Межбюджетные отношения и их реформирование на региональном уровне тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Межбюджетные отношения и их реформирование на региональном уровне"

На правах рукописи

СОКОЛОВА АЛЬФИЯ АХМЕТШАЕВНА

МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И ИХ РЕФОРМИРОВАНИЕ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Ставрополь - 2005

Работа выполнена в ГОУ ВПО «Северо-Кавказский государственный технический университет»

Научный руководитель: кандидат экономических наук, доцент

Малеева Анна Викторовна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Липчиу Нина Владимировна

кандидат экономических наук, доцент Дармилова Женни Давлетовна

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Ростовский государственный

экономический университет (РИНХ)»

Защита состоится » октября 2005 года в /Р часов на заседании регионального диссертационного совета ДМ 212.245.07 по экономическим наукам при ГОУ ВПО «Северо-Кавказский государственный технический университет» по адресу: 355029, г. Ставрополь, пр. Кулакова, 2.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «СевероКавказский государственный технический университет».

Автореферат разослан «/¿_» сентября 2005 г.

Ученый секретарь диссертационного совета ,

доктор экономических наук, доцент * """ H.H. Куницына

1Ш!

3

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Современное состояние взаимоотношений между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами характеризуется многочисленными проблемами, такими как отсутствие четкого разграничения расходных полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы, механизма повышения бюджетной обеспеченности муниципальных образований и уровня покрытия расходов территорий их собственными налоговыми доходами, сокращения количества дотационных бюджетов, оздоровления системы региональных финансов и т.д. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ одной из приоритетных задач определено формирование финансовой основы для реализации начатой реформы межбюджетных отношений, предполагающей расширение бюджетной самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти. Обусловлено это тем, что действующие финансовые отношения между органами государственной и местной власти исчерпали свой ресурсный потенциал эффективной организации и управления государственными финансами. Система установления расходных обязательств за федеральным Правительством, правительствами субъектов Федерации и органами местного самоуправления вносила большие искажения в процесс разработки бюджетов на всех уровнях. Горизонт и возможности самостоятельного принятия решений для органов власти регионального и субрегионального уровней существенно сужены.

В области межбюджетных отношений приоритетными остаются разграничение полномочий по предоставлению общественных благ населению, полномочий по введению и регулированию налогов, построение эффективной системы финансовой поддержки нижестоящих властей, создание стимулов для проведения на субнациональных уровнях власти и управления рациональной политики по управлению общественными финансами и осуществлению финансового оздоровления.

С учетом названных выше обстоятельств поиск новых подходов к распределению средств между муниципальными образованиями региона, базирующихся на

объективной оценке и увязке

объемов

оказываемой им помощи, исходя из достигнутых позиций и реального бюджетного финансирования, являет собой актуальную задачу.

Степень разработанности проблемы. Исследованию проблемы совершенствования управления государственными финансами и межбюджетными отношениями посвящены труды многих отечественных экономистов и региональных лидеров: О.В. Богачёвой, Е.М. Бухвальда, Ю.А. Гонтаря, А.Г. Игудина, В.В. Клима-нова, Г.В. Курляндской, A.M. Лаврова, В.Н. Лексина, Ю.И. Любимцева, В.Г. Панскова, И.В. Подпориной, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, С.Г. Синельникова-Мурылева, Н. Г. Сычева, И.В. Трунина, В.Б. Христенко, А.Н. Швецова, и др.

Среди зарубежных авторов исследований по данной тематике следует выделить Р.Бёрда, Дж. Бьюкенена, Э. Гремлича, Д.Кинга, Р. Масгрейва, У. Оутса, Ч.Тибу, Д. Сазерлэнд, Дж. Литвак, X. Мартинес, X. Циммерманн и др.

Высоко оценивая результаты, полученные в вышеназванных работах, остается еще немало аспектов, требующих более углубленного анализа, внесения уточнений и доработки, прежде всего, в вопросах обоснования разграничения расходных полномочий и налогов между уровнями бюджетной системы, совершенствования форм и методов межбюджетного регулирования с ориентацией не только на выравнивание бюджетной обеспеченности, но и на повышение заинтересованности в наращивании налогового потенциала и ответственности за финансовое обеспечение и реализацию возлагаемых на региональные и местные власти полномочий, соблюдение конституционных гарантий, прав равного доступа к бюджетным услугам на всей территории страны. ;

Актуальность и недостаточная научная разработка проблемы межбюджетных отношений и направлений их реформирования определили выбор темы, цели и задач диссертационного исследования.

Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей ВАК. Исследование выполнено в рамках специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, п. 2.3. «Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике» и п. 2.5. «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов/бюджетного планирования и долгосрочного прогно-

, .-У

б-

зирования» Паспорта специальностей ВАК Министерства образования РФ (экономические науки).

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка и обоснование направлений совершенствования межбюджетных отношений на внутрирегиональном уровне на основе требований бюджетного федерализма. Для реализации поставленной цели потребовалось решить следующие задачи, определившие логику диссертационного исследования и его структуру:

-исследовать теоретические основы бюджетного федерализма при построении межбюджетных отношений, раскрыв его сущность, принципы и функции;

-изучить и обосновать подходы к вопросам разграничения расходных полномочий, доходных источников между уровнями бюджетной системы;

- дать оценку системе горизонтального и вертикального выравнивания в сфере межбюджетных отношений;

-определить принципы построения модели распределения межбюджетных трансфертов;

-оценить сбалансированность доходных источников и расходных обязательств; -осуществить анализ системы федеральной финансовой помощи субъектам Российской Федерации;

-раскрыть процессуальные особенности межбюджетных отношений на субрегиональном уровне;

-разработать механизм межбюджетных отношений при территориальном переустройстве России;

-обосновать методы выравнивания бюджетной обеспеченности в условиях внутрирегиональной системы межбюджетных отношений;

-разработать комплексную оценку реформирования межбюджетных отношений.

Предметом исследования являются межбюджетные отношения по поводу обеспечения сбалансированности бюджетной системы.

Объектом исследования выступает действующая система межбюджетных отношений федеральных, региональных и муниципальных органов власти Российской Федерации и Ставропольского края.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых, а также специапи-

стов в области государственных финансов, законодательные акты и постановления Правительства РФ и Ставропольского края, методические рекомендации по регулированию межбюджетных отношений.

В ходе обработки, изучения и анализа накопленных материалов был использован комплекс методов экономических исследований, объединенных системным подходом к изучению данной проблемы. На разных этапах работы применялись аналитический, монографический, графический, экономико-статистический, абстрактно-логический, сравнительный методы исследования с их многообразными способами и приемами.

Информационно-эмпирической базой диссертационного исследования явились материалы Государственного комитета по статистике Ставропольского края, материалы Министерства финансов Российской Федерации, Министерства финансов Ставропольского края, плановые и отчетные данные представительных и исполнительных органов власти, материалы научно-практических конференций и периодической экономической печати.

Рабочая гипотеза диссертации базируется на системе методических положений и научной позиции автора, согласно которым определяющим моментом организации межбюджетных отношений выступает реализация принципов бюджетного федерализма, позволяющим смягчить противоречия и четко реализовать те приоритеты бюджетной политики, которые жизненно важны для роста экономики и социального развития России.

Положения диссертации, выносимые на защиту:

1. В процессе формирования межбюджетных отношений большинство террито-

к

риальных бюджетов оказались недостаточно обеспеченными, в то время как сущность бюджетного федерализма определяет их как систему отношений между федеральными органами власти, органами субъектов РФ и местными органами самоуправления по поводу формирования и реализации бюджетно-налоговой политики государства. Изыскание направлений по сочетанию интересов всех уровней бюджетной системы и обеспечения самостоятельности территориальных бюджетов создает предпосылки для их равнообеспеченности.

2. Система межбюджетных отношений включает обоснованное разграничение и закрепление расходов и равнозначных им доходных назначений, перераспределения средств из бюджета одного уровня в другой с целью реализации полномочий, возло-

женных на каждый уровень власти, предоставление равных возможностей на всей территории страны в получении бюджетных услуг и проведение определенной бюджетной политики.

3. Важным элементом механизма реализации межбюджетных отношений призвана стать выравнивающая функция. Вертикальное выравнивание территориальных бюджетов подразумевает процесс достижения сбалансированности (соответствия) между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов. Однако, вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетного выравнивания и предполагает использование горизонтальной сбалансированности бюджетов с набором соответствующих инструментов: дифференциации нормативов отчисления налогов, путем передачи собственных налоговых источников субъектами РФ местным органам власти, выделение межбюджетных трансфертов. Одновременно, система горизонтального и вертикального выравнивания должна обеспечивать: экономическую эффективность; бюджетную ответственность; социальную справедливость; политическую консолидацию; территориальную интеграцию.

4. Система оценочных показателей сбалансированности, достаточности, обеспеченности и регулируемости в контексте вертикального и горизонтального выравнивания территориальных бюджетов, предложенная в диссертации, служит информационной базой для адекватного управления бюджетным процессом в условиях нового федерального законодательства по вопросам местного самоуправления.

5. В целях увеличения налоговых источников в доходах бюджетов, в контексте общей реформы налоговой системы, целесообразен перевод налога на добавленную стоимость в разряд совместных, при этом регион получит максимальный стимул для развития собственной налоговой базы, одновременно будут ограничены встречные финансовые потоки. Процесс обеспечения достаточности территориальных бюджетов должен протекать одновременно с оптимизацией их расходных обязательств. В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики, что создает стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.) на территории.

6. Система межбюджетных отношений предполагает проведение на региональном и местном уровне самостоятельной бюджетно-налоговой политики, адекватной

условиям нового федерального законодательства по вопросам межбюджетных отношений. Наиболее актуальной проблемой остается формирование фондов финансовой поддержки. При их распределении целесообразно использование комбинированного метода, как наиболее оптимального и предполагающего повышение ответственности региональных и местных властей за неэффективное управление территориальными бюджетами.

7. Решение задачи выравнивания социальных и экономических условий развития территории во многом зависит от выбранного подхода к их классификации, ти-пологизации ареалов в субъектах Российской Федерации. В качестве такого подхода предлагается метод факторного анализа, который используется как метод редукции данных, так и метод классификации. Методика факторного анализа позволит: уделять внимание последствиям проводимых мероприятий в области реформирования межбюджетных отношений; проводить для экономически слабых территорий с низкой бюджетной обеспеченностью избирательную, стимулирующую политику финансовой поддержки.

Научная новизна исследования. Научная новизна исследования состоит в том, что в основу разработки направлений дальнейшего реформирования межбюджетных отношений положены бюджетный федерализм и требования к построению межбюджетных отношений в федеративном государстве. На основе их реализации получены следующие теоретические и практические результаты:

- на основе теоретического осмысления сложившихся в современной науке подходов сформулированы базовые элементы системы бюджетного федерализма: цели, задачи, принципы, требования, инструменты регулирования и их основе совокупность межбюджетных отношений как сложной системы, включающей методы вертикального и горизонтального выравнивания доходной и расходной части территориальных бюджетов;

- изучены методологические основы разграничения расходных полномочий и доходных источников по вертикали бюджетной системы, их специфика в российских условиях, дано авторское видение механизма вертикального и горизонтального выравнивания с учетом классификации расходов по степени их обязательности, доходов бюджетов - по степени финансовой автономии, инструментов - с позиции целеполагания;

- разработана система оценки реализации инструментов горизонтального и вертикального выравнивания территориальных бюджетов с учетом сбалансированности, достаточности, обеспеченности и регулируемости;

- обоснована целесообразность перевода налога на добавленную стоимость в совместные налоги для повышения стабильности налоговых доходов и укрепления доходной базы территориальных бюджетов в соответствии с объемом закрепляемых полномочий;

- предложена комбинированная методика выравнивания («пропорциональное» и выравнивание до «гарантированного уровня») бюджетной обеспеченности муниципальных образований на районном уровне, сочетающая «экономическое» стимулирование и «социальную» справедливость;

- обоснована необходимость типологизации территорий в системе внутрирегиональных межбюджетных отношений с использованием инструментов факторного анализа для проведения избирательной, стимулирующей политики финансовой поддержки экономически слабых территорий с низкой бюджетной обеспеченностью.

Практическая значимость проведенного исследования заключается в разработке конкретных рекомендаций по совершенствованию межбюджетных отношений. Непосредственное практическое значение имеют представленные в диссертации: методика оценки горизонтального и вертикального выравнивания территориальных бюджетов; методика распределения фонда финансовой поддержки муниципальных районов, позволяющая сочетать «социальную» и «экономическую» справедливость; методика типологизации территориальных образований с использованием факторного анализа.

Рекомендации, предложенные в диссертации, могут быть использованы в практической деятельности финансовых органов всех уровней власти. Доступность для восприятия и выполнения расчетов по методике выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований с использованием ЭВМ поможет значительно расширить круг пользователей.

Апробация и реализация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены и получили одобрение на VI региональной научно-технической конференции по результатам научно-исследовательской работы профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов СевероКавказского государственного технического университета (Ставрополь, 2002 г.);

Шестой научно-практической конференции СФЭИ (Ставрополь, 2002г.); научно-практической конференции «Современное гуманитарное знание о проблемах социального развития» (Ставрополь, 2003г.)

Основные результаты исследования использовались при подготовке предложений и замечаний по реформированию межбюджетных отношений на уровне Ставропольского края, выносимых Научно-экспертным аналитическим советом при Государственной думе Ставропольского края на рассмотрение Министерства финансов по Ставропольскому краю. Теоретические положения и практические результаты используются в учебном процессе при преподавании курсов «Бюджетная система РФ», «Бюджетное планирование и прогнозирование», «Доходы бюджета», «Организация исполнения бюджета» в Северо-Кавказском государственном техническом университете.

Диссертационное исследование является частью плана научно-исследовательской работы Северо-Кавказского государственного технического университета по направлению «Разработка научных основ и практических рекомендаций по формированию регионального рыночного механизма хозяйствования в условиях рынка. Раздел: финансово-кредитный механизм в условиях рыночной экономики» (№ госрегистрации 01.99.0004701).

По материалам диссертации опубликовано 9 научных работ общим объемом 4,54 п.л.

Объем и структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников (199 йаименований) и 22 приложений, включает 41 таблицу и 18 рисунков.

Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, сформулированы его цель и основные задачи, положения, выносимые на защиту, определены объект, предмет, база и методы исследования, раскрыта научная новизна и практическая значимость работы.

В первой главе «Теоретические основы организации межбюджетных отношений» раскрыты сущность, принципы и функции бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, дана характеристика форм и механизмов межбюджетного

регулирования, а также рассмотрена структура формализованного горизонтального выравнивания доходной части бюджетов.

Во второй главе «Оценка современного механизма межбюджетных отношений в Российской Федерации» дана оценка децентрализации бюджетной системы и межбюджетных отношений в Российской Федерации, проведен анализ механизма федеральной финансовой помощи субъектам РФ и межбюджетных отношений на субрегиональном уровне на примере Ставропольского края.

В третьей главе «Основные направления совершенствования межбюджетных отношений на региональном уровне» обоснованы целесообразность перераспределения доходных источников и оптимизации расходных обязательств территориальных бюджетов; разработаны рекомендации по совершенствованию методов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в системе межбюджетных отношений региона; предложена комплексная оценка реформирования межбюджетных отношений с помощью инструментов факторного анализа

В заключении сформулированы основные выводы и предложения по результатам исследования. Обоснована целесообразность использования разнообразных методов в практической деятельности финансовых органов.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Формирующаяся рыночная модель хозяйствования в Российской Федерации предполагает установление стабильности отношений между федеральным центром и субъектами РФ, а также между субъектами Федерации и муниципальными образованиями в части разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, рационального распределения и перераспределения их между всеми уровнями бюджетной системы. При этом основным условием совершенствования межбюджетных отношений является полная реализация бюджетного федерализма.

Однако межбюджетные отношения не могут отождествляться со всей совокупностью отношений бюджетного федерализма, являясь при этом их неотъемлемой составной частью. Бюджетный федерализм - это отношения между федеральными органами власти, органами субъектов РФ и местными органами самоуправления по поводу формирования и реализации бюджетно-налоговой политики государства на ос-

нове сочетания единства интересов всех уровней бюджетной системы и обеспечения самостоятельности территориальных бюджетов. Межбюджетные отношения - это взаимоотношения органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по обоснованному разграничению и закреплению расходных обязательств и в максимально возможной степени равнозначных им доходных источников, а также перераспределению средств из бюджета одного уровня бюджетной системы в другой в разных формах с целью:

- реализации полномочий, возложенных на каждый уровень власти;

- предоставления равных возможностей на всей территории страны в получении бюджетных услуг;

- проведения определенной бюджетной политики.

Следует подчеркнуть, что для бюджетного устройства РФ, как страны с федеративным государственным устройством и большим количеством субнациональных образований, неодинаковых по площади, численности населения и уровню социально-экономического развития особую значимость приобретает выравнивающая функция межбюджетных отношений, которая обусловлена двумя главными мотивами:

1) несбалансированностью бюджетов «по вертикали» в связи с тем, что объем функций, возлагаемых на субфедеральные органы власти, как правило, превышает их возможности по финансированию необходимых расходов за счет закрепленных доходных источников;

2) несбалансированностью бюджетов «по горизонтали», связанной с неравномерностью экономического развития территорий, соответственно^ дифференциацией их доходных (налоговых) потенциалов. В данном контексте можно указать на различия доходных возможностей крупных и малых городов, урбанизированных и сельских районов и т.п. Указанные различия в той или иной мере объективно обусловлены, т.к. возникают в силу не зависящих от самих территорий причин: отсутствия природных ресурсов, неблагоприятной демографической структуры населения и т.д.

Решение проблем бюджетной сбалансированности является важнейшей задачей при выборе механизма распределения средств между бюджетами разных уровней, который должен быть настроен с одной стороны, на корректирование «вертикальных» диспропорций - устранение несоответствий меэвду расходными функция-

ми региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем. С другой, на корректирование «горизонтальных» диспропорций - на выравнивание уровня потребления государственных услуг в различных регионах. Отсюда следует, что каждому мотиву несбалансированности соответствует определенный механизм выравнивания с определенным набором инструментов.

Так, вертикальное выравнивание подразумевает процесс достижения сбалансированности (соответствия) между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками (рисунок 1).

Однако, вертикальное выравнивание не решает полностью проблему и предполагает его сочетание с процессом горизонтальной сбалансированности бюджетов.

Горизонтальная несбалансированность бюджетной системы объективно обусловлена различным положением составляющих государство территориальных единиц. Так, в России императивность финансовой помощи обосновывается тем, что 75 субъектов РФ или 84% от их общего числа, а в составе муниципальных образований - от 85 до 90%, не располагают и в ближайшей перспективе не будут располагать доходным потенциалом, достаточным для финансирования расходных обязательств, закрепляемых за ними на финансовый год.

Горизонтальное или «финансовое» выравнивание, на наш взгляд, представляет собой систему оказания финансовой помощи с целью выравнивания социально- экономического развития территорий и создания необходимых условий для проведения общегосударственных реформ в различных сферах с набором соответствующих инструментов выравнивания (рисунок 2).

При этом, центральным звеном является нивелирование горизонтальной несбалансированности, а основным механизмом выступают трансферты (дотации) на выравнивание бюджетной обеспеченности.

В диссертации доказано, что эффективность модели межбюджетных отношений, действующей в любом федеративном государстве, зависит от выбора наиболее оптимального сочетания различных форм и методов бюджетного регулирования, осуществляемого с помощью горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания, для оценки которого вводятся показатели сбалансированности.

СИСТЕМА ВЕРТИКАЛЬНОГО ВЫРАВНИВАНИЯ

Паоеианое финансовое выравнивание

Критерии

субсмлиармостъ

территориальное соответствие

вмешнне эффекты

эффект территориальной дифференаивиии

эффект масштаб»

адекватности

ариншп соразмерности

Разграничение расходных полномочий

Расходные обазательстаа

— Делегированные

Исключительные «добровольные»

Обежтельстьа «»местного ведения

Обаэательстае в рамках самоуправление

Обяотельстаа директивного характера

Активное финансовое выравнивание

Разграничим мжодиых

Доходные источники

Субвенции и? аышестовших

бюджетов (комаемсациомиые полежи)

Собственные доходы

Собственные неналоговые и налоговые доходы «один бюодкт - один налог»

Закрепленные и* долгосрочной основе

налоговые доходы

Критерии

стабильность

экономически эффективность

территориальная мобильность налоговой баш

равномерность размещения -налоговой баш

социальна* справедливость

бюджетная ответственность

достаточность

Рисунок I - Система вертикального выравнивания

в сфере межбюдженых отношений

■субветши из Фечяо» региональной:

(муниципального) развития и* ' капитальные м*р»ты аоД Нелевые

программы, ш поддержку ' региональной (муниийпальной)

1 ..............., , ""ФР

1 субсидии и субвенции^ Фондоб

' реформирования региональных V

I--- муниципальных финансов н»

поддержку и стимулирование _бюджетных реформ_

I

бюджетные кредит нижестоящим бюджетам на капитальные расходы

Рисунок 2 - Система горизонтального выравнивания в рамках межбюджетных отношений

Вертикальный разрыв (ГЭП>е[т1К.) определяется как разница между доходными и расходными обязательствами без учета финансовой помощи, а горизонтальный первого порядка (ГЭПГО!ЖТО1|Т ^ оценивает несбалансированность бюджетной системы после оказания финансовой помощи вышестоящими бюджетами, второго порядка (ГЭПгориюит г) оценивает итоговую несбалансированность бюджетной системы.

Оценка сбалансированности бюджетной системы в 2000-2004 годах показывает, что положительный вертикальный ГЭП отмечается только по федеральному бюджету, что свидетельствует о разнонаправленное™ смещения на него совокупных доходов, а совокупных расходов — на территориальные бюджеты. В результате нагрузка по сглаживанию территориальных диспропорций на уровне субъектов РФ и муниципалитетов оказалась перенесенной на систему специальных безвозмездных перечислений в виде финансовой помощи, а основным ее направлением являются дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.

дифферевдиациячормятивов

отчисления налогов, передача собствеииьгаиишговых источников субъектами [Ц> местный органам

'Ь^Мет*;.-.

дотации из Фондов финансовой , поддержки регионов и муниципалитетов

субсидии из,Фондов софинансйровдиия социальных расходов на поддержку реформ а . социальной сфере

Как показали исследования, нынешний этап выравнивания бюджетной обеспеченности территорий не привел к существенному сокращению социально-экономических разрывов между субъектами Федерации, и тенденции экономического подъема в территориальном разрезе все еще носят локальный характер. При этом однозначный акцент на выравнивающую функцию и недооценка стимулирующей функции межбюджетных отношений, по нашему мнению, противоречат долговременным приоритетам и механизмам экономического роста.

Следовательно, сложившаяся в Российской Федерации система межбюджетных отношений наг этапе первичного распределения доходов и расходов не отвечает принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу и нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании.

Проведенное исследование показало, что чрезмерные диспропорции в бюджетной системе имеются не только по горизонтали, но и по вертикали, а в сфере межбюджетных отношений сохраняется и даже нарастает противоречие между бюджетами разных уровней.

Анализ динамики межбюджетных отношений в России позволяет выделить две важнейших особенности:

- чрезмерную централизацию бюджетных доходов, которая, по нашему мнению, является не объективной необходимостью, а субъективной, и обусловлена желанием укрепления вертикали власти;

- средства межбюджетного регулирования, в виде финансовой помощи, занимают непропорционально большую долю в формирования доходных источников, соответственно, не создают стимулов развития собственной самодостаточности территории.

Социально-экономическое развитие Ставропольского края определяется существенными особенностями. Так, плотность населения края с учетом миграционных процессов в 5 раз превышает среднюю плотность населения Российской Федерации и по основным показателям социально-экономического развития в пересчете на душу населения занимает лишь 58 место среди субъектов, а по финансовой обеспеченности-71 место.

При оценке сбалансированности бюджетов Ставропольского края (регионального и местных) отмечается недостаток доходных источников для покрытия расходных обязательств. Показатель регулируемости консолидированного бюджета Ставропольского края указывает, что средства межбюджетного регулирования занимают непропорционально большую долю в его доходах: в 2004 году - 82,7 %. В объемах межбюджетного регулирования наблюдается преобладание налоговых источников над дотационными, что подтверждает наличие у региона налогового потенциала, позволяющего реализовать задачи развития бюджетного федерализма в Российской Федерации.

Территориальная структура края включает 26 районов и 19 городов, в том числе краевого подчинения 10, из них 4 - города-курорты. В основу ситуационного анализа социально-экономического развития административно-территориальных образований включены 23 показателя, разделенных на три сектора: производственный, финансово-инвестиционный, социальный, а на их основе определен рейтинг территориальных образований

Следует отметить, что существенная дифференциация проявляется между городами и сельскими районами, и региональные власти оказываются перед необходимостью поддерживать определенную однородность территориального экономического и социального пространства за счет перераспределения ресурсов в рамках системы межбюджетных отношений. При этом, основным каналом финансовой помощи местным бюджетам является формируемый в составе региональных бюджетов Фонд финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО), который направлен на сокращение (дифференциации) неравенства территорий по расчетному уровню бюджетной обеспеченности, определяемому как прогнозная величина по расчету:

Б0Прог«от= дпропю, ! (Ц^р^ (1)

где Дпро™от - до бюджетного выравнивания - прогнозная величина объема местных и закрепленных доходов территории (муниципального образования), после выравнивания - доходы с учетом трансфертов из ФФПМО;

Ч - численность населения муниципального образования;

ИБР - индекс бюджетных расходов муниципального образования.

Оценку степени бюджетного выравнивания рекомендуется проводить по показателю подушевой обеспеченности муниципалитетов собственными доходами и их обеспеченности после передачи отчислений от регулирующих доходов, выравнивающих трансфертов и прочих средств межбюджетного регулирования (таблица 1) по формуле:

БОф"" = Д/Ч, (2)

где Д - доходы муниципального образования, до бюджетного выравнивания в качестве Д рассматриваются собственные доходы (СД), после - общая сумма доходов местных бюджетов.

Таблица 1 - Оценка степени бюджетного выравнивания местных бюджетов

Показатели Бюджетная обеспеченность (расчетная), тыс. руб. Бюджетная обеспеченность (фактическая), тыс. руб.

2003 г. 2004 г. 2003 г. 2004 г.

ДО после ДО после до после до после

Минимальный размер 0,055 2,830 0,132 2,622 0,185 0,436 0,189 0,633

Максимальный размер 1,066 3,871 1,334 4,900 1,540 5,802 1,410 6,531

Средний размер 0,290 3,040 0,411 3,629 0,544 1,871 0,550 2,115

Размах, раз 19,3 1,4 10,1 1,9 8,3 13,3 7,4 10,3

Коэффициент вариации 0,940 0,081 0,773 0,155 0,693 0,929 0,649 0,878

Коэффициент Джини, % 43,8 3,5 36,0 8,2 34,3 44,0 31,3 40,3

Оценку степени выравнивания целесообразно дополнить показателями «стоимости» бюджетного выравнивания (таблица 2).

Таблица 2 - Оценка «стоимости» бюджетного выравнивания через ФФПМО

Показатели 2003 г. 2004 г.

Степень неравенства до перечисления трансфертов (Кд,^) 43,8 36,0

Степень неравенства после перечисления трансфертов (Кд«««,) 3,5 8,2

Степень сокращения неравенства, процентные пункты 40,4 27,8

Объем финансовой помощи, за счет которого это сокращение было достигнуто, тыс. руб.: 6683,6 5768,2

- трансферт из ФФПМО, тыс. руб. 2189,08 1354,77

- дополнительное закрепление регулирующих налогов, тыс. руб. 4494,52 4413,38

«Стоимость» одного процентного пункта сокращения неравенства, в тыс. руб. 165,6 207,3

в процентах к валовому региональному продукту (ВРГО 0,15 0,15

Расчеты показывают, что в процессе выравнивания через перераспределение ФФПМО существенно сокращается неравенство местных бюджетов. При этом, цена сокращения неравенства в 2004 году повысилась до 207,3 тыс. руб. за процентный

пункт, что значительно дороже, чем в 2003 году, соответственно степень неравенства после перечисления трансфертов - с 3,5% до 8,2% за последние два года.

Выполненное исследование позволяет сделать следующие выводы:

- неоднородность типов территориальных единиц, в границах которых сформированы муниципальные образования Ставропольского края, бедность налоговой базы большинства муниципальных образований и неравномерность ее распределения между местными бюджетами, централизация процесса предоставления бюджетных услуг не позволяет обеспечить симметричное разграничение функций по предоставлению бюджетных услуг между муниципальными образованиями края и справедливое распределение средств между местными бюджетами;

- существует асимметрия в доходном потенциале территорий муниципальных образований компенсируется финансовой помощью федерального бюджета бюджету субъекта РФ, а затем бюджетом субъекта РФ муниципальным образованиям;

- процесс установления дифференцированных нормативов по регулирующим налогам не формализован, приводит к непредсказуемости размеров финансовой помощи, поступающей в местные бюджеты;

- отсутствие непосредственной связи между доходами и расходами бюджетов муниципальных образований порождает иждивенчество и не стимулирует наращивание доходного потенциала.

Итак, одной из проблем в отношениях региона и муниципального образования продолжает оставаться неурегулированность четкого и прозрачного механизма выстраивания межбюджетных отношений, позволяющего удовлетворять требования муниципалитетов-доноров и претензии бюджетозависимых муниципалитетов.

По нашему мнению, реформа бюджетного устройства муниципальных образований в совокупности с полным разграничением предметов ведения между органами власти всех уровней знаменует собой начало этапа радикального совершенствования всей системы отношений в рамках государственных финансов России.

Изменения, вносимые в Бюджетный Кодекс РФ и Налоговый Кодекс РФ, связанные с реформой межбюджетных отношений, повлияют на общую экономическую ситуацию в стране и каждого отдельного региона. Федеральный закон №131-Ф3 от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации», вступающий в силу в полном объеме на территории РФ с 1 января 2006 года, введен в Ставропольском крае с 1 января 2005 года, так как край стал инициатором проведения муниципальной реформы.

В рамках новой бюджетной системы с 2005 г. функционируют 290 муниципальных поселений, 26 муниципальных районов (на уровне административно-территориальных районов), 9 городских округов (в пределах городов краевого подчинения), совокупное число бюджетов возрастает с 291 (включая краевой) до 326.

В результате проводимой реформы основная нагрузка ложится на плечи региональных бюджетов и причем за счет «разгрузки» местных бюджетов. Оценка действующих обязательств свидетельствует об их сокращении на 1544,7 млн. руб., увеличение принятых обязательств на 4142,6 млн. руб. или в 2,7 раза. В итоге прирост расходов составляет 2597,9 млн. руб. Такая децентрализация расходных полномочий и проводимые реформы в бюджетной сфере должны быть подкреплены достаточными источниками доходов. Однако, изменения в распределении доходных источников и, в частности, налоговых, в 2005 г. приведут к потерям консолидированного бюджета края на 1249,7 млн. руб.

Таким образом, проводимая реформа межбюджетных отношений не достигает своей цели - обеспечение самодостаточности территорий, а субъект РФ становится более зависимым от финансовой помощи из федерального бюджета.

Изменения в бюджетном законодательстве России не обеспечивают сбалансированности консолидированных бюджетов регионов, что, в свою очередь, обусловливает необходимость скорейшего приведения доходных источников в соответствие с расходными полномочиями по уровням бюджетной системы за счет: увеличения сумм финансовой помощи (возможно из целевых фондов) из федерального бюджета субъектам Федерации; увеличения доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации при помощи расширения собственных налоговых источников; оптимизации расходных обязательств бюджетов.

По нашему мнению, в данной ситуации целесообразно рассмотреть вопрос о возможном расширении перечня собственных доходных источников региональных бюджетов через перераспределение налоговых доходов, в первую очередь, немобильных и общераспространенных налогов, отдача от которых в максимальной мере зави-

сит от усилий самих региональных и местных властей. В частности, перевести налог на добавленную стоимость в совместные налоги, как это было в 2000 году, учитывая отмену налога с продаж в 2004 году, которая не была компенсирована территориальным бюджетам, и снижение ставки налога на прибыль для субъектов РФ и отменой его «местной» составляющей. Закрепление норматива налога на добавленную стоимость за региональным бюджетом заинтересует развитие производства и сбыта продукции на территории, повысит стабильность налоговых доходов, так как он обладает сравнительно устойчивой налогооблагаемой базой.

Стоимость 1 % децентрализации НДС обойдется федеральному бюджету в

m

57,57 млн. руб., а 10 % - 575,7 млн. руб. Зависимость от финансовой помощи сокращается до 27,5%, снижение получаемой из федерального бюджета дотации составит 457,5 млн. руб. И как результат, регион получит максимальный стимул для развития собственной налоговой базы и упорядочения финансовых потоков.

Реформирование межбюджетных отношений предполагает проведение на региональном и местном уровне самостоятельной бюджетно-налоговой политики, адекватной условиям нового федерального законодательства по вопросам межбюджетных отношений. Причем актуальной проблемой финансовой поддержки муниципальных образований остается формирование фондов и предоставление права выбора вариантов выравнивания бюджетной обеспеченности.

Как показали исследования, выравнивание бюджетов муниципальных районов края с применением только метода пропорционального выравнивания совершенно необоснованно. Логичным компромиссом, на наш взгляд, представляется разделение трансфертов на две части, каждая из которых распределяется по своим критериям, т.е. использование комбинированного метода (пропорционального выравнивания и выравнивания до максимально возможного уровня).

В качестве критерия выравнивания пропорциональным методом принимается уровень бюджетной обеспеченности муниципальных районов (МР) (городских образований (ГО)), соответствующий среднему уровню бюджетной обеспеченности МР(ГО) в планируемом году - 1,48 (таблица 3).

Таблица 3 - Распределение средств фонда финансовой поддержки муниципальных районов (ФФПМР) комбинированным методом выравнивания бюджетной обеспеченности

Показатели Сумма, тыс. руб.

1 Объем ФФПМР для выравнивания бюджетной обеспеченности 1230400

2 Метод пропорционального выравнивания

• доля фовда, распределяемая на первом этапе пропорционального сокращения разрыва, % 90

- объем фонда для пропорционального сокращения разрыва U07360

- критерий выравнивания (средний уровень бюджетной обеспеченности) 1,480

3 Метод выравнивания до максимально возможного уровня

- доля фонда, распределяемая на втором этапе сокращения разрыва, % 10

- объем фонда для сокращения разрыва до максимально возможного уровня 123040

- критерий выравнивания (минимально гарантированный) 1,409

Максимально возможный уровень бюджетной обеспеченности, до которого

осуществляется выравнивание, определяется на основе общего объема средств на выравнивание бюджетной обеспеченности - фонда финансовой поддержки.

Предлагается использовать метод итераций, который позволяет определить критерий выравнивания (К) с заданной точностью расчета. Основная его идея заключается в том, что при вычислении (п + 1)-го приближения неизвестной К, (БОмв) учитываются уже вычисленные ранее (п + 1)-с приближения неизвестных Кь К2, ,FC, , В общем виде критерий выравнивания определяется по формуле: К„+1 = Ф/(Н*Д)+]Г БО,**Ч,*ИБР,/Н, (3)

где Ф - объем средств фонда финансовой поддержки MP (ГО) для выравнивания до максимально возможного уровня; БО, * - принимает значение.

( BOi, если BOi < Кп БО," \ (4)

v Кп, если BOi > Кп п = 0,1,2....N

В целях упрощения расчета нами предлагается автоматизировать процесс определения критерия выравнивания. В качестве программного средства выбрана программная среда MS Access (Visual Basic). Использование программы позволяют обеспечить гибкость и быстроту расчета.

Успех в решении задачи выравнивания социальных и экономических условий развития территории во многом зависит от выбранного подхода к их классификации, типологизации ареалов в субъектах Российской Федерации. В качестве такого подхо-

да предлагается метод факторного анализа, который используется как метод редукции данных, так и метод классификации.

Данный метод оправдан в условиях поставленной задачи, так как позволяет по всему множеству показателей объективно выявить наиболее существенные факторы, влияющие на социально-экономическое развитие территорий и типологизи-ровать территории относительно этих факторов.

В качестве информационной базы использовались показатели за 2002 - 2004 годы по административно-территориальным образованиям Ставропольского края:

- показатели социально-экономического развития административно - террито-

»

риапьных образований, использованных нами при составлении рейтинга финансовой устойчивости;

- бюджетные показатели, характеризующие различные аспекты бюджетной системы: бюджетная обеспеченность (по собственным доходам, по расходам, по финансовой помощи), доля финансовой помощи в доходах местного бюджета (коэффициент регулируемости), собственные доходы в процентах от валового выпуска продукции.

Факторный анализ проводился с использованием стандартного пакета вТАТЮТТСА.

В процессе работы было извлечено два фактора, собственные значения которых превышают единицу: первый фактор - уровень экономического развития региона, выражающийся в масштабе его производственного потенциала (Фактор 1), второй фактор - способность бюджетной системы аккумулировать средства и перераспределять их в пользу той или иной территории (Фактор 2).

С учетом локализации муниципальных образований в двухфакгорной системе координат (рисунок 3) появляется возможность типологизации территорий по уровню социально-экономического развития на четыре класса:

1 класс характеризуется высоким развитием производственного потенциала и бюджетной обеспеченности (1 квадрант);

2 класс - высокий уровень производственного потенциала и недостаточная бюджетная обеспеченность (2 квадрант);

Рисунок 3 - Локализации муниципальных образований в двухфакторной системе координат в 2004 г. относительно 2002 г. (фрагмент)

3 класс - низкий производственный потенциал и высокая степень выравнивания бюджетной обеспеченности (3 квадрант);

4 класс - низкий и производственный и бюджетный потенциал (4 квадрант).

Использование в практике предложенной методики факторного анализа

позволит: проводить классификацию муниципальных образований в двухфактор-ной системе; выявлять последствия проводимых мероприятий в области реформирования мёжбюджетных отношений; применять для экономически слабых территорий с низкой бюджетной обеспеченностью избирательную, стимулирующую политику финансовой поддержки; использовать процедуру многомерных группировок административных районов края для уточнения методик распределения фондов финансовой поддержки.

Предложенные, а также другие мероприятия, по совершенствованию межбюджетных отношений позволят создать условия, которые положительно скажутся на экономическом, политическом и социальном развитии Российской Федерации.

Положения диссертационного исследования опубликованы в следующих основных научных работах:

1. Сайфетдинова A.A. (Соколова A.A.) Анализ формирование доходной части консолидированного бюджета по Ставропольскому краю // Сборник научных трудов СевКавГТУ. Серия «Экономика». Выпуск 8. - 2002. - 0,5 п.л.

2. Сайфетдинова A.A. (Соколова A.A.) Развитие принципов бюджетного федерализма как необходимого условия развития экономики региона // Сборник научных трудов СевКавГТУ. Серия «Экономика». Выпуск 8. - 2002. - 0,4 п.л.

3. Сайфетдинова А.А (Соколова A.A.) Межрегиональная дифференциация и вопросы бюджетного регулирования // Финансовые отношения в условиях рынка: Материалы Шестой научно-практической конференции СФЭИ. - Ставрополь: Изд-во «Ставропольские губернские ведомости», 2002.-0,15 п.л.

4. Сайфетдинова A.A. (Соколова А.А) Понятие бюджета, принципы построения и развития бюджетной системы Н Материалы научно-практической конференции «Современное гуманитарное знание о проблемах социального развития». - Ставрополь: СевКавГТУ, 2003.-0,5 п.л.

5. Сайфетдинова A.A. (Соколова A.A.) Укрепление доходной базы территориальных бюджетов // Вестник СевКавГТИ Серия «Экономика». - Ставрополь, 2004. -№4. - 0,6 п.л.

6. Сайфетдинова A.A. (Соколова A.A.) Формы и методы бюджетного выравнивания неравенства территорий // Вестник СевКавГТИ. Серия «Экономика». -Ставрополь, 2004. - №4. - 0,6 п.л.

7. Соколова A.A. Место муниципального уровня в бюджетной системе Российской Федерации // Вестник СевКавГТУ. Серия «Экономика» - Ставрополь, 2004. -№2 (13). -0,73 п.л.

8. Соколова A.A. Анализ межбюджетного регулирования на региональном уровне // Сборник научных трудов СевКавГТУ. Серия «Экономика». - Ставрополь, 2005. - №1. — 0,56 п.л.

9. Соколова A.A., Рябая О.Н. Макроэкономическая оценка параметров бюджетной политики субъекта Российской Федерации на примере Ставропольского края // Сборник научных трудов СевКавГТУ. Серия «Экономика». - Ставрополь, 2005. -№1. - 1,0 п.л. (в т.ч. авт. - 0,5 п.л.)

Подписано к печати 20.08 05 г Формат 60x84 1/16 Уел п. л 1,6. Уч.-изд. л. 1,08. Бумага офсетная. Печать офсетная. Заказ № 497 Тираж 100 экз ГОУВПО «Северо-Кавказский государственный технический университет» 355029, г Ставрополь, пр. Кулакова, 2

Издательство ГОУВПО «Северо-Кавказский государственный технический университет» Отпечатано в типографии ГОУВПО «СсвКавГТУ»

«17169

РНБ Русский фонд

2006-4 16281

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Соколова, Альфия Ахметшаевна

Введение f*. Глапа 1. Теоретические основы организации межбюджетных отношений

1.1 Сущность, принципы и функции бюджетного федерализма и межбюджетных отношений

1.2 Формы и механизмы реализации функций межбюджетных отношений

1.3 Сущность и концептуальные основы распределения финансовой помощи в рамках горизонтального выравнивания территориальных бюджетов

Глава 2. Оценка современного механизма межбюджетных отношений в Российской Федерации

2.1 Оценка децентрализации бюджетной системы и межбюджетных отношений в Российской Федерации

2.2 Система федеральной финансовой помощи субъектам РФ

2.3 Экономический анализ межбюджетных отношений на субрегиональном уровне на примере Ставропольского края

Глава 3. Основные направления совершенствования межбюджетных отношений па региональном уровне

3.1 Реформирование механизма межбюджетных отношений при перераспределении полномочий

3.2 Совершенствование методов выравнивания бюджетной обеспеченности в системе межбюджетных отношений региона

3.3 Комплексная оценка реформирования межбюджетных отношений 168 Выводы п предложения 182 Список использованных источников 188 Приложение

Диссертация: введение по экономике, на тему "Межбюджетные отношения и их реформирование на региональном уровне"

Актуальность темы исследовании. Современное состояние взаимоотношений между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами характеризуется многочисленными проблемами, такими как отсутствие четкого разграничения расходных полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы, механизма повышения бюджетной обеспеченности муниципальных образований и уровня покрытия расходов территорий их собственными налоговыми доходами, сокращения количества дотационных бюджетов, оздоровления системы региональных финансов и т.д. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ одной из приоритетных задач определено формирование финансовой основы для реализации начатой реформы межбюджетных отношений, предполагающей расширение бюджетной самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти. Обусловлено это тем, что действующие финансовые отношения между органами государственной и местной власти исчерпали свой ресурсный потенциал эффективной организации и управления государственными финансами. Система установления расходных обязательств за федеральным Правительством, правительствами субъектов Федерации и органами местного самоуправления вносила большие искажения в процесс разработки бюджетов на всех уровнях. Горизонт и возможности самостоятельного принятия решений для органов власти регионального и субрегионального уровней существенно сужены.

В области межбюджетных отношений приоритетными остаются разграничение полномочий по предоставлению общественных благ населению, полномочий по введению и регулированию налогов, построение эффективной системы финансовой поддержки нижестоящих властей, создание стимулов для проведения на субнациональных уровнях власти и управления рациональной политики по управлению общественными финансами и осуществлению финансового оздоровления.

С учетом названных выше обстоятельств поиск новых подходов к распределению средств между муниципальными образованиями региона, базирующихся на объективной оценке и увязке их социально-экономического состояния и объемов оказываемой им помощи, исходя из достигнутых позиций и реального бюджетного финансирования, являет собой актуальную задачу.

Степень разработанности проблемы. Исследованию проблемы совершенствования управления государственными финансами и межбюджетными отношениями посвящены труды многих отечественных экономистов и региональных лидеров: О.В. Богачёвой, Е.М. Бухвальда, Ю.А. Гонтаря, А.Г. Игуди-на, В.В. Климанова, Г.В. Курляндской, A.M. Лаврова, В.Н. Лексина, Ю.И. Лю-бимцева, В.Г. Панскова, И.В. Подпориной, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, С.Г. Синельникова-Мурылева, Н. Г. Сычева, И.В. Трунина, В.Б. Христенко, А.Н. Швецова, и др.

Среди зарубежных авторов исследований по данной тематике следует выделить Р.Бёрда, Дж. Быокенена, Э. Гремлича, Д.Кинга, Р. Масгрейва, У. Оутса, Ч.Тибу, Д. Сазерлэнд, Дж. Литвак, X. Мартинес, X. Циммерманн и др.

Высоко оценивая результаты, полученные в вышеназванных работах, остается еще немало аспектов, требующих более углубленного анализа, внесения уточнений и доработки, прежде всего, в вопросах обоснования разграничения расходных полномочий и налогов между уровнями бюджетной системы, совершенствования форм и методов межбюджетного регулирования с ориентацией не только на выравнивание бюджетной обеспеченности, но и на повышение заинтересованности в наращивании налогового потенциала и ответственности за финансовое обеспечение реализации возлагаемых на региональные и местные власти полномочий, соблюдение конституционных гарантий, прав равного доступа к бюджетным услугам на всей территории страны.

Актуальность и недостаточная научная разработка проблемы межбюджетных отношений и направлений их реформирования определили выбор темы, цели и задач диссертационного исследования.

Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей

ВАК. Исследование выполнено в рамках специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, п. 2.3. «Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике» и п. 2.5. «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования» Паспорта специальностей ВАК Министерства образования РФ (экономические науки).

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка и обоснование направлений совершенствования межбюджетных отношений на внутрирегиональном уровне на основе требований бюджетного федерализма. Для реализации поставленной цели потребовалось решить следующие задачи, определившие логику диссертационного исследования и его структуру:

-исследовать теоретические основы бюджетного федерализма при построении межбюджетных отношений, раскрыв его сущность, принципы и функции;

-изучить и обосновать подходы к вопросам разграничения расходных полномочий, доходных источников между уровнями бюджетной системы;

- дать оценку системе горизонтального и вертикального выравнивания в сфере межбюджетных отношений;

-определить принципы построения модели распределения межбюджетных трансфертов;

-оценить сбалансированность доходных источников и расходных обязательств;

-осуществить анализ системы федеральной финансовой помощи субъектам Российской Федерации;

-раскрыть процессуальные особенности межбюджетных отношений на субрегиональном уровне;

-разработать механизм межбюджетных отношений при территориальном переустройстве России;

-обосновать методы выравнивания бюджетной обеспеченности в условиях внутрирегиональной системы межбюджетных отношений;

-разработать комплексную оценку реформирования межбюджетных отношений.

Предметом исследования являются межбюджетные отношения по поводу обеспечения сбалансированности бюджетной системы.

Объектом исследования выступает действующая система межбюджетных отношений федеральных, региональных и муниципальных органов власти Российской Федерации и Ставропольского края.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых, а также специалистов в области государственных финансов, законодательные акты и по-^ становления Правительства РФ и Ставропольского края, методические рекомендации по регулированию межбюджетных отношений.

В ходе обработки, изучения и анализа накопленных материалов был использован комплекс методов экономических исследований, объединенных системным подходом к изучению данной проблемы. На разных этапах работы применялись аналитический, монографический, графический, экономико-статистический, абстрактно-логический, сравнительный методы исследования с их многообразными способами и приемами.

Информацнонно-эмпнрнчсской базой диссертационного исследования явились материалы Государственного комитета по статистике Ставропольского края, материалы Министерства финансов Российской Федерации, Министерства ^ финансов Ставропольского края, плановые и отчетные данные представительных н исполнительных органов власти, материалы научно-практических конференций и периодической экономической печати.

Рабочая гипотеза диссертации базируется на системе методических положений и научной позиции автора, согласно которым основой организации межбюджетных отношений выступает реализация принципов бюджетного федерализма, позволяющих смягчить противоречия и четко реализовать те приоритеты бюджетной политики, которые жизненно важны для роста экономики и социального развития России.

Положения диссертации, нмноспммс па защиту:

1. В процессе формирования межбюджетных отношении большинство территориальных бюджетов оказались недостаточно обеспеченными, в то время как сущность бюджетного федерализма определяет их как систему отношений между федеральными органами власти, органами субъектов РФ и местными органами самоуправления по поводу формирования и реализации бюджетно-налоговой политики государства. Изыскание направлений по сочетанию интересов всех уровней бюджетной системы и обеспечения самостоятельности территориальных бюджетов создает предпосылки для их равнообеспеченности.

2. Система межбюджетных отношений включает обоснованное разграничение и закрепление расходов и равнозначных им доходных назначений, перераспределения средств из бюджета одного уровня в другой с целью реализации полномочий, возложенных на каждый уровень власти, предоставление равных возможностей на всей территории страны в получении бюджетных услуг и проведение определенной бюджетной политики.

3. Важным элементом механизма реализации межбюджетных отношений призвана стать выравнивающая функция. Вертикальное выравнивание территориальных бюджетов подразумевает процесс достижения сбалансированности между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов. Однако, вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетного выравнивания и предполагает использование горизонтальной сбалансированности бюджетов с набором соответствующих инструментов: дифференциации нормативов отчисления налогов, путем передачи собственных налоговых источников субъектами РФ местным органам власти, выделение межбюджетных трансфертов. Одновременно, система горизонтального и вертикального выравнивания должна обеспечивать: экономическую эффективность; бюджетную ответственность; социальную справедливость; политическую консолидацию; территориальную интеграцию.

4. Система оценочных показателей сбалансированности, достаточности, обеспеченности и регулируемости в контексте вертикального и горизонтального выравнивания территориальных бюджетов, предложенная в диссертации, служит информационной базой для адекватного управления бюджетным процессом в условиях нового федерального законодательства по вопросам местного самоуправления.

5. В целях увеличения налоговых источников в доходах бюджетов, в контексте общей реформы налоговой системы, целесообразен перевод налога на добавленную стоимость в разряд совместных, при этом регион получит максимальный стимул для развития собственной налоговой базы, одновременно будут ограничены встречные финансовые потоки. Процесс обеспечения достаточности территориальных бюджетов должен протекать одновременно с оптимизацией их расходных обязательств. В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики, что создает стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.) на территории.

6. Система межбюджетных отношений предполагает проведение на региональном и местном уровне самостоятельной бюджетно-налоговой политики, адекватной условиям нового федерального законодательства по вопросам межбюджетных отношений. Наиболее актуальной проблемой остается формирование фондов финансовой поддержки. При их распределении целесообразно использование комбинированного метода, как наиболее оптимального и предполагающего повышение ответственности региональных и местных властей за неэффективное управление территориальными бюджетами.

7. Решение задачи выравнивания социальных и экономических условий развития территории во многом зависит от выбранного подхода к их классификации, типологизации ареалов в субъектах Российской Федерации. В качестве такого подхода предлагается метод факторного анализа, который используется как метод редукции данных, так и метод классификации. Методика факторного анализа позволит: уделять внимание последствиям проводимых мероприятий в области реформирования межбюджетных отношений; проводить для экономически слабых территорий с низкой бюджетной обеспеченностью избирательную, стимулирующую политику финансовой поддержки.

Научная новизна исследования. Научная новизна исследования состоит в том, что в основу разработки направлений дальнейшего реформирования межбюджетных отношений положены бюджетный федерализм и требования к построению межбюджетных отношений в федеративном государстве. На основе их реализации получены следующие теоретические и практические результаты:

- на основе теоретического осмысления сложившихся в современной науке подходов сформулированы базовые элементы системы бюджетного федерализма: цели, задачи, принципы, требования, инструменты регулирования и на их основе совокупность межбюджетных отношений как сложной системы, включающей методы вертикального и горизонтального выравнивания доходной и расходной части территориальных бюджетов;

- изучены методологические основы разграничения расходных полномочий и доходных источников по вертикали бюджетной системы, их специфика в российских условиях, дано авторское видение механизма вертикального и горизонтального выравнивания с учетом классификации расходов по степени их обязательности, доходов бюджетов - по степени финансовой автономии, инструментов - с позиции целеполагания;

- разработана система оценки реализации инструментов горизонтального и вертикального выравнивания территориальных бюджетов с учетом сбалансированности, достаточности, обеспеченности и регулируемости;

- обоснована целесообразность перевода налога на добавленную стоимость в совместные налоги для повышения стабильности налоговых доходов и укрепления доходной базы территориальных бюджетов в соответствии с объемом закрепляемых полномочий;

- предложена комбинированная методика выравнивания («пропорциональное» и выравнивание до «гарантированного уровня») бюджетной обеспеченности муниципальных образований на районном уровне, сочетающая «экономическое» стимулирование и «социальную» справедливость;

- обоснована необходимость типологизации территорий в системе внутрирегиональных межбюджетных отношений с использованием инструментов факторного анализа для проведения избирательной, стимулирующей политики финансовой поддержки экономически слабых территорий с низкой бюджетной обеспеченностью.

Практическая значимость проведенного исследования заключается в разработке конкретных рекомендаций по совершенствованию межбюджетных отношений. Непосредственное практическое значение имеют представленные в диссертации: методика оценки горизонтального и вертикального выравнивания территориальных бюджетов; методика распределения фонда финансовой поддержки муниципальных районов, позволяющая сочетать «социальную» и «экономическую» справедливость; методика типологизации территориальных образований с использованием факторного анализа.

Рекомендации, предложенные в диссертации, могут быть использованы в практической деятельности финансовых органов всех уровней власти. Доступность для восприятия и выполнения расчетов по методике выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований с использованием ЭВМ поможет значительно расширить круг пользователей.

Апробация и реализация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены и получили одобрение на VI региональной научно-технической конференции по результатам научно-исследовательской работы профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов Северо-Кавказского государственного технического университета (СевКавГТУ) (Ставрополь, 2002 г.); Шестой научно-практической конференции СФЭИ (Ставрополь, 2002г.); научно-практической конференции «Современное гуманитарное знание о проблемах социального развития» (Ставрополь, 2003г.)

Основные результаты исследования использовались при подготовке предложений и замечаний по реформированию межбюджетных отношений на уровне Ставропольского края, выносимых Научно-экспертным аналитическим советом при ГДСК на рассмотрение Министерства финансов по Ставропольскому краю. Теоретические положения и практические результаты используются в учебном процессе при преподавании курсов «Бюджетная система РФ», «Бюджетное планирование и прогнозирование», «Доходы бюджета», «Организация исполнения бюджета» в СевКавГТУ.

Диссертационное исследование является частью плана научно-исследовательской работы СевКавГТУ по направлению «Разработка научных основ и практических рекомендаций по формированию регионального рыночного механизма хозяйствования в условиях рынка. Раздел: финансово-кредитный механизм в условиях рыночной экономики» (№ госрегистрации 01.99.0004701).

По материалам диссертации опубликовано 9 научных работ объемом 4,54 п.л.

Объем и структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы (199 наименований) и 22 приложений, включает 45 таблиц и 23 рисунка.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Соколова, Альфия Ахметшаевна

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

На основе выполненных в работе научных исследований по проблеме ^ межбюджетных отношений, разработанных теоретических, методических и практических положений можно сделать следующие выводы и предложения:

1. Теоретическое исследование сущности бюджетного федерализма позволило определить его как процесс отношений между федеральными органами власти, органами субъектов РФ и местными органами самоуправления по поводу формирования и реализации бюджетно-налоговой политики государства, основанной на сочетании интересов всех уровней бюджетной системы и обеспечения самостоятельности территориальных бюджетов.

2. Изучение межбюджетных отношений характеризует их как сложную систему, включающую обоснованное разграничение и закрепление расходов и равнозначных им доходных назначений, перераспределения средств из бюджета одного уровня в другой с целью реализации полномочий, возложенных на каждый уровень власти, представление равных возможностей на всей территории страны в получении бюджетных услуг и проведения определенной бюджетной политики .

3. Исследование форм механизма реализации функций межбюджетных отношений позволило установить особую значимость выравнивающей функции. Вертикальное выравнивание подразумевает процесс достижения сбалансированности (соответствия) между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов горизонтальная несбалансированность бюджетной системы обусловлена различным положением составляющих государства территориальных единиц. В России императивность финансовой помощи из федерального бюджета обосновывается тем, что 75 субъектов РФ или 84% их общего числа, не располагают, и в ближайшей перспективе не будут располагать, доходным потенциалом, достаточным для финансирования расходных полномочий. Процент аналогичных муниципальных * образований колеблется от 85 до 90%.

4. Система горизонтального выравнивания характеризуется набором соответствующих инструментов: дифференциации нормативов отчисления налогов, путем передачи собственных налоговых источников субъектами РФ местным органом власти, дотации из Фондов финансовой поддержки регионов и муниципалитетов, субсидии из Фондов софинансирования социальных расходов на поддержку реформ в социальной сфере, субвенции из Фондов регионального (муниципального) развития на капитальные затраты под целевые программы, субсидии и субвенции из Фондов реформирования региональных и муниципальных финансов на поддержку и стимулирования бюджетных реформ, бюджетные кредиты нижестоящим бюджетам на капитальные расходы.

5. Изучение структуры формализованного горизонтального выравнивания позволило выделить четыре необходимых элемента: исчисление перераспределяемых средств, оценку расходных потребностей, расчет финансового потенциала, принятия решения о размере выравнивания между «богатыми» и «бедными» муниципалитетами. При этом система горизонтального и вертикального выравнивания должна обеспечивать экономическую эффективность, бюджетную ответственность, социальную справедливость, политическую консолидацию, территориальную интеграцию.

6. В контексте вертикального и горизонтального выравнивания вводятся оценочные показатели сбалансированности. Вертикальный разрыв как разница между доходными и расходными обязательствами без учета финансовой помощи, а горизонтальный разрыв первого порядка оценивает несбалансированность бюджетной системы после финансовой помощи вышестоящими бюджетами, горизонтальный разрыв второго порядка оценивает итоговую несбалансированность бюджетной системы, т.е. степень достаточности всех доходных источников и совокупных расходных обязательств. Оценка несбалансированности бюджетной системы показывает, что на протяжении 20002004 годов положительный вертикальный ГЭП отмечается только по федеральному бюджету, несбалансированность консолидированного бюджета по так называемым «не финансируемым федеральным мандатам» составила около 2 трлн. руб. Система межбюджетных отношении не в полной мере отвечает принципам бюджетного федерализма и, несомненно, нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании.

7. Получение регионами финансовой помощи из федерального бюджета в значительной степени определяется различием в объемах собственных доходов. Причем распределение дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности преследует, прежде всего, цели социального выравнивания и не ориентирует на цели развития. Разрыв в бюджетной обеспеченности между наименее обеспеченным Усть-Ордынским, Бурятским АО и наиболее обеспеченным Ханты-Мансийским АО — 70 раз.

8. Главным индикатором условия экономического развития региона выступает показатель валового регионального продукта. Анализ динамики ВРП на душу населения по Ставропольскому краю, в соответствии со среднероссийским позволяет констатировать, что она примерно соответствует среднероссийскому уровню, однако в 2004 году составляет 47,3%. Ставропольский край по различным экономическим показателям занимает в экономическом ранжировании регионов диапазон от 7 (по общему объему различного товарооборота) до 81 (по финансовой обеспеченности) места. В субъектах Южного федерального округа наш край по уровню бюджетной обеспеченности находится на 9-ом месте из 12. Рассматривая консолидированный бюджет края следует отметить, что по доходам он возрос в 3 раза, то по расходам в 3,2.

9. При оценке сбалансированности бюджетов Ставропольского края (регионального и местных) с использованием вертикальных и горизонтальных разрывов установлено, что по вертикали бюджеты края несбалансированны, в 2004 году на 6623,9 млн. руб. из них по региону на 5287,9 млн. руб. и местным бюджетам 1387,7 млн. руб. Причем большая часть финансовой помощи из федерального бюджета остается у региона для покрытия расходных обязательств и если в 2000 году 57,9% направилось для сбалансированности местных бюджетов, то в 2004 году всего 26%, т.е. меньше в два с лишним раза.

10. Территориальная структура края включает 26 районов и 19 городов, в том числе краевого подчинения 10. Местное самоуправление организовано на поселенческом уровне и представлена 290 муниципальными образованиями. В каждом районе действует государственная территориальная осуществляющая реализацию государственных функций применительно к территориальной составляющей краевого бюджета. В основу ситуационного анализа социально экономического развития административно-территориальных образований положены 23 показателя, распределенных на 3 сектора: 1 сектор -производственный (9); 2 сектор - финансово-инвестиционный (8); 3 сектор -социальный (6 показателей). На основе этих показателей определяется рейтинг территориальных образований по большой системе. Первое место занимает территория с лучшими показателями, при этом один балл равняется первому месту, 2 балла - второму и т.д. Существенная дифференциация проявляется между городами и сельскими районами. Так, среди городов с высокой степенью устойчивости выделены Ставрополь, Кисловодск, Невинномысск, Пятигорск, с низкой - Ессентуки, Железноводск, Минеральные Воды. Среди районов в большей мере отстают Курский, Левокумский, Грачевский, Арзгирский, Туркменский районы, в лучшем Новоалександровский, Изобильненский, Буденновский, Предгорный районы. В таких условиях региональные власти оказываются перед необходимостью поддерживать определенную однородность территориального экономического и социального пространства за счет перераспределения ресурсов в рамках системы межбюджетных отношений.

11. Выполненное научное исследование оценки функционирования системы межбюджетных отношений в Ставропольском крае позволяет выделить основные недостатки, такие как: ряд муниципальных образований имеют доходную базу, сильно превышающую их потребности в расходах на социальную инфраструктуру; процесс установления дифференцированных нормативов по регулирующим налогам не формализован, что приводит к непредсказуемости размеров финансовой помощи, поступающей в местные бюджеты; отсутствие непосредственной связи между доходами и расходами бюджетов муниципальных образований, такая система порождает иждивенчество и не стимулирует наращивание доходного потенциала; неурегулированность четкого и прозрачного механизма выстраивания межбюджетных отношений, позволяющего удовлетворять требования муниципалитетов-доноров и претензии бюджетозависимых муниципалитетов.

12. Полученные результаты позволяют констатировать, что проводимая реформа межбюджетных отношений не достигает своей цели - обеспечение самодостаточности территорий, а субъект РФ становится более зависимым от финансовой помощи из федерального бюджета. Оценка зависимости бюджетов Ставропольского края в 2005 году указывает, что она возрастает на 1911 млн. руб. или на 45% Внесенные изменения в бюджетное законодательство России не обеспечивают сбалансированности консолидированных бюджетов регионов, что, в свою очередь, обусловливает необходимость скорейшего приведения доходных источников в соответствие с расходными полномочиями по уровням бюджетной системы.

13. Принятие мер по увеличению налоговых источников в доходах бюджетов в контексте общей реформы налоговой системы - перевод налога на добавленную стоимость в разряд совместных - регион получит максимальный стимул для развития собственной налоговой базы, одновременно будут ограничены встречные финансовые потоки. Процесс обеспечения достаточности территориальных бюджетов должен протекать одновременно с оптимизацией их расходных обязательств. В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики, что создаст стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.).

14. Развитие системы межбюджетных отношений предполагает проведение на региональном и местном уровне самостоятельной бюджетно-налоговой политику адекватной условиям нового федерального законодательства по вопросам межбюджетных отношений. Наиболее актуальной проблемой финансовой поддержки муниципальных образований остается формирование фондов финансовой поддержки. Субъектам РФ предоставлено право выбора варианта выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов. При распределении средств фондов целесообразно использование комбинированного метода с целью сочетания «экономической эффективности» и «социальной справедливости». Одновременно необходимо повысить ответственность региональных и местных властей за неэффективное управление территориальными бюджетами, что поставит региональные и местные власти в зависимость не от вышестоящих властей, а от результатов проводимой на региональном и местном уровне финансово-экономической политики.

15. Успех в решении задачи выравнивания социальных и экономических условий развития территории во многом зависит от выбранного подхода к их классификации, типологизации ареалов в субъектах Российской Федерации. В качестве такого подхода предлагается метод факторного анализа, который используется как метод редукции данных, так и метод классификации. Предложенная методика факторного анализа позволит: уделять внимание последствиям проводимых мероприятий в области реформирования межбюджетных отношений; проводить для экономически слабых территорий с низкой бюджетной обеспеченностью избирательную, стимулирующую политику финансовой поддержки.

Предложенные, а также другие мероприятия, по совершенствованию межбюджетных отношений позволят создать условия для функционирования такой системы межбюджетных отношений, которая положительно скажется на экономическом, политическом и социальном развитии Российской Федерации.