе. Основные публикации приведены ниже.

Публикации автора по теме диссертационной работы

Монографии и учебные пособия

1. Организационно-экономический механизм управления концессиями в России. - М.: изд. "Высшая школа", 2003. - 14 п.л.

2. Концессия объектов инфраструктуры в России. - М.: изд. "КноРус", 2003. -19,25 п.л.

3. Государственные и муниципальные концессии в России. - М.: изд. "Современная экономика и право", 2002, -12 п.л.

4. Организация и финансирование инвестиционной деятельности (учебное пособие). - М.: Всероссийская академия внешней торговли, 2000, - 2 п.л.

5. Оценка инвестиционных проектов (учебное пособие). - М.: Всероссийская академия внешней торговли, 1997, - 8 п.л.

Статьи и другие публикации

6. Методологические подходы к отбору концессионера в целях повышения эффективности управления объектами государственной собственности. // "Управление собственностью", № 3, 2003 г. - 0,8 п.л.

7. Договорные отношения государства и инвестора в сфере недропользования.// "Бурение &Нефть", июль-август 2003 г. -1 пл.

8. О концессионных соглашениях.// "Иностранный капитал в России: налоги, валютное и таможенное регулирование, учет." Изд. "Экономика и жизнь",

№ 5,2003 г, - 0,5 п.л.

9. Ре1улирование естественных монополий на условиях концессии. //"Вестник аналитики", № 2(12), 2003 г. - 0,7 п.л.

10. Геоинформационное обеспечение концессионной деятельности в России.// "Геодезия и картография", № 5, май 2003 г., - 0,25 п.л.

11. Разработка стратегии реализации инфраструктурной концессии. В сб. "Стратегическое планирование и развитие предприятий". Тезисы докладов Четвертого всероссийского симпозиума, секция 3, "Опыт стратегического планирования на российских и зарубежных предприятиях", 15-17 апреля 2003 г., М.: 2003,-0,1 пл.

12. Возвращение концессий. // "Финансовый директор", № 3(9), март 2003 г., -0,2 пл.

13. Концессии: от истории к современности.//"Бурение&Нефть", март 2003, -0,7 пл.

14. Концессии в управлении объектами городской недвижимости. Ежемесячный информационно-аналитический бюллетень рынка недвижимости "КЛУАУ", № 94, январь 2003, - 2 п.л.

15. Роль государства в реализации программ и проектов международного содействия аграрному сектору. В сб. "Власть, бизнес и крестьянство: механизмы эффективного взаимодействия". М.: Энциклопедия российских деревень, 2002, - 0,6 п.л.

16. Перспективы реализации инвестиционных проектов в форме концессий в России. // "Внешнеэкономический бюллетень", № 3 2002, - 0,5 п.л.

17. Building an Efficient Concession System for Russia. // "Capital Perspective", oct. 2001,0,7 п.л.

' 18. Проблемы и перспективы международного содействия России.// "Внешнеэкономический бюллетень", № 2,2001, - 0,5 п.л.

19. Оценка инвестиционных рисков.// "Оборудование: рынок, предложение, цены", № 9,1997, - 0,2 п.л.

20. Soviet Society, Development of Management and Psychology. Liege, "Psychology & Society", University of Liege, 1990, - ОД п.л.

21. Практикум менеджера по рекламе: советы профессионала. - Журнал "Реклама: теория, практика", № 6,1988, - 0,7 п.л.

Подписано к печати 14.11.2003 г. Формат 60x84,1/16 Уч.изд.л. 2.1 Печ.л. 1.9. Тираж 90 экз. Заказ №881 Государственное учреждение Институт макроэкономических исследований Минэконоиразвития России Москва, 125284, 1-й Хорошевский проезд, д.За

£g>o 3 - fl

»17656

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Зворыкина, Юлия Викторовна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛЛВЛ 1. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ КОНЦЕССИИ ОБЪЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ В РОССИИ.

1.1. Государственная и муниципальная концессия как экономическая категория.

1.1.1. Понятие и сущность концессий.

1.1.2. Объекты концессий.

1.2. Концептуальные подходы к формированию концессионного соглашения.

1.2.1. Ключевые условия концессионного соглашения.

1.2.2. Участники концессионного соглашения и их функции.

1.3. Анализ состояния и обоснование целесообразности внедрения концессионного механизма в России.

Г.3.1. Развитие концессионной деятельности в российской экономике.

1.3.2. Инвестиционные предпосылки концсссионироваиия отраслей инфраструктуры экономики России.

ГЛАВА 2. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ КОНЦЕССИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ В РОССИИ.

2.1. Эволюция механизма концессии в экономической науке и практике.

2.2. Концессии в сырьевом секторе.

2.3. Инфраструкту рные концессии.

ГЛАВА 3. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КОНЦЕССИЙ.

3.1. Обоснование необходимости принятия закона о концессиях.

3.2. Основные положения нового законодательства.

3.3. Направления правового регулирования концессий в России.

ГЛАВА 4. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КОНЦЕССИЙ.

4.1. Роль государства в создании системы стимулов реализации концессионных проектов.

4.2. Организационно-экономические основы управления концессионной деятельностью.

4.2.1. Управление деятельностью, связанной с заключением концессионных соглашений.

4.2.2. Методические подходы к достижению целей собственника государственного имущества в процессе реализации концессионного соглашения.

4.3. Управление финансированием концессионного проекта.

ГЛАВА 5. НУГИ РАЗВИТИЯ И ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ КОНЦЕССИИ ОБЪЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ В РОССИИ.

5.1. Основные принципы оценки эффективности проектов, реализуемых на условиях государственной концессии.

5.2. Определение цены концессии.

5.3. Организация и проведение конкурсных торгов государственной или муниципальной концессии в России.

5.3.1. Подготовительная работа по проведению конкурса.

5.3.1.1. Планирование подконкурсной работы.

5.3.1.2. Разработка плана проведения конкурсных процедур.

5.3.2. Процедуры открытых конкурсов.

Лг 5.3.2.1. Состав процедуры открытых конкурсов.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Методологические основы и механизмы управления концессиями в России"

Актуальность исследования. За последнее время в России произошли позитивные перемены, благодаря которым проблемы политической и макроэкономической стабильности не стоят так остро как раньше. Отечественные и зарубежные стратегические инвесторы готовы делать конкретные шаги в направлении активизации капиталовложений в российскую экономику. Несмотря на это, реальное предложение средств в виде инвестиций намного меньше в сравнении е объективной потребностью в капитале экономики в целом, привлекательных для инвесторов отраслей, объектов, проектов. Существует потенциальная возможность стимулировать активность инвесторов разными способами. Помимо мер общего характера по улучшению условий инвестирования посредством обеспечения открытости информации об условиях вложения капитала, укрепления позитивного имиджа России в мире, совершенствования корпоративной культуры и развития форм и режимов хозяйственной деятельности, необходимо внедрение такого организационно-экономического механизма как государственные концессии.

Условия, сложившиеся в стране в итоге проведения рыночных реформ создали благоприятную в целом среду для внедрения концессий п ряде отраслей экономики.

Последовательное проведение приватизации и разгосударствления, приведшие к реформированию отношений собственности, породило необходимость в новых механизмах управления государственным имуществом. Многие объекты государственной собственности не подлежат приватизации, но остро нуждаются и в инвестициях, и в эффективном управлении, в первую очередь к этой категории относятся объекты инфраструктуры, обеспечение бесперебойного и эффективного функционирования которых стало одной из первоочередных острых социальных задач, решение которых требует объемов капитальных вложений, сущсстпсппо превосходящих возможности федерального, региональных, местных бюджетов.

В рыночных условиях хозяйствования государству становится все сложнее управлять, распоряжаться и пользоваться имуществом, сохраняя за собой весь набор прав и полномочий собственника. Применительно к ряду видов имущества и ряду функций государственного управления оказывается выгодней, эффективней делегировать часть полномочий управления объектами государственной и муниципальной собственности арендаторам в лице отечественных и зарубежных корпораций. В числе организационно-экономических механизмов временной передачи прав собственника от государства к частной компании достойное место во всем мире занимают концессии.

Этими обстоятельствами и обусловлена необходимость и актуальность рассмотрения государственных и муниципальных концессий как одного из инструментов решения экономических и социальных проблем российской экономики.

Проблема разработки системы государственного управления концессионной деятельностью проявляется и в необходимости согласования форм п методов государственного регулирования с общим курсом экономических реформ в стране, проводимыми преобразованиями всего хозяйственного механизма, переходом к рыночным отношениям, привлечением инвестиций и обновлением основного капитала, обеспечением устойчивого экономического роста.

Актуальность исследуемой темы обусловлена также слабой научной разработанностью экономических аспектов концессионной деятельности в современной России. Проведенные исследования в этой области пока не посят системного характера. Появились отдельные научные публикации правовой направленности, посвященные проблемам разработки законодательства о концессионной деятельности, но обсуждение юридических аспектов концессий явно преобладает в них над экономическими. Работы экономистов в данной области посвящены в основном недропользованию и организации концессионной деятельности в минерально-сырьевой сфере, в том числе анализу одного пз видов концессионных соглашений, называемых соглашениями о разделе продукции. Литература по проблемам концессии в виде работ отечественных авторов носит преимущественно справочпо-ииформациоппый характер, тогда как обстоятельные научные источники насчитываются буквально единицами.

Опубликованные работы иностранных авторов также не рисуют полной картины концессионного феномена. Некоторые фундаментальные вопросы концессионной деятельности вообще обойдены в экономической теории, не стали ее предметом. Такие проблемы, как выявление механизмов влияния признаков и качеств, деловой репутации претендента па получение концессии и пути снижения риска копцедепта, несмотря на их огромное практическое значение, до сих нор остаются крайне мало исследованными.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы заключается в теоретическом обосновании и разработке методологических основ организационно-экономического механизма функционирования и управления государственными и муниципальными концессиями в России, а также выработка конкретных путей применения данного механизма в российской хозяйственной практике, что позволит повысить экономическую и социальную эффективность управления имущественными объектами федеральной, региональной, муниципальной собственности.

Для реализации названной цели автором сформулированы следующие вытекающие из главной цели и природы исследуемой проблемы задачи:

- проанализировать современное состояние и методологические проблемы управления концессиями объектов государственной собственности в России;

- на основе анализа исторического отечественного и современного зарубежного опыта выявить тенденции формирования и развития организациоппого-экопомичсского механизма управления концессиями в различных секторах экономики п приложимость накопленного опыта к российским условиям становления и развития рыночных отношений, трансформации форм собственности и методов управления государственным имуществом;

- исследовать источники инвестиций и ресурсный потенциал отраслей инфраструктуры российской экономики, обосновать возможность широкого использования концессионного механизма в этих отраслях, разработать методы управления финансированием типового проекта, реализуемого на условиях концессии с одновременной выработкой практических рекомендаций о способах привлечения с этой целыо заемного капитала;

- разработать структурную композицию н схему подготовки типового концессионного соглашения применительно к российским условиям,;

- научно обосновать и разработать пути и способы формирования организационной базы реагирования концессий в России, определить роль и формы участия государства в этом процессе как па этапе планирования проекта и выдачи концессии, так и во время реализации достигнутых соглашений;

- разработать предложения по развитию системы правового регулирования концессий в России, включая принятие закона о концессионных соглашениях и определение первостепенных направлений дальнейшего развития законодательной и нормативно-методической базы;

- обосновать пути развития и повышения эффективности концессии объектов государственной собственности в России, опираясь на предлагаемые методические подходы к оценке эффективности концессионных проектов и цены концессии;

- разработать процедуры организации и проведения конкурсных торгов па предоставление государственной и муниципальной концессии в России.

Объектом исследования выступает концессионная деятельность как одно из перспективных звеньев системы управления государственной собственностью, основные факторы, определяющие состояние и развитие концессий в российской экономике посттрансформациоипого периода.

Предмет исследования составляют экономические процессы, связи и отношения между государством и частным сектором, возникающие в ходе предоставления в концессию объектов государственной собственности и последующего использования этих объектов, в том числе, организационные схемы концессионных оглашений, бюджетный эффект копцсссноиировапия, функциональная роль государстпснных органов в привлечении инвестиций посредством концессий в социальной сфере, формирование механизмов распределения рисков между участниками концессии.

Теоретической и методологической базой исследования послужили труды отечественных и зарубежных экономистов в области теории собственности и управления объектами собственности, государственного регулирования рынка и имущественных отношений, государственных закупок, а также организации инвестиционной деятельности.

В диссертации нашли применение методы системного анализа, статистических исследований, структурного анализа и экспертных оценок.

При подготовке диссертации помимо трудов классиков экономической теории Д. Стиглица, А.Смита, Д.Рикардо, Д.Ксйиса, Р.Коуза, В.Леоптьева, П.Самуэльсопа автор опирался на работы современных зарубежных ученых, в числе которых Альказар А., Борсвос Б., Джопстоп Д., Крампсс К., Эстаче А. п другие исследователи.

В процессе работы автором были изучены результаты исследований ведущих российских экономистов в области политической экономии, макро- и микроэкономики, государственного регулирования, управления, государственных закупок, иностранных инвестиций, включая труды Абалкина Л.И., Висса-риопова А.Б., Водяиова А.А., Глазьева С. 10., Пршова Ю.А., Ивантера В.В., Конопляника А.А., Костсцкого Н.Ф., Линника Л.К., Львова Д.С., Любовного В.Я., Некинслова А.Д., Нсстсровича П.В, Райзбсрга Б.А., Смирнова В.И., Сосны С.А., Субботина М.А., Фаминского И.П. и других авторов.

В качестве информационной базы исследования использованы статисти-чсскис отчетные материалы Госкомстата России, Минэкономразвития России, аналитические материалы министерств и ведомств Российской Федерации, материалов Мирового Банка, специализированных изданий, результаты расчетов, выполненных автором.

Научная новизна исследования заключается в разработке ко и центу ал ь-пых научно-методических положений, методологии и прикладных основ государственного регулирования концессионной деятельности в России с учетом сложившихся и трансформирующихся рыночных отношений применительно к инфраструктурным ограслям экономики. Диссертационная работа отличается от ранее выполненных исследований в области управления концессиями переносом акцента с изучения концессионных механизмов в минерально-сырьевой сфере на категорию инфраструктурных концессий, которые практически не получили еще научной и практической проработки в России.

К полученным и представленным в диссертационной работе результатам, характеризующим ее научную новизну и личный вклад автора в решение поставленной проблемы, относятся:

• разработка механизмов управления и государственного реагирования процессов копцесснопировапия, приспособленных к условиям современной российской экономики, учитывающие ключевые признаки соглашения, его субъектов и их функции, в том числе, обоснование форм участия государства в концессионной деятельности па различных этапах реализации проекта;

• разработка схем расчета цепы концессии применительно к российским концессионным объектам с учетом стсисин финансового участия в проекте собственника имущества и параметров окупаемости инвестиций;

• построение методики организации торгов па выдачу концессии в России с учетом сложившихся в России подходов к организации системы государственных закупок и в соответствии с требованиями и рекомендациями ООН;

• обоснование перспективных источников финансирования концессионных проектов, реализуемых в России, с вытекающими из пего практическими рекомендациями по выбору оптимальной структуры источников инвестиционного капитала, в том числе дай сравнительный анализ схем привлечения ресурсов из таких источников как кредит и проектная облигация, предложена типовая система взаимодействия кредиторов концессионного проекта при использовании комплексной модели финансирования;

• разработка на основе принципов системного подхода методических положений по оценке эффективности инвестиционного проекта, реализуемого па условиях концессии, которые могут стать основой официальных методических рекомендаций для государственного собственника, выдающего концессию;

• выработка предложений о направлениях, путях и способах дополнения существующих и разработке новых законодательно-нормативных актов, рейдирующих концессионную деятельность в России, а также их нормативного и методического сопрвождепия.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные и обоснованные в нем научные положения, рекомендации, выводы непосредственно приложимы к проведению нового этана реформы управления государственной собственностью в Российской Федерации, к практике реформирования естественных монополий, в том числе в сфере жилищно-коммунального хозяйства, электроэнергетики и транспорта, при разработке документов программного и концептуального характера, определяющих стратегию структурных преобразований российской экономики и источников их финансирования, пути активизации привлечения иностранного капитала.

Результаты работы также мог>т быть использованы органами государственной власти, в ведении которых находится управление инфраструктурным и сырьевым секторами российской экономики, при формировании стратегии их развития с учетом ограниченности ресурсов федерального, регионального, муниципального бюджетов.

Полученные в работе научно-методические результаты применимы в высших учебных заведениях экономического профиля в процессе изучения разделов по управлению государственной собственностью и инвестициями.

Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертации использованы в Минэкономразвития России в процессе разработки концепции государственной инвестиционной политики, стратегии ее реализации, повышения инвестиционного имиджа российской экопомики и привлекательности реального сектора для зарубежных инвесторов, в том числе при разработке проекта закона «О концессионных соглашениях» в масти формирования нормативно-правового поля реализации сырьевых концессий.

Предложенный в работе организационно-экономический механизм управления концессиями был задействован Минимушеством России при разработке повой концепции управления государственным имуществом. В этой части положения работы были использованы при подготовке концепции управления государственной собственностью Мурманской области.

Механизмы обеспечения взаимодействия государственного и частного сектора, предложенные в диссертации, были использованы Минобороны России при разработке и обосновании инвестиционной составляющей проводимой реформы армии.

Предложенные в работе методические подходы, выводы и рекомендации были доложены в мае 2001 года в Минэкономразвития России в рамках Про-ipa.MMM стажировки экспертов Торговых Представительств по вопросам продвижения имиджа России и работе, связанной с реализацией концепции Государственной инвестиционной политики в части привлечения инвестиции с глобальных рынков капитала.

Положения диссертации, затрагивающие проблемы международного содействия, технической помощи и участия в финансировании концессий международных кредитно-финансовых организаций иснользовапы в работе Комиссии по вопросам Технической помощи при Правительстве Российской Федерации с целыо повышения эффективности реализации поступающих ог международных доноров ресурсов.

Предложенные автором управленческие инструменты получили практическое внедрение при формировании региональных программ социально-экономического развития, в том числе Про1раммы комплексного развития Азо-во-Чсрпо.морского побережья Краснодарского края.

Методические подходы к организации и финансированию иивестннноппых проектов, реализуемых на условиях концессии, включены в учебные программы и пособия, разработанные автором во Всероссийской академии внешней торговли но дисциплинам «Организация и финансирование инвестиционной деятельности», «Управление проектами», «Проектный анализ», «Создание инвестиционного имиджа России», «Спонсоринг и фапдрайзипг».

Основное содержание диссертационного исследования опубликовано в трех монографиях, пятнадцати научных статьях и двух учебных пособиях общим объемом 62,6 печатных листа, лично автора 57,2 печатных листа.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения с выводами и рекомендациями, списка использованной литературы (наименования); изложена на 301 стр., включает 23 таблицы и 20 рисунков.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Зворыкина, Юлия Викторовна

Выводы и рекомендации

Результаты проведенного исследования по использованию организационно-экономического механизма концессий в России позволяют сформулировать выводы и предложения, реализация которых будет способствовать повышению эффективности управления объектами государственной собственности, снижению бюджетной нагрузки по их содержанию, привлечению дополнительных источников финансирования и ускорению темпов модернизации государственного сектора экономики. Всс это, в свою очередь окажет благоприятное воздействие на социальную сферу.

1. Концессия как научная категория сочетает в ссбс экономический и социальный аспекты. В экономическом смысле, являясь инструментом управления объектами государственной собственности, концессии направлены па обеспечение динамичного развития инфраструктуры, расширение источников финансирования и внедрение современных форм и методов управления, именно в этом и заключается роль привлекаемого частного партпсра-копцессиопера. С другой стороны, объекты концессии имеют особую социальную значимость, затрагивающую напрямую каждодневные нужды и запросы населения, как конституционного собственника государственного объекта.

Разпопаправлеппость задач концессии принципиально усложняет процесс управления копцесснопироваиием, позволяет реализовать его только с использованием принципов системного, комплексного подхода. Двойственная природа концессионного механизма отражается и в ее правовом понимании, относящем концессионное соглашение одновременно к коммерческому и публичному праву. Государственные и муниципальные концессии с одной стороны решают задачи социальной направленности, а с другой стороны, позволяют улучшить экономическую деятельность и применение объектов государственной собственности.

Привлечение частных компаний к управлению государственной собственностью способно повысить эффективность использования имущества благодаря тому, что концессия опирается на рыночные механизмы управления объектами естественных монополий и инфраструктуры, пс подлежащими приватизации. Сохранение переданных в концессию объектов собственности государства снособствуст обеспечению системы экономической безопасности страны. Этими факторами обусловлена необходимость рассмотрения государственных и муниципальных концессий как одного из инструментов решения экономических и социальных проблем российской экономики.

2. Проведенное в работе исследование организационно-экономического механизма концессии показало, что концессию пе следует рассматривать как процесс, предваряющий приватизацию. На основании этого вывода определен круг потенциальных объектов копцессиопировапия по критериям, один из которых - неприменимость приватизации к коицссснопируемому объекту. В работе предложен организационный механизм передачи действующего хозяйствующего государственного или муниципального объекта в концессию, предполагающий процедуру ликвидации управляющего предприятия, возврат активов в казну, временную передачу па баланс концессионера активов с учетом соответствующих налоговых последствий.

Концессионная деятельность обязательно включает элементы государственных закупок, обладая рядом преимуществ перед другими механизмами прокморемента. Главное преимущество механизма концессии заключается в создании объекта в сроки и по спецификации, предложенной государством, по с заменой бюджетных инвестиционных расходов па текущие операционные.

Проблема разработки системы государственного управления концессионной деятельностью проявляется также в необходимости согласования форм и методов копцессиопировапия с общим курсом экономических реформ в стране, проводимыми преобразованиями всего хозяйственного механизма, переходом к рыночным отношениям, привлечением инвестиций и обновлением основного капитала, обеспечением устойчивого экономического роста.

3. В диссертации показано, что экономический механизм концессии получил широкое распространение в экономической практике как стран с развитой экономикой (США, Великобритании, Франции, Испании), так и в развивающихся странах (Аргентине, Бразилии, Румынии, Польше), что свидетельствует об универсальном характере инструментария. Мировой опыт подчеркивает ярко выраженную специфику форм и методов реализации концессионных проектов, зависящих ог сектора экономики и сложившейся правовой системы. Российская концессионная модель, в частности может включать отдельные элементы подхолоп, используемых в других странах, исходя из особенностей отечественной экономики.

Хотя концессия насчитывает тысячелетнюю историю, се формы непрерывно развиваются и обновляются. Зарубежный опыт использования концессий убедительно подтверждает, что этот инструмент становится сегодня ведущей формой финансирования развития и управления государственной собственностью, позволяющей при сохранении особого права государства на расторжение концессионного соглашения, поддерживать условия эффективного использования объектов, находящихся в собственности государст ва.

4. Практическое использование идей концессии требует создания соответствующего нормативно-правового поля, охватывающего как разработку и принятие федерального закона о концессионных соглашениях, так и формирование специализированного отраслевого и регионального законодательства. Помимо этого, учитывая комплексность проблемы и ответственность государства за результаты и последствия предоставления концессий, целесообразно подготовить нормативную базу управления концессиями, включающую методические рекомендации но проведению конкурсных торгов, отбору концессионеров, разработке технико-экономических обоснований концессионного проекта, утверждению регламента взаимодействия участников концессионного процесса в течение всего срока жизни проекта и порядка отчетности концессионера перед копцедентом.

5. Одна из самых трудных проблем концессионной деятельности заключается в определении цепы концессии. Предложенная в диссертации схема расчета цены концессии, основанная па обеспечении баланса компенсации затрат концессионера и интересов государства как собственника имущества с позиций получения дохода ог его использования, позволяет произвести расчет платежей концессионера для различных типов объектов, предоставляемых в концессию, и на этой основе установить величину договорной цепы концессии.

6. В диссертации обоснована необходимость скорейшего внедрения инструмента концессии в отраслях инфраструктуры, показано, что систематическое педонпвестнровапие объектов этих отраслей в период реформ создало инфраструктурный разрыв, представляющий ключевой фактор, офаиичивающий возможности обеспечения высоких темпов экономического роста и решения социалыгьгх проблем. Анализ существующих источников финансирования объектов инфраструктуры показал, что без существенного расширения ресурсной базы реализовать модернизацию объектов инфраструктуры в сжатые сроки пс представляется возможным, что повышает угрозу негативных социальных и экономических последствий в среднесрочной перспективе.

7. Финансовый механизм концессионных проектов основывается на привлечении больших объемов длинных ресурсов невысокой стоимости в объекты государственной собственности с разделением риска невозврата с концессионером. В диссертации предложены схемы привлечения ресурсов финансирования концессионного проекта в форме кредита и эмиссии концессионных облиг аций с оценкой их стоимости, разработаны рекомендации но использованию сравнительных преимуществ каждого из источников применительно к реализации конкретных проектов.

8. Для широкого использования механизма копцесснопировапия необходимо создание государством системы стимулов участия частного капитала в концессионных проектах, прежде всего в виде мер гго контролю факторов риска. В работе предложена классификация рисков каждого из участников и разработаны механизмы контроля наиболее значимых из них, в том числе, рисков превышения запланированного уровня расходов но проекту и сроков его реализации, риской изменения обменного курса, рисков, находящихся вне контроля концессионного проекта.

9. Проведенные структуризация и классификация концессий по признакам, характеризующим отраслевые и организационные особенности концессионных проектов, позволяют объективно сформировать подходы к управлению, принятию оптимальных управленческих и инвестиционных решений, обеспечивающих достижение значимого бюджетного и социально-экономического эффектов.

10. Предложенные автором принципы оценки эффективности проектов, реализуемых па условиях государственной концессии, послужили методологической основой для разработки типового макета подготовки тсхнпко-экопомичсского обоснования проекта, выработки рекомендаций но его практическому применению.

11. Разработанные п диссертации предложения по процедуре организации и проведения конкурсных торгов па предоставление государственной или муниципальной концессии в России, учитывающие рекомендации ООН в области концессионной деятельности и адаптированные к российской системе государственных закупок, представляют вклад в научно-методический и организационный инструментарий концессиопировапия в России.

12. Несмотря па специфичность условий и методов реализации концессий на отраслевом и региональном уровне предложенные в диссертации подходы позволяют унифицировать управленческие процедуры и moiat быть рекомендованы для применения па федеральном, субфедсралыюм и па муниципальном уровне.

13. Проведенный в работе анализ эволюции механизма концессии в экономической науке и практике, выявивший динамичный рост инвестиций в концессионные объекты в мире в последнее десятилетие, показал перспективност ь и высокий потенциал концессий как источника привлечения инвестиций в реальный сектор экономики России.

14. Реализация возможностей государственной и муниципальной концессии, повышение се макроэкономической эффективности, измеряемой поступлением денежных средств в бюджеты разных уровней с одной стороны, н снижением расходов бюджета па содержание объектов инфраструктуры с другой, требуют совершенствования законодательно-нормативной базы концессионной деятельности и одновременно разработки системы управления реализацией проектов па основе концессионных соглашений между копцедептом и концессионером. Для этого желательно внедрять в управление концессионной деятельностью научные методы и.подходы, изучать накопленный российский опыт концессий наряду с современным зарубежным опытом. Одновременно нужно решать пе менее сложную задачу обеспечения социальной эффективности концессионной деятельности, связанную с уровнем удовлетворения социальных запросов населения и обеспечения функционирования организаций социальной сферы.

Диссертационное исследование позволило определить направления дальнейшей научной работы. В частности, такие проблемы, как механизм выявления качеств и деловой репутации претендента и их влияние па получение концессии, поиск путей снижения риска коицедента имеют большое практическое значение м должны быть изучены с пелыо наиболее эффективного внедрения концессионной практики в России.

15. Проведенные исследования подтвердили актуальность поставленных задач. Паш подход к проблеме привлечения инвестиций в объекты государственной собственности позволил теоретически обосновать предположение о возможности использования частного капитала для развития объектов социальной п производственной инфраструктуры, пе сжимая объемов государственного сектора. В его основе лежит внедрение концессионного механизма. Он может стать действенным инструментом административной реформы, ориентированной на максимальное подключение предпринимателей к управлению на местах, установление деловых связей между российским бизнесом и правительством.

16. В совокупности с результатами исследований, проведенных ранее как-российскими, так и зарубежными учеными, выводы сделанные в работе позволили подготовить научное обоснование подходов к формированию организационно-экономических основ управления концессиями в России, разработке практических механизмов их построения. Отдельные их элементы, например, проведение тарифной политики в естественных монополиях, использование аренды с модернизацией по отношению к объектам государственной собственности, развитие системы государственных закупок, совершенствование механизмов защиты прав инвестора, внедрение методов проектного финансирования крупных объектов, уже надежно вписались в современную российскую экономику. Другие - формирование законодательно-нормативного поля концессионной деятельности, финансовая инфраструктура - еще находятся в стадии становления, и это должно быть предметом дальнейших ислсдовапий.

Однако уже становится ясно, что наибольшая результативность в достижении поставленных Президентом РФ задач по удвоению ВВП будет достигнута при условии формирования полноценного набора организационно-экономических механизмов управления.