Межбюджетные отношения как инструмент повышения качества управления муниципальными финансами тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Межбюджетные отношения как инструмент повышения качества управления муниципальными финансами"

На правг иси

Манышин Дмитрий Михайлович

МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ КАК ИНСТРУМЕНТ ПОВЫШЕНИЯ КАЧЕСТВА УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ

Специальность: 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит»

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

7 ноя т

Москва - 2013

005536893

005536893

Диссертационная работа выполнена на кафедре финансы и кредит в ФГБОУ ВПО «Российский государственный социальный университет».

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Суглобов Александр Евгеньевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор,

Ишина Ирина Валерьевна, заведующая кафедрой теория финансов ФГБОУ ВПО Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации

Защита состоится «4» декабря 2013 г. в 14.00 на заседании Диссертационного Совета Д.212.341.03 по экономическим наукам при ФГБОУ ВПО «Российский государственный социальный университет» по адресу: 129226, г. Москва, ул. Вильгельма Пика, д. 4 корпус 2 зал заседаний диссертационных советов.

С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российский государственный социальный университет» по адресу: 129226, г. Москва, ул. В. Пика, д. 4 корп. 5.

Сведения о защите и автореферат размещены на интернет-сайте: www.rgsu.net и на интернет-сайте Министерства образованиия и науки РФ: www.vak.gov.ru

Автореферат разослан « 2 » ноября 2013 г.

Ученый секретарь

Диссертационного совета Д.212.341.03,

кандидат экономических наук, доцент Черкасова Юлия Ивановна,

доцент кафедры «Финансы и кредит» ФГАОУ ВПО «Сибирский федеральный университет»

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО Государственный университет

управления

кандидат экономических наук, доцент

А. И.Зотова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Принцип самостоятельности, закрепленный в бюджетном законодательстве, дает регионам широкие возможности в установлении собственного порядка осуществления бюджетного процесса, привлечения доходных источников, эффективного использования ресурсов, определения форм и направлений расходования средств в соответствии со своими приоритетами развития, долговой политикой и т.д. Однако, для успешной реализации бюджетной реформы, федеральное правительство должно использовать различные механизмы, позволяющие направлять вектор развития региональной финансовой политики в нужном направлении.

Модернизация управления общественными финансами и формирование системы финансового менеджмента в общественном секторе экономики подразумевают применение новых правил, процессов и процедур исполнения бюджета, отчетности, мониторинга, оценки и аудита, а также учета накопленного опыта для планирования будущих бюджетов. Одним их таких прогрессивных на сегодняшний день методов является использование инструментов бюджетного регулирования в системе управления общественными финансами. Реформирование бюджетной системы РФ коренным образом преобразовало данную систему.

Межбюджетные отношения - один из основных факторов, влияющих на социально-экономическое развитие муниципальных образований. От того, насколько эффективно и целесообразно распределены полномочия и финансовые ресурсы для их выполнения между бюджетами, зависит возможность органов исполнительной власти выполнять свои функции, обеспечивать население бюджетными услугами.

Вектор на повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами был задан в бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию на 2010-2011 годы, а затем нашел свое развитие в Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса. Если изначально основным направлением данной сферы было определено усиление контроля за полным и целевым использованием бюджетных средств, то в настоящее время акцент смещен на повышение прозрачности, эффективности, результативности принимаемых решений, а также качество управления. В этой связи возник целый ряд вопросов практической реализации обозначенных задач: разработки инструментария оценки показателей, введения механизмов стимулирования экономического развития через финансы, определения причин, снижающих эффективность использования бюджетных средств и др.

Проблемы формирования и распределения местных бюджетов, их взаимодействия между собой и с бюджетами вышестоящих уровней являются

наиболее сложными в проведении бюджетной реформы. От их разрешения во многом зависит успешная реализация финансовых взаимосвязей и развитие бюджетного федерализма в стране. Качество, правильность и объективность при определении доходных полномочий, распределении расходных обязательств и финансовой помощи позволяет эффективно использовать средства бюджета, а также реализовывать на практике принцип социальной справедливости.

Степень разработанности проблемы. Вопросы бюджетного федерализма и организации межбюджетных отношенийотражены в работах зарубежных авторов Э.Аткинсона, А.Бретона, Р.Берда, Р.Боудвея, Дж.Бьюкенена, Р. Масгрейва, У.Оутса, Дж. Стиглица, Ч.Тибу, а также в трудах отечественных ученых-экономистов -О.Г. Бежаева, Т.В. Брайчевой, С.Д. Валентея, Т.А. Голиковой, Т.В. Грицюка, Л.Г. Грязновой, А.Г. Игудина, П.А. Кадочникова, В.В. Климанова, В.И. Клисторина, В.И. Кушлина, С.Е. Лариной, A.M. Лаврова, И.Н. Мысляевой, В.Г. Панскова, Г.Б. Поляка, Л.И. Прониной, В.М. Родиновой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, А.Е. Суглобова, С.А. Суспицина, Н.В. Фадейкиной, В.А. Христенко и др.

Проблемы реформирования государственных и муниципальных финансов и совершенствования управления общественными финансами рассматриваются в работах A.M. Бабича, М.К. Бандмана, Е.М. Бухвальда, В.Г Введенского, А.Л. Гапоненко, A.A. Грунина, О.Б. Ивановой, И.В. Ишиной, Л.И. Прониной, А.Г.Силуанова, Ю.И. Черкасовой, В.Е. Селиверстова,, И.В. Трунина, А.Н. Швецова, М.И. Яндиева, С.С. Серебребрянникова, Т.В. Ярыгиной и др.

В мировой и российской экономической науке также уделяется большое внимание проблемам качества государственного управления. Дискуссии о выборе той или иной модели государственного регулирования экономики посвящены труды М.Алле, А. Смита, Дж.М. Кейнса, М. Фридмана, П. Самуэльсона, Дж.Гэлбрейта, Е. Домара, Я. Тинбергена, Э. Хансена, Р. Харрода и др. Концепция повышения эффективности функционирования государственного сектора через соотнесение выгод и затрат, связанных с созданием общественных благ, развивается в работах и других ученых.

Несмотря на серьёзную проработку данной проблемы, до настоящего времени в отечественной и зарубежной литературе не получили развития и требуют дополнительного исследования проблемы оценки места и роли межбюджетных отношений в системе управления муниципальными финансами, оценки их результативности, анализа влияния политики в области предоставления трансфертов на качество управления муниципальными финансами. Необходимость решения данных проблем обусловила выбор темы, цель и задачи данной работы.

Объектом диссертационного исследования являются межбюджетные отношения в системе организации общественных финансов.

Предмет исследования - финансовые отношения, возникающие в процессе формирования доходов и расходов, перераспределения средств между бюджетами, а также формы межбюджетного регулирования, используемые в качестве инструментов управления финансами муниципальных образований.

Соответствие паспорту специальностей. Содержание диссертации соответствует п. 2.2. «Финансовое регулирование экономических и социальных процессов», п. 2.7. «Концептуальные основы межбюджетных отношений и бюджетного регулирования», п. 2.15. «Концептуальные подходы к формированию межбюджетных отношений», п. 2.18. «Механизмы распределения бюджетных средств» Паспорта ВАК специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит».

Научная гипотеза диссертационного исследования основывается на предположении о том, что организация результативной системы межбюджетных отношений оказывает влияние на качество управления финансами. Основная идея состоит в разработке модели межбюджетных отношений, адекватной современному этапу развития бюджетной системы, которая создает необходимые предпосылки для стимулирования органов местного самоуправления к эффективному использованию бюджетных средств и повышению качества управления финансами в целом.

Информационную базу исследования составили законодательные, нормативные и методические документы, регламентирующие организацию бюджетного процесса; формирование систем показателей оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. При работе над диссертацией использовались статистические данные, характеризующие состояние общественных финансов и государственного сектора экономики, Министерства финансов РФ, Федеральной службы государственной статистики (в том числе ее Территориального органа по Московской области), исполнительных и представительных органов власти Московской области и муниципальных образований, их официальных сайтов, данные специальной периодической печати, нормативно-правовые акты в области функционирования органов государственной и муниципальной власти, результаты исследований ведущих университетов и научно-исследовательских организаций, размещенные на интернет-сайтах; материалы научно-практических конференций и собственные исследования автора.

Цель диссертационного исследования - разработка научно-методических подходов и практических рекомендаций по организации межбюджетных отношений направленных на повышение качества управления муниципальными финансами. Указанная цель предопределила постановку и последовательность теоретического, методологического и практического решения следующих задач:

- уточнить финансово-экономическое содержание понятия «качество управления финансами», раскрыть его сущность как комплексной категории;

- теоретически обосновать модель организации межбюджетных отношений на муниципальном уровне, направленную на повышение качества управления местными финансами;

- аргументировать необходимость оценки результативности межбюджетных отношений как элемента модели, выделить критерии социальной результативности;

- разработать методику оценки результативности межбюджетных отношений, как инструмента управления муниципальными финансами;

- проанализировать региональную практику оценки качества управления финансами муниципальных образований, дополнить и скорректировать действующие методики с целью усиления заинтересованности местных администраций в наращивании и более полном использовании собственной налоговой базы, как одного из критериев качества управления.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической основой исследования послужили научные положения, содержащиеся в фундаментальных трудах ведущих отечественных и зарубежных ученых в области исследования государственного управления, бюджетного федерализма, государственных и муниципальных финансов, теории систем, финансового менеджмента и др.

Методологической основой исследования выступают общенаучные методы познания (в том числе диалектический), предопределяющие изучение социально-экономических явлений, процессов и закономерностей в постоянном развитии и взаимосвязи. В процессе диссертационного исследования для решения поставленных задач использовались методы системного и структурного анализа, методы теории систем и синергетики (абстрагирование, анализ, синтез, моделирование и др.), а также статистические методы (наблюдение, выборка, группировка, графический метод и др.), эвристические методы, методы факторного моделирования и др.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке комплекса теоретико-методических положений в области организации межбюджетных отношений, направленных на повышение качества управления финансами муниципальных образований и состоит в следующем:

- уточнено понятие «качество управления финансами», раскрыто его содержание, как комплексной категории, отражающей способность системы управления обеспечивать результативность реализации финансовой политики и создавать потенциал улучшения показателей в будущем, что расширяет научный понятийный аппарат сферы государственных и муниципальных финансов;

- предложена модель межбюджетных отношений, ориентированная на качество управления финансами. Внешняя среда модели формулирует требования к управлению со стороны заинтересованных лиц, а внутренняя - обеспечивает их выполнение, стимулирует к улучшению результатов в будущем, что является основой разработки направлений совершенствования межбюджетных отношений, способствует повышению эффективности управления муниципальными финансами;

- обоснована необходимость оценки результативности межбюджетных отношений как индикатора качества управления муниципальными финансами, особо выделены критерии социальной результативности, что расширяет границы оценки деятельности органов местного самоуправления;

- разработан и апробирован на материалах Московской области алгоритм оценки результативности межбюджетных отношений, аргументирована значимость и необходимость такой оценки для повышения качества управления муниципальными финансами, предложена система показателей результативности межбюджетных отношений, что способствует эффективному бюджетному регулированию и расширяет методический инструментарий управления;

- предложено дополнить методику оценки качества управления муниципальными финансами показателями результативности межбюджетных отношений, что усиливает эффект используемого в настоящее время методического подхода, позволяет учесть усилия органов власти по наполнению доходов бюджета, дать реальную картину развития налогового потенциала муниципального образования, интегрируя элементы стимулирования заинтересованности местных администраций в наращивании и более полном использовании собственной налоговой базы.

Теоретическая и практическая значимость результатов работызаключа-ется в возможности использовать результаты исследования при: обосновании финансово- бюджетной политики органов местного самоуправления; обосновании параметров показателей при формировании бюджетов; определении уровня финансовой самодостаточности территории, состояния базы собственных доходов; определении уровня устойчивости муниципальных бюджетов; обобщении состояния межбюджетных отношений в регионе, оценке качества управления финансами; предоставлении стимулирующих трансфертов.

Рекомендации, содержащиеся в диссертации, носят конкретный характер, имеют практическую направленность и могут быть использованы в практике работы финансовых органов.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационной работы докладывались и обсуждались на Международных научно-практических конференциях: «Современная Россия: проблемы социально-экономического развития» (г. Красноярск, 2012.) «Экономическая наука - хозяйственной практике» (г. Кострома, 2012) «Научный

потенциал XXI века, актуальные проблемы современного общества» (г. Волгоград, 2012); Межрегиональных научно-практических конференциях: «Теория и практика функционирования финансовой системы» (Красноярск, 2013 г.), «Современное состояние и перспективы развития бухгалтерского учета, анализа и аудита» (г. Иркутск, 2012) .

Разработанные научно-методические и практические рекомендации по повышению качества управления муниципальными финансами нашли широкое применение в муниципальных образованиях Московской области, в частности в администрации городского округа Балашиха и городском округе Черноголовка, что подтверждено соответствующими актами о внедрении.

Результаты исследования апробированы, используются в учебном процессе ФГВОУ ВПО «Военный университет» и в AHO ВПО «Национальный Институт имени Екатерины Великой» по дисциплинам «Финансы», «Государственные и муниципальные финансы» и «Бюджетная система РФ».

Публикации по теме исследования. Основные положения диссертации отражены в 11 научных статьях (из них 4 статьи в изданиях, рекомендованных ВАК). Общий объем -7,63п.л., в том числе авторских - 6,63 п.л.

Объем и структура диссертационной работы построена в соответствии с целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, содержащих 17 таблиц, 7 рисунков, заключения, списка литературы и приложений. Основной текст работы составляет 162 страницы.

Во введении обосновывается актуальность темы, формулируется цель, задачи, объект, предмет и методы исследования, характеризуются методологическая и информационная база исследования, научная новизна, апробация и внедрение результатов работы.

В первой главе «Теоретические основы организации межбюджетных отношений на региональном уровне» решается задача по исследованию роли и места межбюджетных отношений в системе управления муниципальными финансами. Для решения данной задачи рассматривается механизм управления муниципальными финансами, как комплекс организационно-экономических и правовых мер регулирования муниципальной финансовой системы.

Во второй главе «Анализ межбюджетных отношений субъекта РФ на примере Московской области» рассматривается состояние, проблемы организации межбюджетных отношений регионального уровня, предлагается методика оценки результативности межбюджетных отношений.

В третьей главе «Совершенствование инструментов межбюджетного регулирования с целью повышения качества управления финансами муниципальных образований» произведен анализ развития и современного состояния системы стимулирующих трансфертов в Российской Федерации и даны

рекомендации по корректировке методики оценки качества управления муниципальными финансами.

Заключение диссертационной работы содержит теоретические и практические выводы, полученные в результате проведенного исследования и рекомендации по совершенствованию инструментов межбюджетных отношений, ориентированных на качество управления финансами.

2. ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ 1. Уточнено понятие «качество управления финансами», раскрыто его содержание, как комплексной категории, отражающей способность системы управления обеспечивать результативность реализации финансовой политики и создавать потенциал улучшения показателей в будущем.

В процессе реализации своих функции органы местного самоуправления сталкиваются с проблемами взаимодействия с выше- и нижестоящими бюджетами по вопросам разграничения доходных источников, выполнения расходных обязательств и предоставления финансовой помощи. В работе обобщены результаты, достигнутые за последние годы в этой сфере, а именно: законодательное разграничение полномочий между органами исполнительной власти различных уровней; закрепление собственных доходных источников; распределение большей части межбюджетных трансфертов по утвержденным методикам; методологическая поддержка регионов и муниципальных образований по вопросам межбюджетных отношений; усиление финансовой дисциплины. Вместе с тем, современная ситуация диктует необходимость дальнейшего совершенствования указанных процессов в сторону повышения эффективности использования бюджетных расходов и качества управления финансами.

На протяжении последнего десятилетия предметом многих дискуссий в зарубежных научных исследованиях являются показатели качества государственного управления. Несмотря на то, что термин «качество» имеет широкое распространение и используется во многих сферах экономической деятельности, с точки зрения управления финансами данный аспект не является достаточно исследованным.

Сложность категории «качество» определяет дифференциацию подходов к ее использованию в целях характеристики такой сферы деятельности как управление финансами. Следует отметить, что, несмотря на всю многогранность термина качество, можно выделить общие черты в его трактовке в отношении каждого объекта. Понятие «качество» чаще всего ассоциируется с производственной сферой, где формируется понятие качества продукции. Качество продукции (товара) - совокупность ее свойств, обусловливающих способность удовлетворять определенные потребности в соответствии с назначением. Качество продукции тесно связано с понятием качество труда, которое представляет собой характеристику конкретного труда, отражает степень его сложности, интенсивности, условия и значимость для развития экономики. На стыке наук экономической и социальной направленности

9

различают понятие «качество жизни», которое отражает совокупность показателей общего благосостояния людей, характеризующих уровень материального потребления (уровень жизни), а также потребление неоплачиваемых благ. В то же время этот же термин с точки зрения психологии имеет несколько иную трактовку, согласно которой, качество жизни — это субъективная оценка благополучия, основанная на воспринимаемом различии между действительным и желаемым состоянием жизни или восприятие индивидами их положения в жизни в контексте культуры и системы ценностей. В последние годы экономисты определяют понятие «качество» и для такой категории как услуга. Но каким бы не был объект изучения, качество -это совокупность свойств, признаков, обусловливающих способность данного объекта удовлетворять потребности и запросы людей, соответствовать своему назначению и предъявляемым требованиям.

Несколько сложнее дать определение термину «качество» по отношению к процессу управления, так как управление в отличие от продукта является видом деятельности, конечным результатом которого является воздействие на объект управления, конкретные управленческие решения. Управление как объект, подверженный оценке его качества обладает следующими специфическими чертами:

- во-первых, управление не является продуктом, и поэтому к нему не может быть применен термин «качество», в том смысле, в котором он используется при оценке продукции, товаров, работ и услуг;

- во-вторых, потребность в результатах управления со стороны получателей не является явно выраженной, как это происходит с материально-вещественным продуктом. Сам по себе результат управления есть некая информация, спрос на которую реализуется иначе, чем на товары и услуги;

- в-третьих, полученная в результате принятия управленческих решений информация, реализуется в форме нормативно-правовых актов, программ, заданий и т.п. и в отличие от продукции не ставит целью удовлетворять конечные потребности отдельных граждан, общества или экономики в целом.

Качество управления рассмотрено в контексте следующей логической последовательности: в процессе должного воздействия на объект управления создается конечный продукт, удовлетворяющий потребностям субъекта и его требованиям к качеству. Управление является видом деятельности, результат которого представлен в виде особого продукта - управленческого решения, как правило, оформленного документально, а его качество можно рассматривать как улучшение индикаторов, полученное в результате принятия данного решения. Таким образом, оценивать качество управления государственными и муниципальными финансами можно на основе их результативности и эффективности использования средств бюджета.

Обзор теоретических исследований и нормативной базы по данному вопросу позволили автору сформулировать следующую трактовку данного понятия. Качество управления финансами - комплексная категория, отражающая способность системы управления обеспечивать результативность реализации финансовой политики и создавать потенциал улучшения показателей в будущем. Сущность качества управления финансами проявляется в превосходстве полученных результатов дея-

тельности над ожиданиями за счет, как повышения оперативных результатов, так и создания стратегического потенциала.

2. Разработана модель межбюджетных отношений, ориентированная на качество управления муниципальными финансами.

Поставленная на начальном этапе диссертационного исследования задача разработки механизмов, способствующих повышению качества управления финансами, переросла в разработку модели межбюджетных отношений, ориентированной на качество управления (Рис. 1).

Рис. 1 - Модель межбюджетных отношений, ориентированная на качество управления финансами

Конструирование модели осуществлено с учетом требований международного стандарта системы менеджмента качества продукции с переложением к качеству управления финансами, а также постулатов старой и новой парадигмы управления финансами. Модель включает в себя внешнюю среду, предъявляющую требования к системе управления финансами и внутреннюю — обеспечивающую выполнение данных требований. Внешняя среда представлена непосредственными потребителями государственных (муниципальных) услуг (в схеме это понятие заменено термином бюджетная услуга), т.е. гражданами и организациями, например, получаю-

11

щими бюджетные субсидии и органами исполнительной власти различных уровней, не менее заинтересованными в качественном управлении финансами.

В соответствии с общей стратегией развития региона (муниципального образования) и ее детализацией в текущем периоде, разрабатываются и обсуждаются требования всех сторон, заинтересованных в качестве бюджетных услуг. При оценке удовлетворенности предъявляемых требований учитывается качество управления финансами на соответствие входным требованиям.

Внутренняя среда представлена системой управления, включающей функциональную и обеспечивающую подсистемы. Функциональная - предназначена для осуществления контрольных функций и процедур за распределением бюджетных средств, ведением строгой отчетности, осуществлением аудита эффективности, нацеленного на снижение рисков, злоупотреблений и т.п. Мониторинг, как элемент функциональной подсистемы, являясь инновационным инструментом оперативной «обратной связи» с муниципалитетами, механизмом повышения прозрачности бюджетного процесса позволяет повышать качество управления общественными финансами в целом и межбюджетными отношениями в частности.

Обеспечивающая подсистема формирует доходный потенциал, создает стимулы для формирования финансовых ресурсов муниципальных образований, распределяет бюджетные ресурсы, разрабатывает мероприятия по оценке и минимизации бюджетных рисков и т.д. В целом модель межбюджетных отношений нацелена на эффективное использование финансовых ресурсов, обеспечивающее наращивание бюджетно-налогового потенциала, реализацию принятых стратегических целей и задач, повышение качества управления финансами.

3. Обоснована необходимость оценки результативности межбюджетных отношений как индикатора качества управления муниципальными финансами, особо выделены критерии социальной результативности.

Современный этап бюджетной реформы задает вектор на совершенствование межбюджетных отношений через повышение их результативности. Результативными признаются межбюджетные отношения в случае, если достигнуты цели, решены задачи целевых программ и проектов. Например, задачи, сформулированной в Долгосрочной целевой программой «Повышение качества управления финансами Московской области» - совершенствование межбюджетных отношений в Московской области. Предлагаем рассматривать данную категорию в экономическом и социальном аспекте (Рис. 2).

Рис. 2— Составляющие результативности межбюджетных отношений

Экономичными признаются взаимоотношения между участниками бюджетного процесса в случае, если заданные результаты достигнуты с использованием наименьшего объема бюджетных ресурсов или с использованием заданного объема бюджетных средств достигнуты наилучшие результаты. Продуктивными могут считаться межбюджетные отношения, когда обеспечивается максимальное соотношение между результатами использования бюджетных средств и затраченными на получение этих результатов материальными, финансовыми, трудовыми и другими ресурсами. Эффективным будет являться вложение средств, опосредующее прямую (например, в форме налогов) или косвенную (в виде социального эффекта) отдачу. То есть эффективными являются межбюджетные отношения, в случае если экономические или социальные результаты целевых программ и проектов превышают произведенные затраты. Экономическая эффективность межбюджетных отношений может быть оценена на основе расчета показателей: коэффициенты выделения средств (трансфертов); коэффициент продуктивности; коэффициент эффективности затрат; коэффициент рентабельности (например, при субсидировании организаций или малого бизнеса).

Если экономическую эффективность можно выразить количественно - оценить ее в денежном выражении, то систему общих и частных показателей социального плана измерить очень сложно, а иногда невозможно. Социальный спектр результативности межбюджетных отношений выражается в формировании трех ос-новополагающихсоциальныхсистем: системыэ ффективной занятостина селения; системыобеспечениянеобходимогоуровняжизниидоходовнаселенияисистемы, обеспечивающей благоприятныеу словия труда и отдыха.

Социальную эффективность межбюджетных отношений, на наш взгляд, можно оценить в случае прямого финансирования конкретных отраслей: коэффициент субсидирования на 1 работника, занятого в данной отрас-ли;коэффициентдополнительногопривлеченияработниковвсубсидируемую отрасль; коэффициентпроизводительноститрудаработниковвотрасляхссубсидиру-емойпродукцией;коэффициентзарплатоемкости (трудоемкости) в отрасли и т.д. Система управления результативностью межбюджетных отношений в общем виде может быть представлена совокупностью элементов, представленных на рисунке 3.

Контрольные мероприятия по оценке результативности межбюджетных отношений в настоящее время не проводятся. Однако, учитывая важность финансовой помощи как составляющей доходов местных бюджетов, представляется необходимым проводить количественную оценку результативности предоставления межбюджетных трансфертов, а также отслеживать данные показатели в динамике.

По итогам оценки результативности могут вырабатываться рекомендации по оптимизации порядка выбора целевых программ и проектов для финансирования за счет средств межбюджетных трансфертов, повышению эффективности их использования.

Рис. 3- Информационная модель системы управления результативностью межбюджетных отношений

4. Предложен и апробирован на материалах Московской области алгоритм оценки результативности межбюджетных отношений, аргументирована значимость и необходимость такой оценки для повышения качества управления муниципальными финансами, предложена система показателей результативности межбюджетных отношений.

Практика проведения мониторинга исполнения различных целевых показателей деятельности муниципальных образований показала эффективность данной меры. Ориентируясь на установленные показатели, органы исполнительной власти четко определяют цели и ориентиры и стремятся улучшить значения индикаторов.

С целью совершенствования межбюджетных отношений муниципального уровня считаем возможным проводить их мониторинг через установление системы показателей результативности межбюджетных отношений. Алгоритм действий для проведения мониторинга и контроля результативности межбюджетных отношений представлен на рис. 4.

Направление исследования

"ч Этапы

Мероприятия

Контроль

элементов

бюджетно-

налоговой

системы

Мониторинг стабильности

Расчет

количественных

показателей

оценки

Управление

і Постановка целей и задач оценки

2 Оценка текущего состояния налоговых поступлений и уровней бюджетной обеспеченности

3 Разработка программы оценки

4 Сбор и анализ информации

5 Причинный анализ изменений

6 Потенциальный анализ безопасности

7 Анализ внутренних и внешних угроз

8 Расчет показателей результативности

9 Расчет интегрального показателя результативности межбюджетных отношений

10 Организация и управление по результатам анализа

11 Составление и корректировка планов (бюджета, законодательные меры)

12 Подготовка отчета (заключения) о результатах оценки, а также выработка мер и рекомендаций по повышению эффективности выделяемых бюджетных средств

13 Контроль за устранением выявленных недостатков (нарушений), реализацией подготовленных рекомендаций

Рис. 4 - Алгоритм оценки результативности межбюджетных отношений

16

Наибольшую сложность в разработке методики представляет выбор показателей оценки, характеризующих состояние объекта исследования (8 и 9 этап на рис. 4). Данный выбор осложняется тем, что в отличие от деятельности коммерческой организации, где конечной целью является получение прибыли (то есть экономический результат), целью деятельности органов исполнительной власти является решение социально значимых задач, степень выполнения которых во многом не поддается денежной оценке, что обуславливает проблему несопоставимости в денежном выражении результатов и бюджетных расходов.

Кроме того, выбор критериев затруднен и тем, что во многих случаях нет общепризнанных значений желаемого результата в расчете на объем использованных средств. В деятельности же коммерческих организаций есть нормативные (усредненные) значения показателей финансового состояния организации (рентабельности, ликвидности, финансовой устойчивости) и др.

При выборе критериев оценки результативности межбюджетных отношений автором были выделены показатели, в той или иной степени отражающие результаты финансовых отношений между бюджетами различных уровней. Затем состав индикаторов уточнялся, с учетом особенностей исследуемого региона и в конечном итоге был сформирован перечень критериев, в соответствии с которым предлагается оценивать результативность межбюджетных отношений.

В частности, на примере Московской области, региона,в состав которого входят 360 муниципальных образования(36 муниципальных районов, 36 городских округов и 288 поселений) была выделена основная проблема региональных межбюджетных отношений - необходимость выравнивания уровней бюджетной обеспеченности муниципалитетов и обеспечение их сбалансированности. В настоящее время эта проблема решается через ежегодное увеличение объемов выделяемых ресурсов из вышестоящего бюджета (2010 год - 13,2 млрд. руб., 2011 год - 16,9 млрд. руб., 2012 год - 18,3 млрд. руб.). В результате степень дифференциации муниципальных образований удается значительно сократить: в 2012 году для сельских поселений с 154 до 17 раз, городских поселений - с 68 раз до 10,5 раз, муниципальных районов с 7 до 2,5 раз и в городских округах, где степень разрыва бюджетной обеспеченности, как правило минимальная, с 13 до 2,5 раз.

В связи с вышеизложенным предложено в качестве первого критерия результативности межбюджетных отношений использовать показатель снижения соотношения уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) до и после выравнивания с установлением целевых значений до 10 раз для поселений и до 2 раз для остальных типов муниципальных образований.

Однако следует помнить, что предоставление дотаций не способствует повышению эффективности использования бюджетных средств. Поэтому, с целью стимулирования развития муниципальных образований в работе рекомендовано оценивать усилия органов исполнительной власти по наращиванию собственного налогового потенциала (второй критерий результативности). Анализ состояния налоговой базы муниципальных образований Московской области, а также опыт других регионов по оценке регионального налогового потенциала, позволил автору предложить в качестве критериев оценки следующие показатели: а) объем инвестиций в здания (без жилых), сооружения, машины, оборудование и транспортные средства, не относящихся к государственной собственности по видам отдельным экономической деятельности; б) объем налоговых доходов бюджета муниципального образования; в) объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных собственными силами работ и услуг (без НДС, акцизов и других аналогичных платежей) по отдельным видам экономической деятельности; г) среднемесячная заработная плата; д) количество налогоплательщиков, которым исчислен земельный налог; е) количество строений, помещений и сооружений по которым предъявлен к уплате налог на имущество физических лиц; ж) численность постоянного населения муниципального образования на конец года.

Методика расчета интегрального показателя результативности межбюджетных отношений (9 этап алгоритма) предложена исходя из следующих соображений. Большинство методических подходовитоговую оценку определяют средней суммой баллов оценок по всем показателям с учетом веса каждого. В случае выявления объективной невозможности определения оценки по какому-либо показателю в целях обеспечения равных условий по указанному показателю выставляется ноль баллов и в расчете средней суммы баллов не используется. То есть при расчете итоговой оценки находится суммарное значение по каждому блоку, также указано значение максимально возможной суммы индикаторов. При этом не учитывается, что максимально возможное суммарное значение в каждом блоке может быть различным и баллы (сумма индикаторов по всем показателям в блоке) составляет лишь часть от этого значения.

На наш взгляд, что такой подход не может объективно отразить конечный результат, т.к. оценкой является даже не среднее арифметическое значение, которое просто усреднило бы суммы индикаторов по каждому блоку, а их сумма. В таком случае более разумно было бы применить для вычисления среднее геометрическое, которое уменьшало бы значение показателей финансового состояния, если хотя бы одна из составляющих достаточно мала.

При расчете показателей оценки результативности, предлагается определять итоговый показатель качества как средневзвешенное значение относительных показателей. Для этого вводится в рассмотрение:

баз

а> - максимально возможное (базовое) значение суммы индикаторов в 1 -м

Р .

блоке; « - сумма индикаторов в 1 -м блоке по -му муниципальному образованию; к-

У - относительный показатель результативности в 1 -м блоке по ^ -му муниципальному образованию, расчет которого произведем по формуле:

В этом случае оценка достигнутого ¡-м муниципальным образованием уровня результатов в сфере повышения результативности межбюджетных отношений за отчетный период К И рассчитывается по формуле:

Я, ^

¡=1

где - весовые коэффициенты, для определения которых предлагается учитывать анализ работы всех муниципальных образований.

В каждом ' -м блоке из всех 1 значений (по числу МО) относительных покажу , 0 < к ц <1. _

зателеи результативности ' ( ' ) выбирается минимальное значение -

} и определяется характеристика вариации относительных показате-V- = 1 - А:™"1

лей в этом блоке ' у , весовые коэффициенты рассчитываются по формуле:

Г1 х-

причем 2>; =1

2-1 / I

/

При таком подходе больший вес будут иметь те относительные показатели, размах варьирования которых внутри блока достаточно широк, т.е. в комплексной оценке будет учитываться эффективность по каждому блоку. Другими словами, в том блоке, где значение весового коэффициента больше, имеются возможности повышения результативности межбюджетных отношений. Следует заметить, что в случае, если все муниципальные образования сработали хорошо по 1 -му блоку,

то ~ 0 или, что тоже самое ~ ®, то в общей оценке относительный показатель качества не будет учитываться.

Для объективной оценки результативности межбюджетных отношений предлагается использовать интегральный показатель, рассчитываемый «методом расстояний»:

где Ц - интегральный показатель муниципального образования, характеризующий результативность;

Д| - нормативный показатель результативности межбюджетных отношений; 1 - номер показателя; j — номер муниципального образования.

Предлагаемый интегральный показатель возможно применять для сопоставления результативности межбюджетных отношений различных муниципальных районов, а также для анализа показателей в динамике.

5. Предложено дополнить методику оценки качества управления муниципальными финансами показателями результативности межбюджетных отношений.

В современных условиях большая часть доходов местных бюджетов формируется за счет межбюджетных трансфертов, что обусловливает высокую финансовую зависимость от вышестоящего бюджета, снижает самостоятельность, не создает предпосылки для увеличения собственной доходной базы. В сложившейся ситуации введение стимулов к наращиванию налогового потенциала является необходимым условием обеспечения устойчивого и комплексного социально-экономического развития муниципальных образований.

В связи с вышеизложенным, предлагается реализовать механизм поощрения органов местного самоуправления за наращивание налогового потенциала муниципальных образований и выравнивание бюджетной обеспеченности своих поселений через систему оценочных показателей. Однако введение дополнительного мониторинга считаем нецелесообразным, в работе предлагается дополнить действующую методику оценки качества управления муниципальными финансами показателями результативности межбюджетных отношений.

В настоящее время, большинство субъектов РФ разрабатывают такие методики самостоятельно. Большинство регионов придерживаются методических подходов и перечня критериев, предусмотренных методикой Министерства финансов РФ. В частности, в Московской области качество оценивается исходя из следующих аспектов управления: бюджетное планирование; исполнение бюджета; управление муниципальным долгом; управление муниципальной собственностью и оказание муниципальных услуг;прозрачность бюджетного процесса. Считаем необхо-

димым дополнить перечень показателей предложенными критериями оценки результативности межбюджетных отношений, как одного из основных блоков управления муниципальными финансами.

Следуя форме, предусмотренной распоряжением Минфина Московской области, характеристика индикаторов будет иметь вид (Табл. 2).

Таблица 2 -Блок показателей оценки результативности межбюджетных отношений в оценке качества управления муниципальными финансами

Наименование индикатора База для расчета Вес показателя Целевое значение

Индикаторы оценки результативности межбюджетных отношений

снижение соотношения уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) до и после выравнивания Данные министерства финансов субъекта РФ 2,0 2 раз

снижение соотношения уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений до и после выравнивания Данные министерства финансов субъекта РФ 2,0 10 раз

объем инвестиций в здания (без жилых), сооружения, машины, оборудование и транспортные средства, не относящихся к государственной собственности по видам экономической деятельности Данные Территориального органа Федеральной службы государственной статистики 1,0 Тр>= 100%

объем налоговых доходов бюджета муниципального образования 2,0 Тр>= 100%

объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных собственными силами работ и услуг 1,0 Тр>= 100%

среднемесячная заработная плата 1,0 Тр>= 100%

количество налогоплательщиков, которым исчислен земельный налог 1,0 Тр>= 100%

количество строений, помещений и сооружений по которым предъявлен к уплате налог на имущество физических лиц 1,0 Тр>= 100%

Расчеты показали, что внесенные корректировки не повлияли на результаты рейтинга муниципальных образований, получивших наивысшую степень качества - и по нашим расчетам, и по данным Минфина Московской области наивысшая степень качества управления муниципальными финансами в 2012 году присвоена Подольскому и Щелковскому муниципальным районам, городским округам Коломна и Реутов. Однако по остальным группам качества, показатели результативности межбюджетных отношений способствовали изменению итогов (таблица 3).

Таблица 3 - Свод результатов оценки качества управления финансами по муниципальным районам и городским округам Московской области за 2012 год

Степень качества Муниципальные районы Городские округа

Действующая методика С учетом рекомендации Отклонение Действующая методика С учетом рекомендаций Отклонение

Наивысшая 2 2 - 2 2 -

1 степень 6 8 + 2 7 9 +2

2 степень 24 19 -5 24 22 -2

3 степень 6 9 +3 5 5 -

Использование предложенных индикаторов, на наш взгляд, более точно, нежели действующая методика отражает качество управления муниципальными финансами, дополняя ее реальной оценкой усилий органов власти по наращиванию налогового потенциала, интегрируя элементы стимулирования

заинтересованности администрации муниципальных образований в более полном использовании собственной доходной базы.

Ш.ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ И ВЫВОДЫ

Проведенное исследование позволяет сформулировать следующие выводы:

1. Проведенное исследование позволило предложить авторскую формулировку понятия «качество управления финансами». На основе обобщения существующих теоретических подходов, сделан вывод, что управление муниципальными финансами является комплексной характеристикой, отражающей широкий спектр деятельности органов власти от постановки целей и задач бюджетного реформирования до разработки конкретных целевых показателей, принятия и реализации управленческих решений, а качество управления характеризует их результативность и возможность улучшения индикаторов в будущем. Предложенный подход дополняет понятийный аппарат государственного и муниципального управления.

2. Автором разработана модель управления межбюджетными отношениями, ориентированная на качество управления. Конструирование модели осуществлено с учетом требований международного стандарта системы менеджмента качества продукции с переложением к качеству управления финансами, а также постулатов старой и новой парадигмы управления финансами. Последовательное развитие инструментов качественного финансового менеджмента позволит осуществлять проектирование управления государственными и муниципальными финансами в трехмерной системе координат: эффективности, результативности, качества. Характер, направление и сила такого управленческого воздействия положительно влияет на создание базы для реализации финансовой стратегии, выполнения функций и задач государства и муниципальных образований.

3.Обоснована необходимость оценки результативности межбюджетных отношений как инструмента управления муниципальными финансами. Итогом такой оценки является получение достоверной информации об эффективности

использования бюджетных средств, которая может быть использована органами местного самоуправления при корректировке реализации действующих планов, оптимизации механизмов и процедур предварительной оценки эффективности проектов программ и проектов, предлагаемых к финансированию за счет межбюджетных трансфертов.

4. Проведенное исследование показало эффективность осуществления мониторинга исполнения различных целевых показателей деятельности муниципальных образований в Российской Федерации.Ориентируясь на установленные показатели, органы исполнительной власти четко определяют цели и ориентиры и стремятся улучшить значения индикаторов. С целью совершенствования межбюджетных отношений муниципального уровня в работе предложен и апробирован алгоритм действий для проведения мониторинга и контроля результативности межбюджетных отношений.

5. Предложенная в работе методика оценки качества управления муниципальными финансами с учетом показателей результативности межбюджетных отношений позволит реализовать механизм поощрения органов местного самоуправления за наращивание налогового потенциала муниципальных образований и выравнивание бюджетной обеспеченности своих поселений через систему оценочных показателей.

В целом теоретические и практические результаты представленного исследования могут способствовать развитию теории и практики межбюджетных отношений в системе управления муниципальными финансами.

1У.СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Основные положения диссертационной работы нашли отражение в следующих публикациях автора:

в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ:

1. Манышин Д.М., Суглобов А.Е. Адаптация зарубежного опыта межбюджетного выравнивания // РИСК: ресурсы, информация, снабжение, конкуренция. 2010. №4 (2). С. 78-83 (0,8/0,6 п.л.)

2. Манышин Д.М. Повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами на основе оценки качества финансового менеджмента // Вестник университета (ГУУ). 2010. № 10. С. 267-274 (1,0 п.л.)

3. Манышин Д.М., Суглобов А.Е. Развитие системы межбюджетных трансфертов в Российской Федерации // Образование. Наука. Научные кадры. 2012. № 5. С. 82-91 (1,0/0,7 п. л.)

4. Манышин Д.М. Мониторинг оценки качества как инструмент управления финансами // Образование. Наука. Научные кадры. 2013. №4. С. 140-150 (1,2 п.л.)

в других изданиях:

5. Манышин Д.М., Суглобов А.Е. Методы распределения фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов)// Научный потенциал XXI века, актуальные проблемы современного общества: материалы международной научно-практической конференции. 28 февраля 2012 г. -Волгоград. Волгоградского кооперативного института, 2012г. С. 315-323. (0,4/0,1 п.л.)

6. Манышин Д.М. Методический подход к распределению дотаций на стимулирование достижений наилучших показателей // Актуальные проблемы бухгалтерского учета, экономического анализа и финансов: Материалы межрегиональной научно-практ. конф., 12 апреля, 2012 г. / Отв. Ред. H.A. Соловьева. Красноярск, 2012 г. С. 216-221 (0,5)

7. Манышин Д.М. Оценка эффективности межбюджетных отношений на региональном уровне // Теория и практика функционирования финансовой системы: материалы регион, науч.- практ. конф. 17 апреля, 2012 г / Отв. ред. М.А. Конищева. - Краснояр. гос. торг. -экон. ин-т. Красноярск, 2012 г. С. 8089. (0,7 п.л.)

8. Манышин Д.М. Использование методов математического моделирования в прогнозировании доходов бюджета // Современное состояние и перспективы развития бухгалтерского учета, анализа и аудита: материалы Всерос. Науч.-

практ. конф., Иркутск, 20 апреля 2012г. / под науч. ред. Е.М. Сорокиной. -Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2012. С. 280-285 (0,4 п.л.)

9. Манышин Д.М. Повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами на основе оценки качества финансового менеджмента // Экономическая наука - хозяйственной практике: XIV Международная научно-практическая конференция, 6-7 сентября 2012 г. -Кострома. Костромской государственный университет имени H.A. Некрасова, 2012. С. 213-218. (0,4 п.л.)

10. Манышин Д.М. Математическое моделирование в прогнозировании доходов бюджета // Современная Россия: проблемы социально-экономического развития: Материалы III международной научно-практической конференции. 15 октября 2012 г. Российский государственный социальный университет филиал в г. Красноярске: Красноярск. 2012. С. 208-214. (0,43 п.л.)

11. Манышин Д.М., Суглобов А.Е. Модернизация механизмов управления общественными финансами // Экономическая наука - хозяйственной практике: XIV Международная научно-практическая конференция, 6-7 сентября 2013 г. - Кострома. Костромской государственный университет имени H.A. Некрасова, 2013. С. 256-263. (0,8/0,6 п.л.)

Подписано в печать. Формат А5 Бумага офсетная. Печать цифровая.

Тираж 100 экз. Заказ № 391 Отпечатано ООО "НПК'ТАММА" 143900, Моск. обл, г. Балашиха, Леоновское шоссе, 5 Тел.: 8(495) 521-28-17