Межбюджетные отношения на региональном уровне тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Межбюджетные отношения на региональном уровне"

На правах рукописи

ПЕРФИЛЬЕВ СЕРГЕЙ ВАЛЕРЬЕВИЧ

МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Москва 2004

Диссертация выполнена на кафедре финансов, бюджета и налогообложения Всероссийского заочного финансово-экономического института.

Научный консультант - доктор экономических наук, профессор

Поляк Георгий Борисович

Официальные оппоненты: - доктор экономических наук, профессор

Пешехонов Юрий Владимирович

- доктор экономических наук, профессор Слепов Владимир Александрович

- доктор экономических наук, профессор Коломин Евгений Васильевич

Ведущая организация: Институт экономики РАН

Защита состоится 2004 г. в часов на заседании

диссертационного совета Д21203001 во Всероссийском заочном финансово-экономическом институте по адресу:

123995, г. Москва, ул. Олеко Дундича, 23, (ауд. А-200).

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Всероссийского заочного финансово-экономического института.

Автореферат разослан « » О 3 2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук

Н.Н.Орлов

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. С политическими реформами последнего десятилетия XX века в России изменилось не только ее конституционное устройство, но также принципы и методы управления экономикой. Многие функции управления - оказались переданными регионам и органам местного самоуправления. Децентрализация планирования и управления не только предоставила новые возможности, но и предъявила новые требования к управлению экономическими процессами. Конституционно-правовая и финансово-экономическая самостоятельность административно -территориальных

образований современной России, с одной стороны, и необходимость территориальной интеграции на уровне как Федерации, так и ее субъектов - с другой стороны, по-новому ставят вопросы управления территориальным развитием. Правовые и финансовые противоречия между разными уровнями власти не ликвидированы и во многом определяют характер развития как страны в целом, так и отдельных ее регионов.

Успешное социально-экономическое развитие любой самостоятельной административно-территориальной единицы в значительной степени основывается на ее финансовой системе, ее налоговом потенциале, эффективности территориального управления. Финансовые ресурсы, мобилизуемые в бюджетных системах и отдельных бюджетах, обеспечивают государственным и муниципальным органам власти выполнение возложенных на них функций. Однако развитие и самой финансовой системы зависит от активности проводимых реформ как в регионе, так и в муниципальном образовании (МО). Устойчивый экономический рост является наиболее общей предпосылкой для оздоровления всей системы региональных и муниципальных финансов. Последние, в свою очередь, способствуют формированию стимулов для создания благоприятных условий экономического развития и социального обеспечения населения.

Вместе с тем существующие сегодня проблемы межбюджетных отношений (МБО) требуют не только корректировки и развития своих принципиальных основ в теоретическом аспекте, но и решения многих мдтодеяогнчебких и. мгтпдических

('ОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА

I

вопросов. При построении межбюджетных отношений в федеративном государстве, каким является Россия, интересы какого-либо уровня бюджетной системы не могут превалировать над интересами других. В интеграционных процессах приоритеты общегосударственного и общерегионального уровней превалируют над приоритетами отдельных территорий. Однако настоящая интеграция достигается там и тогда, где и когда удается совместить интересы всех отдельно взятых территорий, сколь малыми бы они не являлись, с интересами государства. Именно поэтому вопросы оценки степени экономического и социального неравенства регионов и муниципальных образований, принципы и методы- распределения финансовой помощи, степень управляемости территориальных сообществ со стороны местных органов власти и муниципальными финансами со стороны вышестоящих бюджетов постоянно находятся в центре внимания отечественной теоретической науки.

Однако большинство исследований в области территориального управления и построения МБО последнего времени связано с анализом этих проблем на уровне «Федерация — субъект Федерации». При этом значительно меньше внимания уделяется взаимоотношениям «субъект Федерации - муниципальное образование». В связи с этим назревшей необходимостью как в научном, так и в практическом отношении является разработка теоретических и методических вопросов, обеспечивающих единый подход к решению совокупности проблем построения межбюджетных отношений на региональном уровне. Теоретические проблемы построения МБО на региональном уровне, методология и методики бюджетного регулирования и предопределили актуальность, цель и задачи настоящего исследования.

Состояние изученности проблемы. Вопросы регулирования территориального развития, сочетания финансовых интересов государства с интересами регионов и местного самоуправления не являются новыми ни для отечественной, ни для зарубежной науки и практики. Они неоднократно являлись предметом исследования в различные периоды российской истории. Теоретические.и. практические аспекты становления и развития местных финансов,

механизмов финансового и бюджетного регулирования, МБО, территориального управления исследовались в трудах отечественных ученых: Е.М. Бухвальда, Е.В. Бушмина, О.В. Врублевской, В.П. Горегляда, А.Г. Гранберга, Л.А. Дробозиной, А.Г. Игудина, А. Лаврова, Б. Лавровского, В.Н. Лексина, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, М.И. Ходоровича, В.Б. Христенко, Д.Г. Черника, А.Н. Швецова и других. Вопросы бюджетного федерализма и финансовых отношений нашли свое отражение и в работах зарубежных экономистов: Аткинсона Э.Б., Брю С.Л., Макконнела К.Р., Нордхауза В.Д., Рефьюза Роберта У., Самуэльсона П., Стиглица Дж.Э., Третнера К.Х., Юилла Д. и др.

Практически с самого начала проведения экономических реформ в современной России, с момента декларирования территориальной самостоятельности регионов и местного самоуправления появилась проблема взаимоотношений различных уровней власти и управления, и в первую очередь -по финансово-бюджетным вопросам. При этом если вопросам государственных финансов, отношениям федерального центра с регионами посвящено, достаточно много работ, то к вопросам региональных и местных финансов повышенный интерес стал наблюдаться только в последнее время. Безусловно, это связано с желанием перенести основной акцент в проведении реформ на региональный и местный уровни. Не случайно во многих работах, анализирующих ход бюджетного реформирования, отмечается, что проводимый до последнего времени процесс бюджетных реформ не затрагивал самый нижний уровень бюджетной системы — уровень местных бюджетов.

В результате конец 90-х годов стал периодом углубления кризиса МБО и одновременного вызревания предпосылок для их преобразования и развития. С одной стороны, началось реформирование местных финансов, принят Закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», приняты Бюджетный и Налоговый кодексы. С другой стороны, МБО стали источником постоянной напряженности во взаимоотношениях властей разного уровня, возросла несбалансированность региональных и местных бюджетов. Правовой и финансовый дисбаланс органов местного самоуправления, отсутствие

проработанных методик расчета количественных параметров принимаемых бюджетов приводят к сложностям во взаимоотношениях бюджетов двух уровней. Очевидно, имеющийся опыт и отдельные разработки по данным вопросам в некоторых регионах в целом не восполняют имеющийся, методологический и методический вакуум.

Возросшая потребность в разрешении имеющихся проблем, рост внимания к ним со стороны органов власти, работающих практиков и экономической науки уже сами по себе являются убедительным свидетельством того, что степень проработанности данной проблематики в настоящее время явно недостаточна. Процесс построения Российского федеративного государства находится на этапе своего становления. Его составная часть — бюджетно-налоговый федерализм — является одной из важных составляющих, требующих своего совершенствования. Возникает необходимость выявления общих закономерностей и специфических особенностей в вопросах регулирования территориального развития и построения межбюджетных отношений. В последнее время это становится особенно актуально в связи с реформированием местного самоуправления, реформированием местных финансов и их взаимоотношений с вышестоящими бюджетными уровнями.

Объект исследования. Объектом исследования являются межбюджетные отношения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Предмет исследования. Предметом исследования. является совокупность теоретических и методических проблем регулирования механизмов фискальных отношений между бюджетами регионального и местного уровней.

Цель, исследования. Целью исследования является, разработка принципиальных теоретических положений, методологических подходов и методик, определяющих формирование эффективных финансовых механизмов, регулирования территориального развития и построения систем, межбюджетных отношений на региональном уровне. Для достижения поставленной цели в диссертации предполагалось решить следующие задачи:

- исследовать методологические подходы к построению механизмов финансового регулирования развития региона, их роль в выборе стратегии территориального развития;

- изучить отечественный и зарубежный опыт развития и организации МБО с целью формирования методологической базы анализа ситуации, сложившейся в данной сфере- в настоящее время, а также выявления закономерностей и характерных- национальных особенностей, учитываемых при разработке и осуществлении реформ налогово-бюджетных систем;

- исследовать принципы организации МБО в современной России в целях определения их соответствия общим тенденциям развития- местного самоуправления и построения систем бюджетного регулирования;

- исследовать состояние и развитие территориального бюджетного неравенства в современной России в его национальном и региональном аспектах, а также их взаимосвязь с общими тенденциями социально-экономического развития. территорий и механизмами финансово-бюджетного регулирования;

- разработать методику оценки соответствия бюджетного положения территорий уровню их экономического развития; позволяющей идентифицировать МО и регионы по степени их социально-экономического развития;

- разработать методологию оценки финансовой самостоятельности муниципальных образований, позволяющую количественно определить степень регулирующих возможностей органов- местного самоуправления- в части управления подведомственной территорией;

- провести анализ методов распределения фонда финансовой поддержки, территорий с целью выявления, закономерностей, их развития, определения проблем в данной области в настоящее время, а также оценки их соответствия, современным тенденциям развития механизмов территориального управления;

- исследовать и разработать методы оценки налогового потенциала территорий и их возможностей в формировании собственных бюджетных доходов, а также методологические подходы и методику оценки бюджетных потребностей территорий как объективной основы в распределении финансовых ресурсов;

- провести апробацию механизмов бюджетного регулирования на региональном уровне, на основании чего получить оценку обоснованности сформулированных в работе положений.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили принципы и положения, разработанные представителями различных школ и направлений экономической теории о моделях государственного и социально-экономического устройства общества, труды отечественных и зарубежных ученых и экономистов в области теории и практики финансов, государственного и территориального управления, законодательные акты зарубежных стран, законодательство России и местного самоуправления по вопросам финансовой, бюджетной и налоговой политики, построения МБО и федеративного устройства государства, материалы конференций и семинаров по проблемам местных бюджетов и бюджетного регулирования, методические и инструктивные документы.

В ходе исследования были использованы методы системного, структурного, функционального анализа, структурной декомпозиции, математического моделирования, в том числе аппарат статистического анализа: факторный, корреляционный и регрессионный. В работе также применялись методы ранговой и функциональной классификации, методы- ретроспективного анализа и экстраполяционного прогнозирования, имитационного моделирования, экспертные оценки.

В качестве информационной базы в работе были использованы материалы Госкомстата РФ, в том числе его региональных отделений, Министерства финансов РФ, Министерства по налогам и сборам РФ и Министерства экономики РФ- (в том числе распространяемые в электронных средствах массовой информации). Использованы также результаты специальных экономических исследований, полученные автором при разработке ряда госбюджетных и хоздоговорных НИР, выполненных в период с 1998 по 2003 гг. и финансируемых РГНФ, Министерством образования РФ и Рязанской областной Думой. Степень обобщения и уровень формализации обрабатываемой информации и получаемых

результатов доводились до конкретных алгоритмических процедур, применение которых и рекомендовано в практической деятельности.

Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических положений, методологических подходов и методик, по формированию эффективных финансовых механизмов бюджетного регулирования, а также ряда практических предложений для решения проблем МБО на региональном уровне.

В работе были получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

- на основе исследования финансово-правового положения МО сформулированы принципы организации местных финансов: «принцип единства финансовых прав и финансовых обязанностей органов местного самоуправления» и «принцип единства, их финансовых обязанностей и ответственности», предполагающие, что финансовые права органов управления- должны рассматриваться одновременно и как их обязанности, а ответственность органов территориального управления должна наступать не только в процессе исполнения принятых бюджетов, но и на этапе их планирования;

- исследованы методологические подходы, к построению механизмов финансового регулирования территориального развития и уточнены принципы организации МБО: «принцип единства выравнивания и стимулирования», «принцип зависимости бюджетного стимулирования от достигнутых результатов»;

- предложена» методология - оценки финансовой самостоятельности МО, основанная на измерении их налоговой, бюджетной самостоятельности и самостоятельности в области тарифного регулирования и заключающаяся в оценке относительной силы механизмов финансового управления со стороны местных органов власти;

- произведена- оценка финансовой самостоятельности МО современной России и обоснован принципиальный подход к определению ее «достаточности» и «пределов», заключающийся в определении взаимозависимости финансовой самостоятельности от степени экономической специализации территории;

- разработана методика ранговой оценки соответствия экономического развития территорий уровню» их социального обеспечения, основанная на идентификации групп территорий по уровню их развития и построении матрицы соответствия, определена роль МБО и финансовой помощи в этом соответствии в качестве одного из основных источников финансовых средств местных органов власти и развития муниципальных образований;

- исследован генезис категории «налоговый потенциал» территории и сформулированы положения, на основе которых осуществляется определение территориального налогового потенциала: налоговый потенциал в своем подавляющем большинстве включает в себя налоговые поступления; налоговый потенциал определяется в рамках конкретного временного интервала; для определения • налогового потенциала необходимо создание некоторой системы сравнений, позволяющей в относительных категориях давать характеристику территориальных потенциальных возможностей;

- обоснован подход к разработке многокритериального алгоритма распределения фонда финансовой поддержки муниципальных образований, состоящего в распределении финансовых средств по критерию средней бюджетной обеспеченности и критерию среднедушевой дефицитности бюджета;

- предложен механизм распределения финансовой помощи муниципальным образованиям, реализующий принцип единства выравнивания и стимулирования, а также принцип зависимости бюджетного стимулирования от достигнутых результатов путем введения и использования коэффициента налоговых усилий.

Практическая значимость, апробация и внедрение результатов исследования. Практическая значимость работы определяется прикладным характером проблемы формирования эффективных механизмов бюджетного регулирования. Полученные результаты вносят определенный вклад в теорию и практику межбюджетных отношений. Разработанные в диссертации методические и методологические подходы к исследованию проблем бюджетного регулирования имеют существенное значение для разработки стратегических ориентиров территориального развития на региональном уровне.

Использованные в работе механизмы и инструменты анализа и диагностики социально-экономических процессов могут послужить методологической и методической основой для проведения аналогичных исследований в целях регулирования бюджетных процессов и развития МО в регионах России.

Разработанные методики оценки возможностей территорий в формировании бюджетных доходов и бюджетных потребностей в целях бюджетного регулирования, основанные на методах регрессионного анализа, а также имитационная модель бюджетного планирования и сформулированные в ее рамках четыре уровня имитационных переменных могут быть рекомендованы к практическому управлению органами территориального управления.

Практическая значимость работы - состоит также в доведении ряда ее положений по совершенствованию механизма финансово-экономического управления МО до уровня практических рекомендаций. Материалы работы использованы при подготовке закона Рязанской области «О бюджетном устройстве Рязанской области», при формировании бюджетов Рязанской области на 2000-2003 гг. и Пермской области на 2000-2001 гг., при разработке «Концепции социально-экономического развития Рязанской области на период до 2004 года», а также Программы развития межбюджетных отношений в Рязанской области.

Представленные в диссертации теоретические, методические и практические результаты были получены автором на основе анализа, диагностики и прогнозирования социально-экономических и бюджетных процессов, проведенных в рамках ряда научно-исследовательских работ, в том числе выполненных по заказу Рязанской областной Думы: «Совершенствование межбюджетного регулирования в Рязанской области»- (2000 г.), «Разработка механизмов межбюджетного регулирования и экономическое развитие территорий Рязанской области» (2001 г.), «Принципы формирования инвестиционной политики Рязанской области» (2001 - 2002 гг.), выполненной в рамках гранта РГНФ «Исследование становления и развития финансово-экономических основ местного самоуправления в системе федеративного устройства Российского государства» (2000 г.), выполняемой по заказу Министерства образования РФ: «Стратегическое

управление социально-экономическим развитием муниципального образования» (2003-2005 гг.).

Основные положения проведенного исследования докладывались автором на всероссийских, межрегиональных и международных научно-практических конференциях: «Инвестиционный климат и социально-экономическое развитие регионов» (г. Рязань, 1999 г.), «Экономические реформы в России» (г. Санкт-Петербург, 2000 г.), «Региональные аспекты социально-экономических последствий экономического развития» (г. Рязань, 2001 г.), «Инновационное развитие регионов: механизмы формирования технологической политики» (г. Пенза, 2001 г.), «XXX Огаревские чтения» (г. Саранск, 2001 г.), «Проблемы социально-экономической устойчивости региона» (г. Пенза, 2002 г.), 37-я научно-техническая конференция, посвященная 50-летию Рязанской государственной радиотехнической академии (г. Рязань, 2002 г.), «Социально-экономические проблемы развития предприятий и регионов» (г. Пенза, 2003 г.).

Теоретические обобщения и практические выводы работы использованы в учебном процессе при изучении курсов «Бюджетная система региона», «Муниципальный менеджмент», «Экономика муниципального хозяйства», «Региональная экономика и управление», «Государственные и муниципальные финансы», «Экономика города», «Муниципальные финансы и бюджет» студентами Рязанской государственной радиотехнической академии.

Публикация результатов исследования. По теме диссертации автором опубликовано 31 работа общим объемом 59,7 п.л., в том числе написанных лично автором - 50,4 п. л., две индивидуальных монографии, разделы в двух коллективных монографиях, одно учебное пособие, а также статьи, доклады и тезисы докладов.

Структура работы. Работа состоит из введения, пяти глав, заключения, приложений и библиографического списка, включающего 389 источников, изложена на 335 страницах; содержит 28 таблиц, 32 рисунка, 9 приложений и имеет следующую структуру.

Введение

Глава 1. ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ И ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

1.1. Децентрализация государственного управления и реформирование бюджетной системы России

1.2. Децентрализация бюджетной системы и финансовая самостоятельность местного самоуправления

1.3. Основы бюджетных прав органов местного самоуправления

Глава 2. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ -ОСНОВЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

2.1. Эволюция становления и проблемы межбюджетных отношений в современной России

2.2. Теории и модели построения межбюджетных отношений в системах регулирования территориального развития зарубежных стран

2.3. Принципы межбюджетных отношений на региональном уровне

Глава 3. АНАЛИЗ ФИНАНСОВОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ И

БЮДЖЕТНОГО НЕРАВЕНСТВА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

3.1. Оценка финансовой самостоятельности муниципальных образований

3.2. Анализ территориальной бюджетной дифференциации современной России

3.3. Оценка взаимосвязи экономического - развития территории с ее бюджетной обеспеченностью

Глава 4. МЕТОДИЧЕСКИЕ, ОСНОВЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

4.1. Методы оценки бюджетных потребностей территорий

4.2. Методы оценки налогового потенциала территорий

4.3. Эволюция и пути совершенствования методик распределения финансовой помощи муниципальным образованиям

4.4. Имитационная модель бюджетного регулирования

Глава 5. ФОРМИРОВАНИЕ ФИНАНСОВЫХ МЕХАНИЗМОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В РЯЗАНСКОЙ ОБЛАСТИ

5.1. Количественная оценка налогового потенциала и бюджетных потребностей муниципальных образований Рязанской области

5.2. Распределение фонда финансовой поддержки муниципальных образований

Заключение

Приложения

Литература

Во введении обоснована актуальность избранной темы исследования, определены ее цели и задачи, научная новизна и практическая значимость полученных результатов.

Первая глава диссертации «Децентрализация бюджетной системы и принципы организации местных бюджетов» посвящена вопросам анализа современных систем территориального управления с позиции соотношения в них принципов централизации и децентрализации. В первую очередь рассматриваются вопросы децентрализации бюджетной системы государства и как следствие этого — финансовая самостоятельность органов местного самоуправления. В главе анализируются вопросы баланса финансово-экономических прав и обязанностей местного самоуправления, а также проблемы сбалансированности местных бюджетов в современной России. Предметом исследования в главе являются также принципиальные основы деятельности местных финансов.

Во второй главе «Теоретические основы межбюджетных отношений на региональном уровне» исследуются принципиальные основы построения механизмов бюджетного регулирования. В главе анализируется исторический аспект становления и развития бюджетного федерализма в России, исследуются отечественный и зарубежный опыт систем территориального управления, теории и модели построения» МБО. На основании проведенных исследований устанавливается зависимость между проблемами сбалансированности местных бюджетов и принципиальными основами регулирования территориального развития, формулируются принципы бюджетного регулирования.

В третьей главе «Анализ финансовой самостоятельности и бюджетного неравенства муниципальных образований в современной России» исследованы вопросы финансовой самостоятельности МО в современной России. Исследованы категориальные понятия «финансовая самостоятельность» и «финансовая управляемость» МО, разработаны методики определения финансовой самостоятельности и произведена ее количественная оценка, рассмотрены вопросы достаточности и пределов финансовой самостоятельности МО.

Кроме того, в главе анализируется территориальное неравенство в современной России. Рассматриваются вопросы измерения территориального неравенства в его финансово-бюджетном выражении, тенденции его развития в России в последнем десятилетии, а также взаимосвязь экономического развития территории с ее социальной и бюджетной обеспеченностью.

В четвертой главе «Методические основы межбюджетных отношений на региональном уровне» рассматриваются подходы к решению задач распределения средств фонда финансовой поддержки территорий, расчета их потенциальных возможностей воспроизводства налоговых поступлений и их объективной оценки потребностей в бюджетных расходах. Все они- увязываются в. единую методологию финансового регулирования территориального развития. В главе анализируется отечественный и зарубежный опыт решения перечисленных задач, исследуется эволюция их развития, на основании чего предлагаются методологические подходы к их решению в современной экономике России.

Предложена также имитационная модель бюджетного планирования, имеющая программную реализацию.

В пятой главе «Формирование финансовых механизмов регулирования развития муниципальных образований в Рязанской области» проведена практическая реализация финансовых механизмов- территориального регулирования путем определения налогового потенциала МО, их бюджетных потребностей, а также распределения фонда финансовой поддержки. Полученные результаты дали основание для выводов об имеющихся недостатках в применяемых методиках и проблемах их развития. Предложенные механизмы

реализации основаны на изложенных в предыдущих главах принципиальных положениях и методиках бюджетного регулирования.

В заключении сделаны выводы по результатам исследования и даны рекомендации по использованию разработанных в диссертации принципиальных положений, методологических основ, методических и практических подходов к решению проблем бюджетного регулирования в вопросах территориального управления на региональном уровне.

II. ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Исследование децентрализации бюджетной системы современной России. Анализ современных систем - территориального управления, независимо от конституционного устройства государства и характера организации его экономики, приводит к выводу о том, что основным вопросом, решаемым при их построении, являются распределение функций, прав, полномочий и предметов ведения между уровнями власти, а также степень регулирования этого процесса со стороны государства. Степень централизации и децентрализации государственной власти является определяющей в построении децентрализованной бюджетной системы страны. В зависимости от того, как решается этот вопрос, определяется и степень самостоятельности органов местного самоуправления, а следовательно, и та роль, которая отводится муниципальной власти в системе организации общества и государства.

Проведенное исследование выявило, что у экономической науки на сегодня нет однозначных критериев о целесообразном уровне централизации либо децентрализации государственного управления, а соответственно и уровне централизации либо децентрализации финансовой системы государства. Каждое общество в конкретный исторический этап своего развития по-разному решало этот вопрос.

Конституционное устройство Российского государства и современное положение в нем органов местного самоуправления создают определенные

противоречия в распределении функциональных обязанностей между уровнями управления. Государство конституционно гарантирует многие социальные права граждан. В то же время исполнение этих прав передано и во многом реально осуществляется уровнем власти, не относящимся к государственному. Согласно 12-й статье Конституции России, «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Столь определенная «выведенность» органов местного самоуправления из системы государственной власти может и не являться очевидной. В современной России сложилась ситуация, при которой государственное устройство имеет два уровня государственного управления: уровень Федерации и уровень субъектов РФ. Вместе с тем финансовая система страны предусматривает трехуровневую организацию бюджетной и налоговой систем. При такой организации третий (нижний) уровень автоматически попадает в разряд дискриминационных по отношению к двум вышестоящим.

2. Проблемы сбалансированности и принципы организации местных бюджетов. Отсутствие научно обоснованного критерия децентрализации в современной российской действительности привело к финансовому дисбалансу местных органов власти, весьма значительной дефицитности их бюджетов, зависимости от вышестоящих уровней власти и соответственно к их ограниченной самостоятельности.

Самостоятельность местных органов власти естественным образом должна предполагать наличие собственных прав и обязанностей. Проведенный в работе анализ нормативных актов, закрепляющих предметы ведения и финансовые полномочия местных органов власти, свидетельствует о том, что, в принципиальных основах финансово-правовой организации местного самоуправления в основном закреплены финансовые права местных органов власти, вопросы же их финансовых обязанностей и следующей за этим ответственности в нормативных документах отсутствуют. Само понятие «самостоятельность» означает - собственными силами и под свою ответственность, что с точки зрения единства властной конструкции предполагает ответственность, рассматриваемую в административно-правовых системах как

естественный противовес правам. Исходя из этого в работе сформулированы принципы организации местного самоуправления и деятельности местных финансов: принцип «единства финансовых прав и финансовых обязанностей», а также принцип «единства обязанностей и ответственности».

Действующие в настоящее время виды ответственности не могут соответствовать современным требованиям, предъявляемым к территориальному управлению. Существующая правовая ответственность наступает в случае исполнения принятых бюджетов либо при проведении процедурных вопросов принятия бюджета или его исполнения, в то время как наибольшие проблемы сегодня вызывают именно содержательные вопросы при принятии бюджета. Именно по этому поводу в различных публикациях последнего времени все чаще указывается на то, что местные органы власти практически не несут ответственности за формирование и исполнение собственных бюджетов, а следовательно, и за предоставление населению бюджетных услуг. Вину за нерешенные проблемы на местном уровне они перекладывают на вышестоящий уровень власти.

Финансово-правовой дисбаланс местных органов власти является причиной их бюджетного дисбаланса, выражающегося в дефицитности местных бюджетов. По оценкам Правительства РФ консолидированный дефицит субъектов Федерации в 2001 году составил 15,7 млрд. руб. При этом основной его объем (около 80 %) концентрировался на уровне местных бюджетов. В то же время федеральный бюджет начиная с 2001 года принимается бездефицитным.

Правовой и финансовый дисбаланс — понятия и явления взаимосвязанные и взаимозависимые. В современных же российских условиях, когда формулировки прав органов местного самоуправления в нормативных актах не сопоставимы с формулировками их обязанностей, а вопросы формирования минимальных местных бюджетов возлагаются на вышестоящий уровень, говорить о полной самостоятельности местного самоуправления неправомерно, во всяком случае в объеме понятия термина «самостоятельность».

Исследование финансово-правового дисбаланса местных органов власти современной России позволяет сделать выводы о существовании определенных проблем и актуальности механизмов бюджетного регулирования.

3. Принципы бюджетного регулирования. Финансово-правовая зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих уровней власти, проблемы сбалансированности их бюджетов естественным образом повышают интерес к механизмам бюджетного регулирования. Поскольку обязанности по обеспечению минимальных бюджетов МО возложены на уровень субъектов РФ, постольку именно для этого уровня власти особую актуальность имеют как принципиальные положения организации этих механизмов, так и их практическая реализация. При этом, как правило, механизмы регуляции реализуются через отношения между бюджетами разных уровней, то есть через МБО.

Механизмы бюджетного регулирования в своих количественных характеристиках имеют существенно различные значения в зависимости, от того, какую стратегическую направленность развития региона выберет его руководство. Принципиально стратегия территориального развития может иметь два подхода. Первый ориентирован на максимальные темпы экономического роста региона в целом. При этом финансовые ресурсы вкладываются в наиболее перспективные проекты, в экономически более мощные МО. Эффективность таких проектов возрастает, а срок окупаемости снижается, финансовая помощь дефицитным муниципалитетам минимизируется, общие темпы роста по региону, естественно, повышаются. Однако при этом возрастает и территориальная дифференциация по субъекту в целом. Второй подход ориентирован на выравнивание общего уровня социального - и экономического развития всех муниципалитетов, входящих в субъект Федерации. В этом случае территориальное неравенство сглаживается, но и общие темпы развития региона замедляются, поскольку все больше средств затрачивается на поддержание экономически более слабых территорий.

Каждому из направлений соответствуют конкретные цифровые параметры механизмов бюджетного регулирования. Двум принципиально различным подходам в управлении территорией соответствуют две различные модели

бюджетных отношений, а именно так называемые модели «сотрудничающего» и «конкурирующего» федерализма.

Первая модель характерна, в частности, для Германии. Ее цель -регулирование распределения средств для сглаживания неравных условий жизни. Она предусматривает формирование развитых механизмов поддержки «отстающих» и слаборазвитых территорий. Вторая модель не ставит своей целью достижение единообразных условий жизни. Территории конкурируют между собой исходя из собственных сравнительных преимуществ. Территориям дается больше возможностей в решении собственных проблем, но при этом у них возникает и больше ответственности. При большей бюджетной самостоятельности любой «избыток» бюджетных средств не компенсируется за счет соответствующих сокращений трансфертов. Такая модель характерна для США, Канады. Выбор того или другого типа регионального развития, а соответственно и модели межбюджетных отношений зависит от той экономической политики, которую выбирает руководство региона.

Анализ зарубежного опыта бюджетного регулирования позволяет сделать вывод о том, что практически во всех странах существует акцент (как правило, преобладающий) на территориальное выравнивание, выраженное в первую очередь в конкретных финансово-бюджетных механизмах реализации. Однако этот акцент сильнее в странах, имеющих следующие особенности:

1. Сравнительно невысокий относительно общей рассматриваемой совокупности уровень национального развития.

2. Наличие весьма значительного уровня территориальной дифференциации.

3. Наличие территорий с особым географическим и климатическим положением. Проецируя эти особенности на российскую действительность, нетрудно

заметить, что в России имеются все три составляющие. А следовательно, и внимание к региональной политике и финансовым механизмам ее реализации -особенно высокое. Сила такого регионального акцента по существу и является определяющей в степени децентрализации бюджетной системы и в уровне финансовой самостоятельности территорий.

Проведенный в работе анализ принципиальных основ организации и функционирования межбюджетных отношений в действующем российском законодательстве позволил автору констатировать следующее. Одна из основ конституционного устройства Российского государства — выравнивание минимального уровня социальных гарантий для всех членов общества, конкретизированное в принципах построения МБО, выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности территорий — должна быть дополнена принципом «единства выравнивания и стимулирования».

Процедура стимулирования территорий, являясь элементом экономического управления, должна отражать и быть направленной на регуляцию эффективности экономической деятельности территории. Само стимулирование является побуждающим механизмом. Поэтому в работе сформулирован принцип «зависимости стимулирования от полученных территорией, экономических результатов». Он должен быть не только положен в основу построения межбюджетных отношений, но и реализован практически.

Сформулированные принципы в работе поясняются графической моделью бюджетного регулирования, представленной на рис. 1.

Рис. 1. Зависимость доли налогов и размеров финансовой помощи муниципальных образований от их бюджетной обеспеченности

Прямая 1, параллельная оси «налогов», означает, что все МО абсолютно равны между собой по уровню средней бюджетной обеспеченности (СБО). Муниципалитеты, «зарабатывающие» больше, полностью отдают доходы сверх средних муниципальным образованиям, которые «зарабатывают» меньше. Таким образом, это состояние «уравниловки».

Прямая 2, параллельная оси СБО, означает, что все муниципалитеты имеют одинаковые нормативы отчислений в доходы своих бюджетов от регулирующих налогов и одинаковый набор местных налогов, принятые органами местного самоуправления. Различия между ними по уровню СБО, таким образом, полностью определяются экономическим потенциалом муниципального образования и качеством местного самоуправления. В такой ситуации отсутствует поддержка более слабых в экономическом отношении территорий.

Прямая 3 характеризует обратно пропорциональную зависимость между «уровнем налогов» и СБО. Чем меньше доходность МО (меньше его СБО), тем больше ему оставляют доходов от регулирующих налогов. Следовательно, тем больше остается на территории налогов относительно общего объема их сбора. Увеличение СБО по мере снижения «уровня налогов» означает, что МО получает некоторую «премию» за доходы выше, чем в среднем по региону, за более эффективное хозяйствование. По отношению к МО, «зарабатывающему» меньше, чем в среднем по субъекту, существуют своеобразные «штрафные санкции». Такому МО повышают нормативы отчислений от регулирующих налогов, но все-таки не до уровня средней обеспеченности по субъекту. Степень стимулирования определяется углом наклона прямой 3, которая в более общем случае может иметь нелинейный характер.

4. Оценка финансовой самостоятельности муниципальных образований. «Финансовая управляемость» и «финансовая самостоятельность» как категориальные понятия в экономической литературе определены недостаточно точно. Отсутствие измерителя «финансовой самостоятельности» и «финансовой управляемости» не позволяет оценить их количественно, а следовательно, оценить и степень управляемости МО со стороны местных органов власти.

Самостоятельность местных бюджетов определяется наличием собственных источников доходов и правом определять на подведомственной территории собственную политику в области налогообложения и финансов. Вместе с тем самостоятельность эта не может быть безграничной. Факторы ограничения финансовой самостоятельности местного самоуправления вытекают из самого определения последнего, а также понятия «государственности». Существуя в рамках одной страны, взаимодействуя с финансовыми институтами государственной власти и властью муниципальной, функционируя, в конечном счёте, наряду с другими системами в интересах граждан, финансовые основы местного самоуправления имеют самые разные ограничители в своей самостоятельности. Прежде всего, это статус, который определяет включённость местных финансов в общую систему государственных финансов и систему местного самоуправления.

Количественно финансовая самостоятельность МО может быть оценена их налоговой и бюджетной самостоятельностью, а также самостоятельностью в области тарифного регулирования и политики ценообразования. Методологически оценка налоговой самостоятельности МО может быть осуществлена путем определения доли налогов, поступающих в местный бюджет, относительно различных объемов налоговых поступлений либо общей суммы налоговых изъятий у хозяйствующих субъектов, расположенных на территории МО.

Таким образом, единицей измерения налоговой самостоятельности МО являются доля или проценты относительно абсолютной или стопроцентной управляемости. При этом за 100 % принимается абсолютная независимость местных органов власти в вопросах формирования налогового климата на подведомственной территории от других уровней власти. Все налоги, уплачиваемые предприятиями на данной территории, поступают только в местный бюджет. Налоговый пресс на предприятия целиком определяется одним уровнем власти — уровнем местного самоуправления. Методически реализация такого подхода при оценке налоговой самостоятельности может быть многовариантной.

а) Налоговая самостоятельность МО оценивается долей налогов, оставляемых на территории муниципального образования, относительно общего объема налоговых платежей, уплачиваемых налогоплательщиками, находящимися или проживающими на территории данного МО, во все уровни бюджетов. Это -налоговая самостоятельность МО по формированию доходов местного бюджета.

б) С учетом обязательных платежей юридических и физических лиц во внебюджетные фонды налоговый пресс на них значительно увеличивается, поэтому в данном случае налоговая самостоятельность оценивается долей местных налогов или налоговых поступлений в местный бюджет в общем объеме обязательных платежей предприятий. Такая налоговая самостоятельность может трактоваться как налоговая самостоятельность МО по формированию налогового климата на подведомственной территории.

Принципиальным отличием двух показателей является то, что если в первом случае местные органы власти могут оказывать влияние на поступление платежей в местный бюджет, то во втором случае у них такой возможности нет, поскольку это платежи во внебюджетные фонды. Для предприятий же платежи в обоих случаях носят обязательный характер» Результаты оценок налоговой самостоятельности МО приведены в таблице 1.

Таблица 1

Налоговая самостоятельность муниципальных образований

Показатель налоговой самостоятельности муниципального образования Налоговая самостоятельность

До вступления в силу второй части* Налогового кодекса, % После вступления в силу второй части Налогового кодекса, %

Налоговая самостоятельность по формированию бюджетных доходов 25-30 15-24

Налоговая • самостоятельность по формированию налогового климата 15-18 12-18

Отличие бюджетной самостоятельности МО от их налоговой самостоятельности заключается в учете в доходной части местных бюджетов неналоговых поступлений. Бюджетную самостоятельность МО можно определить как долю той доходной части их бюджетов, на которую местные органы власти имеют собственные воздействия (как налоговые, так и неналоговые без учета финансовой помощи из вышестоящих бюджетов) в общих доходах бюджетов. Разброс оценок бюджетной самостоятельности МО достаточно велик, от 15 до 100 %, и зависит от степени дотационности муниципалитета.

В качестве методики оценки финансовой самостоятельности местных органов власти в области тарифного регулирования и политики ценообразования в работе предложен подход, основанный на сравнении объемов производимых работ, товаров и услуг в отраслях экономики, цены на которые регулируются местными органами власти, с общими объемами работ, товаров и услуг, производимых на данной территории. Количественные показатели финансовой самостоятельности по некоторым субъектам РФ * Центрального и Северо-Западного федеральных округов приведены в табл.2.

Помимо количественной оценки финансовой самостоятельности МО в работе исследован вопрос ее достаточности и пределов. Анализ показал, что уровень финансовой самостоятельности для самодостаточных МО, измеренный по показателю налоговой самостоятельности, находится приблизительно в интервале 10 — 40 %. Такой же уровень финансовой самостоятельности имеют местные органы власти развитых западных стран. Очевидно, существует какой-то естественный ограничитель самостоятельности местных органов власти, устанавливающий их самостоятельность в указанных пределах. И очевидно также, что данный уровень является уровнем разумной достаточности финансовой самостоятельности МО. Проблема состоит в поиске мотиваций, устанавливающих этот показатель в вышеуказанном диапазоне.

Таблица 2

Самостоятельность муниципалитетов субъектов Российской Федерации в сфере тарифного регулирования и политики ценообразования

Субъект Российской Федерации 1998 г., % 2000 г., %

Республика Карелия 10,1 9,4

Республика Коми 8,1 7,9

Архангельская область 13,0 8,7

Ненецкий автономный округ 1,3 1,3

Вологодская область 5,6 5,6

Мурманская область 12,7 10,2

Ленинградская область 5,8 6,9

Новгородская область 10,8 10,5

Псковская область 23,5 21,9

Владимирская область 10,1 8,8

Ивановская область 30,4 22,6

Калужская область 16,5 14,3

Костромская область 9,8 9,0

Орловская область 16,1 11,7

Рязанская область 8,6 10,1

Смоленская область 10,9 9,3

Тверская область 11,6 10,6

Тульская область 9,6 9,1

Ярославская область 10,7 8,4

Финансовая самостоятельность как одна из разновидностей категории экономической свободы не может быть полной (или абсолютной). Ограниченность экономической свободы обусловлена общественным разделением труда. В территориальном аспекте (территориальном разделении труда) можно предположить, что уровень финансовой самостоятельности МО находится в прямой зависимости от характера развития производительных сил и хозяйственных отношений в обществе, уровня концентрации производства, кооперации, товарного обмена. Для оценки уровня территориальной специализации в работе определены следующие показатели: коэффициент межрайонной товарности, коэффициент рыночной специализации и коэффициент локализации. Каждый из них в той или иной мере характеризует степень

взаимосвязи региона с другими территориями и степень участия в общественном разделении труда.

Полученные в работе результаты свидетельствуют, что между уровнем финансовой самостоятельности самодостаточных МО и уровнем их специализации наблюдается взаимосвязь. В частности, анализ коэффициентов рыночной специализации по Рязанской области показывает, что из 12 проанализированных отраслей 9 в различные годы имели значение коэффициентов специализации либо более 2, либо менее 0,5. А это может означать, что более половины продукции, производимой ими, вывозится за пределы региона либо более половины потребляемой в регионе продукции этих отраслей ввозится на территорию области. Общая доля этих отраслей в отраслевой промышленной структуре региона составляет более 60 %.

Цифровые показатели коэффициентов рыночной специализации и локализации производства некоторых отраслей регионов Центрального экономического района России находятся приблизительно в том же диапазоне, что и уже приведенные выше. Таким образом, количественное выражение уровня территориальной специализации и, как следствие этого, межрайонной кооперации весьма близко к уровню самостоятельности МО, определенному в работе. Это может служить предположением о существующей взаимозависимости территориальной специализации и финансовой самостоятельности. Таким образом, уровень финансовой самостоятельности самодостаточных МО можно считать вполне обоснованным в настоящее время.

5. Анализ территориальной бюджетной дифференциации современной России. Регулирование территориальной дифференциации - одна из сложнейших проблем территориального управления в современном обществе. Именно территориальное неравенство определяет актуальность и проблемы территориального управления, в том числе его финансовый аспект.

Для России существование территориальных диспропорций носит объективный характер. Большая часть территории страны (75 %) проживает в ее европейской части, и только 25 % - за Уралом. Территориальные же пропорции

прямо противоположны. Европейская часть, включая Урал, составляет лишь 25 % территории страны, а 75 % ее площади находится за Уралом. Естественно, что столь масштабные диспропорции накладывают свой отпечаток и на финансовый потенциал отдельных регионов. Из 89 субъектов РФ 11 дают около 56 % всех поступлений консолидированного бюджета России. В то же время доля 9 наиболее слабых регионов вместе взятых составляет менее 1 %.

Такой уровень территориального неравенства может быть признан чрезмерно большим.- Но и в рамках одного субъекта РФ финансово-экономические различия между МО по отдельным показателям составляют десятки и даже сотни раз. Проведенный • анализ территориального неравенства, измеренного показателем размаха вариации, на примере МО Рязанской области (таблица 3) свидетельствует, что по всем приведенным в таблице данным степень неравенства измеряется разами. Такую степень неравенства можно признать весьма значительной. К тому же следует учесть, что анализ выполнен для субъекта РФ, имеющего по российским масштабам незначительную и достаточно однородную территорию.

Таблица 3

Анализ размаха вариации показателей социального и экономического развития муниципальных образований Рязанской области

Статья Показатель, единица измерения Относительный размах вариации

1998 г. 2001 г. 2002 г.

Образование Расходы на одного потребителя, руб. 3,6 3,6 1,9

Здравоохранение Расходы на одного Жителя, руб. 4,8 3,4 2,6

Жилищно- Расходы на одного пользователя, руб. Расходы на 1 кв. м 7,8 5,6 11,1

коммунальное хозяйство 2,4 3,8 12,8

Дополнительные Расходы Расходы на одного Жителя, руб. 4,4 4,3 2,2

Средняя бюджетная обеспеченность до Руб. на 1 жителя 7,8 17,5 7,9

распределения грансфертов

Средняя бюджетная обеспеченность после Руб. на I жителя 3,7 з а 1,8

распределения грансфертов

Естественно, что столь значительная территориальная дифференциация, имеющая к тому же различные тренды своего развития, накладывает существенную специфику и определяет сложности в механизмах финансового территориального регулирования.

6. Исследование зависимости социальной и бюджетной обеспеченности территории от уровня ее экономического развития. Справедливость либо несправедливость социальной организации общества может быть оценена не только с точки зрения величины территориального расслоения общества, но и с точки зрения соответствия либо несоответствия социальной обеспеченности территории ее экономическому развитию. Отсутствие такого соответствия также может быть признано несправедливым.

Проведенный анализ соответствия экономического и социального положения центральных регионов РФ и МО Рязанской области показывает, что почти у трети рассматриваемых территорий такое соответствие отсутствует за целый ряд лет. Полученные результаты ставят под сомнение применение на практике принципа «зависимости стимулирования от полученных территорией результатов».

В табл. 4 приведены результаты рангового анализа положения МО Рязанской области по уровню СБО до и после распределения трансфертов в 2002 году. Подобная ситуация наблюдалась и в другие годы. Столь хаотичное перемещение МО по полю таблицы свидетельствует об отсутствии закономерностей в распределении им финансовой помощи. Считать, что в основе выявленных перекосов находятся исключительно субъективные факторы, очевидно, нельзя. Искажения столь значительны и регулярны, что в их появлении следует искать объективные причины. Вероятными из них могут являться процедуры бюджетного регулирования, механизмы выравнивания территориальных различий и методы оценки возможностей регионов и МО самостоятельно получать доходы.

Таблица 4

Распределение муниципальных образований Рязанской области по уровню доходов на душу населения до и после

получения трансфертов из областного бюджета в 2002 г.

Район 29 28 27 26 25 24 23 22 21 20 19 18 17 16 15 14 13 12 и 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1

Ермишинский

Захаровский * .

Кадомский * •

Касимовский • *

Клепиковский

Кораблинский • -

Милославский »V*

Михайловский — *

Новодеревенский

Пителинский ***

Проиский •г*

Путятинский

Рыбновский

Ряжский —»

Рязанский *«м

Сапожковский

Сараевский - **

Сасовский

Сталинский —♦

Спасский - •

Старожиловский

Ухоловский

Чучковский • — и**

Шацкий

Шиловский

Кассимов ■ *

Рязань

Сасово

Скопин ч» **

и) о

7. Методические основы оценки бюджетных потребностей и налогового потенциаламуниципальныхобразований.

Потребности территорий выражаются в расходной части их бюджета. В последнее время все отчетливее начинает проявляться тенденция ориентации при планировании расходной части бюджетов не на достижение минимальной бюджетной обеспеченности, а на планирование исходя из имеющихся возможностей. Сложности, связанные с количественным определением минимальных государственных стандартов и минимальной бюджетной обеспеченности, заставляют разработчиков все чаще отходить при расчете бюджетных расходов от цели их достижения. Принципиально возможно и вполне оправданно в данном случае при оценке бюджетных расходов использовать подход, при котором создается некоторая усредненная по территории ситуация как по отдельным статьям расходов, так и по расходам в целом.

Методы оценки расходных потребностей территорий, основанные на сравнительном подходе, стали особенно активно развиваться в последнее время. Их анализ свидетельствует о том, что при проведении расчетов ставится вопрос равного подхода ко всем территориальным подразделениям, то есть оценка бюджетных расходов производится исключительно в целях бюджетного регулирования. Проблема состоит в построении адекватной системы сравнения МО в необходимых бюджетных потребностях.

При определении доходной части бюджета сама постановка вопроса оценки «возможностей» муниципалитетов самостоятельно «зарабатывать» предполагает поиск объективных предпосылок получения либо увеличения ими собственных доходов. Такой формулировке проблемы соответствует понятие «потенциал». Именно этому понятию больше соответствуют такие функции, как возможность, способность. Само определение «потенциала» как некоторых «скрытых возможностей», «скрытой силы» вызывает сложности с его формализацией и оценкой. Существующие подходы к оценке налогового потенциала территорий постулируют несовпадение его количественного измерения с теоретическим определением. При этом сам объем налоговых поступлений отождествляется с

понятием «налоговый потенциал». Именно поэтому в вопросе прикладной оценки потенциальных возможностей принципиальное значение имеет критерий оценки или сравнения получаемых результатов.

Если рассматривать потенциал как возможность освоения в совокупности новых производств, новых технологий, новых месторождений и т. д., что теоретически и составляет сущность понятия «потенциал», то в данной постановке на настоящий момент времени вряд ли можно ожидать получения каких-либо практических результатов. В практических целях необходим тот критерий, который можно было бы количественно оценить. В задачах сравнения территорий по получаемым бюджетным доходам в последнее время все более отчетливо вырисовывается тенденция определения зависимости поступлений в соответствующие бюджеты от наиболее значимых факторов. Для учета же особенностей отдельных территорий вводятся различные поправочные коэффициенты, учитывающие эти особенности.

В соответствии с проведенными исследованиями в работе под «налоговым потенциалом» территории понимаются ее возможности получать бюджетные доходы в сравнительной процедуре с другими подобными территориями.

Методологически это означает выбор критерия и создание механизма количественной оценки возможностей территории воспроизводить бюджетные доходы, т.е. оценки налогового потенциала территории. Критерием может являться некоторый средний уровень ресурсоотдачи, сложившийся на территории при данной системе хозяйствования. Получение некоторой усредненной системы эффективности хозяйствования в целом по субъекту Федерации дает возможность не только оценки бюджетных доходов муниципалитетов, но и формирования системы сравнений работы каждого из них. Отношение фактически собранных налоговых доходов к налоговому потенциалу каждого МО позволяет получить оценку его налоговых усилий.

Исходя из определения понятия «налогового потенциала» территории, ограничительных условий и цели его оценки в работе сформулированы

следующие положения, на которых основывается методика определения налогового потенциала муниципальных образований.

1. Налоговый потенциал рассматривается за конкретный временной период. Чаще всего таким временным плановым периодом является финансовый год.

2. Под налоговым потенциалом муниципального образования в его количественном выражении понимается в подавляющем большинстве сумма налоговых поступлений, собираемых на территории муниципалитета и поступающих в консолидированный бюджет субъекта Федерации.

3. В методике должен быть использован комбинированный подход (результативный и ресурсный). Факторами, влияющими на налоговый потенциал, должны быть как результативные, так и те, которые оказывают влияние на эти результаты, рассматриваемые как ресурсные.

8 Совершенствование методики распределения финансовой помощи муниципальным образованиям

Из всего разнообразия механизмов бюджетного регулирования наибольшее внимание в последнее время к себе привлекает механизм распределения фонда финансовой поддержки. Можно с достаточной долей оснований утверждать, что столь пристальное внимание к проблеме распределения средств фонда не совсем обоснованно. Объем ресурсов, доводимых до территорий через механизм налоговых распределений, в 8-10 раз больше. Однако из 12,5 тыс. муниципальных образований России только 400 являются донорами. Остальные - дотационны. Половина из них имеет дотации из вышестоящего бюджета в размере более 50 % собственного бюджета. А это в свою очередь означает, что подавляющая часть МО в межбюджетном регулировании путем механизма налогового перераспределения просто не участвует. Эти МО получают максимально возможные отчисления по налогам в свои бюджеты и при этом остаются дефицитными. Поэтому для них, как и для субъекта Федерации в целом, в настоящее время наиболее актуальным является именно вопрос распределения фонда финансовой поддержки,

I НОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ ! I БИБЛИОТЕКА | 33 I СПетербуут

; о» ТОО *чт \

Как правило, процедуры распределения финансовых средств в существующих на сегодня методиках ориентируются на достижение какого-либо одного из выбранных критериев: устранение дефицита муниципальных бюджетов или выравнивание МО по СБО, т.е. являются задачами однокритериальными. В условиях острой недостаточности бюджетных средств распределение фонда финансовой поддержки должно быть, очевидно, направлено на одновременное достижение обоих критериев. Этого же требует неопределенность в оценке бюджетных доходов и расходов. Очевидно, в условиях неопределенности исходных данных и острой дефицитности бюджетов и средств их поддержки следует отказаться от требования обеспечения минимальных бюджетов, а распределение фонда финансовой поддержки вести одновременно по двум показателям: минимизация дефицитности бюджетов и выравнивание бюджетной обеспеченности.

Одновременно процедура распределения должна иметь своей целью, во-первых, стимулирование муниципалитетов, меньше «зарабатывающих», к активизации своей деятельности; во-вторых, поощрение муниципалитетов, «зарабатывающих» больше, путем предоставления дополнительных средств на финансирование своих расходов.

Реализация принципов бюджетного регулирования: «единства выравнивания и стимулирования», «зависимости стимулирования от полученных результатов» может достигаться путем учета налоговых усилий муниципалитета. Количественно отражение этих усилий осуществляется путем введения в задачи планирования коэффициента налоговых усилий.

Отклонение от 1 означает повышенные либо пониженные усилия

муниципалитета. Определенное по результатам базового периода значение . учитывается при распределении фонда финансовой поддержки в плановом периоде. Если Киу > 1, то это результат активной работы администрации, налоговых органов и субъектов рынка по наполнению бюджета. При Кну = / активность вышеназванных органов соответствует средним по субъекту. Если < /, то активность ниже среднего. Стимулирование МО осуществляется путем

введения надбавки к Кну — АКну. Именно величиной АК„у в конечном итоге реализуются «премиальные» и «штрафные» функции управления.

Учитывая, что большинство МО имеют дефицитный, а следовательно, дотационный бюджет, изложенный подход можно пояснить рис. 2.

Факторы, определяющие доходы и расходы

Рис. 2. Зависимость выделяемых муниципальным образованиям дотаций от потребностей с учетом налоговых усилий

На рисунке представлены два муниципальных образования. Первое из них (МО]) находится ниже среднего уровня получаемых по региону доходов, выраженного регрессионной зависимостью. Следовательно, это муниципальное образование «недорабатывает». Второе (МО2) находится выше линии регрессии, поэтому его коэффициент налоговых усилий Кку > 1. Оба муниципальных образования дефицитны, а следовательно, дотационны. В обоих случаях для покрытия своего дефицита им требуется финансовая поддержка вышестоящего бюджета. Однако, принимая во внимание получит дотаций меньше

уровня потребности на величину «штрафа». Напротив, получит этих

дотаций больше уровня потребности на величину «премии».

Предложенный в работе алгоритм распределения финансовых средств предполагает пошаговое выделение средств муниципалитетам поочередно в зависимости от дефицитности бюджетов и их СБО. Одним из главных результатов такого распределения является то, что по сравнению с ранее приведенными в работе результатами распределения фонда финансовой поддержки, где движение территорий по категориям финансовой обеспеченности носило явно хаотичный характер, теперь появилась совершенно четко просматриваемая тенденция. Она заключается в том, что МО, получающие дотацию, имеют направление движения в более низкую категорию финансовой обеспеченности, при этом уровень неравенства между ними снижается.

9. Разработка имитационной модели бюджетного регулирования. Методическое обеспечение бюджетного регулирования 1 предполагает решение взаимосвязанного единого комплекса задач: оценки доходов местных бюджетов, оценки их расходов и распределение фонда финансовой поддержки МО. При этом совокупность применяемых методов объединена единой целью и общей внутренней логикой построения. Это означает, что между отдельными задачами всего комплекса существуют тесная связь и взаимозависимость, что, в свою очередь, порождает множественность получаемых результатов и в значительной мере их неопределенность.

Многовариантность расчетов процедуры бюджетного планирования, большой объем исходной информации, носящей статистический характер, предопределяют целесообразность применения для решения задачи аппарата имитационного моделирования. В работе предложена практическая реализация имитационной модели. При этом имитационные переменные в модели разбиты на четыре уровня.

Самый верхний уровень — это уровень методик. На данном уровне и решается выбор методик расчета каждого из этапов. Второй уровень - уровень методических имитационных переменных. Именно на данном уровне, в частности, решается вопрос о степени дифференциации в выравнивании бюджетной обеспеченности МО. Третий уровень - уровень общих экономических имитационных переменных. Это уровень макроэкономических показателей. К

показателям данного уровня могут быть отнесены: уровень инфляции, изменения в уровне минимального размера оплаты труда, изменения налогового и бюджетного законодательства и т.д. И, наконец, четвертый уровень - уровень частных имитационных переменных. На данном уровне происходит оценка социально-экономических показателей, характеризующих деятельность отдельных муниципалитетов.

Построение имитационной модели приводит к увеличению числа проектов бюджетов МО и увеличению затрат времени. По этой причине имитационная модель реализована с помощью программного обеспечения в Windows с использованием приложения Microsoft Access.

10. Формирование механизмов бюджетного регулирования. Методология сравнительных оценок территорий в определении их налогового потенциала и бюджетных потребностей реализована в работе с применением аппарата математической статистики на примере МО Рязанской области. Механизмы статистических исследований позволяют нивелировать случайные и незначительные отклонения от общей картины и тем самым выявлять общие закономерности и тенденции. Регрессионная зависимость в данном случае отражает некоторый средний по выбранной совокупности объектов уровень оцениваемой величины.

Использование для построения систем сравнения методов регрессионного анализа в задачах определения налогового потенциала МО предъявляет требования по отбору факторов, включаемых в расчетную модель. Ряд факторов может иметь между собой достаточно существенную и устойчивую взаимозависимость, выражающуюся в высоких значениях коэффициентов парных корреляций, что приводит к неадекватности получаемой модели. По этой причине в работе было принято решение отказаться от построения уравнения множественной регрессии. А налоговый потенциал i-го муниципалитета определялся как сумма потенциалов по отдельным видам налогов

нп, = £ш;/(кш), (1)

где НТР1 — налоговый потенциал г'-го МО по п-му виду налога;

/(ЛГШ) — функция, учитывающая изменение макроэкономических показателей на планируемый период и приводящая муниципальные образования к сопоставимому виду.

В работе осуществлены расчеты и получены регрессионные уравнения для муниципальных образований Рязанской области на 2000 и 2002 гг. В 2000 году НЩ складывался из потенциалов налога на прибыль, НДС, подоходного налога, налога на имущество предприятий и прочих поступлений в бюджет.

Расчеты, выполненные в работе, позволили выявить наиболее существенные и независимые факторы, влияющие, на налоговый потенциал МО. Таковыми оказались: величина товарной продукции сельского хозяйства, промышленности, услуг и строительства, фонд оплаты труда, стоимость имущества.

На основании этого получены следующие виды уравнений налогового потенциала для МО Рязанской области на 2000 год. Для группы сельскохозяйственных муниципалитетов:

НП,2Ш=(0,0Щ11 + 0,0030л + 0,1Яи + 0,003Яг, + 0,02йи)ЯЫ, (2)

где (йн - величина товарной продукции сельского хозяйства, промышленности, услуг и строительства;

1Яц —фонд оплаты труда;

Ля—стоимости имущества.

При этом каждое из слагаемых уравнения (2) отражает налоговый потенциал по одному из соответственно перечисленных выше доходных источников.

Для группы муниципальных образований городского типа

НПгот т^01дя + 0>02+ 0,Ш» + 0,004Яц + 0,12^ ДКМЛ). (3)

Факторами, определяющими различия в величине бюджетных потребностей МО, в частности, могут являться коэффициенты: заработной платы (учитывает зональные надбавки), транспортной доступности, климатических условий, уровня потребительских цен, стоимости коммунальных услуг; стоимости топливно-энергетических ресурсов и коммунальных услуг; транспортной освоенности территории; штатной численности милиции общественной безопасности. Именно эти факторы учитываются в методиках федерального уровня в целях бюджетного регулирования субъектов РФ.

Однако для регионов, к примеру Центра европейской части России, в их взаимоотношениях с МО только коэффициенты топливно-энергетических ресурсов, коммунальных услуг и штатной численности милиции общественной безопасности могут, безусловно, приниматься к рассмотрению. Все же остальные факторы для муниципалитетов в рамках одного субъекта практически равны, различий по ним не существует. Поэтому для уровня «субъект Федерации -муниципальное образование» необходим поиск других факторов - более детальных. Анализ показывает, что для расходной части бюджета по статье «Образование» наиболее существенными факторами, влияющими на общие объемы расходов МО, являются численность потребителей услуг образования и их средняя численность в одном общеобразовательном учреждение по статье «Здравоохранение» — обеспеченность населения больничными учреждениями, для ЖКХ - общая площадь жилищного фонда. Прочие дополнительные расходы могут определяться в зависимости от численности населения МО.

Ш. СПИСОК ПУБЛИКАЦИЙ, ОТРАЖАЮЩИХ ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ

1. Монографии иучебные пособия 1. Перфильев СВ. Межбюджетные отношения: региональный аспект. — М.: ВЗФЭИ, 2003. - 13 п.л.

2. Перфильев СВ., Терехин В.И. Анализ территориального неравенства и бюджетное регулирование территорий. - М.: Экономика. 2000. - 13,5 пл., в том числе лично автора 8 п.л.

3. Перфильев СВ., Пономарев B.C. Местные финансы* - М.: Горизонт, 1999. - 123 с. - 7,6 п.л., в том числе лично автора 6 п.л.

4. Перфильев СВ. Местная налогово-бюджетная система (на примере пРязани). -М.: Экономика, 1997. - 87 с. - 5,5 п.л.

5. Перфильев СВ. Бюджетная система региона: Учеб. пособие. Рязань: РГРТА, 2001. 120 с. -6,3 п.л.

2. Статьи в журналах, сборниках научных трудов, тезисы научных сообщений

6. Перфильев СВ. Оценка финансовой самостоятельности муниципальных образований // Вестник РГРТА. 1998. Вып.б. - 0,4 п.л.

7. Терехин В.И., Перфильев СВ., Прудникова О.С Оценка налогового потенциала муниципальных образований (на примере Рязанской, области) // Вестник РГРТА. 2000. Вып.7.0,5 пл., в том числе лично автора 0,3 п.л.

8. Перфильев СВ. Инвестиции бюджетов как фактор стимулирования предпринимательской деятельности в регионе // Материалы международной научно-практической конференции «Экономические реформы в России». СПб., 2000.0,1 п.л.

9. Перфильев СВ. Анализ и тенденции развития методик распределения фонда финансовой поддержки территорий в задачах межбюджетного регулирования. Деп. в ВИМИ, №ДО 8889 от 19 июля 2001 г. - 0,5 пл.

10. Терехин В.И., Перфильев СВ. Анализ и регулирование социально-экономического положения муниципальных образований области // Материалы научно-практической конференции «Региональные аспекты социальных последствий экономического развития». Рязань, 2001. - 0,3 п.л., в том числе лично автора 0,2.

11. Перфильев СВ. Подходы к управлению территориальным развитием и модели построения межбюджетных отношений. Деп. в ВИМИ, №ДО 8890 от 19 июля 2001 г.-0,5п.л.

12. Перфильев СВ., Юшина О.П. Анализ методик определения платежеспособности муниципальных образований // Материалы всероссийской научно-практической конференции «Инновационное развитие регионов: механизмы формирования технологической политики». Пенза, 2001. - 0,1 п.л., в том числе лично автора 0,05 п.л.

13. Перфильев СВ. Применение методов типизации и имитационного моделирования в задачах планирования научной деятельности научно-исследовательской организации // Научные проблемы совершенствования организации, экономики и технологии материально-технического снабжения АПК. Рязань: ВНПО «Агропромснаб», 1988. С.126-132. - 0,5 п.л.

14. Перфильев С В. Имитационная модель тематического планирования НИИ // Разработка и внедрение систем обработки информации / Москов. экономико-статистич. ин-т. М., 1989. С. 16-20. - 0,5 п.л.

15. Лебедев Ю.А., Перфильев СВ. Типизация управляющих переменных в имитационной модели тематического планирования учебного процесса в вузе, приведенной к табличной форме // Разработка, внедрение и использование активных методов обучения на основе применения ЭВМ / Москов. экономико-статистич. ин-т. М., 1989. С.30-36. - 0,5 п.л., в том числе лично автора 0,3 пл.

16. Перфильев СВ. Анализ методик оценки возможностей территорий в формировании бюджетных доходов // Экономика и управление: в поисках нового (Материалы научной конференции «XXX Огаревские чтения», 3-7 декабря 2001 г., Саранск). Саранск: НИИ регионологии, 2001. - 456 с. - 0,5 п.л.

17. Перфильев СВ. Методология оценки бюджетных потребностей территорий // Экономика и управление: в поисках нового (Материалы научной конференции «XXX Огаревские чтения», 3 —7 декабря 2001 г., Саранск). Саранск: НИИ регионологии, 2001. - 456 с. - 0,5 п.л.

18. Перфильев СВ. О многокритериальное™ распределения фонда финансовой поддержки территорий в задачах межбюджетного регулирования // Ученые записки Тамбовской региональной организации «Вольное экономическое общество». Тамбов, 2002. Т.З. Выпуск 2. - 0,5 п.л.

19. Перфильев СВ. Бюджетный дефицит как показатель социально-экономической устойчивости региона // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы социально-экономической устойчивости региона». - Пенза, 2002. - 0,1 п.л.

20. Терехин В.И., Перфильев СВ. и др. Разработка механизмов межбюджетного регулирования и экономическое развитие территорий Рязанской области. Деп. в ВНТИ «Центр», №01200115511, 2001 г. - 4,7 п.л., в том числе лично автора 3,5 п.л.

21. Перфильев СВ. Модели межбюджетных отношений и экономических связей регионов // Ученые записки института управления и экономики / СПб., 2001. - Т.4. С.42-46. - 0,5 п.л.

22. Перфильев СВ. Местное самоуправление в системе территориального управления современной России // Вестник РГРТА. 2002. Вып. 10. - 0,5 п.л.

23. Перфильев СВ., Юшина О.П. Рейтинги платежеспособности муниципальных образований Рязанской области // Материалы 37-й научно-технической конференции, посвященной 50-летию Рязанской государственной радиотехнической академии. Рязань: РГРТА, 2002. - 0,1 п.л., в том числе лично автора 0,05 п.л.

24. Перфильев СВ. Финансрво-правовые проблемы внешнего управления и банкротства муниципальных образований // Финансовое право. 2002. №2. -1 п.л.

25. Перфильев СВ. Налоговая самостоятельность муниципальных образований современной России: понятие, оценка, пределы и достаточность // Налоги. 2002. Вып.2. - 1,3 п.л.

26. Перфильев СВ., Поротикова Т.А. Анализ распределения фонда финансовой поддержки муниципальных образований в бюджете Рязанской

области на 2002 год // Вестник РГРТА. 2003. Вып. 11. - 0,5 п. л., в том числе лично автора 0,3 п.л.

27. Перфильев СВ. Имитационная модель в планировании бюджета региона // Ученые записки института управления и экономики. СПб., 2003. - Т.6. — 0,5 п.л.

28. Перфильев СВ., Смирнов Е.В. Теоретические основы и принципы стратегического управления территорией // Материалы международной научно-практической конференции «Социально-экономические проблемы развития предприятий и регионов». Пенза, 2003. - 0,2 п.л., в том числе лично автора 0,1 п.л.

29. Перфильев СВ., Смирнов Е.В. Анализ развития территориального неравенства муниципальных образований Рязанской области // Государственная политика и управление социально-экономическими процессами. Рязань: РГРТА, 2003. - 0,2 п.л., в том числе лично автора 0,1 п.л.

30. Перфильев СВ. Режим временной финансовой администрации как механизм повышения конкурентоспособности территорий // Материалы межрегиональной научно-практической конференции «Экономическая система региона: особенности конкурентных отношений». Воронеж, 2003. - 0,1 п.л.

31. Перфильев СВ., Смирнов Е. В., Филимонова О.П. Принципы формирования стратегии управления социально-экономическим развитием муниципальных образований // Вестник РГРТА. 2004. Вып. 13. - 0,5 п.л., в том числе лично автора 0,3 п.л.

ЛР ИД № 00009 от 25.08.99 г.

Подписано в печать 18.02.2004. Формат 60х90 7,6. Бумага офсетная. Гарнитура Times New Roman Cyr. Усл. печ. л. 2. Тираж 100 экз. Заказ № 324.

Отпечатано в редакционно-издательском отделе

Всероссийского заочного финансово-экономического института (ВЗФЭИ)

с оригинал-макета заказчика. Олеко Дундича, 23, Москва, Г-96, ГСП-5,123995

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Перфильев, Сергей Валерьевич

Введение

Глава 1. ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ 16 И ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

1.1. Децентрализация государственного управления и 16 реформирование бюджетной системы России

1.2. Децентрализация бюджетной системы и финансовая 29 самостоятельность местного самоуправления

1.3. Основы бюджетных прав органов местного 39 самоуправления

Глава 2. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ

МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

2.1. Эволюция становления и проблемы межбюджетных 56 отношений в современной России

2.2. Теории и модели построения межбюджетных 70 отношений в системах регулирования территориального развития зарубежных стран

2.3. Принципы межбюджетных отношений на региональном 83 tit уровне

Глава 3. АНАЛИЗ ФИНАНСОВОЙ

САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ И БЮДЖЕТНОГО

НЕРАВЕНСТВА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

3.1. Оценка финансовой самостоятельности муниципальных 103 образований

3.2. Анализ территориальной бюджетной дифференциации 127 современной России

3.3. Оценка взаимосвязи экономического развития 146 ^ территории с ее бюджетной обеспеченностью

Глава 4. МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ 162 ОТНОШЕНИЙ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

4.1. Методы оценки бюджетных потребностей территорий

4.2. Методы оценки налогового потенциала территорий

4.3. Эволюция и пути совершенствования методик 195 распределения финансовой помощи муниципальным образованиям

4.4. Имитационная модель бюджетного регулирования

Глава 5. ФОРМИРОВАНИЕ ФИНАНСОВЫХ

МЕХАНИЗМОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В РЯЗАНСКОЙ ОБЛАСТИ

5.1. Количественная оценка налогового потенциала и 224 бюджетных потребностей муниципальных образований Рязанской области

5.2. Распределение фонда финансовой поддержки 241 муниципальных образований

Диссертация: введение по экономике, на тему "Межбюджетные отношения на региональном уровне"

Актуальность темы исследования. С политическими реформами последнего десятилетия XX века в России изменилось не только ее конституционное устройство, но также принципы и методы управления экономикой. Многие функции управления оказались переданными регионам и органам местного самоуправления. Децентрализация планирования и управления не только предоставила новые возможности, но и предъявила новые требования к управлению экономическими процессами. Конституционно-правовая и финансово-экономическая самостоятельность административно-территориальных образований современной России, с одной стороны, и необходимость территориальной интеграции на уровне как Федерации, так и ее субъектов - с другой стороны, по-новому ставят вопросы управления территориальным развитием. Правовые и финансовые противоречия между разными уровнями власти не ликвидированы и во многом определяют характер развития как страны в целом, так и отдельных ее регионов.

Успешное социально-экономическое развитие любой самостоятельной административно-территориальной единицы в значительной степени основывается на ее финансовой системе, ее налоговом потенциале, активности и эффективности территориального управления. Финансовые ресурсы, мобилизуемые в бюджетных системах и отдельных бюджетах, обеспечивают государственным и муниципальным органам власти выполнение возложенных на них функций. Однако развитие и самой финансовой системы зависит от активности проводимых реформ как в регионе, так и в муниципальном образовании. Устойчивый экономический рост является наиболее общей предпосылкой для оздоровления всей системы региональных и муниципальных финансов. Последние, в свою очередь, способствуют формированию стимулов для создания благоприятных условий экономического развития и социального обеспечения населения.

Вместе с тем существующие сегодня проблемы межбюджетных отношений требуют не только корректировки и развития своих принципиальных основ в теоретическом аспекте, но и решения многих методологических и методических вопросов. При построении межбюджетных отношений в федеративном государстве, каким является Россия, интересы какого-либо уровня бюджетной системы не могут превалировать над интересами других. В интеграционных процессах приоритеты общегосударственного и общерегионального уровней превалируют над приоритетами отдельных территорий. Однако настоящая интеграция достигается там и тогда, где и когда удается совместить интересы всех отдельно взятых территорий, сколь малыми бы они не являлись, с интересами государства. Именно поэтому вопросы оценки степени экономического и социального неравенства регионов и муниципальных образований, принципы и методы распределения финансовой помощи, степень управляемости территориальных сообществ со стороны местных органов власти и муниципальными финансами со стороны вышестоящих бюджетов постоянно находятся в центре внимания отечественной теоретической науки.

Однако большинство исследований в области территориального управления и построения межбюджетных отношений последнего времени связано с анализом этих проблем на уровне «Федерация — субъект Федерации». При этом значительно меньше внимания уделяется взаимоотношениям «субъект Федерации — муниципальное образование». В связи с этим назревшей необходимостью как в научном, так и в практическом отношении является разработка теоретических и методических вопросов, обеспечивающих единый подход к решению совокупности проблем построения межбюджетных отношений на региональном уровне. Теоретические проблемы построения межбюджетных отношений на региональном уровне, методология и методики бюджетного регулирования и предопределили актуальность, цель и задачи настоящего исследования.

Состояние изученности проблемы. Вопросы регулирования территориального развития, сочетания финансовых интересов государства с интересами регионов и местного самоуправления не являются новыми ни для отечественной, ни для зарубежной науки и практики. Они неоднократно являлись предметом исследования в различные периоды российской истории. Теоретические и практические аспекты становления и развития местных финансов, механизмов финансового и бюджетного регулирования, межбюджетных отношений, территориального управления исследовались в трудах отечественных ученых: Е.М. Бухвальда, Е.В. Бушмина, О.В. Вруб-левской, В.П. Горегляда, А.Г. Гранберга, JI.A. Дробозиной, А.Г. Игудина, А. Лаврова, Б. Лавровского, В.Н. Лексина, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, М.И. Ходоровича, В.Б. Христенко, Д.Г. Черника, А.Н. Швецова и других. Вопросы бюджетного федерализма и финансовых отношений нашли свое отражение и в работах зарубежных экономистов: Ат-кинсона Э.Б., Брю С.Л., Макконнела К.Р., Нордхауза В.Д., Рефьюза Роберта У., Самуэльсона П., Стиглица Дж.Э., Третнера К.Х., Юилла Д. и др.

Практически с самого начала проведения экономических реформ в современной России, с момента декларирования территориальной самостоятельности регионов и местного самоуправления появилась проблема взаимоотношений различных уровней власти и управления, и в первую очередь — по финансово-бюджетным вопросам. При этом если вопросам государственных финансов, отношениям федерального центра с регионами посвящено достаточно много работ, то к вопросам региональных и местных финансов повышенный интерес стал наблюдаться только в последнее время. Безусловно, это связано с желанием перенести основной акцент в проведении реформ на региональный и местный уровни. Не случайно во многих работах, анализирующих ход бюджетного реформирования, отмечается, что проводимый до последнего времени процесс бюджетных реформ не затрагивал самый нижний уровень бюджетной системы - уровень местных бюджетов.

В результате конец 90-х годов стал периодом углубления кризиса межбюджетных отношений и одновременного вызревания предпосылок для их преобразования и развития. С одной стороны, началось реформирование местных финансов, принят Закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», приняты Бюджетный и Налоговый кодексы. С другой стороны, межбюджетные отношения стали источником постоянной напряженности во взаимоотношениях властей разного уровня, возросла несбалансированность региональных и местных бюджетов. Правовой и финансовый дисбаланс органов местного самоуправления, отсутствие проработанных методик расчета количественных параметров принимаемых бюджетов приводят к сложностям во взаимоотношениях бюджетов двух уровней. Очевидно, имеющийся опыт и отдельные разработки по данным вопросам в некоторых регионах в целом не восполняют имею-Ф щийся методологический и методический вакуум.

Возросшая потребность в разрешении имеющихся проблем, рост внимания к ним со стороны органов власти, работающих практиков и экономической науки уже сами по себе являются убедительным свидетельством того, что степень проработанности данной проблематики в настоящее время явно недостаточна. Процесс построения Российского федеративного государства находится на этапе своего становления. Его составная часть — бюджетно-налоговый федерализм — является одной из важных составляющих, требующих своего совершенствования. Возникает необходимость 'Щ выявления общих закономерностей и специфических особенностей в вопросах регулирования территориального развития и построения межбюджетных отношений. В последнее время это становится особенно актуально в связи с реформированием местного самоуправления, реформированием местных финансов и их взаимоотношений с вышестоящими бюджетными уровнями.

Объект исследования. Объектом исследования являются межбюджетные отношения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Предмет исследования. Предметом исследования является совокупность теоретических и методических проблем регулирования механизмов фискальных отношений между бюджетами регионального и местного уровней.

Цель исследования. Целью исследования является разработка принципиальных теоретических положений, методологических подходов и методик, определяющих формирование эффективных финансовых механизмов регулирования территориального развития и построения систем межбюджетных отношений на региональном уровне. Для достижения поставленной цели в диссертации предполагалось решить следующие задачи:

- исследовать методологические подходы к построению механизмов финансового регулирования развития региона, их роль в выборе стратегии территориального развития;

- изучить отечественный и зарубежный опыт развития и организации межбюджетных отношений с целью формирования методологической базы анализа ситуации, сложившейся в данной сфере в настоящее время, а также выявления закономерностей и характерных национальных особенностей, учитываемых при разработке и осуществлении реформ налогово-бюджетных систем;

• - исследовать принципы организации межбюджетных отношений в современной России в целях определения их соответствия общим тенденциям развития местного самоуправления и построения систем бюджетного регулирования;

- исследовать состояние и развитие территориального бюджетного неравенства в современной России в его национальном и региональном аспектах, а также их взаимосвязь с общими тенденциями социально-экономического развития территорий и механизмами финансово-бюджетного регулирования;

- разработать методику оценки соответствия бюджетного положения территорий уровню их экономического развития, позволяющей идентифицировать муниципальные образования и регионы по степени их социально-экономического развития;

- разработать методологию оценки финансовой самостоятельности муниципальных образований, позволяющую количественно определить степень регулирующих возможностей органов местного самоуправления в части управления подведомственной территорией;

- провести анализ методов распределения фонда финансовой поддержки территорий с целью выявления закономерностей их развития, определения проблем в данной области в настоящее время, а также оценки их соответствия современным тенденциям развития механизмов территориального управления;

- исследовать и разработать методы оценки налогового потенциала территорий и их возможностей в формировании собственных бюджетных доходов, а также методологические подходы и методику оценки бюджетных потребностей территорий как объективной основы в распределении финансовых ресурсов;

- провести апробацию механизмов бюджетного регулирования на региональном уровне, на основании чего получить оценку обоснованности сформулированных в работе положений.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили принципы и положения, разработанные представителями различных школ и направлений экономической теории о моделях государственного и социально-экономического устройства общества, труды отечественных и зарубежных ученых и экономистов в области теории и практики финансов, государственного и территориального управления, законодательные акты зарубежных стран, законодательство России и местного самоуправления по вопросам финансовой, бюджетной и налоговой политики, построения межбюджетных отношений и федеративного устройства государства, материалы конференций и семинаров по проблемам местных бюджетов и бюджетного регулирования, методические и инструктивные документы.

В ходе исследования были использованы методы системного, структурного, функционального анализа, структурной декомпозиции, математического моделирования, в том числе аппарат статистического анализа: факторный, корреляционный и регрессионный. В работе также применялись методы ранговой и функциональной классификации, методы ретроспективного анализа и экстраполяционного прогнозирования, имитационного моделирования, экспертные оценки.

В качестве информационной базы в работе были использованы материалы Госкомстата РФ, в том числе его региональных отделений, Министерства финансов РФ, Министерства по налогам и сборам РФ и Министерства экономики РФ (в том числе распространяемые в электронных средствах массовой информации). Использованы также результаты специальных экономических исследований, полученные автором при разработке ряда госбюджетных и хоздоговорных НИР, выполненных в период с 1998 по 2003 гг. и финансируемых РГНФ, Министерством образования РФ и Рязанской областной Думой. Степень обобщения и уровень формализации обрабатываемой информации и получаемых результатов доводились до конкретных алгоритмических процедур, применение которых и рекомендовано в практической деятельности.

Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических положений, методологических подходов и методик по формированию эффективных финансовых механизмов бюджетного регулирования, а также ряда практических предложений для решения проблем межбюджетных отношений на региональном уровне.

В работе были получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

- на основе исследования финансово-правового положения муниципальных образований сформулированы принципы организации местных финансов: «принцип единства финансовых прав и финансовых обязанностей органов местного самоуправления» и «принцип единства их финансовых обязанностей и ответственности», предполагающие, что финансовые права органов управления должны рассматриваться одновременно и как их обязанности, а ответственность органов территориального управления должна наступать не только в процессе исполнения принятых бюджетов, но и на этапе их планирования;

- исследованы методологические подходы к построению механизмов финансового регулирования территориального развития и уточнены принципы организации межбюджетных отношений: «принцип единства выравнивания и стимулирования», «принцип зависимости бюджетного стимулирования от достигнутых результатов»;

- предложена методология оценки финансовой самостоятельности муниципальных образований, основанная на измерении их налоговой, бюджетной самостоятельности и самостоятельности в области тарифного регулирования и заключающаяся в оценке относительной силы механизмов финансового управления со стороны местных органов власти;

- произведена оценка финансовой самостоятельности муниципальных образований современной России и обоснован принципиальный подход к определению ее «достаточности» и «пределов», заключающийся в определении взаимозависимости финансовой самостоятельности от степени экономической специализации территории;

- разработана методика ранговой оценки соответствия экономического развития территорий уровню их социального обеспечения, основанная на идентификации групп территорий по уровню их развития и построении матрицы соответствия, определена роль межбюджетных отношений и финансовой помощи в этом соответствии в качестве одного из основных источников финансовых средств местных органов власти и развития муниципальных образований;

- исследован генезис категории «налоговый потенциал» территории и сформулированы положения, на основе которых осуществляется определение территориального налогового потенциала: налоговый потенциал в своем подавляющем большинстве включает в себя налоговые поступления; налоговый потенциал определяется в рамках конкретного временного интервала; для определения налогового потенциала необходимо создание некоторой системы сравнений, позволяющей в относительных категориях давать характеристику территориальных потенциальных возможностей;

- обоснован подход к разработке многокритериального алгоритма распределения фонда финансовой поддержки муниципальных образований, состоящего в распределении финансовых средств по Критерию средней бюджетной обеспеченности и критерию среднедушевой дефицитности бюджета;

- предложен механизм распределения финансовой помощи муниципальным образованиям, реализующий принцип единства выравнивания и стимулирования, а также принцип зависимости бюджетного стимулирования от достигнутых результатов путем введения и использования коэффициента налоговых усилий.

Практическая значимость, апробация и внедрение результатов исследования. Практическая значимость работы определяется прикладным характером проблемы формирования эффективных механизмов бюджетного регулирования. Полученные результаты вносят определенный вклад в теорию и практику межбюджетных отношений. Разработанные в диссертации методические и методологические подходы к исследованию проблем бюджетного регулирования имеют существенное значение для разработки стратегических ориентиров территориального развития на региональном уровне.

Использованные в работе механизмы и инструменты анализа и диагностики социально-экономических процессов могут послужить методологической и методической основой для проведения аналогичных исследований в целях регулирования бюджетных процессов и развития муниципальных образований в регионах России.

Разработанные методики оценки возможностей территорий в формировании бюджетных доходов и бюджетных потребностей в целях бюджетного регулирования, основанные на методах регрессионного анализа, а также имитационная модель бюджетного планирования и сформулированные в ее рамках четыре уровня имитационных переменных могут быть рекомендованы к практическому управлению органами территориального управления.

Практическая значимость работы состоит также в доведении ряда ее положений по совершенствованию механизма финансово-экономического управления муниципальными образованиями до уровня практических рекомендаций. Материалы работы использованы при подготовке закона Рязанской области «О бюджетном устройстве Рязанской области», при формировании бюджетов Рязанской области на 2000-2003 гг. и Пермской области на 2000-2001 гг., при разработке «Концепции социально-экономического развития Рязанской области на период до 2004 года», а также Программы развития межбюджетных отношений в Рязанской области.

Представленные в диссертации теоретические, методические и практические результаты были получены автором на основе анализа, диагностики и прогнозирования социально-экономических и бюджетных процессов, проведенных в рамках ряда научно-исследовательских работ, в том числе выполненных по заказу Рязанской областной Думы: «Совершенствование межбюджетного регулирования в Рязанской области» (2000 г.), «Разработка механизмов межбюджетного регулирования и экономическое развитие территорий Рязанской области» (2001 г.), «Принципы формирования инвестиционной политики Рязанской области» (2001 - 2002 гг.), выполненной в рамках гранта РГНФ «Исследование становления и развития финансово-экономических основ местного самоуправления в системе федеративного устройства Российского государства» (2000 г.), выполняемой по заказу Министерства образования РФ: «Стратегическое управление социально-экономическим развитием муниципального образования» (2003 -2005 гг.).

Основные положения проведенного исследования докладывались автором на всероссийских, межрегиональных и международных научно-практических конференциях: «Инвестиционный климат и социальноэкономическое развитие регионов» (г. Рязань, 1999 г.), «Экономические реформы в России» (г. Санкт-Петербург, 2000 г.), «Региональные аспекты социально-экономических последствий экономического развития» (г. Рязань, 2001 г.), «Инновационное развитие регионов: механизмы формирования технологической политики» (г. Пенза, 2001 г.), «XXX Огаревские чтения» (г. Саранск, 2001 г.), «Проблемы социально-экономической устойчивости региона» (г. Пенза, 2002 г.), 37-я научно-техническая конференция, посвященная 50-летию Рязанской государственной радиотехнической академии (г. Рязань, 2002 г.), «Социально-экономические проблемы развития предприятий и регионов» (г. Пенза, 2003 г.).

Теоретические обобщения и практические выводы работы использованы в учебном процессе при изучении курсов «Бюджетная система региона», «Муниципальный менеджмент», «Экономика муниципального хозяйства», «Региональная экономика и управление», «Государственные и муниципальные финансы», «Экономика города», «Муниципальные финансы и бюджет» студентами Рязанской государственной радиотехнической академии.

Публикация результатов исследования. По теме диссертации автором опубликовано 31 работа общим объемом 59,7 п.л., в том числе написанных лично автором - 50,4 п. л., две индивидуальных монографии, разделы в двух коллективных монографиях, одно учебное пособие, а также статьи, доклады и тезисы докладов.

Структура работы. Работа состоит из введения, пяти глав, заключения, приложений и библиографического списка, включающего 389 источников, изложена на 335 страницах; содержит 28 таблиц, 32 рисунка, 9 приложений и имеет следующую структуру.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Перфильев, Сергей Валерьевич

В конце XX — начале XXI столетий во всем мире ускорился процесс развития демократических принципов в государственном устрой стве и управлении. Процесс экономической регионализации, расширение прав и полномочий региональных правительств, областей, штатов, про винций, носит обш,емировой характер. Новая Конституция России опреде лила главный вектор перераспределения экономических полномочий в пользу территорий. Они получили больше прав в области руководства хо зяйственным и социально-культурном строительством, осуш,ествляют ру ководство жилиш,ным строительством, коммунальным хозяйством, народ ным образованием и здравоохранением, проводят мероприятия по благо устройству сел и городов, организуют работу в области дорожного строи тельства.Местные финансы играют одну из первостепенных ролей в станов лении и развитии органов местного самоуправления. От их активизации, поиска путей повышения доходности и роста эффективности расходов, це ленаправленности административных и экономических методов управле ния во многом зависит успех продвижения экономических реформ на мес тах. Вопросы территориального управления в области финансово бюджетного регулирования, построения справедливых межбюджетных от ношений в современной России в настоящий момент являются одной из наиболее актуальных и динамично развивающихся сфер, как в научном, так и прикладном аспектах. Проведенное в данном направлении исследо вание позволяет сделать следующие выводы.1. Историографический обзор систем территориального управления свидетельствует, что все реформы административно-территориального устройства государств всегда были вопросом соотнесения степени центра лизации и децентрализации государственного управления. В отношении систем местного самоуправления это конкретизировалось в виде измене ния соотношений государственных и негосударственных форм управле ния. Анализ современных систем территориального управления приводит к выводу, что основным вопросом, решаемым при их построении, является вопрос распределения функций между уровнями власти, а также степени регуляции этого процесса со стороны государства. В зависимости от того, как решается этот вопрос, определяется степень самостоятельности орга нов местного самоуправления, а следовательно и та роль, которая отводит ся муниципальной власти в системе организации общества и управления территорией.Конституционное устройство Российского государства закрепляет права граждан на здравоохранение, образование, жилье и т.д., а исполне ние этих прав осуществляется уровнем, не относящимся к государствен ному. В связи с этим встает вопрос в целом по 12 статье Конституции Рос сии: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоя тельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов го сударственной власти». Насколько соотносятся «выведенность» органов местного самоуправления из системы государственной власти и их «само стоятельность». Насколько такое жесткое разграничение государственных и муниципальных органов власти и управления является оправданным и соответствующим социально-экономическим реалиям современной Рос сии. Очевидно следует установить соответствие в построении уровней го сударственной власти и управления построению бюджетной и налоговой системы РФ,

2. Проведенное исследование выявило, что у экономической науки на сегодня нет однозначных критериев о целесообразном уровне централи зации, либо децентрализации государственного управления, а соответст венно и уровне централизации, либо децентрализации финансовой систеМЫ государства. Каждое общество в конкретный исторический этап своего развития по-разному решало этот вопрос.Однако, отсутствие такого научно-обоснованного критерия в совре менной российской действительности привело к финансовому дисбалансу местных органов власти, весьма значительной дефицитности их бюджетов, зависимости от вышестоящих уровней власти.3. Анализ правовых основ деятельности местных финансов устанавливает, что Российские нормативные документы по данному вопросу содержат только разделы «прав», разделы «обязанностей» в них формулируется в значительной степени неопределенно. Сам термин «обязанность» в нормативных актах как таковой отсутствует. Разделы ответственности в нормативных документах как по местному самоуправлению, так и по местным финансам также либо отсутствуют, либо крайне незначительны в своем содержательном выражении.Исходя из этого, в работе формулируются два принципа организации финансовой самостоятельности местного самоуправления: принцип «единства финансовых прав и обязанностей» и принцип «единства обязанностей и ответственности».4. В работе обосновывается, что принцип выравнивания среднедуше вой обеспеченности должен основываться скорее не на положении равен ства фактически полученных материальных благ, а на положении равных возможностей. При равных возможностях, чем больше заработал, тем больше получил. Из этого также следует, что одна из основ конституцион ного устройства Российского государства - выравнивание минимального уровня социальных гарантий для всех членов общества, должна быть дополнена положением о дифференцированном бюджетном выравнива нии.При этом помощь «более слабым» не только не исключается, но и должна предполагаться. Из этого следует принцип, который должен быть положен в основу построения межбюдетных отношений: это принцип «единства выравнивания и стимулирования». Принципиаль ным положением является также «зависимость размера стимулирования от получаемых территорией результатов». От того, каких производствен ных показателей добивается та или иная административно территориальная единица во многом зависит и объем финансовых ресур сов, выделяемых ей.5. Финансово-правовая зависимость органов местного самоуправле ния от вышестоящих органов власти естественным образом выражается в их бюджетной зависимости. Одна из основных функций, которая должна выполняться органами власти на любой территории, - формирование собственных минимальных^ сбалансированных бюджетов, - по современному российскому законодательству не является обязанностью органов местного самоуправления. В силу этого вопрос о степени 1 > - .—• . . — -

финансовой самостоятельности муниципальных образований является не только чисто теоретическим, но и имеет свое непосредственное прикладное значение, поскольку отображат степень самоуправляемости муниципалитетов.Оценка финансовой самостоятельности местных органов власти позволяет оценить количественно силу рычагов управления, находя щихся в их распоряжении, а следовательно и «свою» меру ответствен ности. Методологически оценка налоговой самостоятельности образова ний может быть осуществлена путем вычисления доли налогов, посту пающих в местный бюджет. Таким образом, единицей измерения налого вой самостоятельности муниципальных образований являются доля или проценты. За 100% принимается абсолютная независимость местных орга нов власти в вопросе формирования налогового климата от других уровней власти.Проведенная в работе оценка реальной налоговой самостоятельности муниципальнь1х образований России показывает, что величина ее колеб лется в интервалеШ — 40%.6. Уровень самостоятельности местных органов власти развитых за рубежных стран совпадает с уровнем самостоятельности самодостаточных МО в России, определенным в работе по показателю реальной налоговой самостоятельности. Очевидно, существует определенный естественный уровень налоговой самостоятельности для местных органов власти, кото рый не смотря на переходные процессы в обществе и экономике находится на измеренном уровне. Это выдвигает гипотезу о том, что данный уровень является уровнем разумной достаточности финансовой самостоятельности муниципальных образований.В территориальном аспекте уровень финансовой самостоятельности муниципальных образований находится в прямой зависимости от характе ра развития производительных сил и хозяйственных отношений в общест ве (уровня концентрации производства, кооперации, товарного обмена).Уровень специализации и концентрации производств, межтоварного обме на территорий в своем количественном выражении имеет такие размеры, которые не позволяют како\о^^ш1бомуниципальному образовать в пре имущественномпорядке устанавливать налоговый режим предприятий жизненно важньрс для многих других территорий. Полученная в работе оценка уровня территориальной специализации свидетельствует, что ус матривается взаимосвязь между уровнем территориальной специализации и уровнем налоговой самостоятельности. '^

7. Анализ соответствия уровня бюджетной (социальной) обеспечен ности территории уровню ее экономического развития, проведенный в ра боте, свидетельствует, что у трети муниципалитетов такое соответствие на протяжении целого ряда лет между показателями отсутствует. Такое коли чество муниципалитетов, в которых отсутствует исследуемое соответствие (к тому же в различных временных периодах) не может быть признано случайным. Вероятная причина лежит в области регулирования межбюд жетных отношений.Актуальность построения межбюджетных отношений и механизмов их реализации на региональном уровне для современной России подчерки вается следующими двумя обстоятельствами. Во-первых, МО имеют весь ма ограниченную финансовую самостоятельность, при этом обязанность обеспечения их минимальными сбалансированными бюджетами возложена на вышестоящий уровень власти и управления. Во-вторых, значительный уровень территориальной дифференциации.Кроме того, в работе установлена взаимосвязь развития территори ального неравенства с механизмами финансово-бюджетного регулирова ния, заключающаяся в том, что с ростом территориальной дифференциа ции в бюджетном регулировании преобладают выравнивающие механиз мы. При ее снижении начинают превалировать стимулирующие механиз мы межбюджетного регулирования.8. Методическое обеспечение бюджетного регулирования заключает ся в единстве решения трех взаимосвязанных задач: определения бюджет ных возможностей, определения бюджетных потребностей и распределе ния финансовых средств.Методические сложности, связанные с количественным определени ем минимальных государственных стандартов и минимальной бюджетной обеспеченности, заставляют разработчиков все чаще отходить при расчете бюджетных расходов от цели их достижения. Принципиально возможно и вполне оправданно в данном случае при оценке бюджетных расходов ис пользовать подход, при котором создается некоторая усредненная (сравни тельная) по территории ситуация как по отдельным статьям расходов, так и по расходам в целом. В рамках данного подхода создаются сравнительные процедуры оценки бюджетных потребностей различных террито рий.Методы оценки расходных потребностей территорий, основанные на сравнительном подходе, стали особенно активно развиваться в последнее время. Их анализ свидетельствует о том, что при проведении расчетов во главу угла ставится вопрос равного подхода ко всем территориальным подразделениям. То есть оценка бюджетных расходов производится пере численными методами исключительно в целях бюджетного регулирования, а построение системы сравнения и позиционирование в ней конкретного муниципалитета по вопросу оценки бюджетных потребностей позволяют методологически решить эту проблему.9. В вопросе определения доходной части бюджета сама постановка проблемы оценки «возможностей» МО самостоятельно «зарабатывать» предполагает поиск объективных предпосылок получения либо увеличение МО собственных доходов. Существующие подходы к оценке налогового потенциала территорий постулируют несовпадение его количественного измерения с теоретическим определением. При этом сам объем налоговых поступлений отождествляется с понятием «налоговый потенциал», «фи нансовый потенциал». Именно поэтому в вопросе прикладной оценки по тенциальных возможностей принципиальное значение имеет критерий оценки или сравнения. В работе сформулированы положения, на которых может основываться методика определения территориального налогового потенциала:

1) Налоговый потенциал МО рассматривается за конкретный вре менной период. Чаще всего таким временным плановым периодом являет ся финансовый (календарный) год.2) Под налоговым потенциалом МО в его количественном выраже нии понимается вся сумма налоговых и неналоговых поступлений (за ис ключением финансовой помощи из вышестоящих бюджетов), собираемых на территории муниципалитета и поступающая в консолидированный бюджет субъекта Федерации.3) В методике должен быть использован комбинированный подход (результативный и ресурсный). Факторами, влияющими на налоговый по тенциал МО, выбираются как результативные, так и те, которые оказывают влияние на эти результаты.4) Методика оценки налогового потенциала муниципалитета должна основываться на выявлении некоторой усредненной системы получения доходов на территории.10. В задачах сравнения территорий (т.е. оценки их деятельности) по получаемым бюджетным доходам в последнее время все более отчетливо вырисовывается тенденция определения зависимости поступлений в соот ветствующие бюджеты от каких-либо (наиболее существенных) факторов.Для учета же особенностей отдельных территорий вводятся различные по правочные коэффициенты, учитывающие эти особенности. Получение ус редненной системы хозяйствования в целом по области дает возможность не только оценки бюджетных доходов муниципалитетов, но и форми рования системы сравнений работы отдельных из них. Отнощение фактически собранных налоговых доходов к налоговому потенциалу (среднему по субъекту Федерации уровню сбора налогов, рассчитанному любым методом) каждого муниципалитета позволяет получить оценку на логовых усилий МО. При таком подходе возможна оценка налоговых уси лий как в целом по МО, так и по отдельным видам налогов. Использование количественного выражения налоговых усилий позволяет методически реализовать принцип зависимости стимулирования от получаемых резуль татов.11. Современные процедуры распределения финансовых средств в существующих методиках ориентируются на достижение какого-либо од ного из выбранных критериев: устранение дефицита муниципальных бюджетов или выравнивание неравенства МО по СБО, т.е. являются задачами однокритериальными. Проведенный в работе анализ показывает, что при менение только одного критерия при распределение средств оказывается недостаточным. В условиях острой недостаточности бюджетных средств, многих индивидуальных и групповых особенностей муниципальных обра зований распределение ФФПМО должно быть направлено на одновремен ное достижение нескольких критериев, т.е. являться задачей многокрите риальной.Выбор критериев должен иметь своей целью, во-первых: стимулиро вание МО, меньше «зарабатывающих», к активизации своей деятельности; во-вторых, поощрение МО, «зарабатывающих» больше, путем предостав ления дополнительных средств на финансирование своих расходов. В обо их случаях критерии выполняют стимулирующую функцию. Другую функцию, которую должны выполнять критерии распределения, - функция выравнивания, которая обеспечивает регулирование чрезмерной террито риальной дифференциации.12. Многовариантность расчетов процедуры бюджетного планирова ния, большой объем исходной информации, носящей статистический ха рактер, предопределяет целесообразность применения для решения задачи аппарата имитационного моделирования. В работе предложена практиче ская реализация имитационной модели. При этом имитационные перемен ные в модели разбиты на четыре уровня.Самый верхний уровень - это уровень методик. На данном уровне и решается выбор методик расчета каждого из этапов. Второй уровень -

уровень методических имитационных переменных. Именно на данном уровне в частности решается вопрос о степени дифференциации в вырав нивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Третий уровень - уровень общих экономических имитационных переменных. Это уровень макроэкономических показателей. К показателям данного уровня могут быть отнесены: уровень инфляции, изменения в уровне минималь ного размера оплаты труда, изменения налогового и бюджетного законода тельства и т.д. И наконец четвертый уровень - уровень частных имитаци онных переменных. На данном уровне происходит оценка социально экономических показателей, характеризующих деятельность отдельных муниципалитетов.Построение имитационной модели приводит к увеличению числа про ектов бюджетов МО и увеличению затрат времени. По этой причине ими тационная модель реализована с помощью программного обеспечения в Windows с использованием приложения Microsoft Access.