Межмуниципальные соглашения как способ снижения дефицита местного бюджета тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Межмуниципальные соглашения как способ снижения дефицита местного бюджета"

На правах рукописи

Прокопова Галина Алексеевна

МЕЖМУНИЦИПАЛЬНЫЕ СОГЛАШЕНИЯ КАК СПОСОБ СНИЖЕНИЯ ДЕФИЦИТА МЕСТНОГО БЮДЖЕТА

Специальность 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит»

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

7 АПР 2011

Иваново 2011

4842165

Работа выполнена на кафедре экономики и финансов в ГОУ ВПО «Ивановский государственный химико-технологический университет»

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Гришанова Ольга Алексеевна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Сабитова Надия Михайловна

кандидат экономических наук Фомин Александр Германович

Ведущая организация:

ГОУ ВПО «Ярославский государственный университет имени П.Г. Демидова»

Защита диссертации состоится 23 апреля 2011 г. в 9.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.063.04 при ГОУ ВПО «Ивановский государственный химико-технологический университет» по адресу: 153000, г. Иваново, пр. Фридриха Энгельса, д.7, главный корпус, аудитория Г 121.

Тел.: (4932)32-54-33 nvbalabanova@mail.ru

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Ивановский государственный химико-технологический университет»

Сведения о защите и автореферат диссертации размещены на официальном сайте ГОУ ВПО «Ивановский государственный химико-технологический университет» http://www.isuct.ru

Автореферат разослан _ г— 2011 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Н.В. Балабанова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования

В настоящее время в субъектах Федерации действует исключительное многообразие организации и взаимодействия институтов территориального управления как государственного, так и муниципального характера. Однако этому многообразию не в полной мере соответствуют достаточно жесткие, негибкие структуры организации местных финансов, что особенно наглядно проявляется на уровне поселений.

Введение четвертого уровня бюджетной системы - поселений - в условиях разрушенной экономики большинства муниципальных образований, привело к сокращению финансово-бюджетной базы местного самоуправления. Как показывает анализ законодательства и опыт ряда регионов, введение двухуровневой системы местного самоуправления с самостоятельными бюджетами повсеместно приводит к дублированию функций, распылению ресурсов по мелким муниципальным образованиям, к еще большей неравномерности в их бюджетной обеспеченности.

К настоящему времени главными проблемами муниципального образования остаются сокращение занятости, высокий уровень бедности населения. Местные органы власти в качестве главного ресурса развития муниципального образования рассматривают лишь бюджетную сферу. Одним из путей решения названных проблем является создание межмунициналь-пой кооперации, особенно там, где муниципальное образование не в состоянии самостоятельно исполнять возложенные на них расходные полномочия.

Неразвитость форм межмуниципальных соглашений в виде кооперации в России и недостаточность теоретических исследований данной проблемы обусловили выбор темы диссертационной работы.

Степень научной разработанности проблемы

Теоретические основы государственных финансов рассматривались на основе трудов зарубежных ученых-Р. Масгрейва, К. X. Третнера, Г. Циммермана и др.

Среди российских ученых, исследующих вопросы государственных и муниципальных финансов следует назвать Врублевскую О.В., Горегляда В.П., Ермилова В.Г., Игудина А.Г., Курляндскую Г.В., Лаврова A.M., Лексина В.Н., Подпорину ИХ, Поляка Г.Б.,, Сычёва Н.Г., Таксира К.И., Швецова А.Н.. и др.

Важные аспекты развития и совершенствования бюджетных отношений на уровне субъекта Федерации, в том числе и в муниципальных образованиях, рассмотрены в трудах Грицюк Т.В., Гришановой O.A., Игониной Л.Л., Прониной Л.И., Хурсевича С.Н., Ходасевича С.Г., Фомина А.Г. и др.

Однако в работах российских экономистов недостаточно внимания уделяется вопросу межмунищшальиых соглашений, которые позволили бы повысить финансовое обеспечение расходных обязательств органов местного самоуправления и тем самым снизить величину дефицита бюджета.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка теоретических аспектов развития процесса межмуниципальных соглашений муниципальных образований в регионе, способствующих повышению финансовой самостоятельности поселений и снижению дефицита бюджета.

Цель диссертационного исследования определила необходимость решения следующих задач, которые отражают общую логику исследования;

1. Раскрыть роль местных бюджетов в развитии экономики муниципалигета в условиях ограниченности финансовых ресурсов.

2. Проанализировать расходные полномочия муниципальных образований -собственные и делегированные и изучить необходимость их изменения после проведения реформы местного самоуправления.

3. Рассмотреть доходы местных бюджетов и проблемы их формирования в поселениях.

4. Исследовать сущность дефицита местных бюджетов, его законодательное регулирование.

5. Показать влияние источников финансирования дефицита бюджета на его финансовую устойчивость.

6. Проанализировать зависимость финансовой самостоятельности местных бюджетов поселений от межбюджетных трансфертов региона.

7. Обосновать значимость межмуниципальных соглашений для сокращения дефицита местного бюджета.

8. Предложить источники финансирования расходов по межмуниципальным соглашениям.

Область исследования. Диссертационная работа выполнена в соответствии с пунктами 2.8 «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов» и 2.18 «Механизмы распределения бюджетных средств» Паспорта специальности ВАК, специальность 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит».

Объектом исследования являются местные бюджеты муниципальных образований Ивановской области.

Предметом исследования является система межмуниципальных отношений по исполнению и финансированию расходных полномочий поселений.

Теоретическая и методологическая основа исследования.

Теоретической базой исследования послужили фундаментальные труды российских и зарубежных учёных в области государственных финансов. Методологической основой исследования явились принципы диалектической логики - прежние исследования не отрицаются, а учитываются и творчески переосмысливаются. В диссертационной работе используется системный подход к анализу расходов, доходов и дефицита местных бюджетов, а также сравнительный анализ основных показателей бюджетов, методы группировок, классификации, выборочное исследование.

Информационной базой исследования явились законодательные и нормативные акты Российской Федерации, субъектов Федерации и решения местных органов власти в области бюджетных отношений, материалы Министерства финансов Российской Федерации, отчетные данные Территориального управления Федерального казначейства по Ивановской области, отечественные и зарубежные публикации по исследуемой проблеме, материалы международных и региональных научно-практических конференций, семинаров.

Научная новизна диссертационной работы состоит в развитии теоретических основ муниципальных финансов применительно к системе бюджетных отношений в России, формировании новых механизмов обеспечения финансовыми ресурсами возросшие расходные полномочия местных бюджетов за счет межмуниципальных соглашений.

К числу основных научных результатов, определяющих новизну диссертационного исследования относятся следующие:

1. На основе анализа расходов, закрепленных законодательством, обоснована необходимость перераспределения дублирующих расходных полномочий на основе компетентного подхода между муниципальными районами и поселениями с целью ре&чьного и эффективного оказания услуг населению.

2. Обоснованы новые направления повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований за счет дополнительного закрепления на долгосрочной основе налоговых доходов, связанных с малым бизнесом и совершенствования налогового администрирования.

3. Дано определение финансовой устойчивости муниципального образования, кардинально отличающееся от имеющихся в экономической литературе, с учетом ее зависимости от наличия кредитных средств в источниках финансирования дефицита местного бюджета, и выделено три показателя финансовой устойчивости местных бюджетов.

4. Доказана целесообразность изменения механизма направления финансовых потоков «отрицательных трансфертов» путем использования их в качестве источника финансирования межмуниципальных соглашений.

5. Предложен источник финансирования расходов по оказанию муниципальных услуг на основе межмуниципальных соглашений в виде грантов и порядок расчета средств, подлежащих передаче на подушевом принципе.

Теоретическая значимость полученных результатов состоит в развитии теоретических положений, обеспечивающих решение проблемы снижения дефицита местных бюджетов, на основе отличного от принятого на законодательном уровне разграничения расходных полномочий и формирования доходов за счет развития межмуницнпальных соглашений.

Практическая значимость результатов заключается в возможности применения рекомендаций по совершенствованию организационно-финансовых отношений на уровне муниципальных образований, складывающихся в сфере бюджетных отношений региона. Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе при преподавании курсов «Финансы», «Бюджет и бюджетная система РФ», «Финансы, денежное обращение и кредит» в Ивановском филиале Российского государственного торгово-экономического университета.

Полученные в ходе исследования выводы и предложения представлены в Совет муниципальных образований Ивановской области для использования в работе.

Апробация результатов исследования.

Основные положения, теоретические обобщения и практические выводы исследования были представлены на:

1. 10-ой Международной научно-практической конференции «Экономика, экология и общество в 21-м столетии», СПб.: Изд-во Политехи, ун-та, 20-22 мая 2008 г.

2. Международной научно-практической конференции, НФ РГТЭУ, г. Новосибирск 5-6 марта 2008 г.

3. Международной научно-практической конференции «Румянцевские чтения», РГТЭУ, 2009 г.

4. Всероссийской научно-практической конференции «Разработка и управление соци-ш1ьно-экономическими инновациями», ИГХТУ г. Иваново, 23-24 октября 2008 г.

5. Международной научно-практической конференции «Социально-экономические аспекты развития современного государства», СГТУ, г. Саратов, 9 февраля 2010 г.

6. 12-ой Международной научно-практической конференции «Экономика, экология и общество в 21-м столетии», СПб.: Изд-во Политехи, ун-та, 18-19 мая 2010 г.

7. Всероссийской научно-практической конференции «Развитие финансовой системы: отечественный и зарубежный опыт», РГТЭУ Ивановский филиал, 2011.

Структура н объем исследования

Диссертационная работа состоит из введения, трех глав основного текста, заключения, списка литературы и одиннадцати приложений. Основное содержание диссертации изложено на 169 страницах машинописного текста, содержит 6 таблиц, 5 рисунков. Список литературы насчитывает 100 наименований.

Общий объем публикаций 13,2 п.л., из них две монографии 8,25 пл., в т.ч. личный вклад соискателя - 8,9 п.л.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении отражена актуальность темы, сформулированы цели и задачи, определены объект и предмет исследования, показаны научная новизна, теоретическая и практическая значимость полученных результатов и степень апробации работы.

В первой главе «Теоретические основы формирования местных бюджетов в России и их значение в условиях реформы местного самоуправления» рассматривается местное самоуправление и роль местных бюджетов в развитии экономики муниципалитета в условиях ограниченности финансовых ресурсов, проанализированы расходные обязательства муниципальных образований, выявлены недостатки в их разграничении между муниципалитетами

разного уровня, рассмотрены доходы местных бюджетов и проблемы их формирования в поселениях.

Базовым уровнем местного самоуправления стал поселенческий уровень. В результате реформы выстроена вертикаль - «поселение для населения, район для поселения».

На 1 января 2006 года законами субъектов Российской Федерации были установлены границы 24216 муниципальных образований, но по итогам переходного периода и после региональных выборов (2009 г.) количество муниципальных образований стало сокращаться. На 1 марта 2009 года на территории Российской Федерации уже осталось 24035 муниципальных образований. Сокращение общего количества муниципальных образований почти на 200 единиц обусловлено объединением сельских поселений. Причиной объединения явилось то, что при реформировании местного самоуправления не была учтена территориальная организация местного самоуправления.

Для муниципальных образований наиболее важными мерами, которые сегодня могут предпринять органы местного управления, является разработка Стратегии социально-экономического развития. Анализ Стратегий некоторых ивановских муниципалитетов, относящихся к разным группам производственной специализации, показал, что они носят больше декларативный характер и не будут способствовать повышению доходов местных бюджетов.

Одним из основных противоречий современного этапа развития местного самоуправления является увеличение разрыва между возрастающими задачами местных органов власти в социально-экономической сфере и финансовыми возможностями их реализации. Расходные полномочия местных органов муниципального образования разделены на обязательные, добровольные и делегированные. После реформирования местного самоуправления и создания поселений, процесс делегирования обязательств субъекта Федерации получил широкое распространение.

За последние годы количество обязательных расходных полномочий увеличилось. В 2006 году поселения решали 16 вопросов местного значения, в 2007 году их уже стало 28, а к 2010 их число достигло 35. Кроме того органам местного самоуправления поселений статьей 14.1. предоставлено право еще на решение 9 вопросов.

Особое внимание нами уделено вопросу разграничения расходных полномочий между местными бюджетами разного уровня, поскольку именно в этой области и сосредоточены основные проблемы. Анализ вопросов местного значения поселения и .муниципального района, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ показывает, что некоторые вопросы не просто дублируются, но и не могут быть исполнены без совместного участия. При этом устранение дублирования публичных расходных обязательств возможно несколькими путями: полное их исключение из вопросов поселения; совместное участие на основе межмуниципальных соглашений; разграничение компетенций более конкретно.

Проведенный анализ распределения расходных обязательств показал, что для их реализации необходимы достаточные финансовые ресурсы. В России доходную базу местного бюджета формируют только два налога, являющихся местными - земельный налог и налог на имущество физических лиц. Причем в доходах местных бюджетов в среднем они занимают соответственно чуть больше 3% и менее 1%. Преобладающую долю налоговой части местного бюджета составляют отчисления по установленным нормативам от федеральных и, по усмотрению субъекта РФ, от региональных налогов. Поэтому большая часть доходов местных бюджетов формируется за счет межбюджетных трансфертов. Наибольшая зависимость у местных бюджетов от поступлений по федеральному налогу на доходы физических лиц. Эти поступления составляют около 70% их налоговых доходов. Такая зависимость от одного налога, как и вся сложившаяся система распределения налогов, не стимулируют муниципалитеты к развитию собственной экономики, расширению налогооблагаемой базы.

В этой связи практически все муниципальные образования стали дотационными - даже среди наиболее обеспеченных - городских округов - таковых более 92%. При этом в структуре трансфертов местным бюджетам все большее значение приобретают не дотации, направления расходования которых определяются самими муниципалитетами, а субсидии, т.е. долевое участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах.

Анализ поступлений налогов, сборов и других обязательных платежей в консолидированный бюджет Российской Федерации на территории Ивановской области в

разрезе муниципальных образований показал, что 78,8% доходов аккумулировалось в городских округах, при этом на долю областного центра пришлось 66,5% всех поступлений. На территории городского округа Кинешма собрано 4,0% всех налогов, городского округа Шуя - 3,9%, городского округа Вичуга- 1,7%, городского округа Тейково - (1,6%), городского округа Кохма- (1,1%). По прочим муниципальным образованиям объем перечисленных средств составил (21,2%).

Повысить доходы местных бюджетов возможно за счет следующих изменений механизма налогообложения.

1. Налог на доходы физических лиц удержанный предприятием (налоговым агентом) с налогоплательщика должен уплачивается не по месту регистрации предприятия, что приводит к росту неравномерности распределения налоговой базы к дополнительным затратам на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований из бюджета субъекта Федерации, а перечисляться в местные бюджеты по месту жительства налогоплательщиков. Основанием для этого должен являться ИНН работника, который следует указывать при перечислении НДФЛ налоговыми агентами. Тем более что в настоящее время налоговая отчетность организациями представляется в налоговые органы в электронном виде.

2. Расширить перечень местных налогов за счет налога, уплачиваемого малым бизнесом по упрощенной системе налогообложения, поскольку этот налог напрямую связан с расходными обязательствами муниципальных образований - создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли н бытового обслуживания и содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства.

3. Необходимо передать администрирование местных налогов муниципалитетам, так как расходы по их администрированию ФНС очень высоки, по сравнению с поступающими суммами доходов, что позволит поселениям повысит контроль за собираемость налогов.

Во второй главе «Дефицит местных бюджетов и его влияние на финансовую устойчивость и финансовую самостоятельность муниципальных образований» исследована сущность дефицита местных бюджетов и законодательное регулирование в России, источники финансирования дефицита местного бюджета и их влияние на финансовую устойчивость муниципального образования, а также рассмотрена финансовая самостоятельность бюджетов поселений в контексте мсжбюджстных отношений peí иона.

Рассматривая сущность бюджетного дефицита, необходимо дать некоторые пояснения с целью однообразного толкования определенных понятий. Поскольку бюджет является финансовым планом государства, то, как финансовый план, он должен быть всегда сбалансированным, т.е. иметь равенство между доходами и расходами - баланс. Иначе финансовый план заведомо невыполнимый. Говоря о сбалансированном бюджете, в экономической теории подразумевают отсутствие в доходной части бюджета источников покрытия дефицита. С нашей точки зрения понятие «сбалансированный бюджет» имеет более узкое значение и связано с механизмом финансового планирования.

Жесткие ограничения размера дефицита бюджетов бюджетной системы прописаны в Бюджетном кодексе. Однако в связи с финансовым кризисом 2008 года его параметры были повышены на величину разницы по бюджетным кредитам на ограниченный период до 1 января 2013, поскольку, по информации Минфина России, общий дефицит бюджетов субъектов РФ в 2009 году по сравнению с 2008 годом значительно вырос - в шесть раз. Дефицит консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2009 г составил 329,9 млрд. руб., против 54 млрд. руб. в 2008 г. В 2010 году ожидается дефицит в размере более 400 млрд. руб., а в 2011 году общий дефицит субъектов РФ прогнозируется в размере около 300 млрд. руб.

В 2010 году за 11 месяцев по высказываниям министра финансов РФ расходы региональных бюджетов в среднем выросли на 7% и дефицитные бюджеты имеются у 15 регионов. В 2009 году за 11 месяцев их было 24. Однако, как сообщил Кудрин А.Л., примерно 188 млрд. руб. федерального бюджета не будут исполнены. Кроме того, Минфин РФ просил субъекты достаточно консервативно планировать расходы на 2010 г. поэтому субъекты Федерации за 11 месяцев сократили инвестиции на 9%, то есть на 71 млрд. руб. Все сказанное свидетельствует, что увеличение профицитных бюджетов - это искусственно созданные благополучные бюджеты за счет сокращения расходов в регионах.

Источники финансирования дефицита местного бюджета, определенные Бюджетным кодексом РФ, можно распределить на две группы. Первая группа - собственные, которые связаны с изменением остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета в течение соответствующего финансового года; поступлениями от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности муниципального образования; курсовая разница по средствам местного бюджета; средства по гарантиям, если исполнение гарантом муниципальных гарантий ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу. Вторая группа источников финансирования дефицита местного бюджета включает средства, связанные с заимствованиями. В работе особое внимание уделено кредитным источникам финансирования дефицита местного бюджета, которые оказывают влияние на финансовую устойчивость муниципального образования.

В теории финансового менеджмента финансовая устойчивость определяется структурой капитала. Показатели структуры капитала отражают соотношение собственных и заемных средств в источниках финансирования компании. Применительно к муниципальному образованию, его финансовая устойчивость характеризуется таким соотношением собственных доходов и заемных средств в источниках финансирования дефицита бюджета, при котором за счет собственных средств полностью могут быть погашены как прежние, так и новые долги, возникшие в результате дефицита бюджета.

Анализ различных методик определения финансовой устойчивости местных бюджетов, представленных в экономической литературе, показал, что они не могут называться таковыми, т.к. они включают показатели соотношения собственных доходов бюджета ко всем доходам или соотношения различных видов доходов к расходам. По нашему мнению, следует различать три качественных показателя финансовой устойчивости муниципального образования;'

1. Абсолютно финансово устойчивое состояние местного бюджета (отсутствие бюджетного дефицита)

Дс + Дот + Субс. + Субв, = Р (1)

где: До - доходы, поступившие в бюджет муниципального образования (без межбюджетных трансфертов);

Дот-дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности;

Субс. - субсидии в целях (»финансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий;

Субв. - субвенции для выполнения полномочий Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке;

Р - расходы местного бюджета.

2. Нормальное финансовое состояние местного бюджета

Де+ Субс. + Субв. + Дот + И^ = Р (2)

где: Исоб - собственные источники покрытия дефицита бюджета - свободные остатки бюджетных средств и доходы от продажи имущества.

3. Финансово неустойчивое состояние бюджета (вводится временная финансовая администрация)

Дс + Субс. + Субв. + Дот + Исов + //,„„ = Р (3)

где: И,асм - заемные источники покрытия дефицита бюджета - кредиты кредитных организаций, бюджетные кредиты.

Все сказанное позволяет предложить авторам собственное определение финансовой устойчивости муниципального образования. Финансовая устойчивость муниципального образования характеризуется отсутствием кредитных средств в источниках финансирования дефицита местного бюджета. Условиями финансовой устойчивости местного бюджета являются: сбалансированность доходов и расходов, бюджетная самостоятельность и платежеспособность, которые характеризуются способностью органа местного самоуправления мобилизо-

' Данные формулы могут быть применимы и для бюджетов субъектов РФ.

вать финансовые ресурсы в бюджет, не прибегая к финансовой помощи в виде заимствований, а также полно и своевременно отвечать по своим обязательствам.

Еще одним из показателей, связанным с нарушением финансовой устойчивости бюджета, является наличие просроченной кредиторской задолженности.

В бюджетной сфере просроченная кредиторская задолженность подразделяется на.

- обоснованную и необоснованную;

- санкционированную и несанкционированную

К санкционированной просроченной кредиторской задолженности относится задолженность, возникающая в результате:

- недофинансирования санкционированных расходов за счет средств местного бюджета в процессе его исполнения в предыдущие годы;

- сокращения объема бюджетных ассигнований после заключения получателем бюджетных средств соответствующих контрактов (договоров) на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг).

Во всех иных случаях обоснованная задолженность считается несанкционированной.

Рост кредиторской задолженности зафиксирован в 27 регионах, в том числе в Краснодарском крае (961,2 млн. руб.), Московской области (882,7 млн. руб.), Кемеровской области (519,8 млн. руб.), Волгоградской области (448 млн. руб.), Костромской области (444,9 млн. руб.), Новосибирской области (433,8 млн. руб.).

В состав основных источников внутреннего финансирования дефишгга регионального и местного бюджета включаются: разница между полученными и погашенными муниципальным образованием кредитами кредитных организаций в валюте Российской Федерации; разница между полученными и погашенными муниципальным образованием в валюте Российской Федерации бюджетными кредитами, предоставленными местному бюджету другими бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

В связи с ростом дефицита бюджетов бюджетной системы субъекты России активно пользовались заимствованиями, которые привлекались в качестве источника финансирования дефицита. Долговые обязательства субъектов Российской Федерации на 01.11.2009 года составили 787,7 млрд. руб. и увеличились по сравнению с аналогичным периодом прошлого года на 260,7 млрд. руб. или на 49,5%. В ряде регионов объемы погашения и обслуживания долга в 2009 г превысили половину собственных доходов. Так, в Астраханской области такие расходы составили 75,3 %, Омской области - 64%, Камчатском крае - 52,9% и в Северной Осетии-52,1%.

Наибольший объем долга с учетом долговых обязательств государственных и муниципальных унитарных предприятий в объеме собственных доходов был у Костромской области - 79,2% от налоговых и неналоговых доходов региона, Северной Осетии - 76,3%, Московской области - 68,2%, Якутии - 67,4%, Тамбовской области - 64%, Астраханской области -63,8%, Республики Алтай - 59,4% и Татарстана- 56,3%.

Кроме того, в 2009 году Минфин предоставил регионам 170 млрд. руб. бюджетных кредитов, в том числе 150 млрд. руб. - трехлетних, в 2010 году - 140 млрд. руб., (пятилетние кредиты с льготным периодом два года), в 2011г. планируется предоставить кредиты на 113 млрд. руб. под 1/2 ставки рефинансирования ЦБ и часть из них пойдет на сбалансированность бюджетов регионов. По нашему мнению, кредитные отношения внутри бюджетной системы противоречат сути бюджетных отношений, существенным признаком которых является безвозмездность и безвозвратность.

Одной из наиболее значимых проблем, сдерживающих проведение муниципальной реформы, является слабость финансовой базы местного самоуправления, а, следовательно, и финансовой самостоятельности. Объективно это связано с низким уровнем налогового потенциала большинства муниципальных образований и, как следствие, с проблемами регулирования межбюджетных отношений.

Составляющие принципа самостоятельности бюджетов (статья 34 БК РФ) можно подразделить на две группы. В соответствии с темой диссертациошюго исследования мы акцентируем внимание на второй составляющей:

1. самостоятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в осуществлении бюджетного процесса;

2. финансовую самостоятельность при формировании и исполнении бюджета:

2.1 право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

2.2. право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с Кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации);

2.3. недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

2.4. право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;

2.5. недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

Для реализации принципа 2.1. должны быть соответствующие исходные условия, которые зависят в значительной степени от федерального центра. В первую очередь, это - соответствие доходных источников тем расходным обязательствам, которые определены Федеральным законом РФ № 131-ФЭ, без чего обеспечить сбалансированность бюджета не представляется возможным. При этом территориальные органы власти и органы местного самоуправления должны иметь возможность обеспечивать возмещение недостающих средств для сбалансированности бюджета, в первую очередь, за счет мобилизации собственных резервов и лишь в экстренном случае прибегать к межбюджетным трансфертам из бюджетов вышестоящего уровня.

Ответственность за сбалансированность территориальных бюджетов полностью возложена на региональные и местные органы власти, а вышестоящие органы власти в ходе межбюджетного регулирования обеспечивают «выравнивание» бюджетной обеспеченности там, где душевые бюджетные доходы меньше их уровня, но полностью они ее не гарантируют.

Нарушение принципа 2.3. в настоящее время не представляется возможным, так как статьями 85и 86 Бюджетного кодекса четко определен порядок возникновения расходных обязательств субъекта Российской Федерации и муниципального образования. При этом указано, что субъект Российской Федерации не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами, а органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Для муниципального образования нет оснований для установления иных расходов, кроме указанных в Федеральном законе 131-ФЭ.

Трудно реализуемым принципом является пункт 2.2. для органов местного самоуправления, поскольку доля безвозмездных поступлений в бюджеты поселений в 2009 г. например в Ивановской области составляла в среднем 78%.

Таким образом, можно сказать, что сформулированные в Бюджетном кодексе положения принципа в части финансовой самостоятельности при формировании и исполнении бюджета являются декларативными и невыполнимыми в существующих бюджетных отношениях бюджетной системы страны.

Поскольку Бюджетным кодексом РФ к собственным доходам отнесены и межбюджетные трансферты, кроме субвенций, то представим модель организации финансовых потоков межбюджетных трансферт в регионе (рис. 1).

Анализ межбюджетных трансфертов, направленных муниципальным образованиям из областного бюджета Ивановской области в 2009-2011 гг. показал, что перечисляется около 10 субсидий и 13 субвенций. По информации Минфина РФ, уже в 2012 году предполагается сократить количество субсидий, которые предоставляются из федерального бюджета бюджетам регионов РФ: вместо 90 субсидий предполагается оставить 20, что, естественно, отразится и на муниципальных образованиях.

Многочисленные публикации российских экономистов о придании межбюджетным трансфертам стимулирующего характера, наконец, нашли отражение в Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года. Межбюджетные трансферты должны приобрести исключительно стимулирующее значение. Минфин РФ рассматривает возможность создания фонда поощрения субъектов РФ, имеющих высокий рост объема прямых инвестиций или произведенной добавленной стоимости в обрабатывающих производств;«.

Это позволить повысить именно финансовую самостоятельность региональных и местных бюджетов. Появятся и дополнительные, средства в бюджете на очередной год, которые муниципалитеты могут направить на финансирование расходов по межмуниципальной кооперации, о необходимости развития которой также говориться в названной Концепции.

В третьей главе «Межмуниципальные соглашения - способ снижения дефицита местного бюджета» обосновано значение межмуницинальных соглашений в оптимизации расходов бюджета на опыте зарубежных стран и российского опыта, предложены источники финансирования расходов по межмуниципальным соглашениям в виде «(финансирования на основе грантов и «отрицательных трансфертов».

Проведенное в первой главе исследование вопросов расходов и доходов муниципальных образований, показало, что необходимо применение эффективного бюджетного механизма, способствующего сбалансированному исполнению местных бюджетов. Если повышение доходной части бюджета имеет экономические ограничения, то повышение эффективности исполнения расходных обязательств безгранично.

Наиболее рациональным способом предоставления и финансирования муниципальных услуг является межмуниципальные соглашения в виде кооперации муниципальных образований, которая является одним из способов решения различных задач местного и межтерригориального значения и будет способствовать снижению дефицита местных бюджетов за счет аккумуляции финансовых ресурсов.

Следует отметить, что межмуниципалыюе взаимодействие в разных формах, получившее широкое распространение в зарубежных странах, постепенно проникает и в практику отечественного управления.

Примечание:

* Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений могут предоставляться двумя способами: из бюджета субъекта РФ или из бюджета муниципального района, в случае наделения органов местного самоуправления муниципальных районов полномочиями органов государственной власти субъекта РФ. ** Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченност поселений из бюджета муниципального района предоставляются поселениям, входящим в состав данного муниципального района, на основании закона субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного Кодекса. *** 1) Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, подлежащие перечислению в бюджеты поселений, входящих в состав территории муниципальных районов, включаются в состав Регионального фонда компенсаций.

2) Органы местного самоуправления муниципальных районов могут быть наделены полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации по расчету и предоставлению субвенций бюджетам поселений.

****Фонд формируется за счет средств федерального бюджета на основе конкурса.

Рис. 1. Модель организации финансовых потоков межбюджетных трансферт в регионе

Для раскрытия содержания и исследования направлений развития межмуниципальных соглашений, необходимо рассмотреть их классификацию (табл. 1).

Таблица 1. Классификация межмуниципальных соглашений

Критерии классификации Виды межмуниципальных соглашений

1) по мотивации вынужденные (неизбежные) или добровольные

2) по периодичности регулярные или эпизодические,

3) по степени взаимодействия высокое или низкое,

4) по форме ассоциация (союз) или межмуниципальное хозяйственное взаимодействие но решению конкретных вопросов.

5) по сфере сотрудничества а) управленческая деятельность: - обмен информацией и нормативными документами, связанными с регулированием бюджетного процесса; - получение органами местного самоуправления квалифицированной юридической помощи; - совместная организация обучения и стажировок, проведение семинаров, консультаций для депутатов и муниципальных служащих по вопросам местного самоуправления; - обмен опытом по решению вопросов местного значения; - совместная разработка социально-экономических программ и планов, затрагивающих интересы нескольких муниципальных образований, способствующих формированию условий стабильного развития экономики муниципальных образований, повышения их инвестиционной привлекательности. б) хозяйственная деятельность: - реализация совместных проектов по вопросам местного значения (в частности, создание домов престарелых, отвечающих всем требованиям); - создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения; - организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; - создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб или аварийно-спасательных формирований на территории поселения; - осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; - содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства; - осуществление муниципального лесного контроля и надзора. в) политическая сфера: - создание и участие в работе ассоциаций (советов), - коллективное обращение в надзорные органы для защиты своих интересов, - участие в законотворческой деятельности

6) по уровням органов взаимодействия 1) между муниципальными районами и городским округом; 2) между муниципальными районами и поселениями в их составе; 3) между поселениями, как в составе района, так и из других районов, находящихся в территориальной близости, а также с городским округом; 4) между городскими округами.

В настоящее время межмуниципальное взаимодействие как инструмент комплексного развития территорий практически не указывается в задачах разрабатываемых документов стратегического характера, что подтверждается рассмотренными Стратегиями отдельных муниципальных образований Ивановской области.

Межмуниципальная кооперация необходима в случаях, когда местные органы власти несут полную ответственность за предоставление услуги (например, по начальному образованию). Формирование межмуниципальных соглашений позволит реально реализовать принцип «эффекта масштаба», суть которого заключается в концентрации финансовых ресурсов для финансирования бюджетных расходов, способствующих экономии бюджетных средств. Общие затраты муниципальных образований будут меньше, если они объединят отдельные полномочия и ресурсы для их исполнения.

Возможность и необходимость межмуниципального сотрудничества объясняется разнообразными видами межмуниципальных отношений: миграционными, экономическими, инфраструктурными, социальными.

Миграционные отношения связаны с временными «миграционными потоками» трудовых ресурсов того или иного муниципального образования в крупные города региона или районные центры.

Экономические отношения объясняются наличием связей предприятий одного муниципалитета с предприятиями другого, единых сырьевых рынков и рынков сбыта, особенно в розничной торговле.

Инфраструктурные отношения связаны с организацией транспортного сообщения (автобусы, маршрутные такси), наличием торговых сетевых структур, мест захоронений отходов и т.д.

Социальные отношения в настоящее время развиты между многими муниципалитетами в сфере здравоохранения, образования, культуры и спорта.

Существующая в России практика межмуниципальной кооперации свидетельствует скорее о невостребованности данного института, чем о его эффективном использовании. Примеры эффективной организации договорного сотрудничества муниципалитетов единичны (в качестве такового можно отметить партнерство городского округа Тверь, Калининского и Рамешковского района Тверской области, городского округа Иваново и ряда муниципальных районов, Костомукшского городского округа с Муезерским и Калеваль-ским муниципальными районами Карелии, Похвистневском районе Самарской области и некоторые другие).

В российской практике наиболее широко можно использовать следующие модели межмуниципального сотрудничества.

1. Софинансированиг расходов

2. Схема по софинансированию услуги по межмуниципальному соглашению представлена на рис. 3

2. Договор на приобретение услуг

Бюджетное законодательство, не запрещает приобретение услуг одним муниципалитетом у другого на основании договора возмездного оказания услуг, однако расходование бюджетных средств на приобретение услуги должно соответствовать процедурам закупки, определенным Федеральным законом № 94-ФЗ. В рамках межмуниципального сотрудничества, что не является договором купли-продажи, возможно избежать этой процедуры.

Однако в России большая часть поселений использует более простой способ взаимодействия с муниципальными районами. В соответствии с положениями действующего федерального законодательства муниципальные образования, наделенные статусом сельских и городских поселений вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципальных районов о передачи части собственных полномочий по решению вопросов местного значения. По состоянию на 15 марта 2009 года таким правом воспользовались 16668 поселений (77.% от всех поселений Российской Федерации), из них 15349 сельских поселений (77,8%) и 1319 городских (75,5%).

3

1. Перечисление субсидий участников межмуниципального соглашения в бюджет исполнителя соглашения

2. Перечисление средств по смете получателю, оказывающему бюджетные услуги

3. Оказание услуги населению участнику межмуниципального соглашения

Рис 2. Схема госфинансирования услуга по межмушщипалыюму соглашению

Это перераспределение носит "односторонний" характер в пользу муниципального района и на практике означает фактически формирование одноуровневой модели местного самоуправления, т.е. поселения существуют только «де-юре». Администрации поселений в силу отсутствия необходимых знаний устраняются от исполнения своих функций и полномочий, что свидетельствует об отсутствии развития местного самоуправления на этих территориях.

Процедура заключения межмуниципальных соглашений в виде софинансирования расходов на оказание услуг населению предполагает передачу в бюджет муниципального образования, являющегося исполнителем соглашения, определенных финансовых ресурсов, которые могут выступать в виде субсидий, но не по коду бюджетной классификации ООО 2 00 00000 00 0000 000 «Безвозмездные поступления». Поскольку бюджетная классификация в настоящее время не предусматривает коды доходов по зачислению средств, поступающих по заключенным соглашениям исполнителю услуги, нами предлагается использовать код 000 1 13 00000 00 0000 000 «Доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства».

. Схемы финансовых потоков по заключенным-договорам представлены на рисунках 3 и 4.

Финансирование услуг, оказываемых населению по межмуниципальным соглашениям, должно осуществляться на основе подушевого принципа путем перечисления средств - субсидий из местного бюджета.

Размер субсидий, который необходимо перечислить каждому участнику межмуниципального соглашения, рассчитывается по формуле:

С,. ,=5х Ч, (4)

где: Б - сумма расходов на финансирование муниципальной услуги по стандарту на 1 человека, которая рассчитывается по формуле:

5 = —

ч

потр ^

РфУ- общая сумма расходов на финансирование муниципальной услуги, требующаяся по стандарту;

Ч,нт,Р- общая численность населения - потребителей услуги; Ч1 п„тР - численность населения - потребителей услуги 1-го муниципального образования;

1 = 1,2,... ,п - число муниципальных образований;

С, - размер субсидии, перечисляемый получателю от /'-го участника межмуниципального соглашения.

Финансовый поток - субсидии исполнителю договора Заключение договора

Рис. 3. Схема горизонтальных финансовых потоков по видам межмуниципальных соглашений

Муниципальное образование Район

/ / А ■Ч" ■ —

А - 1 | к ч \ \

Муниципальное Муниципальное Муниципальное

образование 1 образование 2 образование 3

Поселение Поселение Поселение

Финансовый поток - субсидии исполнителю договора ^ Заключение договора

Рис. 4. Схема вертикальных финансовых потоков по видам межмуниципальных соглашений

Нами предлагается использовать два вида источников средств для предлагаемых субсидий:

1. дотации, полученные по Гранту в соответствии с Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. № 1313-р;

2. «отрицательные трансферты».

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. № 1313-р предусмотрена возможность заключения соглашений между органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления по выделению Грантов, направленных на содействие достижению более высоких значений показателей эффективности их деятельности (в сфере образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства и других сферах), а также за достижение наилучших значений показателей комплексного социально-экономического развития.

Поскольку Гранты выделяются в форме дотаций из бюджета субъекта Российской Федерации, т.е. не имеют строго целевого назначения, то по нашему мнению, средства полученных Грантов могут быть направлены именно на финансирование услуг по межмуниципальным соглашениям. Так как система распределения Грантов должна предусматривать выделение их в первый год за достигнутый уровень эффективности деятельности органов местного самоуправления, а в последующие годы - за динамику. Поскольку показателями оценки использования Гранта являются - уровень результативности деятельности органов местного самоуправления; уровень эффективности расходования бюджетных средств органами местного самоуправления и уровень оценки населением результатов деятельности органов местного самоуправления, то использование этих дотаций по софинансированию расходов на уровне муниципальных образований позволит достичь заданных показателей.

Вторым источником финансирования услуг по межмуннципальным соглашениям могут быть так называемые «отрицательные трансферты».

Впервые о введении в межбюджетные отношения «отрицательных трансфертов» в виде субсидий было прописано в бюджетном законодательстве в 2004 году, когда в августе были внесены изменения в Бюджетный кодекс РФ. В статье 142.2. «Субсидии бюджету субъекта Российской Федерации из местных бюджетов» указывается, что законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено предоставление бюджету субъекта Российской Федерации субсидий из бюджетов поселений и (или) муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта Российской Федерации. Границей превышения является двукратное превышение уровня налоговых доходов в расчете на одного жителя, по сравнению со средним по поселениям или муниципальным районам (городским округам) данного субъекта Российской Федерации.

В настоящее время превышение уровня налоговых доходов в расчете на одного жителя, по сравнению со средним по поселениям или муниципальным районам (городским округам) возможно только в городских округах или крупных городских поселения - центрах муниципальных районов.

В Ивановской области под «отрицательные трансферты» может подпадать только город Иваново, но в регионе они не применяются. Поскольку городским округом Иваново и рядом муниципальных образований — районов заключены межмуниципальные соглашения в сфере здравоохранения, то эти средства в какой-то мере позволяют компенсировать расходы, не покрываемые из Территориального ФОМС.

Минфин России признавая, что существующая система «отрицательного трансферта» неэффективна и не выполняет ни выравнивающей, ни стимулирующей функции, то предлагается установить иную шкалу взимания «отрицательного трансферта», которая будет изымать только «сверхдоходы» в сырьевых регионах.

Все вышесказанное свидетельствует, что бюджетное законодательство не препятствует перечислению финансовых ресурсов в виде субсидий но «вертикали» - из бюджета поселения в бюджет муниципального района и не указывает на возможность передачи средств по «горизонтали» - из бюджета одного поселения в бюджет другого поселения.

Для исключения нарушений бюджетного законодательства нами предлагается не передавать средства в виде субсидий - «отрицательных трансфертов» между бюджетами поселений, а заключать межмуниципальные соглашения между муниципальными образованиями, которые подпадают по «отрицательные трансферты» и которые их могут получить, для финансирования расходов по оказанию социально значимых услуг населению. Дополнением к этому могут бьпъ еще и средства, перечисляемые их собственных доходов поселений - участников соглашений.

Таким образом, можно утверждагь, что бюджетное законодательство не препятствует перечислению финансовых ресурсов в виде субсидий по «вертикали» - из бюджета поселения в бюджет муниципального района и не указывает на возможность передачи средств по «горизонтали» - из бюджета одного поселения в бюджет другого поселения.

В Заключении обобщены научные результаты исследования, сделаны выводы и сформулированы предположения, направленные на развитие механизма межмуниципальных соглашений и источников их финансирования.

III. ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ Монографии

1. Гришанова O.A., Прокопова Г.А.. Межмуниципальные соглашения как способ снижения дефицита местного бюджета. - Иваново: «Научная мысль», 2011. - 108 с. (6,75 пл./ в т. ч. вкладсоиск-4,75 п.л.).

2. Гришанова O.A., Прокопова Г.А.. Муниципальные финансы и их роль в развитии экономики региона (глава 2) / Современные экономические исследования: управление, финансы, математические методы//кол.монография под ред. В.А.Зайцева; Иван. гос. хим-технол. ун-т. - Иваново, 2010.-205 с. (1,5 п.л./вт.ч. вклад соиск. 0,75 п.л.)

Публикации в журналах по списку ВАК

3. Прокопова Г.А., «Межмуниципальные соглашения - способ мобилизации финансовых ресурсов», Вестник Российского государственного торгово-экономического университета, № 9, г. Москва, 2010 г., с. 38-44. (0,7 п.л.)

4. Гришанова O.A., Прокопова Г А. «Отрицательные трансферты - источник финансирования межмуниципальных соглашений», Вестник ИГЭУ выпуск 4, г. Иваново, 2010 г., с. 122-127 (1,5 п.л./вт.ч. вклад соиск. 0,75 п.л.)

Прочие публикации

5. Прокопова Г. А. «Межмуниципальные соглашения - способ повышения доходности местных бюджетов» - Международная научно-практическая конференция, НФ РГГЭУ, г. Новосибирск 5-6 марта 2008 г., с.161-164 (0,2 п.л.)

6. Прокопова Г.А. «Оценка налогового потенциала муниципальных образований» -10-я Международная научно-практическая конференция «Экономика, экология и общество в 21-м столетии», СПб: Изд-во Политехи, ун-та, 20-22 мая 2008 г. с. 133-134 (0,15 п.л.)

7. Гришанова O.A., Прокопова Г.А. «Финансовая устойчивость муниципальных образований», Всероссийская научно-практическая конференция «Разработка и управление социально-экономическими инновациями», ИГХТУ г. Иваново, 23-24 октября 2008г.,с. 23-28 (0,4 п.л./ в т.ч. вклад соиск. 0,2 п.л.)

8. Прокопова Г.А. «Формирование эффективного налогового потенциала муниципального образования как основы устойчивости муниципальных финансов», Всероссийская научно-практическая конференция «Разработка и управление социально-экономическими инновациями» ИГХТУ г. Иваново, 23-24 октября 2008 г., с. 76-78 (0,25 п.л.)

9. Прокопова Г.А. «Особенности межмуниципального сотрудничества в современных условиях». Юбилейная НПК «Актуальные проблемы экономики, торговли и управления, Международная научно-практическая конференция «Румянцевские чтения», РГГЭУ Иваново 2009, с. 90-92 (0,2 п.л.)

10. Прокопова Г.А. «Теоретические подходы к проблеме бюджетного дефицита», Юбилейная НПК «Актуальные проблемы экономики, торговли и управления», Международная научно-практическая конференция «Румянцевские чтения», РГТЭУ, Иваново, 2009, с. 104-105 (0,15 п л.)

11. Гришанова O.A., Прокопова Г.А., «Направления мобилизации финансовых ресурсов муниципальных образований», Международная научно-практическая конференция «Социально-экономические аспекты развития современного государства», СГТУ, г. Саратов, 9 февраля 2010 г., с. 241-247. (0,75 п.л./ в т.ч. вклад соиск. 0,4 п.л.)

12. Прокопова Г.А., «Дефицит бюджета поселения - законодательное регулирование и реальность», 12-я Международная научно-практическая конференция «Экономика, экология и общество в 21-м столетии», СПб: Изд-во Политехи, ун-та, 18-19 мая 2010 г., с. 2124 (0,25 п.л.)

13. Гришанова O.A., Прокопова Г.А., «Источники финансирования дефицита местного бюджета и их влияние на финансовую устойчивость муниципального образования. Всероссийская научно-практическая конференция «Развитие финансовой системы: отечественный и зарубежный опыт», РГТЭУ Ивановский филиал, 2011. - с.34-39 (0,5 п л./ в т.ч. вклад соиск. 0,25 п.л.)

Прокопова Галина Алексеевна

МЕЖМУНИЦИПАЛЬНЫЕ СОГЛАШЕНИЯ КАК СПОСОБ СНИЖЕНИЯ ДЕФИЦИТА МЕСТНОГО БЮДЖЕТА

Специальность 08.00.10- «Финансы, денежное обращение и кредит»

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Подписано в печать 21.03.2011 г. Формат 60><84 '/i6. Усл. печ. л. 1,16. Тираж 100 экз. Заказ 67

Отпечатано в ИПК «ПресСто» 153025, г. Иваново, ул. Дзержинского, 39, оф. 307 Тел.: (4932) 30-42-91,22-95-10 E-mail: pressto@mail.ru

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Прокопова, Галина Алексеевна

Введение

Глава 1. Теоретические основы формирования местных бюджетов в России и их значение в условиях реформы местного самоуправления.

1.1 .Местное самоуправление и роль местных бюджетов в развитии экономики муниципалитета в условиях ограниченности финансовых ресурсов.

1.2. Расходные обязательства муниципальных образований - собственные и делегированные.

1.3 Доходы местных бюджетов и проблемы их формирования в поселениях.

Глава 2. Дефицит местных бюджетов и его влияние на финансовую устойчивость и финансовую самостоятельность муниципальных образований.

2.1. Дефицит местных бюджетов - сущность и законодательное регулирование в России.

2.2. Источники финансирования дефицита местного бюджета и их влияние на финансовую устойчивость муниципального образования.

2.3. Финансовая самостоятельность бюджетов поселений в контексте межбюджетных отношений региона.

Глава 3. Межмуниципальные соглашения как способ снижения дефицита местного бюджета.

3.1. Межмуниципальные соглашения в оптимизации расходов бюджета - зарубежный и российский опыт.

3.2.Источники финансирования расходов по межмуниципальным соглашениям - софинансирование на основе грантов и «отрицательных трансфертов».

Диссертация: введение по экономике, на тему "Межмуниципальные соглашения как способ снижения дефицита местного бюджета"

Актуальность темы исследования

В настоящее время в субъектах Федерации действует большое многообразие организации и взаимодействия институтов территориального управления как государственного, так и муниципального характера. Однако этому многообразию не в полной мере соответствуют достаточно жесткие, негибкие структуры организации местных финансов, что особенно наглядно проявляется на уровне поселений. Введение четвертого уровня бюджетной системы — поселений - в условиях разрушенной экономики большинства муниципальных образований привело к сокращению финансово-бюджетной базы местного самоуправления. Как показывает анализ законодательства и опыт ряда регионов, введение двухуровневой системы местного самоуправления с самостоятельными бюджетами повсеместно приводит к дублированию функций, распылению ресурсов по мелким муниципальным образованиям, к еще большей неравномерности в их бюджетной обеспеченности. К настоящему времени главными проблемами муниципального образования остаются сокращение занятости, высокий уровень бедности населения. Местные органы власти в качестве главного ресурса развития муниципального образования рассматривают лишь бюджетную сферу. Одним из путей решения названных проблем является создание межмуниципальных хозяйственных обществ, особенно там, где муниципальное образование не в состоянии самостоятельно исполнять возложенные на них расходные полномочия.

Неразвитость форм межмуниципальной кооперации в России и недостаточность теоретических исследований данной проблемы послужили обусловили выбор темы диссертационной работы.

Степень научной разработанности проблемы

Научно методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых. Теоретические основы государственных финансов рассматривались на основе трудов зарубежных ученых — Р. Масгрейва, К. X. Трет-нера, Г. Циммермана и др.

Среди российских ученых, исследующих проблемы государственных и муниципальных финансов следует назвать Врублевскую О.В., Година A.M., Горегляда В.П., Ермилова В.Г., Игудина А.Г., Курляндскую Г.В., Лаврова A.M., Лексина В.Н., Подпорину И.К., Поляка Г.Б., , Сычёва Н.Г., Таксира К.И., Христенко В.Б., Швецова А.Н. и др. Важные аспекты развития и совершенствования бюджетных отношений на уровне субъекта Федерации, в том числе и муниципальных образований, рассмотрены в трудах Грицюк Т.В., Гришановой O.A., Игониной Л.Л., Прониной Л.И., Хурсевича С.Н., Ходасевича С.Г., Фомина А.Г. и др.

Однако в работах российских экономистов недостаточно внимания уделяется вопросу межмуниципальных соглашений, которые позволили бы повысить финансовое обеспечение расходных обязательств органов местного самоуправления и тем самым снизить размер дефицита бюджета.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка теоретических аспектов развития процесса межмуниципальных соглашений муниципальных образований в регионе, способствующих повышению финансовой самостоятельности поселений и снижению дефицита бюджета.

Цель диссертационного исследования определила необходимость решения следующих задач, которые отражают общую логику исследования:

1. Раскрыть роль местных бюджетов в развитии экономики муниципального образования в условиях ограниченности финансовых ресурсов.

2. Проанализировать расходные полномочия муниципальных образований -собственные и делегированные и изучить необходимость их изменения после проведения реформы местного самоуправления.

3. Рассмотреть доходы местных бюджетов и проблемы их формирования в поселениях.

4. Исследовать сущность дефицита местных бюджетов, его законодательное регулирование.

5. Показать влияние источников финансирования дефицита бюджета на его финансовую устойчивость.

6. Проанализировать зависимость финансовой самостоятельности местных бюджетов поселений от межбюджетных трансфертов региона.

7. Обосновать значимость межмуниципальных соглашений для сокращения дефицита местного бюджета.

8. Предложить источники финансирования расходов по межмуниципальным о соглашениям

Объектом исследования является система межмуниципальных отношений по исполнению и финансированию расходных полномочий поселений.

Предметом исследования являются местные бюджеты муниципальных образований Ивановской области.

Теоретическая и методологическая основа исследования.

Теоретической базой исследования послужили фундаментальные труды российских и зарубежных учёных в области государственных финансов. Методологической основой исследования явились принципы диалектической логики - прежние исследования не отрицаются, а учитываются и творчески переосмысливаются. В диссертационной работе используется системный подход к анализу расходов, доходов и дефицита местных бюджетов, а также сравнительный анализ основных показателей бюджетов, методы группировок, классификации, выборочное исследование.

Информационной базой исследования явились законодательные и нормативные акты Российской Федерации, субъектов Федерации и решения местных органов власти в области бюджетных отношений, материалы Министерства финансов Российской Федерации, отчетные данные Территориального управления Федерального казначейства по Ивановской области, отечественные и зарубежные публикации по исследуемой проблеме, материалы международных и региональных научно-практических конференций, семинаров.

Научная новизна диссертационной работы состоит в развитии теоретических основ муниципальных финансов применительно к системе бюджетных отношений в России, формировании новых механизмов обеспечения финансовыми ресурсами возросшие расходные полномочия местных бюджетов за счет межмуниципальных соглашений.

К числу основных научных результатов, определяющих новизну диссертационного исследования относятся следующие:

1. На основе анализа расходов, закрепленных законодательством, обоснована необходимость перераспределения дублирующих расходных полномочий на основе компетентного подхода между муниципальными районами и поселениями с целью реального и эффективного оказания услуг населению.

2. Обоснованы новые направления повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований за счет дополнительного закрепления на долгосрочной основе налоговых доходов, связанных с малым бизнесом и совершенствования налогового администрирования.

3. Дано определение финансовой устойчивости муниципального образования, кардинально отличающееся от имеющихся в экономической литературе, с учетом её зависимости от наличия кредитных средств в источниках финансирования дефицита местного бюджета, и выделено три показателя финансовой устойчивости местного бюджета.

4. Доказана целесообразность изменения механизма направления финансовых потоков «отрицательных трансфертов», путем использования их в качестве источника финансирования межмуниципальных соглашений.

5. Предложен источник финансирования расходов по оказанию муниципальных услуг на основе межмуниципальных соглашений в виде грантов и порядок расчета средств, подлежащих передаче на подушевом принципе.

Теоретическая значимость полученных результатов состоит в развитии теоретических положений, обеспечивающих решение проблемы снижения дефицита местных бюджетов, на основе отличного от принятого на законодательном уровне разграничения расходных полномочий и формирования доходов за счет развития межмуниципальных соглашений.

Практическая значимость результатов заключается в возможности применения рекомендаций по совершенствованию организационно-финансовых отношений на уровне муниципальных образований, складывающихся в сфере бюджетных отношений региона. Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе при преподавании курсов «Финансы», «Бюджет и бюджетная система РФ», «Финансы, денежное обращение и кредит» в Ивановском филиале Российского государственного торгово-экономического университета.

Полученные в ходе исследования выводы и предложения представлены в Совет муниципальных образований Ивановской области для использования в работе.

Апробация результатов исследования.

Основные положения, теоретические обобщения и практические выводы исследования были представлены на следующих научных конференциях: 10-я Международной научно-практической конференции, «Экономика, экология и общество в 21-м столетии», СПб.:Изд-во Политехн.ун-та, 2008г; Международной научно-практической конференции, НФ РГТЭУ, г. Новосибирск 5-6 марта 2008г.; Международной научно-практической конференции «Румянцевские чтения», РГТЭУ, 2009г.; Международной научно-практической конференции «Социально-экономические аспекты развития современного государства», СГТУ, г. Саратов, 9 февраля 2010 г.

Структура и объем исследования

Диссертационная работа состоит из введения, трех глав основного текста, заключения, списка литературы и приложений. Основное содержание диссертации изложено на 169 странице машинописного текста, содержит 06 таблиц, 5 рисунков, 11 приложений. Список литературы насчитывает 100 наименований.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Прокопова, Галина Алексеевна

Заключение

Проведенное исследование теоретических основ формирования местных бюджетов в России и их значения в условиях реформы местного самоуправления, сущности дефицита местных бюджетов и его влияния на финансовую устойчивость и финансовую самостоятельность муниципальных образований и роли и значения межмуниципальных соглашений в финансировании дефицита местного бюджета позволили сделать следующие выводы.

1. Результатом реформы 2003-2006 годов явилось создание модели местного самоуправления, базирующейся на принципах максимального приближения местной власти к населению и наделения ее необходимыми полномочиями и ресурсами для самостоятельного решения вопросов местного значения. Базовым уровнем местного самоуправления стал поселенческий уровень.

Однако по итогам переходного периода и после региональных выборов (2009 г.) количество муниципальных образований стало сокращаться. Сокращение общего количества муниципальных образований почти на 200 единиц обусловлено объединением сельских поселений. Причиной объединения явилось то, что при реформировании местного самоуправления не была учтена территориальная организация местного самоуправления, которая должна быть оптимальна и обеспечивать эффективное исполнение органами местного самоуправления вопросов непосредственного жизнеобеспечения населения.

Одной из главных проблем, выявившейся в процессе проведения реформы в деятельности муниципальных образований, является острая нехватка муниципальных служащих и недостаточный доходный потенциал.

К настоящему времени главными проблемами муниципального образования остаются сокращение занятости, высокий уровень бедности населения, состояние экологии. Традиционно местные власти в качестве главного ресурса развития муниципального образования рассматривают лишь бюджетную сферу.

2. В Бюджетном кодексе используются различные понятия обязательств - «расходные обязательства», «бюджетные обязательства», «публичные обязательства», «публичные нормативные обязательства» и «денежные обязательства». По нашему мнению, некоторые определения понятий являются излишними, которые следует исключить. Например, денежные обязательства. Поскольку финансовые отношения в теории финансов всегда являются денежными, то не ясно в какой еще форме могут исполняться обязанность получателя бюджетных средств.

Особое внимание нами уделено вопросу разграничения расходных полномочий между местными бюджетами разного уровня, поскольку именно в этой области и сосредоточены основные проблемы. С принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131 -ФЗ происходит постоянное расширение перечня вопросов местного значения. Если в соответствии со статьей 14 в 2006 году поселения решали 16 вопросов местного значения, в 2007 году их уже стало 28, то к 2010 их число достигло 35. Кроме того органам местного самоуправления поселений статьей 14.1. предоставлено право еще на решение 9 вопросов.

Анализ вопросов местного значения поселения и муниципального района, установленных Федеральным законом №131-Ф3 показывает, что некоторые вопросы не просто дублируются, но и не могут быть исполнены без совместного участия. При этом устранение дублирования публичных расходных обязательств возможно несколькими путями:

- полное их исключение из вопросов поселения;

- совместное участие на основе межмуниципальных соглашений;

- разграничение компетенций более конкретно.

3. В России доходную базу местного бюджета формируют только два налога, являющихся местными — земельный налог и налог на имущество физических лиц. Причем в доходах местных бюджетов они занимают соответственно чуть больше 3% и менее 1%. Преобладающую долю налоговой части местного бюджета составляют отчисления по установленным нормативам от федеральных и, по усмотрению субъекта РФ, от региональных налогов. Поэтому большая часть доходов местных бюджетов формируется за счет межбюджетных трансфертов. Высокая зависимость доходов местных бюджетов поселений от межбюджетных трансфертов, свидетельствует о неэффективности существования таких самостоятельных бюджетов.

Анализ поступлений налогов, сборов и других обязательных платежей» в консолидированный бюджет Ивановской области в разрезе муниципальных образований показал, что более 78 % доходов,аккумулируется5В,городских округах и прежде всего вт. Иваново; , »

В Россит перечень доходов; формирующих бюджет муниципального образования, определяется двумя« федеральными законами «Об5 общих принципах организации» местного'самоуправления! в Российской'Федерации» от 06.10.2003 131-ФЗ и Бюджетным кодексом РФ. По нашему мнению, необходимо внести изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации* местного самоуправления В' Российской Федерации» № 131' -ФЗ в части-формулировки, состава доходов местных бюджетов; если данные статьи обязательны. Поскольку они формируются только в соответствии с Налоговым кодексом РФ и Бюджетным кодексом РФ, то в Федеральном законе № 131 -ФЗ следует сослаться на статьи этих законов.

Еще один дискуссионный вопрос связан с налогом на доходы физических лиц. Проблемой является то, что в настоящее время сумма налога на доходы физических лиц (НДФЛ); удержанная предприятием (налоговым агентом) у налогоплательщика, уплачивается по месту регистрации предприятия. Место жительства налогоплательщика не всегда совпадает с местом регистрации организации, в которой он работает. В результате НДФЛ уплачивается в бюджет одного муниципального образования, а основные бюджетные услуги налогоплательщик получает в другом - по месту жительства.

Для исправления такого перекоса необходимо перечислять НДФЛ в местные бюджеты по месту жительства налогоплательщиков может являться ИНН работника, который следует указывать при перечислении налога налоговыми агентами. Тем более что в настоящее время налоговая отчетность организациями представляется в электронном виде. зования определяется отсутствием кредитных средств в источниках финансирования дефицита местного бюджета. По нашему мнению, следует различать три показателя финансовой устойчивости муниципального образования:

- абсолютно финансово устойчивое состояние бюджета (отсутствует дефицит);

- нормальное финансовое состояние бюджета (в источниках финансирования дефицита бюджета только собственные средства);

- финансово неустойчивое состояние бюджета (в источниках финансирования дефицита бюджета имеются заемные средства).

По нашему мнению, кредитные отношения в виде бюджетных кредитов внутри бюджетной системы противоречат сути бюджетных отношений, существенным признаком которых является безвозмездность и безвозвратность.

6. Финансовая самостоятельность муниципальных образований является приоритетной задачей, направленной на создание условий устойчивого развития муниципалитетов. Проанализированные составляющие принципа самостоятельности бюджетов в части финансовой самостоятельности при формировании и исполнении бюджета (статья 34) свидетельствуют, что они являются декларативными и невыполнимыми в существующих бюджетных отношениях бюджетной системы страны.

В Правительстве РФ все больше уделяется внимание стимулированию усилий субъектов РФ и муниципальных образований по качественному исполнению своих обязательств, вместо иждивенческого наделения финансовыми ресурсами. Это позволить повысить именно финансовую самостоятельность региональных и местных бюджетов. Появятся и дополнительные, незапланированные в бюджете на очередной год средства, которые муниципалитеты могут направить на финансирование расходов по межмуниципальной кооперации.

7. В связи с тем, что повышение доходной части бюджета имеет экономические ограничения, по нашему мнению одним из рациональных способов не только предоставления муниципальных услуг, но и финансирования являются межмуниципальные соглашения - кооперация муниципальных образований, которая является одним из способов решения различных задач местного и межтерриториального значения. В современных условиях дефицита собственных ресурсов, препятствующего эффективному развитию муниципальных образований, значение межмуниципального взаимодействия должно возрастать, что должно найти адекватное отражение в системе планово-прогнозных документов территориального развития на всех уровнях управления.

Для раскрытия содержания и исследования направлений развития межмуниципальных соглашений, в работе представлена их классификация по шести признакам.

Неразвитость межмуниципальных соглашений на уровне поселений можно объяснить отсутствием у муниципалитетов острой необходимости в объединении ресурсов. Это связано не с тем, что у них достаточно средств на исполнение полномочий, а потому, что большинство поселений использует законодательную возможность передачи полномочий муниципальным районам.

Проведенный анализ развития межмуниципальных соглашений в зарубежных странах показал, что накопленный опыт как в зарубежных странах, так и в отдельных регионах России позволяет шире внедрять практику заключения межмуниципальных соглашений на уровне поселений.

В российской практике можно использовать следующие модели межмуниципального сотрудничества:

1. Софинансирование расходов;

2. Договор на приобретение услуг.

8. В качестве средств, способствующих развитию межмуниципальных соглашений, нами предлагается использовать два вида источников средств

1. дотации, полученные по Гранту в соответствии с Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. N 1313-р;

2. «отрицательные трансферты».

Обоснованием использования по первому источнику из двух предложенных является то, что Гранты выделяются в форме дотаций из бюджета субъекта Российской Федерации, т.е. не имеют строго целевого назначения.

По второму источнику, нами предлагается не передавать средства в виде субсидий - «отрицательных трансфертов» между бюджетами поселений, а заключать межмуниципальные соглашения между муниципальными образованиями, которые подпадают по «отрицательные трансферты» и которые их могут получить, для финансирования расходов по оказанию социально значимых услуг населению.

Размер средств, подлежащих передаче каждым участником соглашения можно определить по следующей формуле:

С, =8x4, (д) где: 8 - размер подушевого финансирования оказания услуги, которая рассчитывается по формуле: Р

5 = фу

4 "°тр (10) Рф — общая сумма расходов на финансирование муниципальной услуги, требующаяся по стандарту;

Чпотр - общая численность населения - потребителей услуги;

Ч,потр - численность населения - потребителей услуги г -го муниципального образования; = 1,2,.,« — число муниципальных образований;

С, 1ШС - размер субсидии, перечисляемый получателю от /-го участника межмуниципального соглашения; сумма расходов на финансирование муниципальной услуги по стандарту на 1 человека.

Таким образом, «отрицательные трансферты» не следует применять в России в их прямом смысле. Эти средства необходимо направлять в качестве финансовых ресурсов при заключении межмуниципальных соглашений. Рассмотренные выше источники мобилизации средств бюджетов муниципальных образований позволят сокращать реально дефицит местного бюджета, а не за счет недофинансирования необходимых расходов из-за отсутствия доходов.