Методы и организация многоуровневого программно-целевого управления экономикой субъекта Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Аверочкин, Александр Кузьмич

Введение.

Глава 1. Методология формирования программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.

1.1. Объективная необходимость применения программно-целевого метода планирования и управления.

1.2. Концепция многоуровневого целевого программирования и ее связь с межбюджетными отношениями.

1.3. Особенности разработки и реализации региональных программ.

1.4. Формирование системы проектов, входящих в целевую программу.

Глава 2. Методические основы разработки системы программных мероприятий (на примере программы социально-экономического развития Костромской области).

2.1. Методические предпосылки формирования мероприятий региональной программы.

2.2. Социально-экономическое положение Костромской области.

2.3.Потенциал развития Костромской области.

2.4. Основные мероприятия Программы социально-экономического развития Костромской области.

2.5. Механизм реализации комплекса программ.

Глава 3. Организационно-экономические механизмы разработки и реализации программ социально-экономического развития муниципальных образований.

3.1. Методические основы разработки программ социально-экономического развития муниципальных образований.

3.2. Социально-экономическое положение муниципального образования.

3.3. Механизм реализации Программы социально-экономического развития муниципального образования.

3.4. Бюджетный эффект Программы социально-экономического развития муниципального образования.

3.5.Оценка эффективности Программы социально-экономического развития муниципального образования.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Методы и организация многоуровневого программно-целевого управления экономикой субъекта Российской Федерации"

Проведение диссертационного исследования, ориентированного на развитие программно-целевого планирования и управления обусловлено нерешенностью проблем преобразования российской экономики, формирования новых экономических механизмов, основанных на сочетании рыночных отношений и мер государственного регулирования хозяйственных структур с целью обеспечения условий для подъема российской экономики. В настоящее время назрела насущная необходимость глубокой научной проработки стратегических целей и путей развития, определения приоритетных направлений структурной перестройки хозяйственного механизма, а также выбора адекватных форм и методов решения социально-экономических задач.

Программно-целевой подход является действенным средством формирования управленческих решений, сочетающих опору на рыночные механизмы с мерами государственного воздействия на социально-экономические процессы. В настоящее время накоплен значительный опыт разработки программ и решения народнохозяйственных проблем с использованием программно-целевого метода. Заложены основы разработки и реализации программ. В то же время значительное увеличение количества программ регионального уровня наряду с ограниченной ресурсной базой реализации программ породило ряд научных и прикладных проблем формирования таких программ в условиях рыночных отношений и крайней ограниченности финансовых ресурсов.

Выявились также проблемы увязки всей совокупности программ между собой, согласования мероприятий федерального уровня и уровня субъектов федерации, распространения действия программ на муниципальный уровень. Нерешенность этих проблем приводит к затягиванию сроков прохождения и утверждения программ, к необеспеченности их финансовыми ресурсами. Не отработаны механизмы реализации федеральных программ региональной направленности. Нужна практическая проверка предлагаемых методов.

Высказанные положения свидетельствуют об актуальности задачи формирования многоуровневых взаимоувязанных комплексов целевых программ, охватывающих различные уровни управления: федеральный, региональный и муниципальный.

Цель и задачи исследования.

Целью диссертации является разработка методических основ формирования и управления реализацией целевых программ социально-экономического развития регионов-субъектов федерации и входящих в них муниципальных образований.

Реализация указанной цели предполагает решение следующих задач:

• исследование характера экономической динамики в регионах Российской Федерации и, в частности, в Костромской области;

• обоснование целесообразности применения программно-целевого метода для решения социально-экономических проблем на федеральном, региональном и муниципальном уровнях; разработка инструментария государственного регулирования социально-экономических процессов на указанных уровнях;

• разработка методических рекомендаций по распределению проектов целевой программы по периодам реализации;

• разработка схемы взаимодействия различных уровней бюджетной системы при реализации комплекса целевых программ на федеральном, региональном и муниципальном уровнях; обоснование основных принципов финансирования многоуровневого комплекса целевых программ, обеспечивающих его эффективную реализацию.

Объектом исследования является система государственного регулирования социально-экономического развития регионов и муниципальных образований во всем многообразии их внутрихозяйственных, межтерриториальных и внешнеэкономических связей, осуществляемая на базе комплекса целевых программ развития регионов и муниципальных образований (далее будет использоваться обобщающий термин - территориальные образования).

Предметом исследования являются методические и практические основы формирования и реализации многоуровневых комплексов целевых программ в условиях необходимости учета как задач по повышению эффективности, конкурентоспособности и инновационной активности хозяйствующих субъектов, так и социальных вопросов.

Методологической основой исследования являются основополагающие положения отечественных и зарубежных ученых по проблематике управления социально-экономическим развитием регионов, подходы, представленные в действующем законодательстве, правительственных нормативных актах.

При анализе социально-экономического положения в регионах Российской Федерации, широко использованы статистические материалы, публикуемые Госкомстатом России, Минфином России, Минэкономразвития, МНС России 6и Центробанком Российской Федерации, а также Костромским областным комитетом государственной статистики. Предлагаемые методы формировались в ходе практической работы автора по разработке и реализации Федеральной целевой программы социально-экономического развития Костромской области на период до 2005 года, а также ряда целевых программ социально-экономического развития входящих в нее муниципальных образований.

Степень разработанности проблемы.

Происходящие в нашей стране всесторонние трансформации социально-экономических отношений настоятельно требуют соответствующих преобразований в формах и методах управления народнохозяйственным комплексом на региональном и муниципальном уровнях. Особую важность приобретает в настоящее время полнота использования производственного потенциала региона и входящих в него муниципальных образований, взаимоотношения органов исполнительной власти различных уровней. На повестке дня стоит вопрос разработки механизма управления, адекватного как особенностям конкретных территориальных образований, так и имеющемуся потенциалу и опыту.

Проблемы государственного регулирования экономики широко представлены в отечественной и зарубежной научной литературе, однако специфическим особенностям экономических процессов в период радикальных преобразований хозяйственного механизма уделялось сравнительно мало внимания. Важные теоретические и практические вопросы программно-целевого управления, перспективного планирования и прогнозирования освещены в работах Н.Д.Кондратьева, Г.М.Кржижановского, С.Г.Струмилина и других отечественных ученых. Вопросы государственного регулирования и целевого программирования нашли отражение в работах Л.И. Абалкина, А.Г. Аганбегяна, М.К.Бандмана, А.Г.Гранберга, В.И. Данилова-Данильяна, В.Н.Лексина, А.Р. Лейбкинда, М.Я. Лемешева Д.С. Львова, В.Я. Любовного, Е.З. Майминаса, Б.З.Мильнера, В.П. Орешина, А.И. Панченко, О.С.Пчелинцева, Б.А.Райзберга, Е.В. Рудневой, Е.К. Смирницкого, В.Л.Тамбовцева, Е.Г.Чистякова, А.М.Швецова, Р.И.Шнипера, Ю.В. Яковца и др.

В настоящее время недостаточно проработаны вопросы адаптации имеющихся методов программно-целевого управления к современным условиям, а также разработки методических подходов формирования комплексов целевых программ, учитывающих взаимосвязи между различными уровнями исполнительной власти. Недостаточно проработанной представляется также сфера реализации целевых программ, что при практическом применении программно-целевого метода вызывает неполное достижение целей, поставленных при разработке соответствующих программ.

Научная новизна диссертации заключается в формировании методологического подхода и методических основ формирования взаимосвязанных комплексов целевых программ с одновременным охватом федерального, регионального и муниципального уровней.

К числу наиболее значимых результатов, отражающих научную новизну и личный вклад автора, относятся следующие:

1. Предложен единый методический подход к решению проблем развития хозяйственного комплекса на различных уровнях управления, основанный на многоуровневом использовании программно-целевого метода. Неотъемлемыми элементами такого подхода являются повышение активности органов исполнительной власти и муниципальных образований в сфере управления социально-экономическим развитием соответствующих территориальных образований, всемерное содействие повышению инвестиционной активности, проведение мероприятий по созданию условий для привлечения инвестиций.

2. Разработана новая процедура распределения проектов целевых программ по годам реализации, основанная на использовании системы частных критериев и интегрального критерия. Данный подход апробирован при разработке Федеральной целевой программы социально-экономического развития Костромской области на период до 2005 года.

3. Обоснован новый подход к организации межбюджетных отношений, включающих как федеральные, так и региональные и муниципальные финансы, предусматривающий наряду с финансирование социальной сферы всемерное содействие развитию инвестиционного процесса.

4. Разработана схема взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также муниципальных образований в процессе разработки и реализации комплекса целевых программ по развитию территорий.

5. Разработаны методические принципы согласования социально-экономических интересов федерального центра, субъектов федерации и муниципальных образований, ориентированные на выравнивание социально экономического развития регионов и муниципальных образований на базе использования их специфических преимуществ в интересах создания рациональной территориальной структуры экономики Российской Федерации. Основополагающим элементом должны стать программы социально-экономического развития регионов и муниципальных образований, причем необходимо, чтобы трансфертная и бюджетная политика Центра и регионов были увязаны с программами. Практическая значимость диссертации. Практическое значение диссертационной работы заключается в том, что ее положения и выводы по методам и подходам к управлению социально-экономическим развитием территориальных образований могут использоваться при разработке многоуровневых комплексов целевых программ социально-экономического развития территориальных образований. Они могут быть также применены при создании новых законодательных и нормативных актов различного уровня, регулирующих процессы социально-экономического развития и формирования бюджетов соответствующих территориальных образований.

Диссертационная работа может служить основой для формирования стратегии развития регионов и входящих в них муниципальных образований. Представленный в ней инструментарий может служить для совершенствования процесса составления и реализации целевых программ на региональном и муниципальном уровнях. Выводы и обобщения, приведенные в работе, могут быть использованы при разработке концепций и рекомендаций по социально-экономическому развитию субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Теоретические результаты могут использоваться также в учебном процессе при рассмотрении вопросов экономической теории, региональной экономики, а также в системе переподготовки и повышения квалификации кадров. Апробация результатов исследования.

Рекомендации и ключевые результаты автора использовались при разработке Федеральной целевой программы социально-экономического развития

Костромской области на период до 2005 года, программ развития муниципальных образований, в частности, Сусанинского, Островского и Нерехтского районов Костромской области, разработанных Международным фондом развития регионов совместно с Администрацией Костромской области.

Автор принимал участие в ряде работ по анализу и прогнозированию социально-экономической ситуации в Костромской области, а также в разработке Федеральной целевой программы социально-экономического развития Костромской области, а также в разработке ряда программ социально-экономического развития муниципальных образований. Материалы диссертации постоянно используются в практической деятельности Администрации Костромской области, в частности при выработке основных направлений социально-экономического развития, решении вопросов межбюджетных отношений, совершенствовании инвестиционного климата, разработке целевых программ по развитию муниципальных образований (о чем свидетельствуют справки о внедрении результатов исследования).

Основные результаты исследований опубликованы в брошюре "Многоуровневое программно-целевое управление социально-экономическим развитием субъекта Российской Федерации", а также в четырех статьях, общим объемом 5,0 п.л., в том числе лично автора 4,8 п.л.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Аверочкин, Александр Кузьмич

Заключение.

1. Анализ причин возникновения кризисных явлений в экономике Российской Федерации в целом и в Костромской области в частности показывает, что наиболее важными среди них являются следующие: существенные диспропорции в структуре экономики, недостатки в проведении рыночных реформ, выразившиеся в диспаритете цен на продукцию промышленности и сельского хозяйства и росте степени дифференциации регионов, недостаточность государственного регулирования экономических процессов, недостатки в организации межбюджетных отношений.

2. Наиболее эффективна для России и ее регионов экономическая политика, предусматривающая сочетание базовых рыночных механизмов с адекватным применением мер государственного регулирования социально-экономических процессов.

3. В условиях рыночной экономики повышается роль регулирования экономических процессов на региональном и муниципальном уровнях путем применения программно-целевого метода планирования и управления региональной экономикой как эффективного средства решения социально-экономических проблем, обладающих высокой степенью настоятельности.

4. Необходим единый методический подход к решению масштабных проблем развития народнохозяйственного комплекса на различных уровнях управления. Основным элементом такого подхода является повышение эффективности управления социально-экономическим развитием территориальных образований, рост инвестиционной активности. Как показано в настоящей работе, достижение этих целей обеспечивается на основе использования многоуровневого программно-целевого планирования и управления.

5. Важнейшим аспектом разработки программ социально-экономического развития регионов-субъектов федерации и входящих в них муниципальных образований является формирование системы программных мероприятий, включающее в себя увязку по срокам и ресурсам инвестиционных проектов, входящих в состав программ. Предложенная в настоящей работе новая процедура распределения проектов целевых программ по годам реализации, основанная на использовании системы частных и обобщенных критериев успешно апробирована при разработке Федеральной целевой программы социально-экономического развития Костромской области на период до 2005 года, а также ряда программ муниципальных образований Костромской области, что позволяет рекомендовать ее к применению в процессе формирования региональных и муниципальных программ.

6. Применение программно-целевого метода в управленческой практике требует нового подхода к организации межбюджетных отношений, (включающих как федеральные, так и региональные и муниципальные финансы), предусматривающего наряду с финансированием социальной сферы всемерное содействие финансовому обеспечению реализации региональных программ.

7. Важная сторона процесса управления реализацией комплекса программ проявляется в обеспечении взаимодействия участников программ различных уровней в процессе разработки и реализации комплекса программ. В настоящей работе предложена многоуровневая схема взаимодействия федеральных и региональных органов, муниципальных образований при разработке и реализации комплекса целевых программ развития территорий. Такое взаимодействие должно учитывать интересы федерального центра, субъектов федерации и муниципальных образований.

8. В работе на примере разработки и практического осуществления первого этапа Программы социально-экономического развития Костромской области на период до 2005 года показано каким образом достигается формирование региональных и входящих в их состав муниципальных программ развития.

9. Программа социально-экономического развития Костромской области, разработанная под руководством и при участии автора, предусматривает комплексное решение проблем области посредством реализации инвестиционных проектов в наиболее важных отраслях хозяйства. Особое внимание в программе уделено профилирующим отраслям: лесопромышленному и топливно-энергетическому комплексам, легкой промышленности, машиностроению, химической промышленности. Отдельный раздел программы посвященный агропромышленному комплексу включает радикального обновления технологии сельскохозяйственного производства и промышленной переработки сельскохозяйственного сырья.

10. Реализация программы социально-экономического развития Костромской области позволяет достичь бездотационности бюджета области начиная с 2003 года. Таким образом область, много лет являющаяся дотационной, должна стать регионом-донором, функционирующем на принципе самодостаточности.

11. Программы социально-экономического развития муниципальных образований позволяют перевести их в фазу подъема хозяйства на основе реализации предусмотренных программами проектов развития производственных предприятий и социальной сферы, а также сократить долю трансферта в доходах муниципальных бюджетов.

12. Изложенные в работе методические положения разработки и управления реализацией региональных и муниципальных программ, проверенные на опыте Костромской области и входящих в нее муниципальных образований, рекомендуется применять в других регионах России, обладающих сходными условиями.