Межбюджетные отношения в регионе тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Межбюджетные отношения в регионе"

Направахрукописи

Волохина Вера Алексеевна

МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РЕГИОНЕ: МОДЕЛИ ОРГАНИЗАЦИИ И РЕГУЛИРОВАНИЯ

Специальность 08.00.10. — Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Оренбург - 2004

Работа выполнена на кафедре финансов в ГОУ ВПО «Оренбургский государственный университет»

Научныйруководитель: доктор экономических наук, профессор Павлова Лидия Петровна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Барулин Сергей Владимирович

кандидат экономических наук, доцент Набатчикова Светлана Борисовна

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Всероссийский заочный финансово-экономический институт»

Защита состоится «3» декабря 2004 года в 10 часов на заседании диссертационного совета ДМ 220.051.05 по специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит в ФГОУ ВПО «Оренбургский государственный аграрный университет» по адресу: 460795, г. Оренбург, ул. Челюскинцев, 18, экономический факультет, ауд.113.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГОУ ВПО «Оренбургский государственный аграрный университет»

Автореферат разослан «2» ноября 2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

B.C. Левин

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Организация межбюджетных отношений, основанных на сбалансированном разграничении расходных и доходных полномочий между органами власти всех уровней, является одним из принципиальных вопросов государственного строительства. Однако, российская модель федерализма полностью еще не сложилась. Конституция РФ неоднозначно закрепила модель действующего федерализма, провозгласив равноправие всех субъектов и возможность взаимного делегирования полномочий Федерации и ее субъектов на договорной основе.

Переход государства к рыночным отношениям требует создания принципиально новой системы управления всеми экономическими процессами и, прежде всего, процессами взаимодействия между тремя уровнями власти: федеральным, региональным и местным. Поэтому проблемы организации межбюджетных отношений и бюджетного регулирования стали объектом пристального внимания как в теоретических разработках экономистов, так и при поиске практических мер по реализации принципов бюджетного федерализма в России.

Государство в последние годы предприняло ряд эффективных мер по корректировке бюджетных взаимосвязей, по регулированию каналов прохождения и направления бюджетных потоков, воздействуя на процессы формирования межбюджетных отношений. Были внесены изменения в принципы и методы формирования бюджетных доходов и расходов, уточнены пропорции распределения ресурсов, что положительно повлияло на согласование интересов органов власти всех уровней. Вместе с тем организация межбюджетных отношений на субфедеральном уровне в настоящее время менее всего урегулирована и характеризуется большим многообразием.

Актуальность перечисленных проблем выявила необходимость разработки механизма организации и регулирования межбюджетных отношений на региональном уровне, адекватного задачам бюджетной политики, и определила выбор темы диссертационного исследования.

СОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ { БИБЛИОТЕКА I

■

Изучению межбюджетных отношений посвящены работы отечественных и зарубежных ученых. В области организации межбюджетных отношений наиболее плодотворны исследования следующих авторов: Богачевой О.В., Веспера Д., Зайделя Б., Игудина А.Г., Лаврова А., Лексина В.Н., Птицина В.И., Пыхова И.В., Рефьюза Р., Романовского М.В., Сомоева P.P., Швецова А.Н., Христенко В.Б. В вопросах, связанных с регулированием межбюджетных отношений, наряду с названными авторами, можно выделить работы Бежаева О.Г., Бетина О.И., Павловой Л.П., Подпориной И.В., Поляка Г.Б., Родионовой В.М., Таксира К.И., Хурсе-вича С.Н. и др.

Однако, несмотря на значительную проработанность темы исследования в научной литературе по-прежнему остаются нерешенными и чрезвычайно актуальными проблемы внутрирегиональных межбюджетных отношений. К их числу относятся такие вопросы, как обеспеченность органов местного самоуправления собственными финансовыми ресурсами, определение пределов межбюджетного выравнивания, построение эффективного механизма организации и регулирования межбюджетных отношений.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по совершенствованию организации и регулирования межбюджетных отношений на региональном уровне.

Реализация поставленной цели диссертационной работы предполагает решение следующих задач:

- исследование теоретических основ организации межбюджетных отношений;

- анализ моделей организации межбюджетных отношений за рубежом с целью их использования в РФ;

- исследование сложившейся практики организации и регулирования межбюджетных отношений в субъектах РФ;

- анализ различий и выявление тесноты связи между показателями бюджетной обеспеченности муниципальных образований Оренбургской области;

- определение инструментов бюджетного регулирования и эффективности их применения для организации межбюджетных отношений в Оренбургской области;

- разработка предложений по совершенствованию межбюджетных отношений в регионе.

Предметом исследования являются теоретические и практические проблемы организации и регулирования межбюджетных отношений между органами власти субъектов РФ и муниципальных образований.

Объектом исследования являются модели организации и регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне.

Теоретическую основу исследования составляют научные труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам бюджетного устройства и регулирования межбюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы.

Методологической основой исследования послужили методы логического, сравнительного, системного анализа, экономико-статистических группировок, экономико-математического моделирования.

Информационной базой исследования явились нормативно-правовые акты Российской Федерации и субъектов РФ, методические материалы Министерства финансов РФ, материалы государственной статистической отчетности РФ, бюджетная отчетность субъектов РФ.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в теоретическом обосновании и разработке практических рекомендаций по совершенствованию моделей организации и регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне.

Это нашло отражение в следующих научных результатах, полученных в ходе исследования:

- выявлено соотношение между бюджетным федерализмом и межбюджетными отношениями на основе принципов их организации и регулирования; предложено понимать бюджетный федерализм как форму организации межбюджетных отношений, которая в условиях самостоятельности органов власти

разных уровней в сфере бюджетных правоотношений позволяет согласовать интересы Федерации, ее субъектов и муниципальных образований для достижения общенациональных целей;

- раскрыто содержание понятий организации и регулирования межбюджетных отношений и определена их взаимосвязь; под организацией межбюджетных отношений предложено понимать взаимодействие между органами власти разных уровней по поводу осуществления бюджетного процесса, основывающееся на разграничении расходных полномочий исходя из принципа территориального соответствия, а под регулированием - механизм воздействия на формирование и распределение доходов бюджетов;

- уточнена методика определения бюджетной обеспеченности муниципалитетов, в соответствии с которой произведено их ранжирование, что позволило оценить эффективность бюджетного регулирования в Оренбургской области;

- предложена методика регулирования бюджетной обеспеченности муниципальных образований, основанная на предоставлении им финансовой помощи, исходя из цели выравнивания доходов муниципальных образований и стимулирования развития территорий;

- разработаны рекомендации по использованию целевой программы регулирования бюджетной обеспеченности муниципальных образований, учитывающей различия в уровне их социально-экономического развития и сохраняющей свое значение в новой модели организации межбюджетных отношений в РФ.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что положения, раскрытые и обоснованные в работе, направлены на разработку рекомендаций по совершенствованию межбюджетных отношений на субфедеральном уровне.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы региональными органами власти и управления при определении основных направлений бюджетно-налоговой политики и составлении программ социально-экономического развития территории, при формировании и распределении фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

Кроме того, полученные в работе результаты могут использоваться учебными заведениями в преподавании финансовых дисциплин.

Апробация и внедрение результатов научного исследования.

Теоретические выводы и практические рекомендации по вопросам оценки устойчивости бюджетов, формированию и распределению фонда финансовой поддержки муниципальных образований используются финансовыми органами Оренбургской области при формировании бюджета области.

Основные результаты исследования были представлены для обсуждения на научно-практических конференциях, проходивших в городах Кирове, Иваново, Горно-Алтайске, Актюбинске, Самаре, Оренбурге. Результаты диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедры финансов в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Оренбургский государственный университет».

Научные идеи и результаты исследования используются также в процессе преподавания учебных дисциплин «Финансы», «Бюджет и бюджетная система РФ» в Оренбургском государственном университете.

Публикации. По теме диссертации автором опубликовано 12 научных работ, обшим объемом 4,96 печатных листа (из них авторских 3,98 п.л.).

Структура диссертационной работы обусловлена целью исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, 12 таблиц, 2 рисунков и 20 приложений.

2. ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Теоретические основы организации и регулирования межбюджетных отношений

В результате проведенного исследования автор пришел к выводу, что понятие межбюджетных отношений шире, чем бюджетный федерализм, поскольку межбюджетные отношения характеризуют бюджетную систему вне зависимости от реализации принципов ее построения. Бюджетный федерализм проявляется через эффективную систему организации и регулирования межбюджетных от-

ношений. Бюджетный федерализм — это форма организации межбюджетных отношений, которая в условиях самостоятельности органов власти разных уровней в сфере бюджетных правоотношений позволяет согласовать интересы Федерации, ее субъектов и муниципальных образований для достижения общенациональных целей.

В работе уточняются принципы организации и регулирования межбюджетных отношений, соответствующие понятию бюджетного федерализма. Принципы, характеризующие правовой статус субъектов бюджетных правоотношений, объем их компетенции и полномочий, состав бюджетной системы, соответствуют принципам организации межбюджетных отношений; принципы регулирования обеспечивают экономическую составляющую бюджетных правоотношений.

Организация межбюджетных отношений представляет собой взаимодействие между органами власти разных уровней по поводу осуществления бюджетного процесса, основывающееся на разграничении бюджетных полномочий исходя из принципа территориального соответствия. Суть этого принципа состоит в том, что бюджетные услуги закрепляются за тем уровнем власти, подведомственная территория которого в основном охватывает всех потребителей данных услуг.

Особое внимание в диссертации уделяется механизму бюджетного регулирования, призванному создать условия для обеспечения всех граждан страны равным уровнем государственных услуг вне зависимости от места их проживания. Механизм бюджетного регулирования - это совокупность методов, инструментов, финансовых технологий и правил, посредством которых государственные и иные уполномоченные институты и органы управления воздействуют на процессы формирования и использования бюджетных фондов для достижения целей, определенных социально-экономической политикой государства. Бюджетное регулирование включает в себя выравнивание бюджетной обеспеченности и стимулирование развития территорий для решения стоящих перед ними задач.

Диссертантом выявлены особенности, достоинства и недостатки инструментов бюджетного регулирования, используемые на региональном уровне. Определено, что недостаток действующего механизма бюджетного регулирования состоит в наличии разрозненных и не всегда регламентируемых законодательными нормами форм перераспределения бюджетных средств, что приводит к разнонаправленному, а, зачастую, и просто взаимоисключающему влиянию этих методов на процесс принятия финансовых решений. Сделан вывод о необходимости разработки единого подхода к организации всех видов финансовой помощи для их целенаправленного воздействия на экономику, достижения максимального эффекта бюджетного выравнивания.

Особенности моделей организации и регулирования межбюджетных отношений

Анализ организации и регулирования межбюджетных отношений в зарубежных странах свидетельствует об отсутствии идеальной для всех стран модели межбюджетных отношений в силу огромного влияния политики и исторических традиций на бюджетно-налоговое устройство разных стран.

Модели межбюджетных отношений значительно отличаются друг от друга, что обусловлено спецификой бюджетных систем и представлено определенным порядком распределения налогов по уровням бюджетной системы, исходя из разграничения полномочий и степени самостоятельности органов власти. Исходя из этих особенностей, автором была произведена классификация моделей межбюджетных отношений. Установлено, что эффективность системы межбюджетных отношений определяется четко установленной и сбалансированной системой факторов, соответствующих особенностям государства и характеризующих степень централизации бюджетной системы, значимость регулирующих налогов, соотношение доходов и расходов бюджетов различных уровней, объемы и способы передачи финансовой помощи.

Выявлено, что единой модели межбюджетных отношений в субъектах РФ в настоящее время не существует. Все многообразие способов взаимодействия органов власти регионов с органами местного самоуправления можно свести к

9

четырем типам моделей организации межбюджетных отношений, исходя из территориальной организации местного самоуправления и различающихся между собой распределением полномочий между уровнями власти.

В Оренбургской области в разные периоды времени существовали две модели организации межбюджетных отношений. Модель 1996-2000 г.г. характеризовалась формированием местного самоуправления на уровне поселений, связующую роль между ними и областью как субъектом РФ играли территориальные органы государственного управления, образованные на уровне районов как административно-территориальных единиц. В период с 2001 г. по настоящее время реализуется смешанная модель, характеризующаяся формированием муниципальных образований на уровне поселений и на уровне административно-территориальных единиц.

Анализ двух моделей организации межбюджетных отношений в 1997 — 2004 гг. позволил выявить существенную зависимость между территориальным статусом муниципальных образований (города и районы, поселения), с одной стороны, распределением расходных полномочий и реализацией прав по формированию собственного бюджета, - с другой (рисунок 1).

Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 года, определившим единообразный подход к формированию муниципальных образований, с 2006 года вводится модель межбюджетных отношений, организационно близкая к существовавшей в 1996-2000 г.г. в Оренбургской области, но отличающаяся распределением расходных полномочий.

Оценка влияния бюджетного регулирования на доходы муниципальных образований Оренбургской области

Проведенный анализ позволил определить, что в качестве основных инструментов бюджетного регулирования в регионах используются регулирующие налоги и финансовая помощь из фонда финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО). Однако, актуальным остается вопрос, насколько рационально и эффективно применяются субъектами Федерации эти инструменты,

Рисунок 1 - Модели организации межбюджетных отношений в Оренбургской области

и будет ли достигнута цель выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Результаты исследования показали, что в Оренбургской области, как и в любом другом регионе, есть муниципальные образования с различным налоговым потенциалом, что требует перераспределения финансовых ресурсов через бюджет субъекта РФ. Анализ местных бюджетов Оренбургской области свидетельствует о том, что их доходы формируются в основном за счет регулирующих источников. В последние годы наблюдается снижение доли собственных доходов муниципальных образований в общей сумме налоговых поступлений: если в 1999 году она составила в среднем по области 36,4 %, то уже в 2003 г. — 27,7 %. Рост доли регулирующих доходов свидетельствует об увеличении зависимости местных бюджетов от решений вышестоящих органов власти. Уровень перечислений финансовой помощи снизился с 35,8 % в 1999 г. до 20,9 % в 2003 г. (таблица 1).

Таблица 1 - Структура доходов муниципальных образований Оренбург-

ской области '

Доходы 1999 год 2000 год 2001 год 2002 год 2003 год

Тыс. р. Уд вес Тыс.р. Уд. вес Тыс р. Уд. вес Тыс р. Уд. вес Тыс.р. Уд. вес

Собственные 1734524 36,4 2652566 35,2 2454519 33,3 2412766 26,2 2611507 27,7

Регулирующие 1326046 27,8 2395600 31,8 3067856 41,5 4072098 44,1 4839411 51,4

Перечисления от вышестоящих бюджетов 1698557 35,8 2480098 33,0 1862693 25,2 2736423 29,7 1964623 20,9

Всего доходов 4759127 100 7528264 100 7385068 100 9221287 100 9415541 100

Кроме того, проведенный анализ устойчивости бюджетов муниципальных образований Оренбургской области с помощью бюджетных коэффициентов, предложенных Г. Б. Поляком, позволил сделать вывод о недостаточной степени устойчивости местных бюджетов области. Состояние большинства бюджетов муниципальных образований Оренбургской области можно охарактеризовать как кризисное и неустойчивое. Так, местных бюджетов в кризисном состоянии в 1999 г. насчитывалось 29, в 2000 г. - 25, в 2001 г. - 20, в 2002 г. - 18, в 2003 г. -15. Несмотря на снижение их числа, такую ситуацию нельзя назвать нормаль-

ной, поскольку в последние годы увеличилось число бюджетов, характеризующихся неустойчивым состоянием.

При определении типа устойчивости бюджетов возникла проблема, связанная с отражением реального состояния бюджета, поскольку по разным критериям одно и то же муниципальное образование можно охарактеризовать и как неустойчивое, и как абсолютно устойчивое. Поэтому была уточнена методика в части установления пределов количественных критериев для оценки типа устойчивости бюджета.

Передача регулирующих доходов местным бюджетам представляет собой первый этап бюджетного регулирования, на котором достигается «сглаживание» первоначального разрыва по закрепленным доходным источникам местных бюджетов. На втором этапе осуществляется полное выравнивание путем оказания финансовой помощи из областного бюджета. Однако различия в бюджетной обеспеченности муниципальных образований Оренбургской области настолько существенны (например, по показателю собственных подушевых доходов муниципалитеты отличаются друг от друга более чем в сотню раз), что предоставление средств из ФФПМО не решает проблемы выравнивания. Свидетельством этого служит проведенная оценка концентрации ресурсов с точки зрения выравнивания уровней бюджетной обеспеченности и социально-экономического развития муниципальных образований, в основе которой лежит сравнение характеристик неоднородности доходов местных бюджетов до и после выделения средств из вышестоящего бюджета.

В качестве характеристик неоднородности совокупности использовались такие показатели разброса, как размах асимметрии, рассеивание, эксцесс рассеивания, стандартное отклонение и коэффициент вариации. Анализ подушевых доходов муниципальных образований области с использованием индикаторов разброса показал, что межмуниципальная дифференциация доходов сокращается. После распределения средств из областного бюджета в муниципальных образованиях резко возрастает показатель среднедушевых бюджетных доходов. Однако, сокращение дифференциации происходит не за счет выравнивания, а за

счет поддержки слабых территорий. Подтверждением этого является проведенный анализ коэффициентов корреляции, свидетельствующий о низком выравнивающем эффекте трансфертных платежей.

Для ответа на вопрос, служат ли средства, передаваемые из регионального бюджета органам местного самоуправления, целям внутрирегионального выравнивания, была оценена зависимость между размерами средств, поступающих в местные бюджеты на душу населения, и душевыми бюджетными доходами.

Анализ бюджетного регулирования с помощью регрессионного анализа взаимосвязи перечисления трансфертных платежей на душу населения и подушевых налоговых и неналоговых доходов муниципальных образований области показал, что бюджетная политика в 1999 — 2000 гг. была направлена на выравнивание доходов муниципалитетов, и стимулы работали в направлении сохранения и наращивания собственного налогового потенциала муниципалитетов. В 2001 -2003 гг. бюджетная политика не отвечала задачам выравнивания.

В результате бюджетного регулирования, проводимого органами власти Оренбургской области, меняется ранг муниципальных образований: показатель подушевых бюджетных доходов муниципалитетов-реципиентов после перечисления им трансфертов оказывается значительно выше подушевых доходов муниципалитетов-доноров, что является совершенно недопустимым с позиции выравнивания бюджетной обеспеченности. Все это позволило сделать вывод о недостаточной эффективности модели регулирования межбюджетных отношений в Оренбургской области и необходимости ее дальнейшего совершенствования.

Методика регулирования бюджетной обеспеченности муниципальных образований

На основе анализа недостатков в организации и регулировании межбюджетных отношений на региональном уровне выявлено, что механизм оказания финансовой помощи должен отвечать следующим требованиям: обеспечивать выравнивание доходов и стимулировать развитие; основываться на формализованной методике финансовой помощи с использованием объективных оценок

бюджетных потребностей; соответствовать принципам прозрачности, объективности, достоверности и проверяемости расчетов.

В соответствии с этим бюджетное регулирование в Оренбургской области должно исходить не только из выравнивания бюджетных доходов, но и ориентироваться на стимулирование муниципальных образований к развитию своего доходного потенциала. Для решения этих задач необходимо ФФПМО Оренбургской области разбить на 2 части: первую предоставлять для выравнивания бюджетных доходов, вторую - для развития территорий. Целью стимулирования развития территорий является повышение доходного потенциала муниципального образования, а также более полное использование собственных доходных источников.

Для анализа использовались данные бюджетной обеспеченности муниципальных образований за период с 1999 г. по 2003 г. ФФПМО был разделен на две части в соотношении 80% и 20%. Первая часть фонда в размере 80 % была распределена по принципу так называемого «пропорционального выравнивания»; вторая часть (20 %) — по принципу «выравнивания до гарантированного минимума».

Распределение первой части фонда производится по следующей формуле:

где доля муниципалитета в общем объеме ФФПМО; среднее значение бюджетной обеспеченности; бюджетная обеспеченность муниципального образования;

индекс бюджетных расходов муниципального образования; численность населения муниципального образования; число муниципальных образований области, где бюджетная обеспеченность ниже среднего.

Необходимо отметить, что в основу методики регулирования бюджетной обеспеченности муниципальных образований Оренбургской области лег опыт организации и регулирования межбюджетных отношений между РФ и ее субъ-

ектами, а также ряда регионов страны. Однако, методика была уточнена путем включения в нее ИБР, рассчитанного с учетом различий цен в муниципальных образованиях, и стимулов по развитию собственной доходной базы у получателей финансовой помощи.

Для расчета ИБР были взяты статистические данные по средней стоимости социального набора из 37 видов необходимых товаров и услуг по 4 городам Оренбургской области, в которых ведется наблюдение. Использование цен по столь ограниченному перечню товаров и услуг представляется возможным, так как, во-первых, этим перечнем ограничивается статистическое наблюдение, а, во-вторых, преобладающая часть расходов муниципальных образований относится к текущим расходам.

В целях использования ИБР была произведена группировка муниципальных образований Оренбургской области в соответствии с их географическим положением. Цены на товары и услуги социального набора г. Оренбурга были приняты за базу, в результате ИБР г. Оренбурга и близлежащих муниципальных образований получился равным единице, а цены в трех других городах области и рядом находящихся муниципальных образований определялись по отношению к базе.

где Ркь Рк — стоимость социального набора длямуниципального образования и г. Оренбурга соответственно.

В целях стимулирования заинтересованности местных органов власти в мобилизации доходов в бюджет целесообразно при расчете бюджетной обеспеченности муниципалитетов учитывать показатель «индекс налоговых усилий». Это относительная (по сравнению со средним по области уровнем) количественная оценка результативности усилий каждой территории по мобилизации доходов в консолидированный бюджет области. Значение данного показателя дифференцируется в пределах от 0,38 до 2,07, поэтому его использование сильно влияет на величину бюджетной обеспеченности.

Бюджетная обеспеченность ь-го муниципального образования области в расчете на 1 жителя определяется по формуле:

П; = ДП; / N1 *ИБР; * ИНУ ¡, (3)

где ДП1 - совокупный доходный потенциал 5 — го муниципального образования по всем источникам доходов;

индекс налоговых усилий муниципального образования.

Индекс налоговых усилий рассчитывается по следующей формуле:

где - коэффициент приведенной собираемости налогов в местный бюджет муниципального образования;

кБо - коэффициент приведенной собираемости налогов в среднем по области.

Коэффициент приведенной собираемости кЭ; рассчитывается по формуле:

где - суммарные фактически полученные платежи по собственным и регулирующим доходам в местный бюджет 1 - го муниципального образования;

Нп, - суммарные начисленные платежи по собственным и регулирующим доходам в местный бюджет муниципального образования.

Коэффициент приведенной собираемости кБо рассчитывается по идентичной формуле:

Объем финансовой помощи, предоставляемой I -му муниципальному образованию, определялся по следующей формуле:

где Т1 - объем ФФПМО.

Данный вариант, обеспечивая выравнивание бюджетной обеспеченности, одновременно сохранит различия в исходной бюджетной обеспеченности муниципалитетов, что создает достаточно сильные стимулы для развития собственного налогового потенциала. Таким образом, достигаются одновременно задачи выравнивания и стимулирования.

Средства второй части фонда распределяются по следующей формуле:

где Цр — «гарантированный минимум», до которого производится выравнивание;

бюджетная обеспеченность муниципального образования.

В данном случае весь объем финансовой помощи концентрируется только в наименее обеспеченных муниципалитетах, однако, при этом действие стимулов для саморазвития сокращается.

Преимущества данной методики состоят в том, что, во-первых, сохраняется справедливость при распределении ФФПМО, поскольку муниципальное образование, имеющее самую низкую бюджетную обеспеченность, даже после предоставления финансовой помощи не сможет не только опередить, но даже и догнать какой-либо из муниципалитетов, не получающий средств из ФФПМО. При таком подходе к распределению средств ранг муниципальных образований не меняется. Кроме того, это позволит поддерживать необходимые стимулы к повышению доходов за счет собственных усилий. Во-вторых, охватываются финансовой поддержкой из ФФПМО все муниципальные образования, бюджетная обеспеченность которых ниже среднего значения по области. В-третьих, учитывается различие в ценах в разных районах области, что нашло отражение в ИБР. В-четвертых, учет налоговых усилий стимулирует работу по повышению собираемости налогов.

Кроме того, для регулирования межбюджетных отношений использован программно-целевой подход, направленный на разрешение противоречий между ограниченным объемом финансовых возможностей и социально-

экономическими проблемами развития территорий. Программно-целевой подход ориентирован на долгосрочные цели экономической политики. В основе его использования лежит разработка целевых программ.

Значение программно-целевого подхода в регулировании межбюджетных отношений

Диссертантом разработана целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии муниципальных образований Оренбургской области». Достижение основных целей программы позволяет решать такие важные задачи региональной экономической политики, как сохранение единого экономического пространства не только региона, но и страны в целом, а также обеспечение экономической самостоятельности муниципалитетов. Средства для реализации целевой программы могут быть взяты из ФФПМО за счет выделения тех 20 % суммы фонда, которые предназначались для выравнивания до гарантированного минимума. Представляется, что это должно заставить органов власти муниципальных образований, имеющих бюджетные доходы ниже среднего в регионе, более целенаправленно заботиться об использовании возможностей по их наращиванию.

Программа предполагает проведение отбора муниципальных образований для оказания им помощи из областного бюджета. В основу отбора муниципалитетов положены критерии наибольших относительных различий в социально-экономическом развитии при отсутствии на местном уровне ресурсов для самостоятельного их снижения. Отбор объектов Программы осуществляется по критериям снижения различий в социально-экономическом развитии муниципалитетов в наименьшие сроки и с наибольшей эффективностью.

В качестве индикаторов, характеризующих уровень развития муниципальных образований, использовались следующие показатели: собственные денежные доходы населения, объем инвестиций в основной капитал на душу населения, уровень регистрируемой безработицы. На их основе был произведен расчет интегрального показателя комплексной оценки социально-экономического развития муниципалитетов. Наличие одинаковых его значений по двум или не-

скольким муниципальным образованиям потребовало локального их ранжирования в соответствии со значениями ключевого показателя - собственные денежные доходы населения.

Комплексная оценка уровня социально-экономического развития муниципальных образований Оренбургской области позволила выделить четыре группы муниципалитетов: с уровнем развития выше среднего, средним, ниже среднего и крайне низким уровнем развития. Муниципалитеты двух последних групп могут претендовать на целевую финансовую поддержку.

Программно-целевой подход как составная часть механизма бюджетного регулирования, по мнению автора, сохранит свое значение и при реформировании межбюджетных отношений в соответствии с Федеральным законом № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 года. Более того, значение бюджетного регулирования в отношениях между субъектами РФ и муниципальными районами, муниципальными районами и муниципальными образованиями на уровне поселений возрастает, поскольку поправки, внесенные в Бюджетный кодекс РФ, не гарантируют, по расчетам автора, местному самоуправлению даже минимального уровня необходимых собственных доходов. Эти отношения должны опираться на единую методику и ориентироваться на практику межбюджетных отношений, сложившуюся между РФ и субъектами РФ, а также учитывать накопленный в регионах положительный опыт межбюджетного регулирования. В связи с этим сделанные в работе предложения по совершенствованию межбюджетных отношений в Оренбургской области, ориентированные на решение двуединой задачи - выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и стимулирование развития - могут быть использованы и в новой модели организации местного самоуправления.

3. ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

1. От решения проблем, связанных с оптимизацией межбюджетных отношений, зависит уровень социально-экономического развития как РФ в целом, так и ее субъектов и муниципальных образований. Раскрыты принципы межбюджетных отношений с позиции их организации и регулирования. Выявлено, что сложившаяся в настоящее время в России система межбюджетных отношений не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма.

2. Определены особенности моделей организации и регулирования межбюджетных отношений, заключающиеся в разграничении полномочий и распределении налогов между уровнями бюджетной системы, в различной территориальной организации и самостоятельности местного самоуправления.

3. Выделены инструменты бюджетного регулирования, применяемые в субъектах РФ и Оренбургской области, в частности. С помощью статистических методов обработки информации оценена эффективность использования инструментов бюджетного регулирования с точки зрения достижения цели выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образования.

4. В целях совершенствования системы межбюджетных отношений в регионе предложена методика регулирования бюджетной обеспеченности муниципальных образований, в задачи которой входит не только выравнивание бюджетных доходов муниципальных образований, но и стимулирование их развития, основанное на использовании показателя налоговых усилий территорий.

5. Обоснована необходимость использования программно-целевого подхода как одного из наиболее эффективных направлений совершенствования межбюджетных отношений, позволяющего наращивать налоговый потенциал территорий путем увеличения заинтересованности местных органов власти в проведении активной экономической политики на местах.

Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в следующих публикациях:

1. Анашкина В.А. Механизм распределения фонда финансовой поддержки муниципальных образований и его совершенствование // Проблемы экономи-

ки, финансов и управления производством. Сборник научных трудов вузов России. - Иваново, ИГХТУ, 2001. - С 22 - 27. (0,7 п.л.).

2. Анашкина В.А Роль фонда финансовой поддержки муниципальных образований в бюджетном выравнивании // Региональная научно-практическая конференция молодых ученых и специалистов Оренбургской области / Сборник материалов. - Оренбург: ИПК ОГУ, 2002. - С. 119- 121. (0,15 п.л.).

3. Анашкина В.А Бюджетное выравнивание в региональной экономической политике // Проблемы менеджмента и рынка (социально-экономический аспект): Сборник трудов по материалам VII Международной научной конференции / Под ред. д.э.н. Л.С. Зеленцовой, д.э.н. Н.К. Борисюка, д.э.н. А.П. Тяпухина.

- Оренбург: ОГУ, 2002. - С. 92 - 94. (0,14 п.л.).

4. Анашкина В.А Проблемы укрепления финансовой устойчивости местных бюджетов // Роль региональной экономики в становлении развитого экономического пространства: Сборник материалов Международной научно-практической конференции. Часть 1. // Под ред. проф. Б.Н. Ичитовкина. — Киров: Изд-во ВятГУ, 2002. - С. 67 - 70. (0,24 п.л.).

5. Анашкина ВА, Балтина A.M. Роль местных бюджетов в социально-экономическом развитии территории // Финансово-экономические проблемы деятельности организаций в современных условиях: Материалы региональной научной конференции / Под общ. ред. д.т.н., проф. Бондаренко В.А., д.э.н., проф. Дегтяревой Т.Д., к.э.н., доц. Панковой СВ. - Оренбург: ИПК ОГУ, 2002. - С. 84

- 90. (0,6 п.л., в том числе авторских 0,3 п.л.).

6. Анашкина В.А., Герасименко Г.П., Рабичев СЮ. Бюджетное пространство Российской Федерации: современные аспекты территориального выравнивания // Научный вестник Оренбургского государственного института менеджмента: Сборник статей региональной научно-практической конференции «Россия как трансформирующееся общество: экономика, деловая культура, управление». - М.: Высш. шк., 2003. - С. 13 - 17. (0,5 п.л., авторских 0,17 п.л.).

7. Анашкина В.А Межбюджетные отношения в регионе: организация и регулирование // Региональная научно-практическая конференция молодых уче-

ных и специалистов Оренбургской области / Сборник материалов. - Оренбург: РИК ГОУ ОГУ, 2003. - С. 190 - 192. (0,15 п.л.).

8. Анашкина В.А Организация межбюджетных отношений в Оренбургской области // Управление регионом: тенденции, закономерности, проблемы: Сборник научных статей. Часть I. - Горно-Алтайск: РИО ГАГУ, 2003. - С. 155 -160. (0,83 п.л.).

9. Анашкина В.А. Модели организации межбюджетных отношений в субъектах РФ и практика их использования в Оренбургской области // Социально-экономическое развитие г. Оренбурга: итоги, проблемы, перспективы // Материалы научно-практической конференции / Под общ. ред. д.т.н., проф. ВА Бондаренко. - Оренбург: РИК ГОУ ОГУ, 2003. - С. 300 - 305. (0,52 п.л.).

10. Анашкина В.А., Герасименко Г.П., Рабичев СЮ. Регулирование бюджетного выравнивания в территориальной экономической политике // Вестник Самарской государственной экономической академии, 2003. - № 2. - С. 64 - 70. (0,52 п.л., в том числе авторских 0,17 п.л.).

11. Анашкина В.А. Инструменты бюджетного регулирования в регионе: оценка их влияния на доходы муниципальных образований Оренбургской области // Проблемы межрегионального сотрудничества в условиях формирования единого экономического пространства: стратегия и механизм реализации. Материалы Международной научной конференции - Актюбинск, 2003. - С. 221 - 224. (0,5 п.л.).

12. Волохина В.А. Использование программно-целевого подхода в регулировании межбюджетных отношений // Материалы региональной научно-практической конференции молодых ученых и специалистов Оренбургской области. Часть 2. - Оренбург: РИК ГОУ ОГУ, 2004. - С. 144 - 145. (0,11 п.л.).

* Фамилия Анашкина изменена на фамилию Волохина в связи с бракосочетанием

1120 999

Лицензия № ЛР020716 от 02.11.98.

Подписано в печать 29.10.2004 г. Формат 60x84 1/16. Бумага писчая. Усл.печ. листов 1,0, Тираж 130. Заказ 674.

ИПК ГОУ ОГУ 460352 г.Оренбург ГСП пр. Победы, 13 Государственное образовательное учреждение «Оренбургский государственный университет»

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Волохина, Вера Алексеевна

Введение

Глава 1 Теоретические аспекты функционирования межбюджетных отношений

1.1 Понятие межбюджетных отношений и принципы их организации

1.2 Цели, задачи, инструменты регулирования межбюджетных отношений

1.3 Модели организации и регулирования межбюджетных отношений в зарубежных странах 38 Выводы по первой главе

Глава 2 Исследование моделей организации и регулирования межбюджетных отношений в субъектах РФ

2.1 Анализ опыта регионов в использовании инструментов регулирования межбюджетных отношений

2.2 Организация и регулирование межбюджетных отношений в Оренбургской области

2.3 Оценка влияния бюджетного регулирования на доходы муниципальных образований Оренбургской области 118 Выводы по второй главе

Глава 3 Совершенствование межбюджетных отношений как фактор социально-экономического развития муниципальных образований

3.1 Методика регулирования бюджетной обеспеченности муниципальных образований

3.2 Использование программно-целевого подхода в регулировании межбюджетных отношений

3.3 Направления реформирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне 161 Выводы по третьей главе 176 Заключение 178 Библиографический список использованной литературы 183 Приложения

Диссертация: введение по экономике, на тему "Межбюджетные отношения в регионе"

Актуальность темы исследования. Организация межбюджетных отношений, основанных на сбалансированном разграничении расходных и доходных полномочий между органами власти всех уровней, является одним из принципиальных вопросов государственного строительства. Однако, российская модель федерализма полностью еще не сложилась. Конституция РФ неоднозначно закрепила модель действующего федерализма, провозгласив равноправие всех субъектов и возможность взаимного делегирования полномочий Федерации и ее субъектов на договорной основе.

Переход государства к рыночным отношениям требует создания принципиально новой системы управления всеми экономическими процессами и, прежде всего, процессами взаимодействия между тремя уровнями власти: федеральным, региональным и местным. Поэтому проблемы организации межбюджетных отношений и бюджетного регулирования стали объектом пристального внимания как в теоретических разработках экономистов, так и при поиске практических мер по реализации принципов бюджетного федерализма в России.

Государство в последние годы предприняло ряд эффективных мер по корректировке бюджетных взаимосвязей, по регулированию каналов прохождения и направления бюджетных потоков, воздействуя на процессы формирования межбюджетных отношений. Были внесены изменения в принципы и методы формирования бюджетных доходов и расходов, уточнены пропорции распределения ресурсов, что положительно повлияло на согласование интересов органов власти всех уровней. Вместе с тем организация межбюджетных отношений на субфедеральном уровне в настоящее время менее всего урегулирована и характеризуется большим многообразием.

Актуальность перечисленных проблем выявила необходимость разработки механизма организации и регулирования межбюджетных отношений на региональном уровне, адекватного задачам бюджетной политики, и определила выбор темы диссертационного исследования.

Изучению межбюджетных отношений посвящены работы отечественных и зарубежных ученых. В области организации межбюджетных отношений наиболее плодотворны исследования следующих авторов: Богачевой О.В., Веспера Д., Зайделя Б., Игудина А.Г., Лаврова А., Лексина В.Н., Птицина В.И., Пыхова И.В., Рефьюза Р., Романовского М.В., Сомоева P.P., Швецова А.Н., Христенко В.Б. В вопросах, связанных с регулированием межбюджетных отношений, наряду с названными авторами, можно выделить работы Бежаева О.Г., Бетина О.И., Павловой Л.П., Подпориной И.В., Поляка Г.Б., Родионовой В.М., Таксира К.И., Хурсевича С.Н. и др.

Однако, несмотря на значительную проработанность темы исследования в научной литературе по-прежнему остаются нерешенными и чрезвычайно актуальными проблемы внутрирегиональных межбюджетных отношений. К их числу относятся такие вопросы, как обеспеченность органов местного самоуправления собственными финансовыми ресурсами, определение пределов межбюджетного выравнивания, построение эффективного механизма организации и регулирования межбюджетных отношений.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по совершенствованию организации и регулирования межбюджетных отношений на региональном уровне.

Реализация поставленной цели диссертационной работы предполагает решение следующих задач:

- исследование теоретических основ организации межбюджетных отношений;

- анализ моделей организации межбюджетных отношений за рубежом с целью их использования в РФ;

- исследование сложившейся практики организации и регулирования межбюджетных отношений в субъектах РФ;

- анализ различий и выявление тесноты связи между показателями бюджетной обеспеченности муниципальных образований Оренбургской области;

- определение инструментов бюджетного регулирования и эффективности их применения для организации межбюджетных отношений в Оренбургской области;

- разработка предложений по совершенствованию межбюджетных отношений в регионе.

Предметом исследования являются теоретические и практические проблемы организации и регулирования межбюджетных отношений между органами власти субъектов РФ и муниципальных образований.

Объектом исследования являются модели организации и регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне.

Теоретическую основу исследования составляют научные труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам бюджетного устройства и регулирования межбюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы.

Методологической основой исследования послужили методы логического, сравнительного, системного анализа, экономико-статистических группировок, экономико-математического моделирования.

Информационной базой исследования явились нормативно-правовые акты Российской Федерации и субъектов РФ, методические материалы Министерства финансов РФ, материалы государственной статистической отчетности РФ, бюджетная отчетность субъектов РФ.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в теоретическом обосновании и разработке практических рекомендаций по совершенствованию моделей организации и регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне.

Это нашло отражение в следующих научных результатах, полученных в ходе исследования:

- выявлено соотношение между бюджетным федерализмом и межбюджетными отношениями на основе принципов их организации и регулирования; предложено понимать бюджетный федерализм как форму организации межбюджетных отношений, которая в условиях самостоятельности органов власти разных уровней в сфере бюджетных правоотношений позволяет согласовать интересы Федерации, ее субъектов и муниципальных образований для достижения общенациональных целей;

- раскрыто содержание понятий организации и регулирования межбюджетных отношений и определена их взаимосвязь; под организацией межбюджетных отношений предложено понимать взаимодействие между органами власти разных уровней по поводу осуществления бюджетного процесса, основывающееся на разграничении расходных полномочий исходя из принципа территориального соответствия, а под регулированием - механизм воздействия на формирование и распределение доходов бюджетов;

- уточнена методика определения бюджетной обеспеченности муниципалитетов, в соответствии с которой произведено их ранжирование, что позволило оценить эффективность бюджетного регулирования в Оренбургской области;

- предложена методика регулирования бюджетной обеспеченности муниципальных образований, основанная на предоставлении им финансовой помощи, исходя из цели выравнивания доходов муниципальных образований и стимулирования развития территорий;

- разработаны рекомендации по использованию целевой программы регулирования бюджетной обеспеченности муниципальных образований, учитывающей различия в уровне их социально-экономического развития и сохраняющей свое значение в новой модели организации межбюджетных отношений в РФ.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что положения, раскрытые и обоснованные в работе, направлены на разработку рекомендаций по совершенствованию межбюджетных отношений на субфедеральном уровне.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы региональными органами власти и управления при определении основных направлений бюджетно-налоговой политики и составлении программ социально-экономического развития территории, при формировании и распределении фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

Кроме того, полученные в работе результаты могут использоваться учебными заведениями в преподавании финансовых дисциплин.

Апробация и внедрение результатов научного исследования.

Теоретические выводы и практические рекомендации по вопросам оценки устойчивости бюджетов, формированию и распределению фонда финансовой поддержки муниципальных образований используются финансовыми органами Оренбургской области при формировании бюджета области.

Основные результаты исследования были представлены для обсуждения на научно-практических конференциях, проходивших в городах Кирове, Иваново, Горно-Алтайске, Актюбинске, Самаре, Оренбурге. Результаты диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедры финансов в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Оренбургский государственный университет».

Научные идеи и результаты исследования используются также в процессе преподавания учебных дисциплин «Финансы», «Бюджет и бюджетная система РФ» в Оренбургском государственном университете.

Публикации. По теме диссертации автором опубликовано 12 научных работ, общим объемом 4,96 печатных листа (из них авторских 3,98 п.л.).

Структура диссертационной работы обусловлена целью исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, 12 таблиц, 2 рисунков и 20 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Волохина, Вера Алексеевна

Выводы по третьей главе

В результате проведенного исследования выявлены основные недостатки в организации и регулировании межбюджетных отношений на региональном уровне, состоящие в следующем:

- отсутствует реальная самостоятельность бюджетов органов местного самоуправления;

- не достаточна доходная база бюджетов муниципальных образований и, как следствие, слаба заинтересованность в наращивании своего налогового потенциала и сокращении нерациональных расходов, поскольку дополнительные доходы или экономия изымаются в вышестоящие бюджеты путем ежегодного изменения нормативов отчислений от регулирующих налогов;

- не определено разграничение расходных полномочий между различными уровнями власти;

- отсутствует нормативная основа формирования финансовых ресурсов для реализации своих полномочий каждым властным звеном;

- бюджетное выравнивание осуществляется на субъективной основе.

Поэтому разработка эффективной системы внутрирегиональных межбюджетных отношений является одной из наиболее важных, но в то же время сложных задач бюджетной реформы.

Представляется, что механизм оказания финансовой помощи должен отвечать следующим требованиям: а) обеспечивать выравнивание доходов и стимулировать развитие; б) основываться на формализованной методике финансовой помощи с использованием объективных оценок бюджетных потребностей; в) соответствовать принципам прозрачности, объективности, достоверности и проверяемости расчетов.

В соответствии с этим бюджетное регулирование в Оренбургской области должно исходить не только из выравнивания бюджетных доходов, но и ориентироваться на стимулирование муниципальных образований к развитию своего доходного потенциала.

Нами предложена методика регулирования бюджетной обеспеченности муниципальных образований, основанная на предоставлении им финансовой помощи, исходя из целей выравнивания доходов муниципальных образований и стимулирования развития территорий и разработана методика использования программно-целевого подхода для целей регулирования бюджетной обеспеченности муниципальных образований, учитывающая различия в уровне социально-экономического развития муниципальных образований Оренбургской области.

178

Заключение

Несовершенная практика формирования межбюджетных отношений в Российской Федерации есть результат недостаточности теоретической разработанности проблем организации и регулирования межбюджетных отношений. Межбюджетные отношения должны обеспечивать устойчивую сбалансированность всех уровней бюджетной системы, без чего невозможно проведение глубоких преобразований и реформ.

От решения проблем, связанных с оптимизацией межбюджетных отношений, зависит, прежде всего, уровень социально-экономического развития как страны в целом, так и регионов, и муниципальных образований, в частности. Все более очевидно, что проблемы межбюджетных отношений имеют не только экономическую, но и политическую составляющие, но какая из них является превалирующей определить не всегда просто.

Сложившаяся в настоящее время в России система межбюджетных отношений не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма.

Наиболее острыми и до сих пор не решенными остаются такие проблемы организации и регулирования межбюджетных отношений на региональном уровне как перегруженность местных бюджетов нефинансируемыми мандатами; неоправданно высокая доля тех доходов местных бюджетов, которые формируются за счет отчислений от федеральных налогов; зависимость местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов; недостаточная прозрачность регионального и местных бюджетов в виду отсутствия целостной системы мониторинга состояния и качества управления государственными и местными финансами; отсутствие рациональной и справедливой методологии бюджетного выравнивания, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности и т.д. Эти проблемы актуальны и для Оренбургской области.

В результате проведенного исследования в области теории организации и регулирования межбюджетных отношений автор приходит к выводу, что нельзя сводить понятие межбюджетных отношений к бюджетному федерализму, поскольку межбюджетные отношения характеризуют построение бюджетной системы вне зависимости от принципов ее организации, в то время как действие бюджетного федерализма необходимо ограничить рамками федеративного государства. Суть бюджетного федерализма проявляется через эффективную систему межбюджетных отношений, включая бюджетное регулирование. Отсюда следует, что понятие межбюджетных отношений намного шире, чем бюджетный федерализм.

Изучение опыта организации и регулирования межбюджетных отношений за рубежом позволило выявить направления совершенствования межбюджетных отношений, которые могут быть учтены при реформировании российского федерализма: укрепление самостоятельности нижестоящих уровней власти; использование правовых и организационных механизмов установления налогов и их распределения по бюджетам разных уровней; предоставление финансовой помощи нуждающимся территориям в соответствии с четкими критериальными принципами, учитывающими численность населения, его возрастной состав, состояние объектов инфраструктуры; применение механизмов горизонтального выравнивания.

Проведенный анализ существующей практики межбюджетных отношений позволил определить, что в качестве основных инструментов бюджетного регулирования в регионах используются регулирующие налоги и механизм предоставления финансовой помощи из фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Однако актуальным остается вопрос, насколько рационально и эффективно будут применены субъектами Федерации эти инструменты и будет ли достигнута цель выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Анализ устойчивости бюджетов муниципальных образований Оренбургской области с помощью бюджетных коэффициентов, предложенных Г.Б. Поляком, позволил сделать вывод о недостаточной степени устойчивости местных бюджетов области.

Различия в бюджетной обеспеченности муниципальных образований Оренбургской области настолько существенны (например, по показателю собственных подушевых доходов муниципалитеты отличаются друг от друга более чем в сотни раз), что предоставление средств из ФФПМО не решает проблему выравнивания. Свидетельством этому служит проведенная оценка концентрации ресурсов с точки зрения выравнивания уровней бюджетной обеспеченности и социально-экономического развития муниципальных образований, в основе которой лежит сравнение характеристик неоднородности до и после выделения средств из вышестоящего бюджета бюджетам муниципалитетов.

Анализ подушевых доходов муниципальных образований области с использованием индикаторов разброса показал, что межмуниципальная дифференциация доходов сокращается. После распределения средств из областного бюджета в муниципальных образованиях резко возрастает показатель среднедушевых бюджетных доходов. Однако, сокращение дифференциации происходит не за счет выравнивания, а за счет поддержки слабых территорий. Подтверждением этому является проведенный анализ коэффициентов корреляции, свидетельствующий о низком выравнивающем эффекте трансфертных платежей.

В результате бюджетного регулирования, проводимого органами власти Оренбургской области, меняется ранг муниципальных образований: показатель подушевых бюджетных доходов муниципалитетов-реципиентов после перечисления им трансфертов оказывается значительно выше подушевых доходов муниципалитетов-доноров, что является совершенно недопустимым с позиции выравнивания бюджетной обеспеченности. Все это позволяет автору сделать вывод о недостаточной эффективности модели организации межбюджетных отношений в Оренбургской области и необходимости ее дальнейшего совершенствования.

В целях совершенствования системы межбюджетных отношений в регионе в диссертации предложена методика регулирования бюджетной обеспеченности муниципальных образований, суть которой заключается в следующем: предоставление финансовой помощи муниципальным образованиям осуществляется в два этапа. На первом этапе происходит выравнивание бюджетных доходов, при одновременном сохранении различий в исходной бюджетной обеспеченности муниципалитетов, что создает достаточно сильные стимулы для развития собственного налогового потенциала; на втором - стимулирование развития территорий.

Кроме того, для регулирования межбюджетных отношений использован программно-целевой подход, направленный на разрешение противоречий между ограниченным объемом финансовых возможностей и социально-экономическими проблемами развития территорий. Программно-целевой подход ориентирован на долгосрочные цели экономической политики. В основе его использования лежит разработка целевых программ.

В результате проведенного исследования нами была разработана целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии муниципальных образований Оренбургской области». Достижение основных целей программы позволяет решать такие важные задачи региональной экономической политики, как сохранение единого экономического пространства не только региона, но и страны в целом, а также обеспечении экономической самостоятельности муниципалитетов.

В исследовании особое внимание уделяется реформированию межбюджетных отношений в связи с принятием Федерального закона № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 года. Главное заключается в том, что новый Закон в значительной степени продвинул вперед местное самоуправление как структуру гражданского общества, что позволит существенно улучшить качество и эффективность управления общественными процессами. Новый Федеральный закон более четко, чем действующий, очертил круг разграничения полномочий между уровнями власти и обеспечения соответствия доходов и расходов бюджетов всех уровней. Однако, необходимо отметить, что поправки, вносимые в Бюджетный кодекс в части разграничения доходных полномочий, не гарантируют местному самоуправлению даже минимального уровня необходимых собственных доходов, что лишает их финансовой самостоятельности.

В связи с тем, что, по нашим расчетам, финансовая база местных бюджетов не укрепляется, а, напротив, ослабляется, значение бюджетного регулирования в отношениях между субъектами РФ и муниципальными районами, муниципальными районами и муниципальными образованиями на уровне поселений возрастает.

Представляется, что общий подход к бюджетному регулированию на субфедеральном уровне и на уровне муниципальных районов должен соответствовать цели совершенствования межбюджетных отношений: выравнивать бюджетную обеспеченность для достижения одинакового качества предоставляемых на каждом уровне власти бюджетных услуг, что позволит сформировать эффективную бюджетную систему, ориентированную на стимулирование экономического роста, расширение самостоятельности всех уровней бюджетной системы и снижении социально-экономического неравенства и различий в бюджетной обеспеченности территорий.