Методы оценки в системе аттестации государственных служащих тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Методы оценки в системе аттестации государственных служащих"

Академия труда и социальных отношений

МЕТОДЫ ОЦЕНКИ В СИСТЕМЕ АТТЕСТАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

Специальность: 08.00.05 -экономика и управление народным хозяйством (экономика труда)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

На правах рукописи

Никулина Людмила Геннадьевна

Москва-2004

Работа выполнена в Академии труда и социальных отношений на кафедре экономики труда и занятости

Научный руководитель: кандидат экономических наук, доцент

Ясакова Нина Владиславовна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, ведущий

научный сотрудник Института экономики РАН Галаева Елена Викторовна

кандидат экономических наук, доцент Збышко Богдан Григорьевич

Ведущая организация: Институт труда и социального страхования

Министерства труда и социального развития РФ

Защита состоится 18 февраля 2004 года в 12 часов на заседании диссертационного совета К 602.001.01 по присуждению ученой степени кандидата экономических наук в Академии труда и социальных отношений по адресу: 119454, г. Москва, ул. Лобачевского, д. 90, ауд. 222.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Академии труда и социальных отношений.

Автореферат разослан

« »

января 2004 года.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук, доцент Н.В. Ясакова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Процесс реформирования государственности России сопровождается трансформацией старых и созданием новых политических и социально-правовых институтов власти. Так, Конституционное разделение государственной власти России на три ветви послужило основанием для развития исполнительной власти как института, субъекты которого - органы исполнительной власти, реализуют от имени государства функции по обеспечению исполнения законов.

Практика показывает, что глубокие преобразования в государственной и общественной жизни невозможно осуществить без значительных изменений в кадровой политике, коренной перестройки кадровой работы. Особая нагрузка в процессе реформирования возлагается на кадры, обеспечивающие проведение в жизнь новых, закрепленных в праве норм социального устройства общества. Соответственно, возрастают и требования к кадрам, призванным профессионально решать задачи обеспечения интересов граждан в принципиально новых социально-политических и экономических условиях.

Между тем, сложившаяся в настоящее время в органах исполнительной власти ситуация характеризуется как кризисная. По данным Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (20032005 годы)», в период с 1992 по 2002гг. ухудшился профессиональный состав органов государственной власти, наметился дефицит государственных служащих в возрасте до 45 лет, имеющих опыт работы в современных экономических условиях, сохраняется преобладание государственных служащих с непрофильным образованием, нехватка квалифицированных кадров сочетается с наличием незаполненных вакансий, что в первую очередь связано с низкой оплатой труда государственных служащих.

Среди основных проблем государственной службы называются наличие противоречий и пробелов в законодательстве РФ о государственной службе, несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности, сохранение консервативной системы подготовки и развития государственных служащих, недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы и пр.

Решить эти и другие проблемы можно только при трансформации кадровой политики в органах исполнительной власти. Одним из основных инструментов реализации кадровой политики,

I БИБЛИОТЕКА ]

! ¿гайэг} 3

«Об основах государственной службы в РФ» и направленным на совершенствование деятельности органов государственной власти является аттестация. По результатам аттестации принимаются решения о необходимости повышения квалификации государственных служащих, определяются направления их профессионального обучения и развития, решается вопрос о продвижении по службе, зачислении в резерв, установлении надбавки, присвоении государственному служащему квалификационного разряда и т.д. Таким образом, аттестации принадлежит центральное место в системе работы с персоналом органов исполнительной власти. От эффективности аттестации, как средства оценки, от надежности ее результатов во многом зависит успех реализации других направлений работы с персоналом (ротация, обучение и развитие и т.д.).

К сожалению, многие вопросы аттестации до сих пор остаются «тайной за семью печатями». Несовершенство законодательства, неразвитость и противоречивость нормативно-правовой базы государственной службы затрудняют успешное внедрение аттестации на уровне федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, где аттестация зачастую превращается в формальную процедуру, навязанную «сверху».

Центральным вопросом аттестации госслужащих является проблема методов оценки. Применение любого метода возможно только при четко определенных критериях, составляющих предмет оценки. К сожалению, вопрос предмета оценки государственных служащих при аттестации до сих пор не нашел разрешения. В федеральном законе «Об основах государственной службы в Российской Федерации» закреплены квалификационные требования к уровню образования, стажу службы, опыту работы государственных служащих. Однако, в законе не нашли отражения требования к профессионально-деловым качествам государственных служащих, к результатам их деятельности, до сих пор не существует унифицированных критериев их оценки.

Между тем, потребность в формировании таких критериев велика. Критерии оценки формируют «модель государственного служащего» - эталон, к которому нужно стремиться, они задают требования, которым должен соответствовать служащий. Именно на основе таких критериев должны приниматься решения о соответствии должности, ротации, необходимости повышения квалификации и т.д. Таким образом, формирование унифицированных критериев оценки является актуальной проблемой, решение которой во многом способствовало бы повышению эффективности аттестации как средства оценки.

Состояние изученности проблемы. Проблема аттестации получила широкое освещение в научной и методической литературе, в частности, в работах В.А. Агеева, Т.Ю. Базарова, И.В. Бизюковой, А.П. Волгина, И.М. Гуськовой, В.Н. Меньшовой, В.И. Матирко, Л.И. Меньшикова, Г.Х. Попова, Ф.П. Величко, А.П. Журавлева, Ю.Д. Красовского, Е.В. Магницкой, А.С. Пашкова, Ю.Н. Стари-лова, В.А. Столяровой, В.К. Тарасова, Г.В. Щекина и др.

В работах названных авторов подробно раскрываются вопросы становления системы аттестации в России и за рубежом, цели и задачи аттестации, ее основные этапы, даются рекомендации по построению системы аттестации государственных служащих.

Менее изученным является вопрос, касающийся предмета оценки, то есть тех параметров, по которым оценивается работник при проведении аттестации. В основном, внимание уделяется вопросам оценки руководящих кадров, при этом дается общее освещение проблемы оценки руководителей, без привязки к специфике государственной службы.

Проблема формирования критериев оценки для аттестации государственных служащих исполнительных органов власти мало изучена, не сформированы унифицированные критерии оценки госслужащих, что существенно затрудняет практическую реализацию процедуры аттестации федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Целью исследования является изучение теоретических основ и практики формирования критериев оценки для аттестации государственных служащих и создание алгоритма формирования универсального Комплекса критериев оценки для аттестации госслужащих.

Объектам исследования является аттестация гражданских государственных служащих федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Предметом исследования автора является формирование Комплекса критериев оценки для аттестации государственных служащих.

Исходя из цели исследования, в работе ставятся следующие задачи:

1. Раскрыть сущность аттестации, ее содержание и методы.

2. Рассмотреть особенности государственной службы и нормативно-правовые основы аттестации государственных служащих органов исполнительной власти.

3. Определить место и роль критериев оценки в аттестации.

4. Проанализировать нормативно закрепленные критерии оценки государственных служащих органов исполнительной власти, изучить подходы к их формированию, сформулировать требования к формированию Комплексов критериев оценки

5. С учетом требований, разработать алгоритм формирования Комплекса критериев оценки (ККО) для аттестации госслужащих и апробировать его.

6. Разработать рекомендации по использованию алгоритма формирования ККО для аттестации государственных служащих и создаваемых на его основе Комплексов критериев оценки.

Теоретической и методологической основой исследования послужили труды российских и зарубежных ученых и практиков в области оценки и аттестации. В диссертации рассмотрены также Федеральные законы и иные нормативные правовые акты. При разработке проблемы диссертационного исследования в разной степени использовались следующие концептуальные подходы и теоретические положения:

- Концептуальные представления о кадровой политике (Т.Ю. Базаров, Е.В. Охотский, И.В. Скоробогатов, В.А. Сулемов, А.И. Турчинов);

- Методология фундаментального прикладного социального исследования (А.Г. Здравомыслов, В.И. Герчиков, А.И. Пригожин, М.В. Удальцова, В.А. Ядов);

- Теория рациональной бюрократии М.Вебера и представителей последующих социологических школ (Р. Мертона, А.Гоулднера, С.Липсета);

- Теоретические представления о сущности аттестации как организационно-правового средства оценки кадров Л.И. Меньшикова, А.С. Пашкова, Г.Х. Попова, Ю.Н. Старилова, В.А. Столяровой, Г.Б. Скок;

- Теоретико-практические представления об оценке персонала Р. Бояциса, П. Спарроу, В. Дулевича, С. Вудроффа и других.

В исследовании использовался комплекс методов: теоретический анализ литературных источников, анализ документов, анализ профессиональной деятельности, экспертная оценка, наблюдение, методы математической статистики.

Научная новизна исследования заключается в разработке целостного методологического подхода к формированию Комплекса критериев оценки государственных служащих. Основные элементы научного вклада заключаются в следующем:

1. Предложена авторская классификация методов оценки, позволяющая разработчику процедуры аттестации осуществлять выбор метода, исходя из конк-

ретного аспекта измерения (квалификационных требований, результатов деятельности и профессионально-деловых качеств служащего) и способа сбора информации об аттестуемом (опрос, анализ письменных источников, наблюдение/ анализ деятельности).

2. Уточнены понятия «качества», «личностные качества», «профессионально-деловые качества», «компетенции» и «компетентность», дано определение понятия «критерии оценки», определена роль критериев оценки в аттестации.

Исходя из целей исследования, под профессионально-деловыми качествами аттестуемого предложено понимать проявляющиеся в поведении, наблюдаемые и измеряемые характеристики объекта оценки (государственного служащего), оказывающие влияние на его деятельность. Под критериями оценки автор понимает представления субъекта (оценивающего) о должном состоянии (должной степени развития) качеств объекта оценки.

3. Определена структура Комплекса критериев оценки для аттестации государственных служащих. Автором предложено включать в ККО, помимо квалификационных требований к государственными служащим, две группы «неформальных критериев» - результаты деятельности служащего и его профессионально-деловые качества.

4. Впервые проведен комплексный анализ нормативно закрепленных критериев оценки, обобщены его результаты и на их основе разработаны требования к Комплексу критериев оценки государственных служащих.

5. Разработан и апробирован универсальный алгоритм формирования Комплекса критериев оценки для аттестации государственных служащих. При формировании ККО автором предложен комплексный подход, использующий достоинства и нивелирующий недостатки известных подходов к формированию ККО (анализ документов, анализ деятельности, экспертный опрос).

6. Разработаны методические рекомендации по применению алгоритма формирования критериев оценки и создаваемых на его основе Комплексов критериев оценки государственных служащих при реализации различных направлений работы с персоналом органов исполнительной власти.

Практическая значимость работы заключается в том, что на основе предложенного алгоритма автором разработан Комплекс критериев оценки для аттестации государственных служащих Департамента Федеральной государственной службы занятости населения по Красноярскому краю. Создан и передан в Департамент «Сборник документов для аттестации государственных служащих

ДФГСЗН по Красноярскому краю», включающий «Положение об аттестации государственных служащих Департамента» и комплект оценочных форм для аттестации.

Рекомендации автора по применению алгоритма формирования Комплекса критериев оценки и создаваемых на его основе ККО госслужащих могут быть использованы специалистами по управления персоналом федеральных и региональных органов исполнительной власти при реализации различных направлений работы с кадрами: подборе, анализе потребностей в обучении, мотивации и т.д.

Внедрение и апробация результатов исследования. Предложенный автором алгоритм формирования ККО был апробирован в Департаменте ФГСЗН по Красноярскому краю. Апробация проводилась автором совместно с руководителями структурных подразделений Департамента. В результате апробации был сформирован Комплекс критериев оценки государственных служащих Департамента ФГСЗН.

Критерии, вошедшие в Комплекс, отражают специфику профессиональной деятельности служащих Департамента, формируют требования к результатам их деятельности и профессионально-деловым качествам, о чем свидетельствует Заключение руководителя Департамента ФГСЗН по Красноярскому краю о практической значимости рекомендаций автора. Департаментом ФГСЗН по Красноярскому краю принято решение об использовании ККО при проведении аттестации служащих Департамента в марте-апреле 2004г.

Структура и объем работы. Цель и задачи диссертационного исследования определили ее структуру, которая включает введение, три главы, заключение, библиографический список использованной литературы и приложения.

Работа представлена на_листах машинописного текста, включает

27 таблиц, 6 схем.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

Во введении обоснована актуальность темы исследования, сформулированы цель и задачи работы, определены объект и предмет исследования, раскрыты научная новизна и практическая значимость диссертации.

В первой главе «Аттестация как организационно-правовое средство оценки государственных служащих» раскрыты особенности аттестации как средства

оценки государственных служащих, изучена специфика государственной службы, рассмотрены законодательные и другие нормативные правовые акты, регламентирующие проведение аттестации государственных служащих органов исполнительной власти. В первой главе также уточнены понятия основных категорий по теме исследования, показаны их принципиальные отличия.

В диссертационной работе рассмотрены основные этапы становления аттестации, ее цели и задачи, раскрыта ее специфика. К особенностям аттестации, как средства оценки, отнесены следующие:

1. Аттестация есть определенным образом организованная процедура оценки кадров, основанная на использовании норм права, которые закрепляются в соответствующих нормативно-правовых документах (законах и положениях об аттестации).

2. Она организуется и осуществляется с определенной периодичностью в установленные сроки

3. Отличительным признаком аттестации как формы организации оценки является ее комплексный характер, что проявляется во множественности субъектов оценки, интегральном рассмотрении объекта оценки, комплексном характере средств оценки.

4. Аттестация как оценочная процедура включает в себя в качестве критериев существующие или формирующиеся в социальной системе нормы и эталоны, с которыми сравниваются оцениваемые работники.

Далее рассмотрены вопросы предмета, субъекта, средств оценки при аттестации, дана характеристика методов оценки (интервью, тестирование, оценка по реферату, докладу, деловая игра, рейтинговый метод и т.д.), предложена авторская классификация методов оценки. Первым основанием предлагается считать предмет оценки при аттестации: квалификационные требования, результаты деятельности и профессионально-деловые качества аттестуемого; вторым - способы получения информации об оцениваемом работнике. К таким способам относятся: опрос, наблюдение/ анализ деятельности, анализ письменных источников.

Предложенная классификация методов оценки позволяет разработчику процедуры аттестации осуществлять выбор метода оценки, основываясь на конкретном аспекте измерения - формально закрепленных критериях, результатах деятельности или личности оцениваемого работника. При этом не рекомендуется отдавать предпочтение лишь одному аспекту измерения, поскольку это

неизбежно приведет к ограниченности процедуры оценки. Квалификационные требования, результаты деятельности и качества работника должны рассматриваться как взаимодополняющие области оценки.

Особенности аттестации государственных служащих в органах исполнительной власти проистекают из сущности исполнительной власти как социального института и его правового статуса. В работе рассмотрены понятия «власть», «государственная власть», «органы исполнительной власти», «государственная служба» и др., раскрывающие специфику государственной службы как социального и правового института, рассмотрены этапы становления государственной службы в России.

Среди проблем государственной службы в настоящее время называются низкая эффективность деятельности органов исполнительной власти, наличие противоречий и пробелов в законодательстве России о государственной службе, недостаточная эффективность кадровой политики.

Решить эти проблемы, превратить государственную службу России в действенный инструмент реализации государственной власти, призвана Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)». В настоящее время основным законодательным актом, концентрированно несущим в себе основные требования к субъектам исполнительной власти, является Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации». Принят закон «О системе государственной службы Российской Федерации», рассматривается закон «О государственной гражданской службе», ряд других законопроектов.

Одним из основных инструментов, закрепленных законом и направленным на совершенствование деятельности органов государственной власти является аттестация. Именно она, по мнению законодателей, может привести в соответствие профессиональный уровень последних с квалификационными требованиями к уровню образования, стажу государственной службы, уровню профессиональных знаний.

В работе проанализированы законы и иные нормативные правовые акты, регламентирующие проведение аттестации в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ (Республика Дагестан, Чукотский и Ямало-Ненецкий автономные округа, Кемеровская, Новосибирская Свердловская, Ульяновская области, Красноярский край). На основе анализа законов и нормативно-правовых актов субъектов выявлены следующие их особенности:

1. Слабо учитывается специфика субъекта РФ, существует тенденция «копирования» существующих на федеральном уровне нормативно-правовых актов об аттестации.

2. Открытым остается вопрос методов и критериев оценки государственных служащих. Лишь в немногих субъектах РФ нормативно закреплены перечни профессионально-деловых качеств, по которым оцениваются государственные служащие при аттестации, остальные ограничиваются оценкой соответствия служащего квалификационным требованиям должности; также лишь в отдельных субъектах РФ нормативное закрепление получили рекомендации по выбору методов оценки при аттестации.

3. В большинстве нормативных актов об аттестации государственных служащих вопрос об аттестации членов аттестационных комиссий не нашел разрешения, хотя, на наш взгляд, совершенно очевидно, что проверять знания и оценивать навыки других может только тот, кто сам подтвердил свое профессиональное мастерство.

Несовершенство законодательства, неразвитость и внутренняя противоречивость нормативно-правовой базы федеральной государственной службы и государственной службы субъектов федерации, непроработанность механизма аттестации государственных служащих являются факторами, существенно затрудняющими успешное внедрение аттестации на уровне федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Содержание предмета оценки государственного служащего представлено в федеральном законе «Об основах государственной службы в РФ», где закреплены квалификационные требования к государственным служащим, выступающие в качестве формально закрепленных критериев оценки при аттестации. Это требования к уровню образования с учетом специализации должности, стажу службы на государственных должностях государственной службы, опыту работы по специальности.

К сожалению, в Законе не отражены требования к профессионально-деловым качествам государственных служащих. Вместе с тем, очевидно, что одних лишь формально закрепленных критериев оценки явно недостаточно для объективного суждения о соответствии (не соответствии) государственного служащего замещаемой должности. Несмотря на то, что попытка прописать «неформальные» критерии оценки государственных служащих была сделана в положении «Об аттестации федерального государственного служащего», унифици-

рованного, нормативно закрепленного Комплекса критериев оценки государственных служащих не существует до сих пор. В предлагаемых отечественными исследователями «моделях государственного служащего» качества зачастую смешиваются с критериями оценки, а сами модели представляют собой бессистемный набор качеств, предлагаемых для оценки, вследствие чего они мало пригодны для практического применения.

Прежде чем давать рекомендации относительно создания Комплекса критериев оценки, необходимо было определить основные понятия, используемые при формировании систем оценки. Автором уточнены понятия «качества», «профессионально-деловые качества», «личностные качества», «компетенции», «компетентность». При аттестации государственных служащих нами рекомендовано оценивать прежде всего профессионально-деловые качества, поскольку, по определению, именно они оказывают влияние на результаты деятельности и их достижение, а аттестация - это, в первую очередь, оценка деятельности.

Автором дано определение понятия «критерий оценки». Критерий оценки - это представление субъекта о должном состоянии (должной степени развития) качеств объекта оценки. То есть, критерий оценки, по сути, представляет собой некое требование к оцениваемому качеству объекта оценки, «идеальное» представление о качествах объекта.

В работе предпринят нетрадиционный (авторский) подход к решению проблемы выбора критериев для аттестации государственных служащих. Автором предлагается формирование Комплекса критериев оценки, включающего в себя как «формальные» (закрепленные законодательно), так и «неформальные» критерии оценки государственных служащих. Приводится структура такого Комплекса (см. схему 1 на с. 13).

Схема 1

Структура Комплекса критериев оценки для аттестации государственных служащих

Во второй главе «Проблемы формирования Комплекса критериев оценки для аттестации государственных служащих» рассмотрены основные подходы к формированию критериев оценки, изучены нормативно закрепленные критерии оценки служащих, на основе их анализа сформулированы основные проблемы формирования Комплекса критериев оценки, определены требования к ККО.

На основе анализа теоретических разработок, посвященных вопросам оценки, было выявлено три основных подхода к формированию критериев оценки: анализ письменных источников (документов), анализ деятельности, экспертный опрос.

На основе анализа документов, регламентирующих деятельность государственных служащих (законы, положения, нормативные правовые акты, положения о структурных подразделениях, должностные инструкции и т.д.) могут быть сформулированы требования к результатам их деятельности (чего именно нужно достичь, каких целей добиться). Однако на практике оказывается, что деятельность руководителей с трудом поддается регламентации, а недостаточно квалифицированное составление регламентационных документов приводит к неравномерному распределению нагрузки между служащими.

Посредством анализа деятельности государственных служащих, ее специфики и условий, можно определить не только функции, выполняемые работником, но и требования, которые эта деятельность предъявляет к профессионально-деловым качествам исполнителя. Однако этот метод оказывзется малоэффективным при формировании критериев оценки результатов деятельности, поскольку в действительности оказывается, что: не всякая деятельность в достаточной мере структурирована; в условиях коллективных форм организации совместной деятельности бывает непросто определить индивидуальный вклад каждого члена группы в достижение результата; оценка деятельности является недостаточно прогностичной, поскольку ничего нельзя сказать о том, как данный человек будет справляться с другой деятельностью (связанной, например, с большим объемом работы), но и о том, как он будет выполнять ту же самую работу в других условиях.

Наконец, третий способ, с помощью которого можно сформулировать критерии оценки государственных служащих, предполагает проведение экспертного опроса. Цель этого метода состоит в экспертной оценке специфики деятельности служащих, выявлению требований к ее результатам, определению перечня профессионально-деловых качеств, подлежащих оценке. К сожалению, этот подход к формированию критериев оценки также не лишен недостатков. При проведении экспертного опроса велика вероятность субъективного подхода экспертов к вы-

явлению критериев оценки, вследствие чего обработка результатов может оказаться затруднительной из-за высокого показателя разброса мнений экспертов.

Автором предложен подход к формированию критериев оценки, позволяющий максимально использовать достоинства и нивелировать недостатки каждого из заявленных подходов. Суть его состоит в комплексном использовании трех методов сбора информации: анализа документов, анализа деятельности, экспертного опроса.

Комплексный подход предполагает, что информация о профессионально-деловых качествах или о результатах деятельности, получаемая тем или иным способом, обязательно должна получить подтверждение на следующих этапах. При этом экспертный опрос может проводиться как в начале исследования — для получения первичной информации, так и в конце - для подтверждения сведений, полученных на предыдущих этапах.

В работе проанализированы нормативно закрепленные критерии оценки служащих. Проанализированы критерии оценки государственных служащих республики Хакасия, Новосибирской области. Поскольку на основе анализа двух моделей критериев невозможно было сделать выводы о проблемах их формирования в целом и дать рекомендации по созданию ККО, нами были рассмотрены в качестве дополнения еще две модели: критерии оценки для аттестации муниципальных служащих г.Новосибирска и критерии для периодической оценки служащих службы занятости населения по Кемеровской области.

Эти четыре модели являются не только наиболее яркими, но и демонстрируют совершенно различные подходы к формированию критериев оценки государственных служащих.

Проведенный анализ существующих моделей критериев оценки позволяет нам утверждать, что в большинстве из них прослеживаются достаточно типичные недостатки методологического характера:

1. Зачастую смешиваются объективные данные (показатели) с самими качествами. Так, наличие диплома об образовании отождествляется с уровнем знаний или квалификации. Между тем, жесткой связи здесь нет, и возможны случаи, когда тот или иной объективный признак не отражает наличия качества, подлежащего соизмерению.

2. В обширных перечнях качеств зачастую встречаются и более общие понятия (например, организаторские способности), и признаки, которые, собственно, эти понятия раскрывают (умение руководить людьми, умение планировать, умение организовать работу отдела).

3. Не проводится четкой грани между постоянными качествами и теми, которые человек проявил в каких-то условиях, за какой-то период.

4. Не всегда различают общие качества, необходимые каждому работнику, и специфические качества, присущие отдельным категориям работников (руководителям разных рангов, специалистам и т. д.).

Автором были сформулированы требования к Комплексу критериев оценки государственных служащих. При формировании критериев оценки разработчик должен ответить на ряд вопросов.

Первый вопрос касается выбора характеристик государственного служащего, подлежащих оценке при аттестации. Здесь нами были даны следующие рекомендации:

1) ККО должен включать в себя различные группы критериев: квалификационные требования, требования к результатам деятельности, требования к профессионально-деловым качествам государственных служащих.

2) В ККО следует включать лишь те качества, которые оказывают влияние на деятельность государственного служащего и ее результаты. Набор качеств должен быть оптимальным (минимальным и достаточным) для объективного суждения о соответствии государственного служащего замещаемой должности.

3) Во избежание разночтений в понимании сущности оцениваемых качеств, необходимо давать словесную расшифровку каждого качества, вносимого в ККО.

4) Поскольку разные характеристики работников вносят разный вклад в общую эффективность работы, то разным параметрам оценки могут быть присвоены разные весовые характеристики (выявление качеств наиболее важных для эффективного выполнения работы, корректировка оценки по каждому качеству). Для расчета удельных весов могут использоваться два метода: метод прямого ранжирования и метод парных сравнений.

Второй вопрос, на который должен ответить разработчик при составлении Комплекса критериев оценки - как определить критерии оценки качеств для различных групп должностей государственной службы. Используемые в оценке критерии должны отвечать ряду требований. Они должны быть валидными (получение непротиворечивых данных), надежными (постоянство результатов измерения), иметь достаточную различительную способность (различия в уровне профессиональной успешности).

Шкалы оценки дают возможность оценить степень развития у работников деловых качеств, готовность к достижению определенных рабочих результатов. При этом важно учитывать, что оценочные шкалы должны иметь следующие характеристики: каждый пункт (градация) шкалы должны быть однозначными и соответствовать оцениваемому показателю; показатели шкалы должны быть сба-

лансированы и не должны смещаться к одному полюсу; используемые шкалы должны охватывать весь спектр оценок; в шкале по каждому качеству необходимо задать «критерий эффективности», то есть определить степень его развития, необходимую для эффективного выполнения обязанностей по должности.

Автором рекомендовано использовать шкалы оценки, содержащие описательные характеристики образцов поведения, поскольку они имеют целый ряд преимуществ по сравнению с балльными или простыми словесными шкалами оценки. Количество градаций в шкале должно быть ограничено, так как слишком дробные оценочные шкалы (включающие более 10 баллов) затрудняют выставление оценок, так как в такой шкале значение каждого балла «размывается». Основным требованием к шкале оценки является то, что градация шкалы должна отвечать целям оценки и особенностям органа исполнительной власти.

Напомним, что при проведении аттестации государственных служащих важно установить степень их соответствия. Таким образом, для их аттестации оптимальной будет 3-х балльная шкала («соответствует», «соответствует с замечаниями», «не соответствует»). Однако, поскольку одной из задач аттестации является выявление перспективы применения профессиональных способностей государственных служащих, для реализации этой задачи мы предлагает предусмотреть возможность учета результатов аттестации для продвижение/ поощрения государственных служащих. Для этого нам необходимо задать возможность выставления более высокой оценки по профессионально-деловым качествам и осуществляемой деятельности, чем простое «соответствие должности». Таким образом, для аттестации государственных служащих может быть рекомендована оценочная шкала, содержащая четыре деления: I) уровень несоответствия; 2) уровень развития; 3) уровень эффективности; 4) уровень исключительной эффективности.

Автором также даны рекомендации относительно перехода от оценки по различным характеристикам к обобщенному суждению о соответствии (или несоответствии) государственного служащего замещаемой должности. Такой переход возможен при использовании методов математической статистики при обработке оценок, выставленных государственному служащему, когда для определения соответствия государственного служащего замещаемой должности задаются рейтинговые интервалы.

В третьей главе «Методика формирования Комплекса критериев оценки государственных служащих» автором предложен и апробирован алгоритм формирования Комплекса критериев оценки государственных служащих, даны рекомендации по использованию ККО и алгоритма его формирования.

На основе сформулированных в Главе 2 диссертационного исследования требований к Комплексу критериев оценки, анализа подходов к формированию критериев, автором предложен Алгоритм формирования ККО, состоящий из нескольких этапов:

Схема 2

_Алгоритм формирования Комплекса критериев оценки

Предварительная работа (подготовка к исследованию)

Формирование требований к результату деятельности государственного служащего

Формирование требований к компетенциям государственного служащего

Формирование предварительного списка профессионально-деловых качеств, оцениваемых при аттестации государственных служащих

Экспертная оценка предварительного списка профессионально-деловых качеств

Анализ результатов экспертной оценки

т

Составление ККО:

- Сведение качеств в группы

- Формирование критериев оценки

Л

Алгоритм был апробирован на примере федеральных государственных служащих Департамента Федеральной государственной службы занятости населения по Красноярскому краю.

На начальной стадии практического исследования проводилось интервью с руководителями структурных подразделений Департамента ФГСЗН. В опросе (опросник представлен в Приложении 4 диссертации) приняли участие 5 руководителей отделов Департамента. По их мнению, при аттестации государственных

служащих Департамента, помимо формализованных критериев оценки (уровень образования, стаж службы на должностях, опыт работы) необходимо оценивать и профессионально-деловые качества служащих. В качестве предварительного списка качеств, подлежащих оценке при аттестации, были названы 6 качеств.

В соответствии с Алгоритмом формирования ККО, на первом этапе нами был проведен анализ документов, регламентирующих деятельность государственных служащих Департамента ФГСЗН. На основе анализа документов были выделены требования к результату деятельности служащих Департамента.

На втором этапе проводился анализ фактически осуществляемой служащими Департамента ФГСЗН деятельности, ее специфики и условий, в которых она выполняется, для каждой группы должностей Департамента ФГСЗН. В результате проведенного анализа был сформирован предварительный список качеств, подлежащих оценке при аттестации государственных служащих Департамента ФГСЗН.

Согласно разработанному алгоритму, третий этап исследования связан с экспертной оценкой составленного нами перечня качеств. Этот этап включал следующие шаги: формирование требований к экспертам, определение экспертных процедур, разработку инструментария, выбор экспертов, проведение экспертной оценки.

В экспертном опросе участвовало 12 экспертов (заместители руководителя Департамента ФГСЗН, начальники отделов Департамента ФГСЗН, главные специалисты отделов Департамента ФГСЗН). Для проведения экспертной оценки была разработана анкета, в которой экспертам предлагалось оценить влияние каждого качества на деятельность государственного служащего, выбрать 3-5 наиболее важных, на их взгляд, качеств и указать дополнительные качества, которые эксперты считают необходимым оценивать при аттестации.

Экспертный опрос проводился в два этапа. На первом этапе экспертной оценки в опросе участвовало 7 человек (начальники отделов Департамента ФГСЗН). Однако проведенный нами анализ результатов показал, что разброс мнений экспертов практически по каждому качеству составил 53%, вследствие чего дальнейший анализ представлялся нецелесообразным ввиду не сводимости данных. Кроме того, для оценки при аттестации служащих Департамента ФГСЗН, замещающих старшие и ведущие должности, 5 из 7 экспертов предложили включить в список такое качество как инициативность. С учетом недостатков, выявленных на первом этапе опроса, и в соответствии с рекомендациями и предложениями экспертов нами была разработана новая анкета (Приложение 7 диссертации), с более подробной

инструкцией для экспертов и несколько видоизмененными вопросами. Кроме того, предлагая экспертам проранжировать качества, мы дали свою «расшифровку» по каждому из них, что позволило избежать разночтений в их понимании.

На четвертом этапе был проведен качественный и количественный анализ данных экспертной оценки. С помощью методов математической статистики были определены качества, наиболее важные, с точки зрения экспертов, для эффективного выполнения обязанностей служащими Департамента ФГСЗН, и задан порядок следования качеств друг за другом при включении их в Комплекс критериев оценки.

На основе рангов, выставленных экспертами при проведении опроса, были определены и веса оцениваемых качеств, которые могут использоваться непосредственно в процессе аттестации при корректировке балльных оценок, выставляемых по каждому качеству. Оценка, выставляемая экспертом (членом аттестационной комиссии) по каждому качеству, умножается на вес качества, а затем вычисляется итоговый рейтинг аттестуемого по всем качествам.

Диаграммы 1-4 демонстрируют результаты ранжирования качеств.

Диаграмма 1

Веса качеств для специалиста 1 категории

0,14

0.08

0,20

0,41

□профэнания

О деловое обирние, работа в команде [3 клиенториентарсванностъ □коммуникации письменные и устные Норганизация работы

П исполнительность и дисциплинированность

0,07

0,10

Диаграмма 2

Веса качеств для ведущего специалиста

0.12

0.05

Плрофзнания

В деловое общение, работа в команде Оклиенториентурованность

□ коммуникации письменные и устные В организация работы

□ исполнительность и дисциплинированность О инициативность

□ знание и понимание тенденций рынка

0,05 0,05 0 06

0.12

Наиболее важным качеством для всех групп должностей Департамента экспертами было признано такое качество как профессиональные знания, навыки и умения.

Интересным представляется тот факт, что такое качество, как «клиенторие-тированность», то есть внимательность к запросам внешних и внутренних клиентов, готовность помочь, дружелюбие, быстрое и продуктивное выполнение требований клиента, занимает самые последние места в рейтинге важности качеств для всех (!) групп должностей. Видимо, сами служащие Департамента не склонны рассматривать клиенториентированность как одно из значимых профессионально-деловых качеств государственного служащего.

В остальном, при расстановке предлагаемых для оценки качеств по степени важности, наше мнение совпало с мнением экспертов.

Анализ показал, что 40% экспертов предложили дополнить расшифровку предложенных для оценки качеств и другими характеристиками. Их замечания были учтены нами при формировании итогового списка качеств, оцениваемых при аттестации.

Переход от формирования списка оцениваемых показателей (качеств, результатов деятельности) к критериям оценки (пятый этап) предполагал разра-

ботку оценочных шкал, позволяющих установить степень развития профессионально-деловых качеств аттестуемых государственных служащих.

Автором предложена следующая шкала для выставления оценок по результатам деятельности государственного служащего:

Таблица 1

Шкала оценки результатов деятельности _государственного служащего Департамента ФГСЗН_

Оценка Характеристика

3 балла Уровень исключительной эффективности Реальный результат превышает запланированный В дополнение к уровню «2 балла — уровень эффективности»:

Выполнено значительное количество мероприятий, задач, не запланированных ранее либо не входящих в прямые обязанности государственного служащего, но крайне важных для деятельности Департамента ФГСЗН. Строго соблюдены сроки выполнения мероприятий, или работа выполнена ранее плановых сроков. Прогнозируется возникновение возможных сложностей в выполнении поставленных задач и предпринимаются эффективные меры по их предотвращению.

2 балла Уровень эффективности Реальный результат соответствует запланированному: Выполнено большинство запланированных мероприятий и задач, а также отдельные мероприятия или проекты, не запланированные ранее либо не входящие в прямые обязанности государственного служащего, но важные для деятельности Департамента ФГСЗН. Достигнутые результаты соответствуют установленным требованиям. Хорошее качество выполняемой работы. Соблюдены плановые сроки выполнения мероприятий

1 балл Уровень развития Запланированный результат достигнут частично: Важные для Департамента ФГСЗН мероприятия или проекты выполнены частично. Достигнутые результаты, в большинстве случаев, соответствуют установленным требованиям. Качество выполненной работы удовлетворительное. Не всегда соблюдались сроки выполнения мероприятий

0 баллов Уровень несоответствия Реальный результат ниже запланированного: Неоднократно срывались важные для Департамента ФГСЗН мероприятия или проекты. Достигнутые результаты работы в большинстве случаев не соответствуют установленным требованиям. Качество выполненной работы, в большинстве случаев, неудовлетворительное. Часто срывались плановые сроки выполнения мероприятий

Предлагаемая шкала содержит исчерпывающие характеристики, позволяющие с высокой точностью оценить результаты деятельности служащих Департамента ФГСЗН.

Формирование шкалы для оценки профессионально-деловых качеств государственных служащих Департамента ФГСЗН потребовало описания поведенческих характеристик как для каждого оцениваемого качества, так и для каждого деления оценочной шкалы.

Таким образом, в результате апробации был создан перечень оцениваемых при аттестации характеристик, для каждой из которых была сформирована оценочная шкала с определенным внутри нее «критерием эффективности», что нашло отражение в оценочных формах для проведения аттестации служащих Департамента ФГСЗН.

Универсальность алгоритма позволяет применять его для формирования ККО не только государственных служащих Департаментов ФГСЗН, но и государственных служащих всех органов исполнительной власти Российской Федерации. Алгоритм включает методы анализа информации, позволяющий составлять Комплексы критериев оценки государственных служащих с учетом целей оценки, функциональной специфики и должностной иерархии в органах исполнительной власти. Автором даны рекомендации и предложены алгоритмы по формированию усеченных вариантов ККО, которые могут использоваться для формирования критериев подбора, определения потребностей в обучении и развитии, планировании деятельности и тд.

В практике критерии оценки, формируемые с помощью предложенного алгоритма, могут использоваться не только при аттестации, но и при реализации других направлений работы с персоналом органов исполнительной власти. Автором даны некоторые рекомендации по применению критериев оценки при подборе кадров, определении потребностей в обучении, планировании деятельности. В частности, при подборе кадров предложено использовать интервью по профессионально-деловым качествам; для определения потребностей в обучении государственных служащих - методику «360 градусов», основанную на оценке степени развития профессионально-деловых качеств; при планировании - оценивать ключевые показатели эффективности и тд.

Таким образом, рекомендованный автором алгоритм формирования ККО и составляемые на его основе Комплексы критериев оценки могут применяться для решения целого ряда вопросов управления персоналом, что будет способствовать совершенствованию и повышению эффективности работы с кадрами в органах исполнительной власти.

В заключении диссертационной работы изложены основные выводы, вытекающие из проведенных исследований, которые можно кратко сформулировать следующим образом.

Во-первых, в реализации основных направлений Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» важное место занимает повышение эффективности деятельности государственных служащих, которое требует совершенствования системы ее оценки. Основным инструментом оценки государственных служащих является аттестация, проведение которой регулируется нормами права.

Аттестация государственных служащих имеет свои особенности, которые проистекают из предназначения органов исполнительной власти и организации государственной власти Российской Федерации. В диссертационном исследовании проведен анализ нормативно-правовых актов, закрепляющих и регламентирующих проведение аттестации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Выявлены достоинства и недостатки этих документов.

Во-вторых, одной из проблем, существенно затрудняющих практическую реализацию задач аттестации, является проблема выбора критериев оценки. До сих пор не существует унифицированного, нормативно закрепленного Комплекса критериев оценки, по которым оценивались бы государственные служащие при аттестации.

Поскольку одних лишь формально закрепленных критериев оценки (требования к уровню образования, стажу службы на государственных должностях, опыту работы по специализации должности) явно недостаточно для объективного суждения о соответствии или не соответствии служащего занимаемой должности, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ вынуждены сами формировать перечни дополнительных, «неформальных» критериев оценки.

В-третьих, существующие в практике оценки служащих перечни критериев являются несовершенными и имеют целый ряд недостатюв методологического характера: 1) запас-тую выбор оцениваемых качеств осуществляется случайным образом, вследствие чего в модели критериев оценки встречаются «пересекающиеся» параметры оценки, либо наоборот, существенные параметры оказываются упущенными и не включаются в модель, 2) разночтения в понимании сути критериев оценки и оценочных шкал разработчиком, аттестуемыми и аттестующими, что приводит к повышению уровня конфликтности аттестации как процедуры, 3) отсутствие методик перехода от выставленных оценок к суждению о соответствии или несоответствии государственного служащего замещаемой должности. В результате анализа выявленных недостатюв нами были уточнены понятия «качества», «личностные качества», «профессионально-деловые качества», дано определение понятия «критерий оценки» и сформулированы требования к Комплексу критериев оценки.

В-четвертых, нами предложен алгоритм формирования Комплекса критериев оценки, в котором сочетаются несколько подходов к их формированию: анализ документов, анализ деятельности и экспертная оценка. Использование нескольких подходов к формированию критериев оценки в одном алгоритме позволяет усилить преимущества и нивелировать недостатки каждого из них.

В-пятых, апробация алгоритма на примере Департамента ФГСЗН по Красноярскому краю показала, что создаваемые на его основе Комплексы критериев оценки отражают специфику профессиональной деятельности служащих Департамента с учетом групп государственных должностей, формируют требования к результатам деятельности и профессионально-деловым качествам служащих, что позволяет признать алгоритм эффективным инструментом формирования критериев оценки.

В-шестых, дополнительной возможностью формируемых на основе алгоритма Комплексов критериев оценки государственных служащих является то, что они могут использоваться не только для проведения аттестации, но и при реализации других инструментов кадровой политики.

Таким образом, предложенный алгоритм формирования ККО и создаваемые на его основе Комплексы критериев оценки могут служить для решения целого комплекса вопросов управления персоналом, способствовать совершенствованию и повышению эффективности работы с кадрами в органах исполнительной власти.

Безусловно, разработка, внедрение и использование дополнительных возможностей Комплекса критериев оценки потребует времени, и, вероятно, высоких затрат, однако польза от его применения очевидна, а вклад в его разработку станет инвестициями в развитие технологии работы с персоналом органов исполнительной власти Российской Федерации

По тсмедиссертационного исследования автором опубликованы следующиеработы:

1. Никулина Л.Г. Формирование комплекса критериев оценки государственных служащих // Материалы XXXVIII Международной научной студенческой конференции «Студент и научно-технический прогресс»: Управление. - Новосибирск: СибАГС, 2000.0,1 пл.

2. Никулина Л.Г. Личный потенциал государственного служащего (критерии оценки в системе аттестации) // Соискатель, № 1 (20) 2003 / Спецвыпуск научного журнала «Труд и социальные отношения». - М.: АТиСО. - 0,5 п.л.

3. Никулина Л.Г. Методика формирования критериев оценки государственных служащих, // Соискатель, № 1 (24) 2004 / Спецвыпуск научного журнала «Труд и социальные отношения». - М.: АТиСО. - 0,7 пл.

4. Никулина Л.Г. Проблемы формирования Комплекса критериев оценки для государственных служащих. -М.: АПКиПРО, 2003. 2,6 пл.

Лицензия ЛР№ 021321 от 14.01.99 Подписано в печать 09.01.2004. Формат60x84/16 Гарнитура Таймс. Бумага офсетная № 1 Печать офсетная. Уч.-изд. л. 1,3 Заказ № 50. Тираж 100 экз.

Издательство Академии повышения квалификации и переподготовки работников образования 125212, Москва, Головинское шоссе, д. 8, корп. 2

Отпечатано в типографии Академии повышения квалификации и переподготовки работников образования 107014, Москва, ул. Короленко, д. 2

».1870

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Никулина, Людмила Геннадьевна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. АТТЕСТАЦИЯ КАК ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ СРЕДСТВО ОЦЕНКИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ.

1. Аттестация в системе средств реализации кадровой политики, ее сущность, содержание, методы.

2. Особенности государственной службы и нормативно-правовые основы аттестации госслужащих.

3. Критерии оценки в системе аттестации государственных служащих.

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ КОМПЛЕКСА КРИТЕРИЕВ ОЦЕНКИ ДЛЯ АТТЕСТАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ.

1. Подходы к формированию критериев оценки государственных служащих.

2. Анализ существующих критериев оценки государственных служащих.

3. Требования к формированию Комплекса критериев оценки.

ГЛАВА 3. МЕТОДИКА ФОРМИРОВАНИЯ КРИТЕРИЕВ ОЦЕНКИ ДЛЯ АТТЕСТАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ.

1. Алгоритм формирования Комплекса критериев оценки для ^^ аттестации государственных служащих.

2. Апробация алгоритма формирования Комплекса критериев оценки для аттестации государственных служащих. ^

3. Методические рекомендации по использованию Комплекса критериев оценки государственных служащих и алгоритма его формирования.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Методы оценки в системе аттестации государственных служащих"

Актуальность темы исследования. Процесс реформирования государственности России сопровождается трансформацией старых и созданием новых политических и социально-правовых институтов власти. Так, Конституционное разделение государственной власти России на три ветви послужило основанием для развития исполнительной власти как института, субъекты которого — органы исполнительной власти, реализуют от имени государства функции по обеспечению исполнения законов.

Практика показывает, что глубокие преобразования в государственной и общественной жизни невозможно осуществить без значительных изменений в кадровой политике, коренной перестройки кадровой работы. Особая нагрузка в процессе реформирования возлагается на кадры, обеспечивающие проведение в жизнь новых, закрепленных в праве норм социального устройства общества. Соответственно, возрастают и требования к кадрам, призванным профессионально решать задачи обеспечения интересов граждан в принципиально новых социально-политических и экономических условиях.

Между тем, сложившаяся в настоящее время в органах исполнительной власти ситуация характеризуется как кризисная. По данным Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», в период с 1992 по 2002гг. ухудшился профессиональный состав органов государственной власти, наметился дефицит государственных служащих в возрасте до 45 лет, имеющих опыт работы в современных экономических условиях, сохраняется преобладание государственных служащих с непрофильным образованием, нехватка квалифицированных кадров сочетается с наличием незаполненных вакансий, что в первую очередь связано с низкой оплатой труда государственных служащих.

Среди основных проблем государственной службы называются наличие противоречий и пробелов в законодательстве РФ о государственной службе, несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности, сохранение консервативной системы подготовки и развития государственных служащих, недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы и пр.

Решить эти и другие проблемы можно только при трансформации кадровой политики в органах исполнительной власти. Одним из основных инструментов реализации кадровой политики, закрепленным федеральным законом «Об основах государственной службы в РФ» и направленным на совершенствование деятельности органов государственной власти по подбору, повышению квалификации и расстановке государственных служащих, является аттестация, призванная привести в соответствие профессиональный уровень последних с квалификационными требованиями должности. По результатам аттестации принимаются решения о необходимости повышения квалификации государственных служащих, определяются направления их профессионального обучения и развития, решается вопрос о продвижении по службе, установлении надбавки, присвоении государственному служащему квалификационного разряда и т.д. Таким образом, аттестации принадлежит центральное место в системе работы с персоналом органов исполнительной власти. От эффективности аттестации, как средства оценки, от надежности ее результатов во многом зависит успех реализации других направлений работы с персоналом (ротация, обучение и развитие и т.д.).

К сожалению, многие вопросы аттестации до сих пор остаются «тайной за семью печатями». Несовершенство законодательства, неразвитость и противоречивость нормативно-правовой базы государственной службы затрудняют успешное внедрение аттестации на уровне федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, где аттестация зачастую превращается в формальную процедуру, навязанную «сверху».

Центральным вопросом аттестации госслужащих является проблема методов оценки. Применение любого метода возможно только при четко определенных критериях, составляющих предмет оценки. К сожалению, вопрос предмета оценки государственных служащих при аттестации до сих пор не нашел разрешения. В федеральном законе «Об основах государственной службы в Российской Федерации» закреплены квалификационные требования к уровню образования, стажу службы, опыту работы государственных служащих. Однако, в законе не нашли отражения требования к профессионально-деловым качествам государственных служащих, к результатам их деятельности, до сих пор не существует унифицированных критериев их оценки.

Между тем, потребность в формировании таких критериев велика. Критерии оценки формируют «модель государственного служащего» - эталон, к которому нужно стремиться, они задают требования, которым должен соответствовать служащий. Именно на основе таких критериев должны приниматься решения о соответствии должности, ротации, необходимости повышения квалификации и т.д. Таким образом, формирование унифицированных критериев оценки является актуальной проблемой, решение которой во многом способствовало бы повышению эффективности аттестации как средства оценки.

Состояние изученности проблемы. Проблема аттестации получила широкое освещение в научной и методической литературе, в частности, в работах В.А. Агеева, Т.Ю. Базарова, И.В. Бизюковой, А.П. Волгина, И.М. Гуськовой, В.Н. Меньшовой, В.И. Матирко, Л.И. Меньшикова, Г.Х. Попова, Ф.П. Величко, А.П. Журавлева, Ю.Д. Красовского, Е.В. Магницкой, А.С. Пашкова, Ю.Н. Старилова, В.А. Столяровой, В.К. Тарасова, Г.В. Щекина и др.

В работах названных авторов подробно раскрываются вопросы становления системы аттестации в России и за рубежом, цели и задачи аттестации, ее основные этапы, даются рекомендации по построению системы аттестации государственных служащих.

Менее изученным является вопрос, касающийся предмета оценки, то есть тех параметров, по которым оценивается работник при проведении аттестации. В основном, внимание уделяется вопросам оценки руководящих кадров, при этом дается общее освещение проблемы оценки руководителей, без привязки к специфике государственной службы.

Проблема формирования критериев оценки для аттестации государственных служащих исполнительных органов власти мало изучена, не сформированы унифицированные критерии оценки госслужащих, что существенно затрудняет практическую реализацию процедуры аттестации федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Целью исследования является изучение теоретических основ и практики формирования критериев оценки для аттестации государственных служащих и создание алгоритма формирования универсального Комплекса критериев оценки для аттестации госслужащих.

Объектом исследования является аттестация гражданских государственных служащих федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Предметом исследования автора является формирование Комплекса критериев оценки для аттестации государственных служащих.

Исходя из цели исследования, в работе ставятся следующие задачи:

1. Раскрыть сущность аттестации, ее содержание и методы.

2. Рассмотреть особенности государственной службы и нормативно-правовые основы аттестации государственных служащих органов исполнительной власти.

3. Определить место и роль критериев оценки в аттестации.

4. Проанализировать нормативно закрепленные критерии оценки государственных служащих органов исполнительной власти, изучить подходы к их формированию, сформулировать требования к формированию Комплексов критериев оценки

5. С учетом требований, разработать алгоритм формирования Комплекса критериев оценки (ККО) для аттестации госслужащих и апробировать его.

6. Разработать рекомендации по использованию алгоритма формирования ККО для аттестации государственных служащих и создаваемых на его основе Комплексов критериев оценки.

Теоретической и методологической основой исследования послужили труды российских и зарубежных ученых и практиков в области оценки и аттестации. В диссертации рассмотрены также Федеральные законы и иные нормативные правовые акты. При разработке проблемы диссертационного исследования в разной степени использовались следующие концептуальные подходы и теоретические положения:

- Концептуальные представления о кадровой политике (Т.Ю. Базаров, Е.В. Охотский, И.В. Скоробогатов, В.А. Сулемов, А.И. Турчинов);

- Методология фундаментального прикладного социального исследования (А.Г. Здравомыслов, В.И. Герчиков, А.И. Пригожин, М.В. Удальцова,

B.А. Ядов);

- Теория рациональной бюрократии М.Вебера и представителей последующих социологических школ (Р. Мертона, А.Гоулднера,

C.Липсета);

- Теоретические представления о сущности аттестации как организационно-правового средства оценки кадров Л.И. Меньшикова, А.С. Пашкова, Г.Х. Попова, Ю.Н. Старилова, В.А. Столяровой, Г.Б. Скок;

- Теоретико-практические представления об оценке персонала Р.Бояциса, П.Спарроу, В.Дулевича, С.Вудроффа и других.

В исследовании использовался комплекс методов: теоретический анализ литературных источников, анализ документов, анализ профессиональной деятельности, экспертная оценка, наблюдение, методы математической статистики.

Научная новизна исследования заключается в разработке целостного методологического подхода к формированию Комплекса критериев оценки государственных служащих. Основные элементы научного вклада заключаются в следующем:

1. Предложена авторская классификация методов оценки, позволяющая разработчику процедуры аттестации осуществлять выбор метода, исходя из конкретного аспекта измерения (квалификационных требований, результатов деятельности и профессионально-деловых качеств служащего) и способа сбора информации об аттестуемом (опрос, анализ письменных источников, наблюдение/ анализ деятельности).

2. Уточнены понятия «качества», «личностные качества», «профессионально-деловые качества», «компетенции» и «компетентность», дано определение понятия «критерии оценки», определена роль критериев оценки в аттестации.

Исходя из целей исследования, под профессионально-деловыми качествами аттестуемого предложено понимать проявляющиеся в поведении, наблюдаемые и измеряемые характеристики объекта оценки (государственного служащего), оказывающие влияние на его деятельность. Под критериями оценки автор понимает представления субъекта (оценивающего) о должном состоянии (должной степени развития) качеств объекта оценки.

3. Определена структура Комплекса критериев оценки для аттестации государственных служащих. Автором предложено включать в ККО, помимо квалификационных требований к государственными служащим, две группы «неформальных критериев» - результаты деятельности служащего и его профессионально-деловые качества.

4. Впервые проведен комплексный анализ нормативно закрепленных критериев оценки, обобщены его результаты и на их основе разработаны требования к Комплексу критериев оценки государственных служащих.

5. Разработан и апробирован универсальный алгоритм формирования Комплекса критериев оценки для аттестации государственных служащих. При формировании ККО автором предложен комплексный подход, использующий достоинства и нивелирующий недостатки известных подходов к формированию ККО (анализ документов, анализ деятельности, экспертный опрос).

6. Разработаны методические рекомендации по применению алгоритма формирования критериев оценки и создаваемых на его основе Комплексов критериев оценки государственных служащих при реализации различных направлений работы с персоналом органов исполнительной власти.

Практическая значимость работы заключается в том, что на основе предложенного алгоритма автором разработан Комплекс критериев оценки для аттестации государственных служащих Департамента Федеральной государственной службы занятости населения по Красноярскому краю. Создан и передан в Департамент «Сборник документов для аттестации государственных служащих ДФГСЗН по Красноярскому краю», включающий «Положение об аттестации государственных служащих Департамента» и комплект оценочных форм для аттестации.

Рекомендации автора по применению алгоритма формирования Комплекса критериев оценки и создаваемых на его основе ККО госслужащих могут быть использованы специалистами по управления персоналом федеральных и региональных органов исполнительной власти при реализации различных направлений работы с кадрами: подборе, анализе потребностей в обучении, мотивации и т.д.

Внедрение и апробация результатов исследования. Предложенный автором алгоритм формирования ККО был апробирован в Департаменте ФГСЗН по Красноярскому краю. Апробация проводилась автором совместно с руководителями структурных подразделений Департамента. В результате апробации был сформирован Комплекс критериев оценки государственных служащих Департамента ФГСЗН.

Критерии, вошедшие в Комплекс, отражают специфику профессиональной деятельности служащих Департамента, формируют требования к результатам их деятельности и профессионально-деловым качествам, о чем свидетельствует Заключение руководителя Департамента ФГСЗН по Красноярскому краю о практической значимости рекомендаций автора. Департаментом ФГСЗН по Красноярскому краю принято решение об использовании ККО при проведении аттестации служащих Департамента в марте-апреле 2004г.

Структура работы. Цель и задачи диссертационного исследования определили ее структуру, которая включает введение, три главы, заключение, библиографический список использованной литературы и приложения.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Никулина, Людмила Геннадьевна

В реализации основных направлений Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» важное место занимает повышение эффективности деятельности государственных служащих, которое требует совершенствования системы ее оценки. Основным инструментом оценки государственных служащих является аттестация, проведение которой регулируется нормами права.Федеральный закон «Об основах государственной службы» признает аттестацию одним из инструментов кадровой политики и развития государственных служащих. Аттестация государственных служащих имеет свои особенности, которые проистекают из предназначения органов исполнительной власти и организации государственной власти Российской Федерации. Но прежде чем раскрыть эти особенности, мы были вынуждены сопоставить понятия «государственная власть», «исполнительная власть», «государственная служба», а также обратиться к теории рациональной бюрократии М.Вебера, являющейся моделью для сравнения профессионального чиновничества разных стран.Исходя из того, что органы исполнительной власти являются составной частью государственной службы, основное внимание в дальнейшем было уделено современному этапу становления государственной службы в Российской Федерации. Анализ кадровой ситуации в органах исполнительной власти привел к выводу о кризисных явлениях, последствия которых проявляются во всех сферах общественной жизни. Регламентированные законом «Об основах государственной службы в РФ» стратегические меры в отношении кадров органов исполнительной власти далеко не всегда реализуются на практике, нормативные требования не выполняются, наметился разрыв между провозглашаемыми атрибутами кадровой политики и реальной практикой.Исходя из целей исследования, мы рассмотрели сущность, задачи, методы аттестации. Для этого нам потребовалось уяснить специфику аттестации как организационно-правовой формы оценки.Анализ работ В.К. Тарасова, Ю.Н. Старилова, Л.И. Меньшикова, Г.Х. попова, А.С. Пашкова и др. позволил сделать вывод, что аттестация есть

а) форма организации интегральной, комплексной оценки, осуществляемой с использованием норм права, гарантирующих максимальную объективность результатов и последствий; б) проводимая с определенной периодичностью; в) концентрированно несущей в себе социальные требования и нормы в качестве эталонов или моделей «должного», с которыми сопоставляются работники.Автором предложена классификация методов оценки, позволяющая осуществлять выбор метода исходя из конкретного аспекта измерения при аттестации.В диссертационном исследовании проведен анализ нормативно правовых документов, закрепляющих и регламентирующих проведение аттестации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Анализ показал, что зачастую законы и положения об аттестации субъектов РФ слабо учитывают особенности субъекта, во многих из этих документов вопросы методов оценки при аттестации, выбора критериев оценки, аттестования членов аттестационной комиссии не находят разрешения. Вследствие несовершенства законодательной базы, наличия пробелов в законодательстве о государственной службе аттестация зачастую превращается в формальную процедуру, навязанную сверху, что снижает ее эффективность как средства оценки персонала.Теоретический анализ различных аспектов аттестации показал, что существует значительный круг проблем аттестации, которые еще предстоит осмыслить. Одной из существенных проблем аттестации является проблема выбора методов оценки, тесно связанная с необходимостью формирования четких критериев оценки государственных служащих. Метод оценки как средство установления степени соответствия служащего требованиям должности эффективен лишь тогда, когда сами эти требования сформулированы.Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» устанавливает квалификационные требования к уровню образования, опыту работы, стажу службы на государственных должностях, которые могут рассматриваться как формальные критерии оценки для аттестации государственных служащих. Опыт проведения аттестации показывает, что одних лишь формальных критериев оценки для успешного проведения аттестации и выводов о соответствии или несоответствии государственного служащего занимаемой должности, явно недостаточно. Автором сделан вывод о необходимости формирования иных, «неформальных» критериев оценки.В целях исследования, автором рассмотрены различия в понятиях «качества» и «критерии», уточнено их содержание, определены место и роль критериев оценки в аттестации.Так как унифицированного Комплекса критериев оценки государственных служащих в настоящее время не существует, был проведен анализ нормативно закрепленных критериев оценки служащих в субъектах РФ (Новосибирская, Кемеровская области, республика Хакасия), рассмотрены их достоинства и недостатки.К общим недостаткам существующих в практике критериев оценки государственных служащих были отнесены следующие: 1) зачастую выбор оцениваемых качеств осуществляется случайным образом, вследствие чего в модели критериев оценки встречаются «пересекающиеся» параметры оценки, либо наоборот, существенные параметры оказываются упущенными и не включаются в модель, 2) разночтения в понимании сути критериев оценки и оценочных шкал разработчиком, аттестуемыми и аттестующими, что приводит к повышению уровня конфликтности аттестации как процедуры, 3) отсутствие методик перехода от выставленных оценок к суждению о соответствии или несоответствии государственного служащего замещаемой должности.В результате анализа выявленных недостатков были сформулированы требования к Комплексу критериев оценки: включение в ККО различных групп критериев (квалификационные требования, требования к результатам деятельности, требования к уровню развития профессионально-деловых качеств); оптимальность набора оцениваемых параметров; необходимость расшифровки оцениваемых качеств; введение «критерия эффективности» для каждого качества; использование словесных шкал оценки; применение методов математической статистики для перехода от отдельных оценок к суждению о соответствии должности.В соответствии с изложенными требованиями, был предложен алгоритм формирования Комплекса критериев оценки для аттестации государственных служащих, включающий шесть основных этапов.Формирование критериев оценки для аттестации велось в двух направлениях: выявление требований к результатам деятельности государственных служащих и требований к их профессионально деловым качествам. Методами получения такой информации стали: анализ документов, анализ деятельности, экспертный опрос.Предложен нестандартный (авторский) подход к формированию ККО, при котором все три метода использовались комплексно: информация, полученная с помощью одного метода, перепроверялась на следующих этапах посредством применения других методов.Использование нескольких подходов к формированию критериев оценки в одном алгоритме позволило усилить преимущества и нивелировать недостатки каждого из них.Апробация алгоритма проводилась на примере Департамента ФГСЗН по Красноярскому краю. В результате апробации был сформирован валидный, надежный, полный Комплекс критериев оценки служащих Департамента ФГСЗН, одобренный руководством Департамента. Критерии, вошедшие в ККО, были сформированы с учетов функциональной специфики и должностной иерархии Департамента, что позволило признать авторский алгоритм эффективным инструментом формирования параметров оценки государственных служащих. Был создан и передан в Департамент «Сборник документов для аттестации государственных служащих Департамента ФГСЗН по Красноярскому краю» для использования при аттестации в 2004 году.В целом можно констатировать, что предложенный алгоритм можно рассматривать как основу для формирования требований к результатам деятельности и профессионально-деловым качествам государственных служащих Департаментов ФГСЗН. При условии успешной апробации на примере других органов исполнительной власти, алгоритм может быть рекомендован для использования всеми органами исполнительной власти РФ для формирования параметров оценки государственных служащих.Изначально мы ставили своей задачей разработать алгоритм формирования ККО для аттестации государственных служащих. Однако анализ показал, что алгоритм и формируемые на его основе Комплексы критериев оценки являются универсальными, что позволило автору сформулировать некоторые рекомендации по дополнительным возмомсностям их использования.Алгоритм формирования ККО и создаваемые на его основе Комплексы критериев оценки могут использоваться для реализации следующих инструментов кадровой работы: при подборе государственных служащих, для управления оплатой труда, для оценки потребностей в обучении, при планировании деятельности государственных служащих и подразделений органов исполнительной власти.Таким образом, предложенный алгоритм формирования ККО и создаваемые на его основе Комплексы критериев оценки могут служить для решения целого комплекса вопросов по управления персоналом, способствовать совершенствованию и повышению эффективности работы с кадрами в органах исполнительной власти. Безусловно, внедрение Комплекса критериев оценки и использование его дополнительных возможностей потребует времени, и, вероятно, высоких затрат, однако польза от его применения очевидна, а вклад в его разработку станет инвестициями в развитие технологии работы с персоналом органов исполнительной власти Российской Федерации.