Методы оценки и механизмы обеспечения результативности управления муниципальным развитием тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Методы оценки и механизмы обеспечения результативности управления муниципальным развитием"

На правах рукописи

ЛУКАШОВ ВИТАЛИЙ ВИКТОРОВИЧ

МЕТОДЫ ОЦЕНКИ И МЕХАНИЗМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ

РАЗВИТИЕМ

08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Курск-2015

005570845

005570845

Работа выполнена на кафедре финансов и кредита Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Юго-Западный государственный университет»

Научный руководитель доктор экономических наук, доцент

КОЛМЫКОВА Татьяна Сергеевна

Официальные оппоненты: САМАРИНА Вера Петровна,

доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры экономики и менеджмента Старооскольского технологического института им. A.A. Угарова (филиал) ФГАОУ ВПО «Национальный исследовательский технологический университет «МИСиС»

ДАВЫДОВА Лариса Владимировна, доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры финансов, денежного обращения, кредита и банков ФГБОУ ВПО «Госуниверситет - учебно-научно-производственный комплекс»

Ведущая организация ФГБУН Институт экономических проблем

им. Г.П. Лузина Кольского научного центра РАН

Защита состоится «27» мая 2015 г. в 14.30 часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 212.105.06 при Юго-Западном государственном университете по адресу: 305040, г. Курск, ул. 50 лет Октября, д. 94, конференц-зал.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Юго-Западного государственного университета и на официальном сайте: http:// www.swsu.ru.

Автореферат разослан апреля 2015 года.

Ученый секретарь //

диссертационного совета Jlii tf ittML ^ Колмыкова

Д 212 105.06 Татьяна Сергеевна

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена комплексом взаимосвязанных факторов, определяющих необходимость научно-методического обоснования современных методов оценки результативности управленческих воздействий на муниципальном уровне и разработке рекомендаций по обеспечению результативной работы органов местного самоуправления.

Во-первых, динамичное развитие экономики России в ближайшие годы, устойчивый рост основных параметров экономического развития в современных условиях может быть достигнут только при обеспечении результативного управления на региональном и местном уровне, обеспечивающих максимальную отдачу от затраченных ресурсов.

Во-вторых, существует объективная необходимость выявления проблем и решения вопросов управления развитием муниципальных образований, обеспечивающих эффективное распределение ресурсов, максимальное удовлетворение потребностей общества и повышение качества жизни населения муниципальных образований, поиска путей совершенствования механизмов управленческой и прогнозно-плановой деятельности на уровне субъектов Федерации.

В-третьих, повышение роли субъектов Федерации в развитии социально-экономических процессов требует формирования универсальной оценочной модели уровня развития территории, позволяющей корректировать социальную и экономическую политику местных властей.

В четвертых, комплексное изучение, обобщение и критическое переосмысление сложившихся и мировой и зарубежной теории и практике методологических основ и методических подходов к формированию более совершенной системы прогнозирования, планирования и программирования социалыю-экономичеркого развития территорий позволяет решить вопрос поредения качества и результативности деятельности местных администраций с позиции наиболее полного удовлетворения нужд граждан.

В-пятых, определение результативности местного самоуправления представляет собой относительное новое явление, что обусловливает недостаточный уровень развития его теоретической и методической базы.

Вышеизложенное определило выбор темы исследования как актуальной и недостаточно проработанной в теории и практике региональной экономики.

Степень разработанности проблемы. Диссертационное исследование базируется на методологических и теоретических положениях, разработанных российскими и зарубежными учеными, эффективной практике управления муниципальным развитием.

Теоретические основы функционирования органов местного самоуправления заложены в работах таких российских ученых, как С. Авакъян, Т. Авдеева, П. Анимица, В. Баранчиков, Г. Барабашев, В. Безобразов, Н. Бондарь, Л. Васильчиков, И. Выдрин,

A. Градовский, А. Кокотов, М. Краснов, Л. Мамута, Ж. Тощенко, В. Шрейдер, Е. Шуг-ринаидр.

Исследованию методологических, методических и прикладных вопросов развития муниципальной экономики посвящены научные труды Р. Бабуна, Ю. Вертаковой, Н. Власовой, М. Глазырина, Б. Жихаревича, В. Иванова, М. Ильина, Г. Ковалевой, А. Ко-гута, В. Лексина, В. Любовного, В. Плотникова, Ю. Трещевского, А. Швецова и других ученых.

Проблематика социально-экономического развития муниципальных образований нашла свое отражение и в работах таких зарубежных авторов, как А. Вебер, Р. Гнейст,

B. Зомбарт, Э. Маркварт, А. Салливан, Дж. Форрестер, Э. Харлоф, Л. Штейн и др.

Эволюция процессов регионализации в России наиболее полно представлена в трудах таких отечественных исследователей, как Н. Баранский, А. Гранберг, Г. Кржижановский, В. Лаженцев, Д. Львов, А. Магомедов, В. Маслаков, И. Рисин, Е. Харченко, М. Шатохин, Р. Шнипер и других.

Обобщению и систематизации современных проблем регионального развития, а также поиску путей совершенствования региональной политики посвящены работы таких отечественных ученых-экономистов, как С. Артоболевский, Л. Бадмахалгаев, С. Доровский, Р. Попов, О. Пчелинцев, А. Тамбиев, Н. Тимощук, Б. Хореев, Б. Штуль-берг и других.

Вопросы методологии и методики планирования и прогнозирования развития российских регионов в современных условиях нашли отражение в трудах А. Гранбер-га. В. Бочарова, Т. Колмыковой, Б. Преображенского, О. Ломовцевой и других.

Однако, несмотря на наличие целого ряда интересных исследований, посвященных поиску эффективных форм региональной политики, остаются нерешенными и дискуссионными важные в теоретическом, методическом и практическом планах вопросы, связанные с оценкой результативности муниципального управления и поиска механизмов повышения эффективности местного развития, что предопределило актуальность темы диссертационной работы, ее цель и задачи.

Область исследования. Диссертационная работа выполнена в соответствии с Паспортом ВАК России научной специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: 3. Региональная экономика, п. 3.17. Управление экономикой регионов; формы и механизмы взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти; методическое обоснование и разработка организационных схем и механизмов управления экономикой регионов; оценка их эффективности; п. 3.18. Экономика федеративных отношений; экономические и социальные проблемы местного самоуправления; п. 3.21. Организация и оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администраций муниципальных образований; применение таких оценок в системе государственного управления и контроля.

Цель н задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в разработке и обосновании теоретико-методических положений и практических рекомендаций по совершенствованию инструментария оценки результативности деятельности органов местного самоуправления и определению механизмов реализации результативной модели местного самоуправления.

Необходимость достижения цели потребовала решения следующих задач:

- раскрыть содержание понятий «муниципальное управление» и «результативность муниципального управления»;

- выявить основные проблемы, связанные с оценкой результативности муниципального управления;

- разработать методику диагностики уровня социально-экономического развития территории с позиции оценки результативности управленческих воздействий;

- обосновать методическое обеспечение совершенствования системы оценки результативности воздействия управленческих решений на муниципальное развитие;

- сформулировать рекомендации по формированию и реализации результативной модели местного самоуправления в современных условиях.

Объектом исследования выступает муииципшшюе управление и способы оценки его результативности.

Предметом исследования являются социально-экономические и управленческие отношения, опосредующие процессы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в процессе реализации муниципальной политики, имеющей конкретный измеримый результат воздействия.

Теоретическую м методологическую основу диссертации составили научные труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам, связанным с региональным и муниципальным развитием, результаты фундаментальных и прикладных исследований в области управления этим процессом. В диссертации использованы системный и ситуационный подходы, диалектический, абстрактно-логический и другие общенаучные методы познания, факторно-функциональный, экономико-статистический, сравнительный и компаративный анализ, эмпирическое обобщение, табличные и графические приемы визуализации статистических и расчетных данных.

Информационную базу исследования составили официальные данные Министерства регионального развития, Министерства экономического развития, Департамента экономики Орловской области, Федеральной службы государственной статистики ¡1 его территориального органа,, публикации в научных изданиях, текущая информация о деятельности Правительства ГФ и Орловской области, материалы сети Интернет, а также расчетные данные, полученные в результате исследования.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что с позиции системного подхода решена проблема формирования теоретико-методических положений и практических рекомендаций, касающихся оценки результативности

управления муниципальным развитием и формирования механизмов его обеспечения, адекватных экономическим и институциональным условиям, позволяющих существенно повысить качество деятельности местных администраций и эффективность общественного развития территории в целом.

Научная новизна подтверждается следующими наиболее значимыми научными результатами, выносимыми на защиту:

1) уточнен категориальный аппарат и раскрыто содержание понятий «муниципальное управление», «результативность муниципального управления», включающее его субъектов и объектную базу, состав управленческих задач и характер их реализации, цели муниципального развития, что обеспечивает системное рассмотрение разнородных взаимодействий в процессе управления муниципальным развитием (п. 3.17 Паспорта специальности 08.00.05);

2) конкретизирована система критериев, определяющих уровень муниципального развития, определен состав проблем, связанных с оценкой результативности муниципального управления, охватывающий весь спектр управленческих воздействий, и предложена классификация индикаторов, характеризующих устойчивое социально-экономическое развитие территории, позволяющая дать объективную оценку эффективности реализации муниципальных программ в динамике (п. 3.17, 3.18 Паспорта специальности 08.00.05);

3) предложена методика диагностики уровня социально-экономического развития административно-территориального образования, охватывающая ряд базовых параметров и методы их расчета, использование которой позволило осуществить оценку результативности муниципального управления в рамках конкретного региона (п. ?.!? Паспорта специальности 08.00.05):

4) обоснован методический подход к совершенствованию системы оценки результативности управления муниципальным развитием, позволяющий детализировать информацию о состоянии каждого муниципального образования, о характере вклада органов управления в его развитие, и сформировать информационную базу для выработки и коррекции управленческих решений как местными администрациями, так и вышестоящими органами управления (п. 3.17, 3.21 Паспорта специальности 08.00.05):

5) сформулированы рекомендации по формированию результативной модели местного самоуправления, включающие различные схемы взаимоотношений с региональными властями, обеспечивающие повышение прозрачности деятельности всех органов управления, выделены ключевые направления развития кадрового потенциала территории и обоснован состав мер по управлению рисками социально-экономического развития на местном уровне (п. 3.21 Паспорта специальности 08.00.05).

Теоретическая значимость исследования состоит в теоретико-методическом обеспечении формирования и совершенствования методов оценки и механизмов реализации результативного управления муниципальным развитием.

О практической значимости диссертации свидетельствуют полученные выводы и рекомендации, подлежащие применению при разработке и реализации мероприятий по повышению результативности муниципального управления, адресованные руководителям местных администраций, а также органам власти вышестоящего уровня при реализации системы государственного управления и контроля.

Проведенное исследование развивает понятийный аппарат в области обеспечения результативного муниципального управления, вносит вклад в разработку механизмов достижения конечной цели местного самоуправления - обеспечения качества жизни населения территории.

Основные результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе высшей школы.

Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты проведенного исследования докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях, в частности: III Славянском форуме «Проблемы и перспективы модерни-зационного развития славянских государств в современных условиях» (г. Орел, 2012 г.); международной конференции молодых ученых «Механизмы модернизации и развития региональных социально-экономических систем» (г. Орел, 2013 г.); XI международной научно-практической конференции «Стратегическое управление: теория, практика и проблемы» (г. Владимир, 2013 г.); XXII международной конференции молодых ученых «Наука i вищаосвгга» (Украина, г. Запорожье, 2014 г.); IV Славянском форуме «Современное развитие славянских государств: возможности, ограничения и стратегические инициативы» (г. Орел, 2014 г.) и других.

Основные теоретические положения исследования доведены до уровня практической реализации.

Публикации. По результатам выполненного диссертационного исследования опубликовано 12 научных работ, общим объемом 7,88 печатных листа (авторских 5,79 п.л.), в т.ч. 4 - в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России, объемом 3,58 п.л. (авторских 2,19 п.л.).

Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, включающего 191 наименование. Содержание работы изложено на 152 страницах, включает 15 таблиц, 11 рисунков, приложение.

Во введении обоснована актуальность работы, определена практическая значимость и степень разработанности темы исследования, ее цель и задачи, раскрыты теоретико-методологическая и информационная основы исследования, раскрыта научная новизна и научно-практическая значимость, сформулированы основные положения, выносимые на защиту.

В первой главе «Теоретические аспекты управления муниципальным развитием и проблемы оценки его результативности» выделены теоретико-методические основы управления муниципальным развитием, рассмотрены во взаимосвязи уровень социально-экономического развития территории и результативность управленческих воздействий, дана характеристика устойчивости муниципальных систем в динамике как элемент оценки результативности муниципального управления

Во второй главе «Методические приемы оценки уровня социально-экономического развития территории и результативности муниципального управления» проведена диагностика уровня социально-экономического развития Орловской области на основе авторской методики, выделены методы объективизации оценки уровня социально-экономического развития муниципальных систем с использованием результативного подхода.

В третьей главе «Разработка методов оценки и механизмов реализации результативности муниципального управления» разработана методика оценки результативности управления муниципальным развитием, произведен расчет результативности муниципального управления, предложены ключевые положения формирования результативной модели местного самоуправления, обоснованы предложения по развитию кадрового потенциала территории, обоснована модель управления рисками социально-экономического развития муниципальных систем.

В заключении сформулированы основные теоретические, методические и практические выводы и предложения по формированию системы методов оценки и механизмов обеспечения результативности муниципального управления.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И НАУЧНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ, ВЫНОСИМЫЕ

НА ЗАЩИТУ

1. Уточнен категориальный аппарат н раскрыто содержание понятии «муниципальное управление», «результативность муниципального управления», включающее его субъектов и объектную базу, состав управленческих задач и характер их реализации, цели муниципального развития, что обеспечивает системное рассмотрение разнородных взаимодействий в процессе управления муниципальным развитием

Проведенный в диссертационном исследовании терминологический обзор позволил уточнить ряд понятий. Определено, что целью муниципального управления является обеспечения условий для достижения стратегических целей развития муниципального образования в соответствии с приоритетами развития страны в целом и региона расположения путем выявления и устранения отклонений фактического состояния муниципальной экономики от заданных параметров.

Под муниципальным управлением в диссертации понимается целенаправленный и организованный процесс, основанный на взаимодействии всех субъектов муниципального образования, состоящий в неразрывности прямого и обратного воздействия со средой и направленный на формирование единого территориального пространства, обеспечивающий высокоэффективную систему условий, отвечающий потребностям всех слоев и групп населения, превращающий территорию в развивающую и развивающуюся систему, способную обеспечить повышение качества жизни населения. Под муниципальной социально-экономической системой в работе понимается часть территории субъекта Федерации, характеризующаяся относительной однородностью социально-экономических показателей, имеющая в обязательном порядке органы управления и общую программу развития.

Под результативностью муниципального управления подразумевается успешность выполнения первоочередных задач, каждая из которых связана с обеспечением следующих социально-экономических функций муниципального образования.

Выделены цели муниципального развития, к которым отнесены: увеличение доходов, улучшение социальной сферы, снижение уровня безработицы, оздоровление окружающей среды, расширение личной свободы граждан и т.д.

Определено, что муниципальные экономические интересы представляют собой совокупность экономических потребностей субъектов, осуществляющих финансово-хозяйственную деятельность на данной терр]гтории, при которой реализация этих потребностей обеспечит им материальную или финансовую выгоду. В целях организации эффективного и результативного управления развитием муниципального образования, органы местного самоуправления должны предоставлять «нужные, правильные услуги» (результативность), как следствие того, что' услуги предоставляются «правильно» (эффективность). При этом следует различать эффект как результат, итог воздействия субъекта управления на объект управления и результативность как меру точности управления, характеризующуюся достижением ожидаемого состояния объекта управления, цели управления или степенью приближения к ней.

Целью управленческой деятельности выступает получение большего эффекта с наименьшими затратами. В работе отмечено, что термин «эффективность» в большей степени применим при оценке уровня социально-экономического развития территории, а «результативность» - к характеру управления этим развитием, т.е. к оценке степени сопоставимости поставленных задач и полученного в конечном итоге результата.

2 Конкретизирована система критериев, определяющих уровень муниципального развития, определен состав проблем, связанных с оценкой результативности муниципального управления, охватывающий весь спектр управленческих воздействии, и предложена классификация индикаторов, характеризующих устойчивое социально-экономическое развитие территории, позволяющая дать

объективную оценку эффективности реализации муниципальных программ в динамике

К наиболее важным недостаткам практически всех существующих методик и методов оценки следует отнести отсутствие в них оценки управленческого воздействия на уровень развития территории. Оценка процесса управления входит по умолчаиию при ранжировании территорий в комплекс показателей, но реальные результаты управленческого воздействия не выделены в методиках, проанализированных в диссертации.

В диссертационном исследовании к системе критериев, определяющих уровень социально-экономического развития муниципальных образований, отнесены: 1. Социальные критерии (качество жизни населения (в том числе долголетие, доходы, степень неравенства, занятость (безработица), здоровье населения, продолжительность жизни и здоровья детей и т.п.), уровень развития социальной инфраструктуры, увеличение объема и качества муниципальных услуг, развитие транспортной и информационно-коммуникационной инфраструктуры; уровень открытости органов власти и др.); 2. Экономические критерии: уровень инновационного развития территории (количество ученых и инженеров, занятых исследованиями и разработками, количество патентов и других объектов интеллектуальной собственности и т.п.); уровень развития человеческого потенциала (образование и возможность саморазвития); налоговая база и возможности ее увеличения; уровень промышленного производства и степень обновления производственных фондов; создание новых рабочих мест (в абсолютном и относительном выражении); уровень информатизации экономики; степень модернизационных процессов в экономике и др.; 3. Экологические критерии: внедрение ресурсосберегающих технологий; рациональное использование природных ресурсов; уровень загрязнения окружающей среды; оценка мер, принимаемых местными органами власти по улучшению экологической обстановки и др.

В соответствии с указанными критериями устанавливаются для каждой территории определенные параметры, которые и являются неким измерителем результативности управленческих воздействий со стороны органов управления.

В качестве показателей, отражающих изменение уровня и качества жизни населения муниципального образования в соответствии с представленными критериями можно выделить: 1) индекс промышленного производства; 2) объем товарооборота; 3) уровень безработицы; 4) уровень рождаемости/ смертности; 5) инфраструктурный показатель (качество дорожной сети, доля ввода жилого фонда и т.п.); 6) социальный показатель (отдельно показатели по здравоохранению, образованию, культуре и спорту); 7) криминогенный показатель; 8) экологический показатель; 9) уровень развития ЖКХ; 10) уровень информационной открытости и доступности органов местного самоуправления.

Под устойчивостью муниципального развития в работе понимается комплексная характеристика, предполагающая длительное динамическое развитие экономики территории в режиме сбалансированности имеющихся ресурсов и социальной ориента-

ции Управление устойчивым муниципальным развитием - это своевременность и эффективность проводимых преобразований в экономической и социальной сфере, удовлетворенность населения этими реформами и качеством жизни в целом в длительной перспективе.

В диссертации предложена система индикаторов устойчивого развития территории.

1. Экономические индикаторы: сбалансированность бюджета, характер дотирования территории, значение экономического потенциала и его рост/спад в динамике, уровень промышленного производства в динамике, уровень безработицы, характер включенности территории в межрегиональные/ межстрановые связи.

2. Экологические индикаторы: сохранение и приумножение (по возможности) природных ресурсов; комплексный подход к планированию и рациональному их использованию; сохранение биологического разнообразия, экологически приемлемое использование биотехнологий.

3. Социальные индикаторы: демографическая динамика, совершенствование и доступность образования, уровень информированности и воспитания общества; защита и укрепление здоровья; улучшение среды обитания.

4. Институциональные индикаторы: учет экономических и экологических интересов планировании и управлении территориальным развитием, межрегиональное сотрудничество, адекватность и прозрачность правового поля.

5. Технологические индикаторы: уровень техники и технологий, производительность труда, применение технологий, не нарушающих экосистему, гибкость производства и диверсификация.

3 Предложена методика диагностик-п уровня социально-экономического развития административно-территориального образования, охватывающая ряд базовых параметров н методы их расчета, использование которой позволило осуществить опенку результативности муниципального управления в рамках конкретного региона

В настоящее время существует значительное количество различных методик оценки социально-экономического развития территорий. Следует отметить, что в большинстве своем они направлены на решение задачи сравнения 'уровней развития субъектов Российской Федерации, а наиболее базовые, общие - для сравнения различных экономических объектов и практически не затрагивают причинно-следственной связи между характером принимаемых органами управления решений и уровнем развития территории.

В диссертации предложена следующая методика оценки уровня социально-экономического развития административно-территориальной единицы.

Систему показателен предлагается составить из следующих коэффициентов.

Таблица 1 - Значение показателей оценки уровня социально-экономического развития территории

Наименование территории К3И1 КС0 1 I,

г. Орел: 0,860 0,767 0,634 0,931 1,130

Орловский район 0,152 0.061 0.273 0,772 0,300

Ливенский район 0.310 0.239 0,549 0,688 0,309

Мценский район 0,496 0,055 0,416 0,571 1,109

Свердловский район 0,501 0.371 0,297 0,159 0,332

Покровский район 0,334 0,236 0,432 0.550 0,388

Новосильский район 0,028 0,038 0,084 0,284 0,221

Залегощенский район 0,083 0,361 0,228 0,200 0,722

Корсаковский район 0,279 0,070 0,244 0,244 0,209

Верховский район 0,076 0.363 0,393 0,408 0,934

Новодеревеньковский 0.055 0,085 0,416 0.420 0,661

Краснозоренский район 0.177 0.138 0.194 0,443 0,619

Должанский район 0.130 0,014 0,217 0,260 0.426

Глазуновский район 0.258 0.344 0,113 0.462 0,831

Малоархангельский район 0,208 0,104 0,535 0.202 0,897

Колпнянский район 0,049 0,086 0.393 0,418 0,632

Кромской район 0,034 0.475 0,367 0,446 0.987

Троснянский район 0,134 0,058 0.326 0,441 0,476

Дмитровский район 0,295 0.091 0,364 0,314 0,828

Сосковский район 0,056 0.071 0,226 0,296 0,427

Шаблыкинский район 0,164 0,135 0,269 0,284 0,639

Урицкий район 0,377 0.113 0,340 0,415 0,933

Хотынецкий район 0,291 0.036 0,364 0,498 0,816

Болховский район 0,186 0,241 0,219 0,472 0,978

Знаменский район 0,153 С,115 0,594 0,341 0,947

1. Коэффициент занятости населения, который показывает долю экономически активного населения в общей численности населения ¡-го муниципального образования в сравнении со средним по региону показателем.

2. Коэффициент обеспеченности объектами социально-культурной сферы. Показатель позволяет выявить степень обеспеченности населения такими наиболее социально важными объектами, как дошкольные учреждения, общеобразовательные школы, больницы, учреждения культуры.

3. Коэффициент уровня жизни населения, который предлагается рассчитывать на основе данных о среднемесячной заработной плате по предприятиям и организациям различных форм собственности на территории исследуемого муниципального образования и соотносится со средним по всем муниципальным образованиям показателем.

4. Коэффициент транспортной инфраструктуры показывает степень удаленности муниципального образования от областного центра, т.е. от г. Орел, и обеспеченность транспортной инфраструктурой. Очевидно, что удаленность от центра, отсутствие транспортной доступности негативным образом сказывается на развитии муниципальной социально-экономической системы.

Сформированная совокупность показателей подвергается экспертизе на предмет управляемости органами местного самоуправления. Экспертиза выполняется на основе расчета интегрированного показателя. Сводным показателем оценки уровня социально-экономического развития муниципальных социально-экономических систем с позиции результативности управленческих воздействий может выступать показатель, представляющий отношение суммы представленных выше показателей к эталонному показателю.

¡, = (К', -г Кссф| + Кужн| + Ктр,) /К,т (1)

где 1, - сводный показатель оценки уровня социально-экономического развития ¡-того муниципальногообразования, К„ - эталонный коэффициент. I, —1

Если сводный показатель находится в пределах от 0 до 0,5, это означает, что уровень управляемости по базовым показателям, определяющим в целом качество жизни населения и уровень развития территории, достаточно низкий.

Чем выше показатель, тем выше можно оценить уровень управляемости территории. Расчет сводного показателя оценки уровня социально-экономического развития представлен по муниципальным районам Орловской области в т аблице 1.

Оценка результативности работы органов местного самоуправления по социально-экономическому развитию территории является важнейшей характеристикой качества планируемой и фактической их деятельности в рамках разрешения противоречия «социальная справедливость - экономическая эффективность». Такая оценка позволяет представить объективную оценку деятельности местных администраций и определить, насколько профессионально действует команда.

В диссертации определено, что результативность управления муниципальными образованиями - это результат целенаправленного и обоснованного участия органов

13

местного самоуправления в ключевых процессах жизнедеятельности населения муниципального образования, выраженный приростом целевых характеристик роста и развития и соизмеримый с затратами на его достижение.

Таким образом, необходима независимая оценка уровня социально-экономического развития территории, позволяющая в полной мере оценить характер и качество управленческих воздействий, а, в конечном итоге, результативность управления.

Автором предложена методика оценки уровня социально-экономического развития территории, включающая такие показатели, как: уровень результативности деятельности органов местного самоуправления по отраслям, уровень эффективности расходования бюджетных средств, бюджетная автономия, налоговый потенциал территории, инвестиционный потенциал, экономический потенциал, уровень социальной обеспеченности, уровень риска территории.

Было выявлено, что Орловская область представляет собой депрессивный регион с недостаточным уровнем развитием абсолютного большинства муниципальных образований.

Проведенный в диссертации анализ уровня развития Орловской области показал, что удовлетворительный уровень развития региона наблюдался в 2005-2006 годах, затем данный показатель остановился на уровне неудовлетворительного развития. Последующие годы наблюдался существенный спад, во многом не связанный во временном промежутке с кризисными явлениями в экономике страны. Следовательно, можно сделать вывод о недостаточно результативном управлении как регионом в целом, так и большинством муниципальных образовании в указанный период.

4. Обоснован методическим подход к совершенствованию системы оценки результативности управления муниципальным развитием, позволяющий детализировать информацию о состоянии каждого муниципального образования, о характере вклада органов управления в его развитие, и сформировать информационную базу для выработки н коррекции управленческих решении как местными администрациями, так и вышестоящими органами управления

Анализ специфики управления муниципальным развитием показал необходимость формирования единой, универсальной методики оценки результативности управленческих воздействий. Основополагающим моментом формирования методики является се нацеленность на достижение конкретного результата - улучшения качества жизни населения территории.

В качестве критериальных значений в диссертации приняты: уровень социального развития территории; уровень экономического развития территории, политическая стабильность, потенциал роста.

В качестве допущения следует принять, что определить Экономическ) ю эффективность услуг органов управления по общеизвестному критерию отношения затрат

на результат в денежном выражении представляется сложным, т.к. не учитывается качество предоставляемых услуг, а также оценки основываются на фактических издержках и не учитывают временные затраты в стоимостном выражении.

Предложена следующая система показателей результативности управления муниципальным развитием.

1. Целевая результативность, характеризующая соответствие поставленных целей действительным потребностям развития.

Рц= ц/ц, (2)

где Рц - целевая результативность; Ц„ - поставленная цель (целевой ориентир); Ц, - действительная цель (действительная потребность).

2. Административная результативность, характеризующая отношение фактического целевого показателя к плановому (степень достижения поставленных целей и задач развития муниципального образования в целом):

Ра = Пцф/Ппл*100%, (3)

где Ра - результативность административная; Пцф - фактический целевой показатель; Ппл - плановый показатель.

3. Результативность управленческих функций (оперативная результативность), является уточняющим показателем, характеризующим административную результативность. Характеризует результаты решения органами местного самоуправления отдельных групп вопросов местного значения (отдельных функций управления). Применяется для оценки деятельности подразделений районных администраций.

Pon ~ П^акт/П^,

где Роп - оперативная результативность; П;фа„ - показатель выполнения отдельной j-той функции управления; П;пл - плановый показатель выполнения j-той функции управления.

4. Результативность управления развитием, представляет собой систему показателей, характеризующих устойчивость территориального развития и эффективность использования ресурсов.

5. Результативность социально-экономического развития территории. Это обобщенный показатель, который характеризуется системой показателей, отражающих удовлетворенность населения качеством и доступностью государственных и муниципальных услуг.

Данная система показателей ориентирована на корреляцию результатов управления муниципальным развитием с изменением качества жизни населения. Наиболее сложной задачей в данном случае является выявление или оценка вклада органов управления в общие итоги развития территории. Как правило, при росте показателей развития считается, что вклад органов управления значительный и наоборот. Однако на практике это не всегда так в связи с тем, что на уровень социально-экономического развития территории могут влиять и внешние факторы (например, нестабильная си-

туация в приграничных территориях, количество беженцев, природные и техногенные катаклизмы и многое другое).

В данном случае предложен следующий алгоритм. Проводится анализ факторов роста/спада уровня социально-экономического развития территории с целью выделения наиболее значимых и имеющих высокий, средний и низкий уровень управляемости. Далее определяется прирост/спад каждого показателя в рамках муниципального образования по отношению к среднему по региону. Прирост равен AR,= R; -1. В данном случае среднее относительное значение каждого показателя по региону в целом равно единице, поэтому отклонение от среднего определяет относительное значение результативности развития по показателю.

Далее по каждому показателю экспертно определяется вклад органов управления. Экспертиза должна проводиться независимыми экспертами по каждому муниципальному образованию путем выявления единого для всех объектов оценки коэффициентов вклада органов управления.

KrKi(,/Ki(M), (5)

где Kij - коэффициент вклада по i-тому показателю j-ro муниципального образования; Kj(t) - коэффициент в рассматриваемом периоде; Ki(,.t) - коэффициент в базовом периоде.

Оценка вклада органов управления муниципальных образований Орловской области представлена в таблице 2.

Таблица 2 - Вклад органов управления муниципальными образованиями в развитие территории

Муниципальные образования Объект вклада - социально-экономическое развитие территории

1. Волховский район 0,038

2. Верховский район 0,019

3. Город Ливны 0,087

4. Город Мценск 0,048

5. Город Орел 0,110

6. Глаззтновский район 0,019

7. Дмитровский район -0,012

8. Должанский район -0,005

9. Залегощенский район 0,015

10. Колпнянский район 0,018

11. Корсаковский район -0,036

12. Краснозоренский район -0,004

13. Кромской район 0,019

14. Ливенский район 0,024

15. Малоархангельский район 0,014

16. Мценскш! район 0,024

17. Новодеревеньковский район -0,020

18. Новосильский район -0,019

19. Орловский район 0,036

Муниципальные образования Объект вклада - социально-экономическое развитие территории

20. Покровский район 0,018

21. Свердловский район 0,038

22. Сосковский район 0,021

23. Троснянскин район 0,002

24. Урицкий район 0,022

25. Хотынецкии район 0,008

26. Шаблыкинский район -0,017

Анализ данной таблицы показывает в целом положительное влияние органов власти на социально-экономическое развитие территории.

Опенка результативности управления муниципальным развитием приведена в таблице 3

Таблица 3 - Результативность управления муниципальным развитием

Уровень социально-экономического развития территории

Высокий

Выше среднего

Средний

Ниже среднего Низкий

Качество управления муниципальным развитей

Высокий

21

Выше среднего

19

6,9,10,15

Средний

3,4,1

13,14,16,22,24,20

25,23

Ниже среднего

21-24 7,12,18

Низкий

11,17,26

Предложенная методика в значительной степени исключает субъективизм в оценке результативности муниципального управления.

5. Сформулированы рекомендации по формированию результативной модели местного самоуправления, включающие различные схемы взаимоотношений с региональными властями, обеспечивающие повышение прозрачности деятельности всех органов управления, выделены ключевые направления развития кадрового потенциала территории и обоснован состав мер по управлению рисками социально-экономического развития на местном уровне

Для формирования результативной модели местного самоуправления необходимо отойти от уравнительно-распределительных принципов бюджетной системы, результирующей которых является формирование единообразной стабильности в ущерб развитию. Важен переход от этой системы к модели, стимулирующей конкуренцию регионов и муниципалитетов за ресурсы в рамках достижения целевых показателей. Для достижения этого необходимо провести перераспределение полномочий между

уровнями власти, сделав гибким сцепку «регион - муниципальные образования», включая возможность заключения краткосрочных и среднесрочных соглашений о перераспределении полномочий и ресурсов. Акцент необходимо сделать на полномочиях муниципальных образованиях, связанных с обеспечением экономического- роста территории.

В целом система в части отдельных уровней местного самоуправления могла бы выглядеть следующим образом.

1. В крупных городах и промышленных центрах с населением, превышающем 700 тысяч жителей, необходимо создать особый формат местной власти с целью снижения политических рисков, формирования прямых взаимоотношений на основе партнерства с региональными властями в интересах эффективного развития территории. Иными словами, необходимо создание механизма гибкого регулирования полномочий, бюджетных потоков и бюджетной ответственности, совместное стратегическое планирование и управление программами развития.

2. На уровне муниципальных районов следует сконцентрировать социальные, административные функции, а также функции по поддержке обрабатывающих производств, по развитию локальных рынков, по формированию логистической инфраструктуры. Кроме того, логично на этом уровне реализация первичных функций по поддержке финансовой инфраструктуры, а также административной инфраструктуры («единое окно» оказания государственных и муниципальных услуг и т.п.).

3. На уровне городских и сельских поселений необходимо: обеспечить доступность органов исполнительной власти; самоорганизация населения и реализация общественных инициатив; благоустройство территории; жизнеобеспечение; реализация мероприятий по развитию территории. Городским поселениям надо усилить функционал, связанный с поддержкой малого бизнеса, развитием перерабатывающей промышленности, логистики, коммуникаций, первичного финансового сектора, концентрацией трудовых ресурсов, поддержкой высококвалифицированных кадров.

Основными задачами сельских поселений может являться активное участие в программах социального развития села, поддержки различных форм кооперации, в т.ч. кредитной, развитие первичной инфраструктуры аграрного комплекса и локальных рынков - технических станций ГСМ, логистики, коммуникаций. Отдельная, но очень важная функция - предотвращение запустения территории. "

4. Необходимо дифференцировать не только статус городских и сельских поселений, но и статус городских поселений в зависимости от численности проживающего населения и административного значения. Малонаселенные города и поселки могут быть приравнены к сельским поселениям. Города, способные стать центрами развития территории, должны получать иной административный статус, большие функции и более широкие экономические возможности.

5. Одним из существенных инструментов развития территории может стать межмуниципальная кооперация, дополненная мерами государственной поддержки для достижения установленных целевых показателей. В данном случае речь может идти о формировании совместных бюджетов развития, инфраструктурных проектов, о реализации политики по привлечению специалистов. Для выполнения такого взаимодействия следует законодательно разрешить передачу полномочий и ресурсов «по горизонтали» между поселениями, а также создание общих администраций. Межмуниципальная кооперация - один из наиболее продуктивных способов решения многих проблем местного самоуправления и инструмент развития территории.

Главный вопрос, с которым сталкивается любая реформа местного самоуправления в России - проблема острой нехватки квалифицированных кадров.

В целях формирования кадрового потенциала муниципального образования необходимо создание программ повышения квалификации муниципальных служащих, включающие нескольких уровней: 1) У1Р-программы для глав районных администраций и крупных муниципальных образований, включающие практические вопросы привлечения инвесторов, межмуниципального сотрудничества и т.п.; 2) программы для глав сельских поселений; 3) программы для муниципальных служащих в соответствии с направлениями их деятельности (правовое обеспечение, финансовые службы, информационное обеспечение и т.п.); 4) программы профессиональной подготовки кадрового резерва муниципальных служащих, в том числе лиц, которые будут баллотироваться на глав муниципальных образований, в особенности сельских поселений.

Целесообразно провести разработку, апробацию и внедрение новых учебно-мегодическнх комплексов, примерных образовательных программ, инновационных образовательных программ, методик подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, механизмов участия органов МСУ в формировании данных программ.

В диссертации сделан ряд предложений, касающихся методов и механизмов управления рисками социально-экономического развития муниципальных образований.

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ И РЕЗУЛЬТАТЫ

1. В процессе исследования выявлено, что несовершенство методов оценки уровней развития территорий в существующих методиках является одной из причин от-с\тствия объективных оценок результативности управления муниципального развития. В диссертации обосновано, что результативность муниципального управления может быть рассмотрена с позиции диагностики уровня социально-экономического развития территории.

2. Проведенное исследование позволило определить основные направления решения существующих проблем социально-экономического развития муниципальных образований (административных районов) Орловской области и возможные резер-

вы повышения результативности управления социально-экономическим развитием районов Орловской области. Практические результаты, полученные по различным муниципальным образованиям, приведены в диссертации для пояснения предложенного методического инструментария и были оценены по сравнению с экспертными оценками проводимых ежегодно социологических опросов населения.

3. Наиболее значимым направлением совершенствования системы оценки результативности управления муниципальным развитием является формирование информационной базы для выработки и коррекции управленческих решений как местными администрациями, так и вышестоящими органами управления, основанной на предложенных в работе методах расчета базовых параметров местного развития.

4. Выделенные в работе предложения по формированию результативной модели местного самоуправления, напрямую связанны с реализуемой в настоящее время реформой местного самоуправления. Одним из направлений выделено развитие кадрового потенциала территорий за счет формирования механизмов повышения квалификации муниципальных служащих в соответствии с потребностями местного развития на базе регионального университета. Такое взаимодействие будет взаимовыгодно: научные работники будут иметь опыт практической деятельности, а администрации муниципальных образований получат научно-обоснованные инструменты, которые можно использовать в практической деятельности.

5. В диссертации рассмотрен процесс управления рисками социально-экономического развития муниципального образования, включающий текущую оценку рисков и оценку их возможных последствий; принятие оперативных решений по управлению риском и нейтрализации его последствии: принятие стратегических решений по управлению и минимизации рисков; контроль процесса управления риском, а также предложена модель управления риском (внештатной ситуацией).

В целом, в диссертации обоснован новый методический подход к оценке результативности управленческих воздействий на муниципальном уровне, характеризующий деятельность местных администраций при решении текущих проблем местного развития и при разработке и реализации стратегических направлений развития муниципального образования.

ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки

Российской Федерации:

1. Овчинникова, О.П. Проблемы оценки социально-экономического развития муниципальных систем и результативности управленческих воздействий / О.П. Овчинникова, O.A. Судоргин, В.В. Лукашов //Финансы и кредит. - 2013. - №43. - С 2-7 (1,0 п.л./0,4 п.л.).

2. Овчинникова, О.П.Оценка результативности управленческих воздействий органов муниципального управления по уровню социально-экономического развития муниципальных образований / О.П. Овчинникова, В.В. Лукашов //Финансы и кредит - 2014. - №44. - С. 45-53. (1,0 п.л./0,5 п.л.)

3. Лукашов, В.В. Оценка результатов управления социально-экономическим развитием муниципальных образований Орловской области //Экономические и гуманитарные науки. - 2014. - №10. - С. 70-80. (1,0 п.л.)

4. Овчинникова, О.П.Методы оценки результативности управления муниципальным развитием и кадровое обеспечение муниципального управления / О.П. Овчинникова, В.В. Лукашов // Вопросы управления. - 2015. - №1. (0,58 п.л./0,29 п.л.)

Статьи, опубликованные в прочих изданиях

5. Лукашов, В.В. Управление муниципальным развитием: теоретический подход /В.В. Лукашов //Проблемы и перспективы модернизационного развития славянских государств в современных условиях: материалы III Славянского форума (27-29 сентября 2012 г.) - Орел: Изд-во ОФ РАНХиГС, 2012. - 380 с. - С. 288-293. (0,4 п.л.)

6. Лукашов, В.В. Теоретико-методические основы управления социально-экономическим развитием муниципальным образованием /В.В. Лукашов // Механизмы модернизации и развития региональных социально-экономических систем: материалы международной конференции молодых ученых (20 марта 2013 г.) - Орел: Изд-во ОФ РАНХиГС, 2013. - 316 с. - С. 130-134. (0,4 п.л.)

7. Лукашов, В.В. Устойчивость муниципальных социально-экономических систем: управленческий подход /В.В. Лукашов //Стратегическое управление: теория, практика и проблемы: материалы XI международной научно-практической конференции (20 декабря 2013 г.) - Владимир: Изд-во Владимирский филиал ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ», 2013. - 273 с. - С.259-265. (0,8 п.л.)

8. Лукашов, В.В. Управление устойчивостью муниципальных социально-экономических систем /В.В. Лукашов //Наука i вища ocoiTa : тези допоепдсй XXII М1жкар. наук. конф. студен™ i молодих учених (18 квггня 2014 р.) - Запор1жжя: Кла-сичниЗ приватний ушверситет, 2014.-771 с.-С. 318-319. (0,2 п.л.)

9. Лукашов, В.В. Устойчивость муниципальных социально-экономических систем /В.В. Лукашов // Управление в условиях неустойчивости экономических систем:

стратегии и инструменты: материалы международной конференции молодых ученых (12 марта 2014 г.) - Орел: Изд-во ОФ РАНХиГС, 2014. - 308 с. - С. 119-122. (0,4 п.л.)

10. Лукашов, В.В. Система управления рисками социально-экономического развития муниципальных систем /В.В. Лукашов //Современное развитие славянских государств: возможности, ограничения и стратегические инициативы: материалы IV Славянского форума - Орел: Изд-во ОФ РАНХиГС, 2014. - 340 с. - С. 132-138. (0,7 п.л.).

11. Лукашов, В.В. Актуальные проблемы оценки результативности деятельности органов местного самоуправления / В.В. Лукашов //Сталин розвиток територш: про-блеми та шляхи виршення: матер1али V м!жнар. наук.-практ. конф. (10-11 жовт. 2014 р.) - Дшпропетровськ: ДР1ДУ НАДУ, 2014. - 320 с. - С.285-288. (0,2 п.л.)

12. Овчинникова, О.П.Управление рисками социально-экономического развития муниципальных образований / О.П. Овчинникова, В.В. Лукашов //Модели, системы, сети в экономике, технике, природе и обществе. - 2014. - №3. - С. 56-61. (1,0 п.л./0,5 п.л.).

Подписано в печать 02.04.15 г. Формат 60x84 1/16. Усл. печ л. 1,4. Тираж 100 экз. Заказ 14" Отпечатано в типографии Юго-Западного государственного университета 305000, г. Курск, ул. 50 лет Октября, 94.