Методология и практика среднесрочного финансового планирования на региональном уровне тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Методология и практика среднесрочного финансового планирования на региональном уровне"

На правах рукописи

ДРУЖКОВ КИРИЛЛ ВЯЧЕСЛАВОВ]

□03051Э8Э

МЕТОДОЛОГИЯ И ПРАКТИКА СРЕДНЕСРОЧНОГО ФИНАНСОВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Санкт-Петербург 2007

003051989

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов»

Научный руководитель - доктор экономических наук, профессор

Иванова Наталия Георгиевна

Официальные оппоненты - доктор экономических наук, профессор

Попова Екатерина Михайловна

кандидат экономических наук, доцент Солянникова Светлана Петровна

Ведущая организация - Санкт-Петербургский филиал Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Государственного университета - Высшей школы экономики

Защита состоится Ж. марта 2007 г. в ¿г часов на заседании диссертационного совета Д 212.237.04 в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов» по адресу: 191023, г. Санкт-Петербург, ул. Садовая, д. 21, ауд. 48.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский

государственный университет экономики и финансов».

Автореферат разослан 3 февраля 2007 года.

Ученый секретарь диссертационного совета к.э.н., доцент

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В современных условиях в связи с необходимостью повышения качества жизни населения Российской Федерации и конкурентоспособности государства на международной арене все большую актуальность приобретает вопрос об эффективности функционирования государственного сектора экономики. Реформа управления в государственном секторе экономики охватывает целый спектр направлений: административную реформу; развитие и упорядочение федеративных отношений и в их составе — совершенствование межбюджетных отношений; реформу бюджетного процесса; реструктуризацию бюджетной сферы. Таким образом, следует говорить о радикальном изменении всего процесса государственного управления.

С 2004 года стартовала реформа в сфере государственного финансового управления, предполагающая переход от парадигмы управления затратами к парадигме управления результатами. Ядром новой идеологии должна стать хорошо зарекомендовавшая себя в мире концепция бюджетирования, ориентированного на результат, в рамках среднесрочного финансового планирования. Суть данной модели состоит в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов в соответствии с приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Такие кардинальные изменения требуют научного обоснования и разработки на этой основе методического обеспечения. Традиционно в отечественных научных исследованиях акцент был сделан на краткосрочное финансовое планирование, однако в современных условиях основное внимание должно уделяться среднесрочному финансовому планированию, теория и методология которого пока находятся в стадии разработки. Научную и практическую значимость имеет развитие программно-целевого планирования как одного из центральных направлений реформы. Это требует детального исследования вопросов совершенствования его новых форм и методов, включая разработку техноло-

гий конкурсного распределения средств, выделяемых на реализацию программ.

Диссертация, таким образом, посвящена исследованию актуальной проблемы - среднесрочному финансовому планированию, реализация которого проходит в условиях внедрения бюджетирования, ориентированного на результат.

Степень разработанности проблемы. Теоретической основой диссертационной работы являются труды ряда ученых-экономистов:

A.M. Александрова, Д.А. Аллахвердяна, Э.А. Вознесенского, О.В. Врублевской, А.Г. Грязновой, JI.A. Дробозиной, А.Ю. Козака, Т.М. Ковалевой, И.Н. Мысляева, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, Э.А. Уткина, Н.В. Фадейкиной, Г.К. Шеховцова и других - в которых раскрыты общие проблемы функционирования финансовой системы, ее роли в процессах экономического развития. Заметный вклад в разработку теоретических проблем финансового планирования и бюджетирования, ориентированного на результат, внесли такие ученые, как М.П. Афанасьев, Л.П. Владимирова, C.B. Демин, Н.Г. Иванова,

B.В. Климанов, АЛ. Кудрин, А.М. Лавров, А.Г. Силуанов, A.B. Улюкаев, Л.И. Якобсон, и др.

Большой интерес в данной области представляют работы ряда научно-исследовательских институтов и центров: Института Восток-Запад, Института реформирования общественных финансов, Института финансово-экономического мониторинга, ОАО МЦСЭИ «Леонтьевский центр», Центра фискальной политики, а также Центра исследования бюджетных отношений.

Отдавая должное значение тому огромному вкладу, который внесли вышеназванные и иные ученые, научные организации, приходится констатировать, что научная разработанность проблемы повышения эффективности бюджетных расходов с использованием бюджетирования, ориентированного на результат, в рамках среднесрочного финансового планирования еще недостаточна. Многие аспекты методологического и практического характера освещены не полно и, следовательно, далеки от совершенства. Таким образом, возросшая практическая значимость и, вместе с тем, недостаточная теоретическая разработанность этой проблемы предопределили выбор темы исследования.

Объектом исследования является широкий круг отношений по вопросам совершенствования бюджетного процесса на уровне субъектов РФ.

Предметом исследования обозначается среднесрочное финансовое планирование с акцентом на программно-целевые методы его формирования.

Целью исследования определяется комплексный анализ, концептуальное обоснование и теоретическая разработка целого рада направлений повышения эффективности бюджетного процесса на региональном уровне.

Реализация поставленной цели предопределяет решение следующих задач:

- исследовать теоретические воззрения по вопросам государственного финансового планирования;

- представить методологию и систематизировать методы финансового планирования;

- обобщить международный опыт в области среднесрочного финансового планирования и бюджетирования, ориентированного на результат;

- сформулировать концептуальные положения модели среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат;

- проанализировать нормативные акты и практику внедрения среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, на федеральном и региональном уровне;

- разработать методическое обеспечение процесса формирования и реализации ведомственных целевых программ для уровня субъектов РФ.

Методологической и теоретической основой исследования послужили: работы ведущих отечественных и зарубежных ученых по теории финансов, управлению финансовыми ресурсами, государственному регулированию экономики, финансово-бюджетному планированию, финансовой политике; бюджетное законодательство федерального уровня и целого ряда субъектов РФ, включая данные законов о бюджете и его исполнении, подзаконные акты органов исполнительной власти федерального и регионального уровней; методические и справочные

материалы, данные периодических изданий. Необходимая глубина анализа, достоверность выводов обеспечиваются применением общенаучных методов: исторического, логического и системного анализа; приемов индуктивного и дедуктивного изучения.

Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что в ней на основе исследования и развития теории финансов в части среднесрочного финансового планирования на региональном уровне, с учетом обобщения отечественного и зарубежного опыта в области повышения эффективности использования бюджетных средств, обоснована и предложена система мер, направленных на совершенствование среднесрочного финансового планирования с расширением программно-целевых методов, в качестве нового элемента которых обосновано использование ведомственных целевых программ, разрабатываемых, выбираемых и реализуемых по определенным процедурам с применением встроенного механизма мониторинга их эффективности.

Наиболее существенные научные результаты, полученные автором:

1. Теоретически обоснована необходимость применения среднесрочного финансового планирования в новой парадигме бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), позволяющей повысить эффективность функционирования государственного сектора экономики.

2. Предложено авторское определение среднесрочного финансового планирования как разновидности управленческой деятельности органов государственной власти, использующей собственные методы и приемы реализации на практике среднесрочной финансово-бюджетной политики в соответствии с выбранными среднесрочными целями.

3. Сформулированы и раскрыты принципы БОР - оценки результативности, формирования бюджета принимаемых обязательств на основе целевых программ, связи со среднесрочным финансовым планированием, создающие методологическую основу для проведения реформы бюджетного процесса.

4. Предложена новая интерпретация бюджетного процесса, основанная на модели БОР; аргументировано предложение о применении системы сбалансированных показателей при внедрении БОР.

5. На основе обобщения и критического анализа мирового опыта в области БОР аргументирована экспериментально-поэтапная стратегия его внедрения в России.

6. Разработан и обоснован модельный комплекс мероприятий по формированию и рассмотрению ведомственных целевых программ, выступающий в роли одной из подсистем среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат.

7. Дополнительно аргументирована и уточнена роль реестра расходных обязательств в среднесрочном бюджетировании, ориентированном на результат, в котором он выступает в качестве основного инструмента оценки действующих обязательств субъекта РФ на очередной год и плановый период.

Теоретическая и практическая значимость, В диссертационной работе на основе исследования и развития теории финансов в части среднесрочного финансового планирования на региональном уровне, с учетом обобщения отечественного и зарубежного опыта в области повышения эффективности использования бюджетных средств, обоснована и предложена система мер, направленных на совершенствование среднесрочного финансового планирования с расширением программно-целевых методов, в качестве нового элемента которых обосновано использование ведомственных целевых программ, разрабатываемых, выбираемых и реализуемых по определенным процедурам с применением встроенного механизма мониторинга их эффективности. Это позволит повысить прозрачность бюджета, качество и эффективность среднесрочного финансового планирования и расходов годовых бюджетов, сформированных на их основе. В конечном итоге произойдет повышение качества жизни населения и конкурентоспособности государства на международной арене.

Результаты исследования могут .быть использованы для совершенствования среднесрочного финансового планирования, что осуществляется в финансовых органах субъектов РФ. Предложенная автором система формирования, отбора и мониторинга ведомственных целевых программ, а также принципы формирования реестра расходных обязательств могут быть взяты за основу при разработке соответствующих нормативных правовых актов субъектов РФ.

Апробация работы. Основные теоретические и практические результаты работы отражены в 22 научных публикациях общим объемом 10п.л.

Основные результаты научной работы автора были доложены и получили апробацию на научно-практических конференциях и семинарах:

• «Актуальные проблемы финансового мира» - Санкт-Петербург, экономический факультет Санкт-Петербургского государственного университета, 9 декабря 2004 года;

. «Предпринимательство, региональная экономика и стратегия развития России» -Институт управления и экономики, 28 апреля 2005 года;

• «Экономика и менеджмент: проблемы и перспективы», - Санкт-Петербургский государственный политехнический университет, Институт управления и экономики, 6-11 июня 2005 года;

. «Финансы, кредит и международные экономические отношения в XXI веке» - Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов, 6-7 апреля 2006 года.

Структура диссертационного исследования отражает цель и задачи исследования, состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и 4 приложений. Работа содержит 9 таблиц, 7 форм и 12 рисунков.

В первой главе «Теоретические основы среднесрочного финансового планирования на региональном уровне» рассматривается генезис теоретических воззрений по вопросам государственного финансового планирования, исследуются методология и методы финансового планирования, раскрываются концептуальные положения модели среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат.

Вторая глава «Законодательство и практика внедрения среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, на региональном уровне» включает: анализ нормативного регулирования реформы бюджетного процесса; рассмотрение опыта субъектов РФ по внедрению основных элементов среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат. В данной главе также раскрывается роль и назначение реестра расходных обязательств в бюджетном процессе субъектов РФ.

В третьей главе «Методическое обеспечение разработки и реализации ведомственных целевых программ в регионах» рассматриваются ведомственные целевые программы (ВЦП) как новый механизм среднесрочного финансового планирования; представлен модельный комплекс мероприятий по включению ВЦП в среднесрочный финансовый план субъекта РФ, содержатся предложения по совершенствованию механизма реализации ВЦП.

2. ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Планирование является одним из важнейших этапов процесса управления социально-экономическим развитием государства. Некоторые авторы вполне обоснованно утверждают, что планирование — центральное звено в системе управления, во многом предопределяющее успех реализации политики государства и его регионов.

Задачам развития бюджетной системы России в 90-х - начале 2000-х годов в условиях недостаточной внешней и внутренней стабильности, в основном, соответствовало краткосрочное финансовое планирование (до одного года), так как достоверность прогнозов на большие сроки вызывала объективные сомнения. В последние годы значительно стабилизировалось экономическое и политическое положение в стране. В 2003 году государственный долг РФ составлял 4 190 млрд рублей, в том числе внешний долг - 119 млрд долл. США. Планируется, что в результате исполнения федерального бюджета за 2007 год долг составит 2 596 млрд рублей, то есть сократиться в 1,6 раза по сравнению с 2003 годом, причем его удельный вес в ВВП сократится до 8,3 % по сравнению с показателем 2003 года (24,5 %). Внешний долг РФ составит 46,7 млрд рублей, то есть сократится в 2,5 раза. Золотовалютные резервы за 4 года увеличились с 76,9 млрд долл. до 259 млрд долл., то есть на 183 млрд долл., а к концу 2007 года, по оценке Минфина РФ, увеличатся еще на 109 млрд долл. и составят 369,9 млрд долл. С 2000 года в основных рейтинговых агентствах Россия прошла 8 ступеней кредитного рейтинга, и до самого высокого рейтинга - ААА - осталось 7 шагов1.

1 Кудрин А.Л. О проекте федерального бюджета на 2007 год // Финансы. - 2006. -№11.-С. 4-5.

В связи с необходимостью повышения темпов экономического роста и удвоения ВВП для обеспечения эффективности и социальной направленности экономики потребовалось формирование четкой и ясной финансовой политики на всех уровнях управления. При этом краткосрочные финансовые планы не дают возможности комплексного анализа и учета последствий проводимой политики. В этой связи значительно возросла актуальность среднесрочного финансового планирования (до трех лет). Долгосрочные финансовые планы (на пять лет и более) в современных условиях составляются по весьма агрегированным показателям, но не имеют широкого практического значения.

Действующее законодательство РФ не имеет четкого, по сути, определения понятия «среднесрочное финансовое планирование». Не существует и единства взглядов в научной литературе на данную дефиницию. Проведенное исследование позволило автору предложить следующее определение: среднесрочное финансовое планирование - разновидность управленческой деятельности органов государственной власти, использующей собственные методы и приемы реализации на практике среднесрочной финансово-бюджетной политики в соответствии с выбранными среднесрочными целями.

Новые реалии развития российской экономики выдвигают задачу повышения эффективности использования ограниченных государственных средств. В связи с этим возросла необходимость внедрения новой модели финансового управления, при которой все или подавляющее большинство бюджетных средств строго направлены на получение максимального результата, что должно в конечном итоге приводить к повышению качества жизни граждан России. В мировой практике такая модель получила название бюджетирование, ориентированное на результат. Таким образом, бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), можно охарактеризовать как метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значи-

мости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств2.

В ходе научного исследования автором был предложен и обоснован ряд принципов, которые раскрывают основные сущностные компоненты БОР. Прежде всего, отметим принцип результативности - данный принцип указывает на необходимость того, чтобы все субъекты бюджетного планирования (органы власти, или главные распорядители бюджетных средств) были мотивированы на получение максимального результата при том объеме средств, который предоставляется им на плановый период.

Целая группа новаций реформы бюджетного процесса заключается в необходимости существенного упрощения и ускорения процедур формирования бюджетов, для чего предлагается разделять расходы бюджета на две части: по действующим обязательствам (БДО) и принимаемым обязательствам (БПО). БДО обусловлен действующими нормативными правовыми актами и должен быть профинансирован в обязательном порядке. БПО формируется новыми или планируемыми обязательствами. В этой связи автором предлагается обязательность разработки показателей конечного и непосредственного результата и системы оценки результативности по каждому принимаемому обязательству, а также проведение экспертизы соответствия этого обязательства стратегическим целям развития.

Принятие тех или иных обязательств в рамках БПО предполагает подготовку значительного по объему пакета документов, а также проведение конкурсных процедур, в соответствии с которыми должна объективно оцениваться необходимость реализации того или иного проекта. Наиболее удобной формой реализации предложенных подходов являются долгосрочные целевые программы (или бюджетные целевые программы). Исходя из вышеизложенного, автором был предложен принцип формирования БПО на основе целевых программ. Это позволит значительно ускорить внедрение БОР, и будет реализовано одно из положений Бюджетного послания Президента РФ: «Новые расходные обя-

2 Лавров A.M. Бюджетная реформа в России: От управления затратами к управлению результатами. - М.: КомКнига, 2005. - С. 273. - (Общественные финансы. -Вып. 10).

зательства могут приниматься лишь ... при условии обязательной оценки их ожидаемой эффективности»3.

Следующий принцип БОР заключается в необходимости его вза-мосвязи со среднесрочным финансовым планированием. Это позволяет, с одной стороны, повысить эффективность и транспарентность расходов бюджета, так как прогнозируются среднесрочные последствия принимаемых управленческих решений. С другой стороны, среднесрочный финансовый план в условиях БОР формируется на основе стратегических целей, что влияет на повышение качества жизни граждан.

Многолетний опыт Австралии, Великобритании, Канады, Новой Зеландии, США, Финляндии и других стран по совершенствованию бюджетного процесса убедительно свидетельствует о том, что только скоординированное внедрение среднесрочного финансового планирования и БОР с использованием систем сбалансированных показателей может дать ощутимые положительные результаты при решении проблемы по кардинальному улучшению работы государственного сектора, эффективному использованию бюджетных средств.

Под системой сбалансированных показателей понимается концепция стратегического управления и измерения, рассматривающая эффективность деятельности подразделения с точки зрения четырех измерений: финансового, рыночного (с точки зрения населения), внутренних бизнес-процессов, а также обучения и развития4. Это дает руководителям возможность отразить и описать стратегию подразделения, а также регулярно пересматривать его прогресс в направлении повышения эффективности.

Все эти важнейшие аспекты включает в себя такое интегральное понятие, как среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат (СБОР).

В последнее время в России при участии международных и отечественных научно-исследовательских организаций приняты нормативные правовые акты в области СБОР, которые постепенно, с большими сложностями и пробелами выстраиваются в единую систему.

3 Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2006 году» от 26.05.2005 г.

4 Бюджетирование, каким мы его не знаем. Управление за рамками бюджетов / Д. Хоуп, Р. Фрейзер; Пер. с англ. Р.В. Кащеев. - М.: Вершина, 2005. - С. 211-217.

Исходя из анализа Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах и принятых в ее развитие документов (рис. 1), можно сделать вывод, что они в совокупности представляют собой модель комплексной реформы бюджетного процесса, применимой для уровня индустриальных стран. Эта модель предполагает изменения по всем аспектам бюджетирования, а также проведение масштабной административной реформы. Как показал анализ зарубежного опыта, подобную модель удалось внедрить не во всех странах: где-то ожидания, связанные с введением СБОР, не оправдались, в других государствах эксперименты не были поддержаны законодателями, хотя есть и положительные результаты, подробно рассмотренные в диссертационном исследовании.

Принципы реструктуризации бюджетного сектора в РФ в 2003-2004

й на период до 20061;___

(разработаны Минфином РФ в 2003 г.)

ПРИКАЗ Минфина РФ «О Порядке проведения мониторинга бюджетного сектора» от 19.12.2003 N9 399 РАСПОРЯЖЕНИЕ Правительства РФ «Об утверждении плана мероприятий по обеспечению реструктуризации бюджетного сектора на 2003-2004 годы» ОТ 21.11.2003 N9 1688-р

Концепция административной реформы

в РФ в 2006-2008 годах (утверждена Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ «О Правительственной комиссии по проведению

адиинистративной реформы» от 31.07.2003 N9 451

УКАЗ Президента РФ «О мерах по проведение? администраттиой

реформы в 2003-2004 годах» от 23.07.2003 № 824

Концепция реформирования бюджетного

процесса в Российской Федерации в 2004-2006

годах (утверждена Постановлением Правительства РФ от 22.05*2004 №249)

1.Рефорниро ванне бюджетной классификации и бюджетного учета

2. Выделение бюджета "действующих" и "принимаемых* обязательств

3. Упорядочение

процедур составление и рассмотрения бюджета

4, Совершенство-

среднесрочного финансового планирования

5. Развитием расширение сферы

программно-целевых методов бюджетного планирования

iz

ПРИКАЗ Минфина РФ «Об утверждении инструкции по бюджетному учету» от 10.02.2006 N9 25н_

ПРИКАЗ Минфина РФ «Об утверждении инструкции о

порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной бюджетной отчетности» от 21.01.200S № 5н

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «О внесении изменений в Федеральный закон «О бюджетной классификации РФ» и Бюджетный кодекс РФ» от 22.12.2005 176-ФЗ

ПРИКАЗ Минфина РФ «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ» от 08.12.2006 N9 168н

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ "О порядке ведения реестра расходных обязательств РФ" от 16.07.2005 № 440

ПОСТАНОВЛЕН ИЕ Правительства РФ «Об утверждении Положения о разработке перспективного финансового

плана РФ и проекта Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год» от 06.03.2005 N9 118

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ «О Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перепек i иву» от 02.03.2005 № 100

ПОСТАНОвЛВНИЕ Правительства РФ «Об утверждении

Положения о разработке сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ на 2006-2008 годы» от 27.04.2005 № 259

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых _программ» от 19.04.200S N9 239_

ПРОЕКТ Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса»

Ш

йаШпшг

1Ш

fflriBl'frlMiiS

•в^нмммша

Рис. 1. Нормативное обеспечение реформы бюджетного процесса в РФ

Идеологи бюджетной реформы в России предлагают завершить ее к 2008 году5. Однако, по мнению автора, комплексная реформа не может быть осуществлена в России в столь короткие сроки из-за неподготовленности системы государственного управления и недостатка квалификации кадров к подобным изменениям. Необходим более длительный переход, изменения вначале следует реализовать в пилотных проектах и отраслях, затем - в остальных, но не в виде «большого шока».

Важным элементом реформы является планируемое внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, которое нацелено на внедрение БОР. Однако анализ законопроекта свидетельствует о необходимости дополнительного включения в него и уточнения целого ряда норм. В частности, в проекте полностью отсутствуют ведомственные целевые программы, несмотря на то, что в Концепции реформирования бюджетного процесса они были введены как новый, перспективный метод бюджетного планирования.

Основные принципы реформирования бюджетного процесса относятся ко всем уровням бюджетной системы. Органам государственной власти регионов и органам местного самоуправления рекомендуется утвердить собственные планы по реализации Концепции. При этом, если реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета может осуществляться только на федеральном уровне, то такие направления реформы, как разделение бюджетных расходов на действующие и принимаемые обязательства, совершенствование среднесрочного финансового планирования, развитие программно-целевых методов бюджетного планирования, предлагается решать на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно.

Исследование показало, что процесс внедрения СБОР в субъектах РФ набирает обороты. В ряде регионов РФ (Республике Татарстан, Пермском крае, Тверской области, Республике Чувашия, Ленинградской области и некоторых других) внедрению в бюджетный процесс новых методов бюджетирования уделяется большое внимание, что обеспечивает повышение эффективности функционирования государственного сектора экономики. Их опыт не только наглядно демонстрирует преимущества СБОР, но и позволяет регионам-последователям избежать «подводных камней» и трудностей первопроходцев.

5 Лавров A.M. Бюджетная реформа 2001-2008 гг.: от управления затратами к управлению результатами // Финансы. - 2005. - № 9. - С.7.

Обратимся еще раз к вопросу о разделении бюджета на БДО и БПО. Анализ нормативных правовых актов федерального уровня, разработок передовых регионов (в том числе Санкт-Петербурга, Ленинградской области и других) в сфере нормативного регулирования и практического внедрения этого принципа показал, что данное разделение возможно осуществить лишь при условии полноценного использования реестра расходных обязательств, так как только на его основе возможен комплексный учет всего объема БДО. При этом БПО определяется по следующей формуле:

^ сальдо легочников Л

ШЮвДиж едьп - БДО + фшшсировшш

^ дефицита бюджет® у

Это позволило автору сформулировать важнейшее положение: реестр расходных обязательств, выступая в качестве оценки действующих обязательств на очередной год и плановый период, становится необходимым элементом среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат. Это определяется следующими обстоятельствами. Во-первых, на его основе возможно произвести четкое разделение БПО и БДО, выделить публичные обязательства, исполнение которых носит первоочередной характер. Во-вторых, реестр расходных обязательств позволяет исключить «произвольное» выделение средств на финансирование тех или иных расходных обязательств, что пока имеет место на практике из-за воздействия лоббистских групп. Таким образом, повышается транспарентность бюджета и исключается возможность появления необоснованных расходов.

В Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 20042006 годах было введено понятие ведомственной целевой программы (ВЦП), которая позиционируется как новая форма реализации программно-целевого планирования. Под ней понимается программа, имеющая внутриотраслевой характер, утверждаемая субъектом бюджетного планирования, призванная объединять расходы на предоставление бюджетных услуг или решение отдельных задач, реализацию менее крупных проектов по сравнению с межотраслевыми целевыми программами. Особая ценность ВЦП заключается в том, что эти программы реализуются одним главным распорядителем бюджетных средств (ГРБС), который в рамках программы получает всю полноту не только

полномочий, но и ответственности. Кроме того, ежегодно должна проводиться оценка результативности выполнения ВЦП по разработанной в ходе ее подготовки системе оценки результативности с использованием сбалансированных показателей.

По мнению автора, основной приоритет в продвижении реформы на уровне субъектов РФ связан именно с ВЦП. В диссертации выделены основные типологические признаки различий между едиными по сути бюджетными целевыми программами. Аргументировано, что ВЦП, формируемые в дополнение и развитие к региональным целевым программам, позволяют оптимизировать распределение бюджетных средств, сконцентрировать мероприятия, проводимые ГРБС, на приоритетных задачах, что в конечном счете создает непрерывный планово-управленческий цикл, адаптивный к динамике социально-экономических условий региона и способный рационализировать бюджетный процесс в обозримой перспективе.

Предложено авторское определение: ведомственная целевая программа - одно или несколько взаимосвязанных мероприятий, направленных на получение результата, оцениваемого показателями эффективности, в решении конкретной задачи или в предоставлении бюджетной услуги, определяемых главным распорядителем средств бюджета субъекта РФ в соответствии с его государственными полномочиями.

Автором разработан и обоснован модельный комплекс мероприятий по формированию и рассмотрению ВЦП как одной из подсистем среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат. Данный комплекс включает, прежде всего, Порядок разработки, утверждения и реализации ВЦП, в составе: паспорта ВЦП, последовательности разработки и утверждения ВЦП, порядка реализации и контроля выполнения ВЦП. Предложенный автором документ может выступать в качестве основы модельного нормативного правового акта субъекта РФ, регулирующего правоотношения в сфере ВЦП.

Необходимым компонентом внедрения ВЦП является многоступенчатая конкурсная процедура их рассмотрения. Предварительно проводится независимая комплексная экспертиза ВЦП на основе балльной системы с использованием критериев, приведенных в форме на рис. 2.

Значение экспертных оценок по критериям

Главный распорядитель бюджетных средств:. Ведомственная целевая программа:_

№ п/п Наименование критериев и показателей Вес Оценка Баллы

1 Критерии общей приоритетности реализации программы 0,30

1.1 Приоритетность программы для региона 0,15 высокая средняя низкая 7 5 1

1.2 Численность населения региона, для которого данная программа является актуальной 0,1 более 1 млн чел. от 0,5 до 1 млн чел. менее 500 000 чел. 7 5 1

1.3 Соответствие программы целям, задачам Программы социально-экономического развития региона 0,05 полное совпадение существенное частичное 7 5 1

2 Критерии социальной эффективности реализации программы 0,28

2.1 Направленность программы на обеспечение социальных прав граждан 0,12 абсолютная частичная отсутствует 7 5 1

2.2 Соответствие целевых показателей (конечных результатов) программы аналогичным показателям по России или соответствующего федерального округа 0,1 полное соответствие в основном соответствуют частичное соответствие 7 5 1

2.3 Соответствие целевых показателей программы стандартам предоставления услуг в соответствующей отрасли 0,06 полное соответствие в основном соответствуют частичное соответствие 7 5 1

3 Крлврии экономической эффектности рвапвящм программы 0,23

3.1 Соотношение эффекта от реализации программы к ее стоимости 0,09 эффект » ст-ти эффект > ст-та эффект < ст-ти 7 5 1

3.2 Вероятность полного достижения целевых значений программы 0,07 высокая средняя низкая 7 5 1

3.3 Срок действия эффекта (результатов) от реализации программы 0,07 более 5 лет 3-5 лет 1 -Згода 7 5 1

4 Критерии бкщяотной эффективности реализации программы 0,15

4.1 Вероятность сокращения в дальнейшем расходов бюджета по целевым статьям, финансируемым сейчас в рамках программы 0,07 высокая средняя низкая 7 5 1

4.2 Наличие в программе системы периодической отчетности о реализации программы (мониторинга) и перечня форм отчетности 0,02 присутствует проработанная система есть определенные элементы системы система отсутствует 7 5 1

4.3 Вероятность увеличения поступлений в бюджет в результате реализации данной бюджетной программы 0,06 высокая средняя низкая 7 5 1

5 Критерии подготовленности программы 0,04

5.1 Качество и проработанность программы, информативность и представительность пакета подготовленных документов 0,015 высокая средняя низкая 7 5 1

5.2 Обоснованность расчетов расходов по мероприятиям программы 0,01 высокая средняя низкая 7 5 1

5.3 Обоснованность и необходимость реализации всех мероприятий программы 0,015 - ничего нельзя исключить - моио «хгкнитъ неизюрые; - можно исключить до % мероприятий 7 5 1

ФИО эксперта:_Подпись:

Рис. 2. Форма взвешенной критериальной оценки ВЦП

Предлагаемая система оценки позволяет: сравнить различные по направленности программы, значительно уменьшить субъективность при оценке программ (формализация оценки), выделить приоритетные программы, которые должны быть профинансированы в первоочередном порядке.

На основе экспертизы, исходя из параметров доходной части среднесрочного финансового плана принимается решение о включении приоритетных ВЦП в состав расходов среднесрочного финансового плана и бюджета очередного финансового года.

Также автором разработан и представлен в диссертации Календарный график работ по экспертизе и выделению средств из БПО на реализацию ВЦП.

Применение на практике разработанных в ходе диссертационного исследования процедур позволит значительно повысить качество ВЦП, так как для получения ассигнований на реализацию программ в среднесрочном периоде ГРБС будет брать на себя обязательства достичь определенных качественных и количественных показателей. Соответственно, ВЦП станут эффективным способом достижения стратегических целей региона.

В то же время повышение эффективности ВЦП невозможно без качественной системы мониторинга реализации программ, так как даже самые качественные программы не приведут к необходимым результатам, если не контролировать их реализацию. В связи с этим был предложен подход по осуществлению комплексного мониторинга эффективности ВЦП, который создает возможность дополнительного роста эффективности реализации ведомственных целевых программ, так как появляются ресурсы и основания для совершенствования механизма реализации ведомственных целевых программ. Мониторинг эффективности может в полной мере рассматриваться как элемент процесса среднесрочного финансового планирования.

Таким образом, проведенное исследование показало, что разработка и реализация эффективной системы среднесрочного финансового планирования в рамках новой парадигмы бюджетного процесса - бюджетирования, ориентированного на результат, - с использованием передового опыта других стран и ряда регионов РФ с их обязательным кри-

тическим осмыслением является неотъемлемым условием экономического роста в стране и повышения качества жизни граждан России.

3. ПЕРЕЧЕНЬ ОПУБЛИКОВАННЫХ РАБОТ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1. Дружков К.В. О необходимости применения метода многолетнего финансового планирования в бюджетной сфере субъектов РФ с учетом накопленного международного опыта // Материалы IX Санкт-Петербургской международной конференции «Региональная информатика -2004». - СПб.: СПОИСУ, 2004. - (0,2 п.л.).

2. Романовский М.В., Дружков К.В. Основные направления и методы многолетнего финансового планирования в бюджетной сфере на примере международного опыта // Труды IX Санкт-Петербургской международной конференции «Региональная ин-форматика-2004». - СПб.: СПОИСУ, 2005. - (0,3/0,3 пл.).

3. Романовский М.В., Дружков К.В. Выбор способа расчета макроэкономических показателей для формирования среднесрочного финансового плана // Труды IX Санкт-Петербургской международной конференции «Региональная информатика-2004». - СПб.: СПОИСУ, 2005. - (0,2/0,2 пл.).

4. Дружков К.В. О необходимости применения метода перспективного финансового планирования в бюджетной сфере субъектов РФ с учетом накопленного международного опыта // Тезисы теоретического семинара экономического факультета СПбГУ. - СПб.: ОЦЭиМ, 2005. - (0,1 пл.).

5. Дружков К.В. Использование перспективного финансового планирования в муниципальных образованиях для обеспечения их экономической стабильности // Межвузовский сборник научных трудов. - СПб.: Изд-во СПбГПУ, 2005. - Выпуск 7. - (0,2 пл.).

6. Дружков К.В. Бюджетное планирование на региональном уровне: современный аспект // Межвузовский сборник научных трудов. - СПб.: Изд-во СПбГПУ, 2005. - Выпуск 7. - (0,2 пл.).

7. Дружков К.В. Рассмотрение различных способов расчета макроэкономических показателей для среднесрочного финансового плана при формировании бюджета // Межвузовский сборник на-

учных трудов. - СПб.: Изд-во СПбГПУ, 2005. - Выпуск 7.

- (0,3 пл.).

8. Дружков К.В. Финансовое планирование в управлении региональным развитием // Труды международной научно-практической конференции «Экономика и менеджмент: проблемы и перспективы». - СПб.: Изд-во СПбГПУ, 2005. - (0,2 п.л.).

9. Дружков К.В. Среднесрочное финансовое планирование в Санкт-Петербурге // Труды международной научно-практической конференции «Экономика и менеджмент: проблемы и перспективы».

- СПб.: Изд-во СПбГПУ, 2005. - (0,2 пл.).

10. Дружков К.В. Совершенствование среднесрочного финансового планирования на федеральном уровне // Труды международной научно-практической конференции «Экономика и менеджмент: проблемы и перспективы». - СПб.: Изд-во СПбГПУ, 2005.

- (0,3 пл.).

11. Дружков К.В. Развитие муниципальных образований с использованием многолетнего финансового планирования для обеспечения их экономической безопасности // Материалы IV Санкт-Петербургской межрегиональной конференции «Информационная безопасность регионов России (ИБРР-2005)». - СПб.: СПО-ИСУ, 2005. - (0,2 пл.).

12. Дружков К.В. Современное перспективное финансовое планирование как необходимый элемент безопасного регионального развития // Материалы IV Санкт-Петербургской межрегиональной конференции «Информационная безопасность регионов России (ИБРР-2005)». - СПб.: СПОИСУ, 2005. - (0,2 пл.).

13. Дружков К.В. Международный опыт среднесрочного регионального финансового планирования с учетом обеспечения безопасности региона // Материалы IV Санкт-Петербургской межрегиональной конференции «Информационная безопасность регионов России (ИБРР-2005)». - СПб.: СПОИСУ, 2005. - (0,2 пл.).

14. Дружков К.В. Государственное среднесрочное финансовое планирование // Материалы международной научной конференции, посвященной 65-летию экономического факультета Санкт-Петербургского государственного университета «Экономическая

наука в начале третьего тысячелетия: история и перспективы развития». - СПб.: ОЦЭиМ, 2005. - (0,1 пл.).

15. Дружков К.В. Среднесрочное бюджетирование как элемент управления финансовой системой государства и региона // Экономика и менеджмент: проблемы и перспективы. - СПб.: Изд-во СПбГПУ, 2005. - (0,8 пл.).

16. Дружков К.В. Методы прогнозирования параметров среднесрочного финансового плана для эффективного финансового менеджмента в регионе // Научно-технические ведомости СПбГТУ. - 2005. - № 4. - (0,5 п.л.).

17. Дружков К.В. Взаимодействие бюджетирования и среднесрочного финансового планирования как необходимый элемент управления финансовой системой // Научно-технические ведомости СПбГТУ. - 2006. - № 1. - (0,4 п.л.).

18. Романовский М.В., Иванова Н.Г., Дружков К.В. Основные направления и горизонты бюджетной реформы в Российской Федерации // Финансы, кредит и международные экономические отношения в XXI веке: Материалы 1-й международной научной конференции. 6-7 апреля 2006 года: Сборник докладов. Т. 1 / Под ред. д-ра экон. наук, проф. В.Е. Леонтьева. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2006. - (0,2/0,2/0,2 пл.).

19. Дружков К.В. Теория и практика среднесрочного финансового планирования // Инвестиции и формирование инновационной стратегии развития России / Под ред. д-ра экон. наук, проф. A.B. Бабкина. - СПб.: Изд-во Политехи, ун-та, 2006. - (3,2 пл.).

20. Дружков К.В. Ведомственные целевые программы в системе бюджетирования, ориентированного на результат // Проблемы и перспективы развития экономики России и Санкт-Петербурга в XXI веке: Научная сессия профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов по итогам НИР за 2005 год. Март - апрель 2006 года: Сборник лучших докладов. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2006. - (0,2 пл.).

21. Дружков К.В. Повышение эффективности управления государственными финансами при взаимодействии бюджетирования, ориентированного на результат, со среднесрочным финансовым планированием // Труды IV Санкт-Петербургской межрегио-

нальной конференции «Информационная безопасность регионов России (ИБРР-2005)». - СПб.: СПОИСУ, 2006. - (1,6 пл.).

22. Дружков К.В., Ложко В.В. Новации бюджетного процесса в рамках бюджетной реформы и новых приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации // Инновации. - 2007. - № 1. - (0,2/0,2 пл.).

АВТОРЕФЕРАТ

Дружков Кирилл Вячеславович

Издательство «Инфо-да» Лицензия ИД № 04720 от 08.05.2001 Подписано в печать 30.01.2007 Заказ №587 Формат 60x90 1/16. Гарнитура Times New Roman Усл. печ. л. 1,25. Бумага кн.-журн. Репрография,

Тираж 100 экз.

Издательство «Инфо-да» 191186, г. Санкт-Петербург, Наб. кан. Грибоедова, д. 27 Телефон: (812)570-60-98