Стратегическое управление межмуниципальным взаимодействием в условиях современной России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Стратегическое управление межмуниципальным взаимодействием в условиях современной России"

ШУРАЕВВЛАДИМИРВАСИЛЬЕВИЧ

Стратегическое управление межмуниципальным взаимодействием в условиях современной России

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Санкт-П етербург 2005

На правах рукописи

ШУРАЕВВЛАДИМИРВАСИЛЬЕВИЧ

Стратегическое управление межмуниципальным взаимодействием в . условиях современной России

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Санкт- Петербург 2005

Работа выполнена в Лаборатории проблем регионального и муниципального управления Института проблем региональной экономики Российской Академии наук

Научный руководитель - доктор экономических наук, профессор

Рохчин Владимир Ефимович

Официальные оппоненты - доктор экономических наук

Ходачек Александр Михайлович

кандидат экономических наук, доцент Костылева Наталья Евгеньевна

Ведущая организация - Институт управления и экономики

Санкт-Петербург

Защита состоится 14 июня 2005г. в 15-00 на заседании Диссертационного совета Д 002.079.01 в Институте проблем региональной экономики РАН по адресу: 198013 Санкт-Петербург, ул. Серпуховская, д.38.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института проблем региональной экономики РАН.

Автореферат разослан 13 мая 2005г.

Ученый секретарь

Диссертационного совета ,

кандидат экономических наук, доцент Т.В. Шабунина

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Межмуниципальное взаимодействие является весьма важной и относительно малоисследованной функцией местного самоуправления, призванной эффективно использовать потенциал межтерриториальной интеграции и кооперации для достижения стратегических целей социального и экономического развития муниципальных образований - субъектов сотрудничества. Потребность в отмеченной интеграции и кооперации возникает в достаточно распространенных ситуациях, когда муниципальные образования испытывают дефицит ресурсов для достижения намеченных целей своего социально-экономического развития, стремятся усилить и расширить конкурентные преимущества.

В настоящее время в России в основном создана правовая база межмуниципального сотрудничества, основу которой составляют положения Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса РФ, федеральные законы Российской Федерации. В то же время интеграционные и кооперационные процессы в российском межмуниципальном пространстве идут достаточно медленно и не эффективно, причем одним из существенных факторов торможения выступает здесь недостаточная степень научно-методического обеспечения решения проблем межмуниципального взаимодействия.

Отдельные аспекты проблемы межмуниципального взаимодействия рассмотрены в работах Гринчеля Б.М., Знаменской К.Н., Костылевой Н.Е., Литовки О.П., Межевича Н.М., Павлова К.В., Рохчина В.Е. и др.

Однако исследования, посвященные разработке методических предложений по стратегическому управлению межмуниципальным взаимодействием, практически отсутствуют, что заставляет использовать при решении возникающих в практике управления проблем далеко не самый эффективный метод «проб и ошибок».

Значимость исследуемой проблемы, недостаточная разработанность ее методических аспектов предопределяют актуальность настоящей работы.

Цель диссертационного исследования - разработка методических положений стратегического управления межмуниципальным взаимодействием применительно к складывающимся в России политике-

экономическим условиям и обоснование соответствующих предложений на примере муниципального образования «Псковский район» Псковской области.

Для достижения указанной цели в диссертации поставлены следующие задачи:

• выяснить сущность межмуниципального взаимодействия в контексте стратегического управления развитием муниципальных образований в условиях становления в России нового правового поля в сфере местного самоуправления;

• обосновать целесообразность рассмотрения межмуниципалыюго взаимодействия как фактора стратегического развития муниципальных образований;

• осуществить анализ и обобщение российского и зарубежного опыта межмуниципального, в том числе, приграничного взаимодействия;

• выявить и систематизировать основные проблемы научно -методического обеспечения стратегического управления межмуниципальным взаимодействием;

• разработать методические предложения по анализу стратегаческой целесообразности межмуниципального взаимодействия;

• обосновать методические предложения по определению стратегических целей межмуниципального взаимодействия;

• разработать методические рекомендации по учету фактора межмуниципального взаимодействия при определении и реализации стратегического выбора муниципального образования;

• разработать методические предложения по формированию механизма реализации стратегических целей межмуниципального взаимодействия;

• обосновать предложения по стратегическому управлению межмуниципальным взаимодействием на примере муниципального образования «Псковский район» Псковской области.

Объектом исследования является стратегическое управление межмуниципальным взаимодействием в условиях современной России.

Предметом исследования выступает совокупность методических и прикладных вопросов стратегического управления межмуницииальным взаимодействием.

Методологической и информационной основой исследования являются: общая теория управления; научные труды отечественных и зарубежных ученых в области стратегического управления социально-экономическим развитием муниципальных образований; законодательные и нормативные акты, регламентирующие различные аспекты государственного и муниципального управления в России.

Исследование строилось на принципах системного подхода, использовались методы логического анализа и синтеза. Разработанные методические основы стратегического управления межмуниципальным взаимодействием были использованы при обосновании соответствующих предложений применительно к конкретному муниципальному образованию - Псковскому району Псковской области.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

В первой главе изложены результаты исследования сущности межмуниципалыюго взаимодействия как элемента стратегического управления развитием муниципального образования; проведены анализ и обобщение российского и зарубежного опыта межмуниципального, в том числе приграничного, взаимодействия в условиях существующего в России правового поля в сфере местного самоуправления; предпринята попытка выявления и систематизации ключевых проблем стратегического управления межмуниципальным взаимодействием, решение которых требует создания и развития научно-методического обеспечения.

Вторая глава включает разработанные автором методические предложения по решению ключевых проблем стратегического управления межмуниципальным взаимодействием в условиях современной России. Основной акцент сделан на анализе стратегической целесообразности межмуниципального взаимодействия, разработке стратегических целей в сфере межмуниципального взаимодействия и формировании механизма их реализации.

В третьей главе обоснован ряд предложений по стратегическому управлению межмуниципальным взаимодействием применительно к конкретному муниципальному образованию - «Псковскому району» Псковской области. Здесь разработаны основные направления действий районной администрации по обеспечению межмуниципального сотрудничества, рассмотрен фактор межмуниципального сотрудничества при определении и реализации стратегического выбора района; разработана концепция создания в районе Псковского международного центра межмуниципального сотрудничества.

В заключении сформулированы основные выводы и результаты диссертационного исследования.

ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ

1. Межмуниципальное взаимодействие как объект управления представляет собой комплекс весьма динамичных процессов различной степени сложности, которые предусматривают наличие, как минимум, двух субьектов управления, поскольку мы имеем дело с взаимодействием. Однако для каждого из этих субъектов интересы партнера по межмуниципальному сотрудничеству рассматриваются как фактор внешнего влияния, причем весьма существенный. При этом можно говорить о двух уровнях управления применительно к различным объектам управления. Один из них - уровень муниципалитета, который определяет цели, направления, партнеров, формы и методы межмуниципального сотрудничества для реализации собственных полномочий и решения проблем социально-экономического развития муниципального образования. Второй уровень управления возникает на эгапе реализации межмуниципальных проектов и программ, где речь может идти о совместном управлении партнеров конкретными продуктами первого уровня взаимодействия.

Множественность и неоднородность объекта управления в совокупности с уровнем его зависимости от воздействия внешних факторов обуславливает необходимость говорить о стратегическом характере

управления, под которым предлагается понимать целенаправленное взаимодействие субъекта и объекта управления на основе управляющего воздействия и обратной связи с учетом влияния внешней среды. Управление межмуниципальным взаимодействием должно опираться на систему взаимоувязанных научных принципов, к главным из которых относятся: целенаправленность, системность, комплексность, баланс интересов, инновационность, эффективность.

Межмуниципальное взаимодействие может носить как стратегический, так и нестратегический характер. Представляется, что при определении характера межмуниципального взаимодействия целесообразно учитывать характер тех задач, решению которых будет способствовать межмуниципальное взаимодействие. В частности, можно утверждать, что если межмуниципальное сотрудничество обеспечивает решение функциональных задач, связанных с непосредственным выполнением законодательно закрепленных за уровнем местного самоуправления определенного типа муниципального образования функций, то эти взаимосвязи не носят стратегического характера и условно могут быть названы «предметно-функциональными». Если же речь идет о решении стратегических задач, обусловленных, например, положениями документа, определяющего стратегические перспективы социально-экономического развития муниципального образования (концепции), то использование технологий межмуниципального сотрудничества представляет собой пример стратегического взаимодействия.

На практике оба вида межмуниципальных взаимосвязей могут осуществляться одновременно и дополнять друг друга, однако обоснование решений о целесообразности осуществления межмуниципального взаимодействия стратегического характера является более сложной задачей. Муниципалитеты, участвуя в осуществлении совместной деятельности, объединяя свои ресурсы, реализуя, .совместные проекты,,», программы, вынуждены вносить определенные коррективы в свое поведение. Если речь

идет о предметно-функциональных межмуниципальных взаимосвязях, то на первое место выходят прямые издержки (затраты трудовых, финансовых, организационных ресурсов), связанные с осуществлением той или иной совместной деятельности, оценить которые довольно просто. Но есть и иные издержки, в большей степени характерные для стратегического межмуниципального взаимодействия, которые, по аналогии со сферой бизнеса, можно разделить на три вида: издержки координации, издержки негибкости и издержки компромиссов.

2. Законодательная трактовка понятия муниципального взаимодействия сегодня отсутствует. Практика межмуниципального сотрудничества значительно опередила научное обоснование данного направления деятельности, которое следует рассматривать как часть объекта муниципального управления. Эксперты, комментирующие процесс и перспективы межмуниципалыюго сотрудничества, как правило, говорят о взаимодействии муниципальных образований в лице их представителей или органов управления в целях координации, более эффективного осуществления своих прав и интересов, совместного решения различных вопросов и проблем. Представляется, что более точно можно было бы определить межмуниципальное взаимодействие как совокупность правовых и социально-экономических отношений, установленных между муниципальными образованиями и реализуемых на принципах социального партнерства. Данное определение предполагает комплексность и многоаспектность объекта управления, который представляет собой сферу полномочий властных и управленческих структур муниципального уровня власти и управления.

3. Роль межмуниципального взаимодействия в стратегическом управлении имеет различные проявления:

во-первых, межмуниципальное взаимодействие выполняет роль фактора внешнего влияния, который нужно учитывать ' в " процессе

аналитических работ, в частности, при обосновании стратегического выбора на этапе стратегического планирования;

во-вторых, межмуниципальное взаимодействие можно рассматривать как самостоятельное направление управленческой деятельности и инструмент стратегического управления, когда речь идет о реализации стратегических решений с использованием технологий межмуниципального партнерства.

4. Зарубежный опыт свидетельствует о широких возможностях использования механизма межмуниципального сотрудничества, которое развивается, в основном, в рамках трех направлений: организация эффективного горизонтального взаимодействия органов местного самоуправления по решению актуальных социально-экономических проблем развития муниципальных образований; формирование и защита общих интересов муниципальных образований в национальных и международных организациях местных властей; организация эффективного взаимодействия международного межмуниципального сотрудничества.

Для зарубежной практики характерно создание межмуниципальных структур с передачей им части полномочий и бюджетных средств местного самоуправления (в Испании, Дании, Франции), что запрещено действующим и новым российским законодательством в сфере местного самоуправления.

В России получили распространение, в основном, ассоциативные (общероссийские, региональные, межрегиональные) объединения муниципальных образований, которые в большей степени решают вопросы политического характера. Инициирование и координация

межмуниципального взаимодействия в сфере социально-экономического развития, заявленные в уставах этих организаций, носит единичный, а не систематический характер.

В целом обобщение накопленного российского опыта межмуниципального взаимодействия позволяет утверждать, что в России созданы правовые предпосылки для развития горизонтальных связей между

органами местного самоуправления как внутри страны, так и в системе международных отношений.

В то же время интеграционные и кооперационные процессы в российском межмуниципальном пространстве идут чрезвычайно медленно. И здесь можно выделить следующие факторы торможения: отсутствие достаточного опыта налаживания «горизонтальных связей»; социально-экономическое неравенство муниципальных образований; недостаточная профессиональная и социально-психологическая готовность органов местного самоуправления к налаживанию межмуниципальных связей; амбициозность и политическая агрессивность значительной части муниципальных лидеров, их нежелание идти на компромисс, неизбежный практически при любых договоренностях о сотрудничестве; отсутствие правовой культуры при отстаивании муниципальных интересов; недостаточная степень научно-методического обеспечения решения проблем межмуниципального взаимодействия.

5. Приграничное сотрудничество как особая форма социально-экономических отношений между органами местного самоуправления существует не только в странах Европы, где сложились давние традиции местного самоуправления, но и в России, где процесс приграничного сотрудничества неразрывно связан с процессом становления муниципального уровня управления территорией. В тех субъектах федерации, где муниципалитеты являются реально действующими в пределах своей компетенции, приграничное сотрудничество развивается по классической европейской модели (как это происходит, например, в Ленинградской области); в тех субъектах федерации, где муниципалитеты развиты слабо, вопросы, традиционно рассматриваемые муниципалитетами, являются одной из составляющих международной и внешнеэкономической деятельности субъектов федерации (как это, например, происходит в Псковской области). Такое развитие приграничного межмуниципального сотрудничества нельзя признавать нормальным.

Анализ международного опыта межмуниципального взамодействия показал, что наиболее эффективной организационной формой реализации приграничного сотрудничества являются еврорегионы. Под этим понятием следует понимать территорию добровольного приграничного сотрудничества, в границах которой путем экономического, культурного и гуманитарного взаимодействия реализуются конкретные трансграничные проекты, решаются проблемы занятости, развития инфраструктуры, экологии и т.п. В то же время, еврорегионы рассматриваются как одна из организационных форм трансграничных отношений, где в рамках своей компетенции и при согласии центральных государственных органов на базе особых расширенных полномочий по международному сотрудничеству местные органы власти приграничных регионов имеют возможность разрабатывать специальные комплексные программы взаимодействия и реализовывать конкретные трансграничные экономические проекты.

В настоящее время в практике работы еврорегионов необходимо различать политику намерений и практику действий, реальный опыт интеграции и кооперации. Объективная ценность еврорегионов для России заключается скорее в стимулировании диалога и институциональных инноваций, в меньшей степени - в достижении нового качества регионального развития и новых экономических характеристик территории. В основе концепции еврорегиона лежит идея установления приоритетных «стратегических альянсов» с одним или двумя-тремя близлежащими местными самоуправлениями, в результате чего формируются небольшие по своей территории регионы, уровень взаимозависимости и экономической интеграции в которых иной раз превосходит соответствующие уровни участвующих сторон с регионами своих государств. В рамках подобных малых трансграничных регионов интеграция охватывает фирмы и компании, образовательные учреждения; широко развита транспортная инфраструктура, тесно связывающая стороны; как правило, создаются даже транснациональные органы координации и управления. \ < ,_ ,<

Таким образом, основная цель создания еврорегионов — организация своеобразной структуры и механизма, которые должны способствовать скоординированному решению общих проблем, существующих в пределах этих территорий. Для Восточной Европы и стран СНГ еврорегионы как форма приграничного сотрудничества способствуют не только усилению и углублению добрососедских отношений между государствами, но и являются своеобразным инструментом для интеграции той или иной страны в европейские структуры, что особенно важно для России в связи с продвижением границ Евросоюза.

6. Возможность развития приграничного сотрудничества становится дополнительным шансом для российских регионов, тем более, что правовая основа для этого существует. Такое сотрудничество не может обеспечить выравнивание уровней развития приграничных муниципальных образований и субъектов Федерации, однако в условиях уменьшения роли государства и сокращения его возможностей директивно перераспределять ресурсы приграничное сотрудничество может способствовать преодолению негативных последствий переходного периода.

Межмуниципальное сотрудничество приграничных территорий можно рассматривать как катализатор интеграционных процессов в сфере внешнеэкономических связей, который находится в поле региональных и муниципальных интересов и приоритетов.

7. Одним из ключевых теоретических вопросов стратегического управления межмуниципальным взаимодействием является определение основных требований, предъявляемых к такому взаимодействию. Автор полагает, что межмуниципальное взаимодействие должно способствовать комплексному социально-экономическому развитию его участников, ибо в противном случае оно не имеет смысла. Это актуализирует задачу уточнения совокупности критериальных требований, которым должно соответствовать социально-экономическое развитие муниципальных образований.

Среди основных требований, предъявляемых к социально-экономическому развитию муниципальных образований, следует отметить

требования сбалансированности, безопасности и эффективности. В работе осуществлено содержательное раскрытие существа этих требований, обсуждаются вопросы их количественного выражения.

Обобщение опыта межмуниципального взаимодействия позволяет, в определенной мере условно, выделить следующие основные этапы прогнозно-аналитических работ по его обеспечению:

• оценка стратегической целесообразности межмуниципального взаимодействия;

• обоснование стратегических целей межмуниципального взаимодействия;

• формирование механизма реализации стратегических целей межмуниципального взаимодействия.

В работе выявлены и содержательно раскрыты основные проблемы стратегического управления межмуниципальным взаимодействием, решение которых требует создания специального научно-методического обеспечения.

Анализ проблем стратегического управления межмуниципальным взаимодействием, решение которых требует создания научного обеспечения, позволяет выделить проблему определения основных критериальных требований, применяемых к такому взаимодействию, и обосновать гипотезу, что к числу таких требований относится безопасность и эффективность развития муниципальных образований — партнеров по взаимодействию. В результате предлагается следующий перечень задач, решение которых требует специальных исследований:

• выявление и содержательная трактовка факторов, характеризующих изменение основных структурных составляющих муниципального образования как системы, превышение пороговых значений которых в результате межмуниципального взаимодействия может перевести его на траекторию развития, результатом которой является утрата им

• . системной целостности, вступление в фазу бифуркации;

• определение индикаторов для количественной оценки таких факторов;

• обоснование пороговых значений факторных показателей, превышение которых в ходе межмуниципального

взаимодействия может послужить причиной запуска кризисных процессов в развитии муниципального образования, влияющих на его безопасное развитие;

• оценка эффективности межмуниципального взаимодействия.

Систематизация других проблем стратегического управления

межмуниципальным взаимодействием осуществлена применительно к следующим основным этапам прогнозно-аналитических работ, характерных для разработки концепции стратегического развития муниципального образования:

• стратегический анализ стартовых условий и исходных предпосылок межмуниципального взаимодействия, оценка стратегической целесообразности такого взаимодействия;

• формирование стратегических целей межмуниципального взаимодействия;

• определение стратегического выбора муниципального образования с учетом фактора межмуниципального взаимодействия;

• формирование механизма реализации стратегических целей межмуниципального взаимодействия.

Стратегический анализ является одной из важнейших составляющих процесса подготовки документов, регламентирующих становление и развитие межмуниципального взаимодействия. Однако изучение сложившейся практики стратегического управления межмуниципальным взаимодействием показывает, что аналитические работы здесь не опираются на необходимую научно-методическую базу. Поэтому необходима разработка методических предложений по решению одной из ключевых задач муниципального взаимодействия, связанных с определением стратегической целесообразности намечаемого сотрудничества.

Другая ключевая проблема стратегического управления межмуниципальным взаимодействием связана с выбором и обоснованием целей такого сотрудничества. Целеформирование в целом является «ахиллесовой пятой» как советского, так и российского менеджмента, и сфера межмуниципального взаимодействия не является исключением.

Важной проблемой стратегического развития муниципального образования является обоснование его стратегического выбора, выступающего в качестве предтечи целей развития его экономики. Поэтому актуализируется задача учета фактора межмуниципального взаимодействия как при обосновании нового стратегического выбора муниципального образования, так и при его реализации.

Необходимы также исследования по формированию механизма реализации стратегических целей межмуниципального взаимодействия, разработка рекомендаций органам местного самоуправления по налаживанию межмуниципального сотрудничества, по разработке разделов «Межмуниципальное сотрудничество» программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований разного типа, по выбору экономико-правовых форм, применимых для создаваемых межмуниципальных объединений.

8. Понятие стратегической целесообразности межмуниципального взаимодействия предлагается трактовать как диалектическое единство необходимости и возможности сотрудничества муниципальных образований, рассматриваемого в качестве элемента механизма реализации целей их стратегического комплексного социально-экономического развития. В работе предложена принципиальная схема определения стратегической целесообразности межмуниципального взаимодействия (рис. 1).

9. В диссертации рассматривается понятие цели межмуниципального взаимодействия как состояния, к которому стремится субъект межмуниципального сотрудничества, причем цель должна быть определена качественно (с помощью целевой установки), количественно (с помощью целевых показателей) и во времени. Разработаны «типовые» целевые установки межмуниципального взаимодействия применительно к муниципальному району и характеризующие их целевые индикаторы.

В качестве «типовых» целевых установок межмуниципального сотрудничества для муниципального района определены следующие:

• использование потенциала межмуниципального взаимодействия для решения актуальных проблем комплексного социально-экономического развития муниципального района;

Рис. 1. Принципиальная схема определения стратегической целесообразности межмуниципального взаимодействия

• активное формирование и позиционирование современного привлекательного для инвесгоров имиджа муниципального района * - на основе использования разнообразных форм межмуниципального взаимодействия;

• формирование и защита общих интересов муниципальных образований в российских государственных структурах и за рубежом.

Принципиальная схема, раскрывающая логику действий по определению стратегических целей межмуниципального взаимодействия, представлена на рис. 2.

10 Ключевым этапом работ в сфере стратегического планирования развития муниципального образование является обоснование его стратегического выбора, по которым принято понимать совокупность приоритетных функций, выполняемых в перспективе муниципалитетом в сфере экономики. Технология факторного анализа функций, намечаемых к включению в состав стратегического выбора, предусматривает определение факторов роста и факторов торможения, которые могут носить как внутренний для конкретного муниципального образования, так и внешний характер.

Автор полагает, что к числу факторов влияния, определяющих стратегический выбор муниципального образования, следует относить существующие или потенциально возможные межмуниципальные связи Дополнительно в работе предлагается расширить понятие стратегическою выбора, ибо при определении перспектив развития и путей их достижения органы местного самоуправления осуществляют выбор приоритетов не только в сфере экономики, но и в сфере управления. При таком подходе межмуниципальное взаимодействие, если оно будет определено в качестве приоритета в управленческой деятельности, можно рассматривать не только как фактор, но и элемент стратегического выбора.

Рис. 2. Принципиальная схема определения стратегических целей межмуниципального взаимодействия

11. Реализация стратегических целей межмуниципального взаимодействия предполагает создание и эффективное функционирование соответствующего механизма их практического достижения. В связи с этим возникает вопрос о сущности и структуре такого механизма.

Автор полагает, что сущность механизма реализации стратегических целей межмуниципального взаимодействия состоит в обеспечении достижения сотрудничающими муниципальными образованиями рубежей своего социально-экономического развития, намеченных на стратегическую перспективу. В свою очередь, структура механизма реализации стратегических целей межмуниципального взаимодействия включает, во-первых, стратегию достижения намеченных целей сотрудничества; во-вторых, муниципальную политику межмуниципального сотрудничества; в-третьих, ресурсы, необходимые для реализации намеченных стратегических целей межмуниципального сотрудничества.

В настоящее время еще не сложилось единое понимание сущности отдельных элементов рассматриваемого механизма. В работе стратегию достижения намеченных целей межмуниципального сотрудничества предлагается трактовать как некоторую «генеральную линию», характеризующую направленность действий по их реализации. Такая «генеральная линия» может быть представлена совокупностью базовых положений, опираясь на которые органы местного самоуправления осуществляют разработку и реализацию муниципальной политики межмуниципального взаимодействия.

Что касается муниципальной политики межмуниципального взаимодействия, то она рассматривается как совокупность принципов, процедур, приоритетов, форм, видов обеспечения и методов реализации целей межмуниципального взаимодействия. Объектом такой политики выступают муниципальные образования, заинтересованные в развитии интеграционных связей, а субъектом - совокупность муниципальных и государственных органов управления, заинтересованных бизнес-структур и т.д., причем ядром отмеченной совокупности являются органы управления взаимодействующих муниципалитетов, несущих, в конечном счете, всю полноту ответственности за комплексное социально-экономическое развитие «своих» муниципальных образований.

В качестве предмета рассматриваемой политики предлагается рассматривать различные сферы жизнедеятельности муниципальных образований, эффективность и качество функционирования которых могут быть улучшены путем усиления основанного на партнерских началах муниципального взаимодействия.

12. В диссертации разработан пакет предложений по стратегическому управлению межмуниципальным взаимодействием применительно к муниципальному образованию «Псковский район» Псковской области. Пакет включает:

основные направления действий районной администрации по обеспечению межмуниципального сотрудничества в разрезе его основных составляющих (нормативно-правовое, кадровое, научно-методическое, социально-психологическое и организационное обеспечение);

обоснование целесообразности включения межмуниципалыюго взаимодействия в стратегический выбор района;

основные задачи, направления и формы реализации стратегической функции Псковского района «Межмуниципальное взаимодействие»;

концепцию создания в районе Псковского международного центра межмуниципального сотрудничества.

СТЕПЕНЬ НОВИЗНЫ И ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ

К основным результатам, определяющим научную новизну диссертационного исследования, относятся следующие:

• выяснена сущность понятия «межмуниципальное взаимодействие» в контексте стратегического управления социально-экономическим развитием муниципального образования, обоснована целесообразность рассмотрения межмуниципального взаимодействия в качестве фактора стратегического развития муниципальных образований;

• на основе анализа российского и зарубежного опыта межмуниципального, в том числе приграничного, взаимодействия выявлены, систематизированы и содержательно раскрыты основные проблемы стратегического управления

межмуниципальным сотрудничеством в условиях действующего в России правового поля в сфере местного самоуправления; обоснован алгоритм определения стратегической целесообразности межмуниципального взаимодействия, которая рассматривается как диалектическое единство необходимости и возможности межмуниципального сотрудничества; разработаны методические предложения по формированию стратегических целей межмуниципального взаимодействия, включающие принципиальную схему определения целей, типовые целевые установки в сфере межмуниципального сотрудничества и соответствующие им целевые индикаторы;

определено место межмуниципального взаимодействия как фактора внешнего влияния при формировании стратегического выбора муниципального образования и как элемента стратегаческого выбора, если такое взаимодействие выступает в качестве приоритета в управленческой деятельности органов местного самоуправления;

уточнено и расширено понятие «стратегический выбор муниципального образования», под которым предлагается понимать совокупность приоритетных функций в сфере экономики и управления, выполнение которых обеспечит достижение стратегических целей социально-экономического развития муниципального образования в прогнозируемой перспективе;

выяснены сущность и состав механизма реализации стратегических целей межмуниципального взаимодействия, определено понятие муниципальной политики

межмуниципального взаимодействия, содержательно раскрыты научные принципы проведения такой политики - принципы целенаправленности, системности, эффективности, гармонизации интересов, безопасности, а также основные виды ее обеспечения -нормативно-правовое, кадровое, научно-методическое,

организационное, информационно-аналитическое и социально-психологическое.

Практическая значимость исследования определяется тем, что полученные результаты могут быть использованы руководителями муниципальных образований для решения проблемы стратегического управления межмуниципальным взаимодействием. Выводы и рекомендации диссертационной работы нашли применение при решении проблем стратегического управления межмуниципальным взаимодействием конкретного муниципального образования «Псковский район» Псковской области; они могут рассматриваться в качестве основы для дальнейших исследований в области стратегического управления межрегиональным взаимодействием, быть использованы в системе обучения персонала муниципального и регионального управления.

ВКЛАД АВТОРА В ПРОВЕДЕННОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

Личный вклад автора в проведенное исследование и полученные результаты заключается:

• в постановке и обосновании цели исследования, выборе объекта исследования, определении совокупности взаимосвязанных задач исследования;

• в обосновании межмуниципального взаимодействия как фактора стратегического развития муниципальных образований;

• в определении на основе обобщения отечественного и зарубежного опыта и содержательном раскрытии основных проблем научно-методического обеспечения управления межмуниципальным взаимодействием;

в разработке комплекса методических предложений по стратегическому управлению межмуниципальным

взаимодействием;

в обосновании пакета предложений по стратегическому управлению межмуниципальным взаимодействием на примере муниципального образования «Псковский район» Псковской области.

АПРОБАЦИЯ И ВНЕДРЕНИЕ РЕЗУЛЬТАТОВ ДИССЕРТАЦИИ

Исследования осуществлялись в рамках программы фундаментальных исследований ИРЭ РАН по теме: «Разработка теоретико-методологических основ социально-экономического развития регионов в контексте формирования социально-ориентированной рыночной экономики», а также в рамках темы «Разработка рекомендаций по планированию комплексного социально-экономического развития муниципальных образований», выполненной Северо-Западным филиалом Российского научного центра государственного и муниципального управления в 2001-2004г.г.

Основные научные результаты диссертации обсуждены на научно-практических семинарах Северо-Западного филиала Российского научного центра государственного и муниципального управления, на региональных конференциях и семинарах, в том числе: на научно-практической конференции «Стратегическое развитие муниципальных образований Псковской области» (Дедовичи, 2000, 3 декабря); «Местное самоуправление и развитие муниципальных образований в новых законодательных условиях» (Псков, 2003г., 24-28 декабря); «Стратегический баланс муниципальных финансовых ресурсов: проблемы и перспективы » (Псков, 2004г., 17 июня); «Пушкиногорье - территория развития» (Пушкинские горы, 2004,2 октября).

Разработки автора в области методического обеспечения межмуниципального взаимодействия были использованы в деятельности но повышению квалификации кадров органов муниципального управления, осуществляемой Псковским политехническим институтом и Учебно-научным центром государственного и муниципального управления (Ленинградская область).

ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ РАБОТЫ

1. Шураев В.В. Анализ стратегической целесообразности межмуниципального взаимодействия //Актуальные проблемы экономического развития региона: Сб. науч. тр. Вып. 3. - СПб.: УНЦ ГМУ, 2004. (0,45 п.л.).

2. Шураев В.В., Знаменская К.Н. Межмуниципальное взаимодействие как фактор стратегического развития территорий: правовые аспекты

//Актуальные проблемы экономического развития региона: Сб. науч. тр. Вып. 3. - СПб.: УНЦ ГМУ, 2004.- 0,6 п.л. (в соавторстве - участие соискателя — 0,4 п.л.).

3. Шураев В.В., Рохчин В.Е. Формирование стратегических целей межмуниципального взаимодействия //Актуальные проблемы экономического развития региона: Сб. науч. тр. Вып. 3. - СПб.: УНЦ ГМУ, 2004. - 0,6 п.л. (в соавторстве - участие соискателя - 0,5 п.л.).

4. Рекомендации по формированию стратегического баланса финансовых ресурсов муниципального образованияЛСолл. авторов: Рохчин В.Е., Знаменская К.Н., Свириденко М.В., Шураев В.В. и др. - СПб.: СевероЗападный филиал РНЦ ГМУ, 2004 - 7,5 п.л. (в соавторстве - участие соискателя - 1,0 п.л.).

5. Шураев В.В. Основные проблемы научного обеспечения межмуниципального взаимодействия/АГруды Псковского политехнического института.-2004.-№8.2. Строительство, Экономика (0,2 п.л.).

6. Болотов ДА, Межевич Н.М., Шураев В.В. Приграничное (международное) сотрудничество в системе межмуниципального взаимодействия - Псков: Изд-во ГОШ, 2005. — 10,5 п.л. (в соавторстве - участие соискателя - 3 п.л.).

7. Шураев В.В. Общий контур механизма реализации стратегических целей межмуниципального взаимодействия // Региональное управление: Сб. науч. тр. Вып. 1 /Ред. колл.: д.э.н., проф. В.Е. Рохчин, д.э.н., проф. Чекалин B.C., к.э.н., доц. К.Н. Знаменская - СПб.: ЦНР «Региональное управление», 2005 (0,3 п.л.).

8. Шураев В.В. Основные направления действий администрации муниципального образования по обеспечению межмуниципального взаимодействия // Региональное управление: Сб. науч. тр. Вып. 1 /Ред. колл.: д.э.н., проф. В.Е. Рохчин, д.э.н., проф. Чекалин B.C., к.э.н., доц. К.Н. Знаменская - СПб.: ЦНР «Региональное управление», 2005 (0,3 П.Л.).

9. Шураев В.В. Межмуниципальное взаимодействие при определении и реализации стратегического выбора муниципального образования Региональное управление: Сб. науч. тр. Вып. 1 /Ред. колл.: д.э.н., проф. В.Е. Рохчин, д.э.н, проф. Чекалин B.C., к.э.н., доц. К.Н. Знаменская -СПб.: ЦНР «Региональное управление», 2005 (0,4 п.л.).

Подписано к печати 30.04.05. Формат А5. Бумага офсетная. Печл. 1,5. Тираж 100 экз. Заказ 206

Типография «Синтез» 190013, Санкт-Петербург, ул. Рузовская, 15

*

1437

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Шураев, Владимир Васильевич

ВВЕДЕНИЕ.

1. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНЫМ

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕМ: СУЩНОСТЬ, АНАЛИЗ ОПЫТА, ПРОБЛЕМЫ.

1.1. Межмуниципальное взаимодействие как элемент стратегического управления развитием муниципальных образований в условиях нового правового поля.

1.2. Анализ российского и зарубежного опыта межмуниципального взаимодействия.

1.3. Приграничное межмуниципальное сотрудничество в российской и европейской практике.

1.4. Основные проблемы научного обеспечения стратегического управления межмуниципальным взаимодействием.

2. МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ

МЕЖМУНИЦИПАЛЬНЫМ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕМ.

2.1. Анализ стратегической целесообразности межмуниципального взаимодействия.

2.2. Стратегическое целеполагание в сфере межмуниципального взаимодействия.

2.3. Межмуниципальное взаимодействие при определении стратегического выбора муниципального образования.

2.4. Механизм реализации стратегических целей межмуниципального взаимодействия.

3. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СТРАТЕГИЧЕСКОМУ УПРАВЛЕНИЮ

МЕЖМУНИЦИПАЛЬНЫМ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕМ (НА ПРИМЕРЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «ПСКОВСКИЙ РАЙОН» ПСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ).

3.1. Основные направления действий районной администрации по обеспечению межмуниципального взаимодействия.

3.2. Межмуниципальное сотрудничество в обосновании и реализации стратегического выбора района.

3.3. Концепция создания "Международного центра межмуниципального сотрудничества».

Диссертация: введение по экономике, на тему "Стратегическое управление межмуниципальным взаимодействием в условиях современной России"

Межмуниципальное взаимодействие является весьма важной и относительно малоисследованной функцией местного самоуправления, призванной эффективно использовать потенциал межтерриториальной интеграции и кооперации для достижения стратегических целей социального и экономического развития муниципальных образований - субъектов сотрудничества. Потребность в отмеченной интеграции и кооперации возникает в достаточно распространенных ситуациях, когда муниципальные образования испытывают дефицит ресурсов для достижения намеченных целей развития, стремятся усилить и расширить конкурентные преимущества.

В настоящее время в России в основном создана правовая база межмуниципального сотрудничества, основу которой составляют положения Конституции, Гражданского кодекса, федеральные законы Российской Федерации. В то же время интеграционные и кооперационные процессы в российском межмуниципальном пространстве идут достаточно медленно, причем одним из существенных факторов торможения выступает здесь недостаточная степень научно-методического обеспечения решения проблем межмуниципального взаимодействия.

Отдельные аспекты проблемы межмуниципального взаимодействия рассмотрены в работах Гринчеля Б.М., Знаменской К.Н., Костылевой Н.Е., Литовки О.П., Межевича Н.М., Павлова К.В., Рохчина В.Е. и др.

Однако исследования, посвященные разработке методических предложений по стратегическому управлению межмуниципальным взаимодействием, практически отсутствуют, что заставляет использовать при решении возникающих в практике управления проблем далеко не самый эффективный метод «проб и ошибок».

Значимость исследуемой проблемы, недостаточная разработанность ее методических аспектов предопределяют актуальность настоящей работы.

Цель диссертационного исследования - разработка методических положений стратегического управления межмуниципальным взаимодействием применительно к складывающимся в России политико-экономическим условиям и обоснование соответствующих предложений на примере муниципального образования «Псковский район» Псковской области.

Для достижения указанной цели в диссертации поставлены следующие задачи:

• выяснить сущность межмуниципального взаимодействия в контексте стратегического управления развитием муниципальных образований в условиях становления в России нового правового поля;

• обосновать целесообразность рассмотрения межмуниципального взаимодействия как фактора стратегического развития муниципальных образований;

• осуществить анализ российского и зарубежного опыта межмуниципального, в том числе приграничного взаимодействия;

• выявить и систематизировать основные проблемы научно-методического обеспечения стратегического управления межмуниципальным взаимодействием;

• разработать методические предложения по анализу стратегической целесообразности межмуниципального взаимодействия;

• обосновать методические предложения по определению стратегических целей межмуниципального взаимодействия;

• разработать методические рекомендации по учету фактора межмуниципального взаимодействия при определении и реализации стратегического выбора муниципального образования;

• разработать методические предложения по формированию механизма реализации стратегических целей межмуниципального взаимодействия;

• обосновать предложения по стратегическому управлению межмуниципальным взаимодействием на примере муниципального образования «Псковский район» Псковской области.

Объектом исследования является стратегическое управление межмуниципальным взаимодействием в условиях современной России.

Предметом исследования выступает совокупность методических и прикладных вопросов стратегического управления межмуниципальным взаимодействием.

Методологической и информационной основой исследования являются: общая теория управления; научные труды отечественных и зарубежных ученых в области стратегического управления социально-экономическим развитием муниципальных образований; законодательные и нормативные акты, регламентирующие различные аспекты государственного и муниципального управления в России.

Исследование строилось на принципах системного подхода, использовались методы логического анализа и синтеза. Разработанные методические основы стратегического управления межмуниципальным взаимодействием были использованы при обосновании соответствующих предложений применительно к конкретному муниципальному образованию - Псковскому району Псковской области.

К основным результатам, определяющим научную новизну диссертационного исследования, относятся следующие: выяснена сущность понятия «межмуниципальное взаимодействие» в контексте стратегического управления социально-экономическим развитием муниципального образования, обоснована целесообразность рассмотрения межмуниципального взаимодействия в качестве фактора стратегического развития муниципальных образований; на основе анализа российского и зарубежного опыта межмуниципального, в том числе приграничного, взаимодействия выявлены, систематизированы и содержательно раскрыты основные проблемы стратегического управления межмуниципальным сотрудничеством в условиях действующего в России правового поля в сфере местного самоуправления; обоснован алгоритм определения стратегической целесообразности межмуниципального взаимодействия, которая рассматривается как диалектическое единство необходимости и возможности межмуниципального сотрудничества; разработаны методические предложения по формированию стратегических целей межмуниципального взаимодействия, включающие принципиальную схему определения целей, типовые целевые установки в сфере межмуниципального сотрудничества и соответствующие им целевые индикаторы; определено место межмуниципального взаимодействия как фактора внешнего влияния при формировании стратегического выбора муниципального образования и как элемента стратегического выбора, если такое взаимодействие выступает в качестве приоритета в управленческой деятельности органов местного самоуправления; уточнено и расширено понятие «стратегический выбор муниципального образования», под которым предлагается понимать совокупность приоритетных функций в сфере экономики и управления, выполнение которых обеспечит достижение стратегических целей социально-экономического развития муниципального образования в прогнозируемой перспективе; выяснены сущность и состав механизма реализации стратегических целей межмуниципального взаимодействия, определено понятие муниципальной политики межмуниципального взаимодействия, содержательно раскрыты научные принципы проведения такой политики -принципы целенаправленности, системности, эффективности, гармонизации интересов, безопасности, а также основные виды ее обеспечения - нормативно-правовое, кадровое, научно-методическое, организационное, информационно-аналитическое и социально-психологическое.

Практическая значимость исследования определяется тем, что полученные результаты могут быть использованы руководителями муниципальных образований для решения проблемы стратегического управления межмуниципальным взаимодействием. Выводы и рекомендации диссертационной работы нашли применение при решении проблем стратегического управления муниципальным взаимодействием конкретного муниципального образования «Псковский район» Псковской области; они могут рассматриваться в качестве основы для дальнейших исследований в области стратегического управления межрегиональным взаимодействием, быть использованы в системе обучения персонала муниципального и регионального управления.

Апробация и внедрение результатов диссертации. Исследования осуществлялись в рамках программы фундаментальных исследований ИРЭ РАН по теме: «Разработка теоретико-методологических основ социально-экономического развития регионов в контексте формирования социально-ориентированной рыночной экономики», а также в рамках темы «Разработка рекомендаций по планированию комплексного социально-экономического развития муниципальных образований», выполненной Северо-Западным филиалом Российского научного центра государственного и муниципального управления в 2001-2004г.г.

Основные научные результаты диссертации обсуждены на научно-практических семинарах Северо-Западного филиала Российского научного центра государственного и муниципального управления, на региональных конференциях и семинарах, в том числе: на научно-практической конференции «Стратегическое развитие муниципальных образований Псковской области» (Дедовичи, 2000, 3 декабря); «Местное самоуправление и развитие муниципальных образований в новых законодательных условиях» (Псков, 2003г., 24-28 декабря); «Стратегический баланс муниципальных финансовых ресурсов: проблемы и перспективы » (Псков, 2004г., 17 июня); «Пушкиного-рье - территория развития» (Пушкинские горы, 2004, 2 октября).

Разработки автора в области методического обеспечения межмуниципального взаимодействия были использованы в деятельности по повышению квалификации кадров органов муниципального управления, осуществляемой

Псковским политехническим институтом и Учебно-научным центром государственного и муниципального управления (Ленинградская область).

Структура и содержание диссертации обусловлены поставленной целью, задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Шураев, Владимир Васильевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исходя из цели и задач, сформулированных в диссертационном исследовании, были получены следующие основные результаты.

1. Межмуниципальное взаимодействие как объект управления представляет собой комплекс весьма динамичных процессов различной степени сложности, которые предусматривают наличие, как минимум, двух субъектов управления, поскольку мы имеем дело с взаимодействием. Однако для каждого из этих субъектов интересы партнера по межмуниципальному сотрудничеству рассматриваются как фактор внешнего влияния, причем весьма существенный. При этом можно говорить о двух уровнях управления применительно к различным объектам управления. Один из них - уровень муниципалитета, который определяет цели, направления, партнеров, формы и методы межмуниципального сотрудничества для реализации собственных полномочий и решения проблем социально-экономического развития муниципального образования. Второй уровень управления возникает на этапе реализации межмуниципальных проектов и программ, где речь может идти о совместном управлении партнеров конкретными продуктами первого уровня взаимодействия.

Множественность и неоднородность объекта управления в совокупности с уровнем его зависимости от воздействия внешних факторов обуславливает необходимость говорить о стратегическом характере управления, под которым предлагается понимать целенаправленное взаимодействие субъекта и объекта управления на основе управляющего воздействия и обратной связи с учетом влияния внешней среды. Управление межмуниципальным взаимодействием должно опираться на систему взаимоувязанных научных принципов, к главным из которых относятся: целенаправленность, системность, комплексность, баланс интересов, инновационность, эффективность.

Межмуниципальное взаимодействие может носить как стратегический, так и нестратегический характер. Представляется, что при определении характера межмуниципального взаимодействия целесообразно учитывать характер тех задач, решению которых будет способствовать межмуниципальное взаимодействие. В частности, можно утверждать, что если межмуниципальное сотрудничество обеспечивает решение функциональных задач, связанных с непосредственным выполнением законодательно закрепленных за уровнем местного самоуправления определенного типа муниципального образования функций, то эти взаимосвязи не носят стратегического характера и условно могут быть названы «предметно-функциональными». Если же речь идет о решении стратегических задач, обусловленных, например, положениями документа, определяющего стратегические перспективы социально-экономического развития муниципального образования (концепции), то использование технологий межмуниципального сотрудничества представляет собой пример стратегического взаимодействия.

На практике оба вида межмуниципальных взаимосвязей могут осуществляться одновременно и дополнять друг друга, однако обоснование решений о целесообразности осуществления межмуниципального взаимодействия стратегического характера является более сложной задачей. Муниципалитеты, участвуя в осуществлении совместной деятельности, объединяя свои ресурсы, реализуя совместные проекты и программы, вынуждены вносить определенные коррективы в свое поведение. Если речь идет о предметно-функциональных межмуниципальных взаимосвязях, то на первое место выходят прямые издержки (затраты трудовых, финансовых, организационных ресурсов), связанные с осуществлением той или иной совместной деятельности, оценить которые довольно просто. Но есть и иные издержки, в большей степени характерные для стратегического межмуниципального взаимодействия, которые, по аналогии со сферой бизнеса, можно разделить на три вида: издержки координации, издержки негибкости и издержки компромиссов.

2. Законодательная трактовка понятия межмуниципального взаимодействия сегодня отсутствует. Практика межмуниципального сотрудничества значительно опередила научное обоснование данного направления деятельности, которое следует рассматривать как часть объекта муниципального управления. Эксперты, комментирующие процесс и перспективы межмуниципального сотрудничества, как правило, говорят о взаимодействии муниципальных образований в лице их представителей или органов управления в целях координации, более эффективного осуществления своих прав и интересов, совместного решения различных вопросов и проблем. Представляется, что более точно можно было бы определить межмуниципальное взаимодействие как совокупность правовых и социально-экономических отношений, установленных между муниципальными образованиями и реализуемых на принципах социального партнерства. Данное определение предполагает комплексность и многоаспектность объекта управления, который представляет собой сферу полномочий властных и управленческих структур муниципального уровня власти и управления.

3. Роль межмуниципального взаимодействия в стратегическом управлении имеет различные проявления: во-первых, межмуниципальное взаимодействие выполняет роль фактора внешнего влияния, который нужно учитывать в процессе аналитических работ, в частности, при обосновании стратегического выбора на этапе стратегического планирования; во-вторых, межмуниципальное взаимодействие можно рассматривать как самостоятельное направление управленческой деятельности и инструмент стратегического управления, когда речь идет о реализации стратегических решений с использованием технологий межмуниципального партнерства.

4. Зарубежный опыт свидетельствует о широких возможностях использования механизма межмуниципального сотрудничества, которое развивается, в основном, в рамках трех направлений: организация эффективного горизонтального взаимодействия органов местного самоуправления по решению актуальных социально-экономических проблем развития муниципальных образований; формирование и защита общих интересов муниципальных образований в национальных и международных организациях местных властей; организация эффективного взаимодействия международного межмуниципального сотрудничества.

Для зарубежной практики характерно создание межмуниципальных структур с передачей им части полномочий и бюджетных средств местного самоуправления (в Испании, Дании, Франции), что запрещено действующим и новым российским законодательством в сфере местного самоуправления.

В России получили распространение, в основном, ассоциативные (общероссийские, региональные, межрегиональные) объединения муниципальных образований, которые в большей степени решают вопросы политического характера. Инициирование и координация межмуниципального взаимодействия в сфере социально-экономического развития, заявленные в уставах этих организаций, носит единичный, а не систематический характер.

В целом обобщение накопленного российского опыта межмуниципального взаимодействия позволяет утверждать, что в России созданы правовые предпосылки для развития горизонтальных связей между органами местного самоуправления как внутри страны, так и в системе международных отношений.

В то же время интеграционные и кооперационные процессы в российском межмуниципальном пространстве идут чрезвычайно медленно. И здесь можно выделить следующие факторы торможения: отсутствие достаточного опыта налаживания «горизонтальных связей»; социально-экономическое неравенство муниципальных образований; недостаточная профессиональная и социально-психологическая готовность органов местного самоуправления к налаживанию межмуниципальных связей; амбициозность и политическая агрессивность значительной части муниципальных лидеров, их нежелание идти на компромисс, неизбежный практически при любых договоренностях о сотрудничестве; отсутствие правовой культуры при отстаивании муниципальных интересов; недостаточная степень научнометодического обеспечения решения проблем межмуниципального взаимодействия.

5. Приграничное сотрудничество как особая форма социально-экономических отношений между органами местного самоуправления существует не только в странах Европы, где сложились давние традиции местного самоуправления, но и в России, где процесс приграничного сотрудничества неразрывно связан с процессом становления муниципального уровня управления территорией. В тех субъектах федерации, где муниципалитеты являются реально действующими в пределах своей компетенции, приграничное сотрудничество развивается по классической европейской модели (как это происходит, например, в Ленинградской области); в тех субъектах федерации, где муниципалитеты развиты слабо, вопросы, традиционно рассматриваемые муниципалитетами, являются одной из составляющих международной и внешнеэкономической деятельности субъектов федерации (как это, например, происходит в Псковской области). Такое развитие приграничного межмуниципального сотрудничества нельзя признавать нормальным.

Анализ международного опыта межмуниципального взаимодействия показал, что наиболее эффективной организационной формой реализации приграничного сотрудничества являются еврорегионы. Под этим понятием следует понимать территорию добровольного приграничного сотрудничества, в границах которой путем экономического, культурного и гуманитарного взаимодействия реализуются конкретные трансграничные проекты, решаются проблемы занятости, развития инфраструктуры, экологии и т.п. В то же время, еврорегионы рассматриваются как одна из организационных форм трансграничных отношений, где в рамках своей компетенции и при согласии центральных государственных органов на базе особых расширенных полномочий по международному сотрудничеству местные органы власти приграничных регионов имеют возможность разрабатывать специальные комплексные программы взаимодействия и реализовывать конкретные трансграничные экономические проекты

В настоящее время в практике работы еврорегионов необходимо различать политику намерений и практику действий, реальный опыт интеграции и кооперации. Объективная ценность еврорегионов для России заключается скорее в стимулировании диалога и институциональных инноваций, в меньшей степени — в достижении нового качества регионального развития и новых экономических характеристик территории. В основе концепции евроре-гиона лежит идея установления приоритетных «стратегических альянсов» с одним или двумя-тремя близлежащими местными самоуправлениями, в результате чего формируются небольшие по своей территории регионы, уровень взаимозависимости и экономической интеграции в которых иной раз превосходит соответствующие уровни участвующих сторон с регионами своих государств. В рамках подобных малых трансграничных регионов интеграция охватывает фирмы и компании, образовательные учреждения; широко развита транспортная инфраструктура, тесно связывающая стороны; как правило, создаются даже транснациональные органы координации и управления.

Таким образом, основная цель создания еврорегионов— организация своеобразной структуры и механизма, которые должны способствовать скоординированному решению общих проблем, существующих в пределах этих территорий. Для Восточной Европы и стран СНГ еврорегионы как форма приграничного сотрудничества способствуют не только усилению и углублению добрососедских отношений между государствами, но и являются своеобразным инструментом для интеграции той или иной страны в европейские структуры, что особенно важно для России в связи с продвижением границ Евросоюза.

6. Возможность развития приграничного сотрудничества становится дополнительным шансом для российских регионов, тем более, что правовая основа для этого существует. Такое сотрудничество не может обеспечить выравнивание уровней развития приграничных муниципальных образований и субъектов Федерации, однако в условиях уменьшения роли государства и сокращения его возможностей директивно перераспределять ресурсы приграничное сотрудничество может способствовать преодолению негативных последствий переходного периода.

Межмуниципальное сотрудничество приграничных территорий можно рассматривать как катализатор интеграционных процессов в сфере внешнеэкономических связей, который находится в поле региональных и муниципальных интересов и приоритетов.

7. Одним из ключевых теоретических вопросов стратегического управления межмуниципальным взаимодействием является определение основных требований, предъявляемых к такому взаимодействию. Автор полагает, что межмуниципальное взаимодействие должно способствовать комплексному социально-экономическому развитию его участников, ибо в противном случае оно не имеет смысла. Это актуализирует задачу уточнения совокупности критериальных требований, которым должно соответствовать социально-экономическое развитие муниципальных образований.

По мнению автора, среди основных требований, предъявляемых к социально-экономическому развитию муниципальных образований, следует отметить требования сбалансированности, безопасности и эффективности. В работе осуществлено содержательное раскрытие существа этих требований, обсуждаются вопросы их количественного выражения.

Обобщение опыта межмуниципального взаимодействия позволяет, в определенной мере условно, выделить следующие основные этапы прогнозно-аналитических работ по его обеспечению:

• оценка стратегической целесообразности межмуниципального взаимодействия;

• обоснование стратегических целей межмуниципального взаимодействия;

• формирование механизма реализации стратегических целей межмуниципального взаимодействия.

В работе выявлены и содержательно раскрыты основные проблемы стратегического управления межмуниципальным взаимодействием, решение которых требует создания специального научно-методического обеспечения.

Анализ проблем стратегического управления межмуниципальным взаимодействием, решение которых требует создания научного обеспечения, позволяет выделить проблему определения основных критериальных требований, применяемых к такому взаимодействию, и обосновать гипотезу, что к числу таких требований относится безопасность и эффективность развития муниципальных образований - партнеров по взаимодействию. В результате предлагается следующий перечень задач, решение которых требует специальных исследований:

• выявление и содержательная трактовка факторов, характеризующих изменение основных структурных составляющих муниципального образования как системы, превышение пороговых значений которых в результате межмуниципального взаимодействия может перевести его на траекторию развития, результатом которой является утрата им системной целостности, вступление в фазу бифуркации;

• определение индикаторов для количественной оценки таких факторов;

• обоснование пороговых значений факторных показателей, превышение которых может в ходе межмуниципального взаимодействия послужить причиной запуска кризисных процессов в развитии муниципального образования, влияющих на его безопасное развитие;

• оценка эффективности межмуниципального взаимодействия.

Систематизация других проблем стратегического управления межмуниципальным взаимодействием осуществлена применительно к следующим основным этапам прогнозно—аналитических работ, характерных для разработки концепции стратегического развития муниципального образования:

• стратегический анализ стартовых условий и исходных предпосылок межмуниципального взаимодействия, оценка стратегической целесообразности такого взаимодействия;

• формирование стратегических целей межмуниципального взаимодействия;

• определение стратегического выбора муниципального образования с учетом фактора межмуниципального взаимодействия;

• формирование механизма реализации стратегических целей межмуниципального взаимодействия.

Стратегический анализ является одной из важнейших составляющих процесса подготовки документов, регламентирующих становление и развитие межмуниципального взаимодействия. Однако изучение сложившейся практики стратегического управления межмуниципальным взаимодействием показывает, что аналитические работы не опираются на необходимую научно-методическую базу. Поэтому необходима разработка методических предложений по решению одной из ключевых задач муниципального взаимодействия, связанных с определением стратегической целесообразности намечаемого сотрудничества.

Другая ключевая проблема стратегического управления межмуниципальным взаимодействием связана с выбором и обоснованием целей такого сотрудничества. Целеформирование в целом является «ахиллесовой пятой» как советского, так и российского менеджмента, и сфера межмуниципального взаимодействия не является исключением.

Важной проблемой стратегического развития муниципального образования является обоснование его стратегического выбора, выступающего в качестве предтечи целей развития его экономики. Поэтому актуализируется задача учета фактора межмуниципального взаимодействия как при обосновании нового стратегического выбора муниципального образования, так и при его реализации.

Необходимы также исследования по формированию механизма реализации стратегических целей межмуниципального взаимодействия, разработка рекомендаций органам местного самоуправления по налаживанию межмуниципального сотрудничества, по разработке разделов «Межмуниципальное сотрудничество» программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований разного типа, по выбору экономико-правовых форм, применимых для создаваемых межмуниципальных объединений.

8. Понятие стратегической целесообразности межмуниципального взаимодействия предлагается трактовать как диалектическое единство необходимости и возможности сотрудничества муниципальных образований, рассматриваемого в качестве элемента механизма реализации целей их стратегического комплексного социально-экономического развития. В работе предложена принципиальная схема определения стратегической целесообразности межмуниципального взаимодействия.

9. В диссертации рассматривается понятие цели межмуниципального взаимодействия как состояния, к которому стремится субъект межмуниципального сотрудничества, причем цель должна быть определена качественно (с помощью целевой установки), количественно (с помощью целевых показателей) и во времени. Разработаны «типовые» целевые установки межмуниципального взаимодействия применительно к муниципальному району и характеризующие их целевые индикаторы.

В качестве «типовых» целевых установок межмуниципального сотрудничества для муниципального района определены следующие:

• использование потенциала межмуниципального взаимодействия для решения актуальных проблем комплексного социально-экономического развития муниципального района;

• активное формирование и позиционирование современного привлекательного для инвесторов имиджа муниципального района на основе использования разнообразных форм межмуниципального взаимодействия; • формирование и защита общих интересов муниципальных образований в российских государственных структурах и за рубежом.

В работе предложена принципиальная схема, раскрывающая логику действий по определению стратегических целей межмуниципального взаимодействия.

10. Ключевым этапом работ в сфере стратегического планирования развития муниципального образование является обоснование его стратегического выбора, по которым принято понимать совокупность приоритетных функций, выполняемых в перспективе муниципалитетом в сфере экономики. Технология факторного анализа функций, намечаемых к включению в состав стратегического выбора, предусматривает определение факторов роста и факторов торможения, которые могут носить как внутренний для конкретного муниципального образования, так и внешний характер.

Автор полагает, что к числу факторов влияния, определяющих стратегический выбор муниципального образования, следует относить существующие или потенциально возможные межмуниципальные связи. Дополнительно в работе предлагается расширить понятие стратегического выбора, ибо при определении перспектив развития и путей их достижения органы местного самоуправления осуществляют выбор приоритетов не только в сфере экономики, но и в сфере управления. При таком подходе межмуниципальное взаимодействие, если оно будет определено в качестве приоритета в управленческой деятельности, можно рассматривать не только как фактор, но и элемент стратегического выбора.

11. Реализация стратегических целей межмуниципального взаимодействия предполагает создание и эффективное функционирование соответствующего механизма их практического достижения. В связи с этим возникает вопрос о сущности и структуре такого механизма.

Автор полагает, что сущность механизма реализации стратегических целей межмуниципального взаимодействия состоит в обеспечении достижения сотрудничающими муниципальными образованиями рубежей своего социально-экономического развития, намеченных на стратегическую перспективу. В свою очередь, структура механизма реализации стратегических целей межмуниципального взаимодействия включает, во-первых, стратегию достижения намеченных целей сотрудничества; во-вторых, муниципальную политику межмуниципального сотрудничества; в-третьих, ресурсы, необходимые для реализации намеченных стратегических целей межмуниципального сотрудничества.

В настоящее время еще не сложилось единое понимание сущности отдельных элементов рассматриваемого механизма. В работе стратегию достижения намеченных целей межмуниципального сотрудничества предлагается трактовать как некоторую «генеральную линию», характеризующую направленность действий по их реализации. Такая «генеральная линия» может быть представлена совокупностью базовых положений, опираясь на которые органы местного самоуправления осуществляют разработку и реализацию муниципальной политики межмуниципального взаимодействия.

Что касается муниципальной политики межмуниципального взаимодействия, то она рассматривается как совокупность принципов, процедур, приоритетов, форм, видов обеспечения и методов реализации целей межмуниципального взаимодействия. Объектом такой политики выступают муниципальные образования, заинтересованные в развитии интеграционных связей, а субъектом - совокупность муниципальных и государственных органов управления, заинтересованных бизнес-структур и т.д., причем ядром отмеченной совокупности являются органы управления взаимодействующих муниципалитетов, несущих, в конечном счете, всю полноту ответственности за комплексное социально-экономическое развитие «своих» муниципальных образований.

В качестве предмета рассматриваемой политики предлагается рассматривать различные сферы жизнедеятельности муниципальных образований, эффективность и качество функционирования которых могут быть улучшены путем усиления основанного на партнерских началах муниципального взаимодействия.

12. В диссертации разработан пакет предложений по стратегическому управлению межмуниципальным взаимодействием применительно к муниципальному образованию «Псковский район» Псковской области. Пакет включает:

• основные направления действий районной администрации по обеспечению межмуниципального сотрудничества в разрезе его основных составляющих (нормативно-правовое, кадровое, научно-методическое, социально-психологическое и организационное обеспечение);

• обоснование целесообразности включения межмуниципального взаимодействия в стратегический выбор района ;

• основные задачи, направления и формы реализации стратегической функции Псковского района «Межмуниципальное взаимодействие»;

• концепцию создания в районе Псковского международного центра межмуниципального сотрудничества.