Модернизация системы государственного регулирования коммунальных услуг тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Модернизация системы государственного регулирования коммунальных услуг"

На правах рукописи

КУРЯЧИЙ АЛЕКСАНДР ВАСИЛЬЕВИЧ

Модернизация системы государственного регулирования коммунальных услуг

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами — сфера услуг)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

13 НОЯ 2014

Санкт-Петербург - 2014

005555364

005555364

Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего образования «Санкт-Петербургский государственный экономический университет»

Научный руководитель: кандидат экономических наук, доцент

Тютиков Юрий Павлович

Официальные оппоненты: Дроздова Ирина Валерьевна

доктор экономических наук, доцент, профессор кафедры управления ФГБОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный

архитектурно-строительный университет»

Немкин Павел Валерьевич

кандидат экономических наук,

заместитель генерального директора по экономике и финансам ООО «Жилкомсервис №1 Фрунзенского района»

Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное

учреждение науки «Институт проблем региональной экономики Российской академии наук»

Защита состоится «09» декабря 2014 года в 13:00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.354.11 при Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего образования «Санкт-Петербургский государственный экономический университет» по адресу: 191002, г. Санкт-Петербург, ул. Марата, д. 27, аудитория 422.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте www.unecon.ru/dis-sovety Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Санкт-Петербургский государственный экономический университет»

Автореферат разослан « оября 2014 года

Ученый секретарь

диссертационного совета( ^Х¿Г —'" Ч^ н.А. Логинова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Уровень неудовлетворенности домохозяйств в России коммунальными услугами очень высок, несмотря на значительный прирост благосостояния в последнее время. В российской научной, профессиональной и бытовой деятельности этот вопрос прочно вошел в «компетенцию» такой спорной экономической структуры и объекта государственного регулирования как жилищно-коммунальное хозяйство (далее — ЖКХ). Тройка ведущих центров опроса общественного мнения подтвердила, что в 2013 году самой актуальной темой для граждан России стала неудовлетворенность сферой ЖКХ. Количество правительственных и парламентских инициатив, а также уровень обсуждения проблем этой сферы в средствах массовой информации подтверждает социально-политическую значимость этой темы. Проблемам ЖКХ посвящено большое количество диссертаций, других научных исследований и разработок.

За последние годы приняты водная и энергетическая стратегии, а также специальные отраслевые законы, внесены изменения в отраслевую классификацию. Сформировалась сложная система регулирования и мощная нормативно-стратегическая база, которая четко описывает желаемые результаты регулирования, вводит подробные правила поведения, но при этом не создает принципиально новую экономическую логику отношений, в связи с чем высока инерция их советского понимания. И если можно говорить о том, что на правительственном уровне существует однозначное понимание в необходимости модернизации государственного регулирования сферы коммунальных услуг, то понимания каким образом ее необходимо осуществлять гораздо меньше.

Степень разработанности темы исследования в международном научном сообществе находится на высоком уровне, хотя нельзя утверждать, что сформировалась единообразная научная позиция по многим поставленным проблемам. В России тема раскрыта не целостно, исследованы лишь некоторые ее элементы, ряд проблем оставлен без внимания.

Экономическая теория естественных монополий и их государственного регулирования получили развитие за рубежом в работах Баумоля У., ДиЛоренцо Т., Моска М., Стиглера Д., Познера Р., Уотерсона М и др. Проблемы российского регулирования исследованы в работах Авдашевой С., Белоусовой Н., Бутыркина А., Васильевой Е., Лившиц В., Розановой Н. и др.

Жилищно-коммунальное хозяйство за рубежом не рассматривается как регулируемая государством система отраслей, так как не выделяется в единый сектор экономики. В российской же науке эта тема разрабатывается Гнездовой Ю., Кондратьевой М., Макареня Т., Минаевым Н., Слиняковым Ю. и другими.

Государственное регулирование водного сектора экономики за рубежом исследуется под эгидой Всемирного банка, Международной водной ассоциации и других организаций в работах Аннес П., Джейкобсон Ч., Макдональд Д., Марин Ф. В России этим вопросом занимаются Бобылев С., Ходарев А., Шикломанов И. и другие.

Проблемы государственного регулирования систем энергоснабжения исследуются при поддержке Всемирного банка, Международного энергетического агентства в работах Александер Я., Бироль Ф., Tapp Дж., Эсташ А. и многих других. В России комплексными исследованиями сектора энергоснабжения занимаются Башмаков И., Боровский Ю., Бушуев В. и другие.

Цель исследования — разработать механизмы модернизации системы государственного регулирования коммунальных услуг в РФ, а также способы оценки эффективности их реализации, основываясь на сравнении российского опыта регулирования сфер водоснабжения и энергоснабжения с зарубежным.

Для достижения данной цели в работе поставлены следующие задачи:

• выявить основные тенденции в исследовании проблем государственного регулирования услуг водоснабжения и энергоснабжения;

• определить состав, природу и место российской системы государственного регулирования услуг водоснабжения и энергоснабжения;

• провести исследование организации и эффективности функционирования сфер услуг водоснабжения и энергоснабжения за рубежом;

• провести анализ мирового опыта участия частного капитала в организации услуг водоснабжения и энергоснабжения;

• выявить препятствия и установить цели модернизации системы государственного регулировании услуг водоснабжения и энергоснабжения в РФ;

• разработать механизмы реализации и оценки эффективности модернизации системы государственного регулирования коммунальных услуг.

Объектом исследования являются системы государственного регулирования услуг водоснабжения и энергоснабжения в России и за рубежом.

Предметом исследования выступает институциональная структура и экономическая природа взаимосвязи элементов систем государственного регулирования услуг водоснабжения и энергоснабжения.

Теоретическая и методологическая основа. Проведенное исследование и разработанные механизмы базируются на достижениях современной экономической науки, целях и результатах деятельности органов публичной власти, анализе поведения участников рынка. Работа основана на применении системного подхода и сравнительного анализа в исследовании международного опыта государственного регулирования услуг водоснабжения и энергоснабжения, использование актуальной статистической базы для оценки их эффективности и выявления тенденций развития.

Информационной базой исследования Информационной базой исследования послужили официальные статистические публикации федеральной службы государственной статистической РФ и зарубежных статистических агентств, доклады Всемирного банка, Международного энергетического агентства и других международных организаций, отчеты национальных регуляторов, концептуальные и нормативные правовые акты, данные исследовательских организаций и бенчмаркинговых систем, отчеты коммерческих организаций, государственных фондов, и данные управляющих, ресурсоснабжающих, компаний и администраций, собранные лично автором.

Обоснованность и достоверность результатов исследования

обеспечивается использованием в качестве теоретической и методологической основы научных трудов зарубежных и отечественных ученых, посвященных исследованию проблем сферы коммунальных услуг; применением системного подхода, сравнительного анализа и других апробированных методов научного исследования; отражением основных результатов в публикациях автора, в том числе в научных рецензируемых изданиях; обсуждением результатов исследования на всероссийских научно-практических конференциях и их одобрением экспертным сообществом; использованием в учебном процессе.

Соответствие диссертации Паспорту научной специальности. Диссертационное исследование соответствует Паспорту научной специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами (сфера услуг), таким пунктам Паспорта специальностей ВАК РФ (экономические науки) как: п. 1.6.122 «Соотношение рыночных и государственных регуляторов в развитии отраслей и комплексов сферы услуг».

Научная новизна результатов исследования состоит в разработке моделей государственного воздействия на сферы услуг водоснабжения и энергоснабжения, основанных на формировании системы двусторонних отношений взаимодействующих субъектов с объемом полномочий, достаточным для соблюдения баланса их экономических и политических интересов.

Наиболее существенные результаты исследования, обладающие научной новизной и полученные лично соискателем:

1. Выявлен институционально-терминологический барьер исследования зарубежного опыта государственного регулирования коммунальных услуг, для преодоления которого предложено внести изменения в экономический и управленческий понятийный аппарат, заключающиеся в отказе от единой сферы «коммунальных услуг» в пользу рынков услуг водо и энергоснабжения.

2. Доказана неэффективность российской модели системы государственного регулирования коммунальных услуг, обусловленная высокой сложностью ее структуры и непоследовательностью связей между элементами, что препятствует выработке, реализации и контролю управленческих решений.

3. Обнаружены обобщающие черты зарубежных моделей регулирования сфер водоснабжения и энергоснабжения, детерминирующие эффективность их функционирования, базирующиеся на оптимальном соотношении компетенций.

4. Сформулированы направления модернизации системы государственного регулирования коммунальных услуг, основанные на преодолении системы препятствий эффективного функционирования и регулирования сфер водо и энергоснабжения, заключающиеся в ограничении государственного участия и развитии двусторонних рыночных отношений.

5. Разработаны механизмы модернизации системы государственного регулирования коммунальных услуг в России и оценки ее эффективности, основанные на формировании системы двусторонних отношений участников, с объемом полномочий, достаточным для баланса экономических и политических интересов, при высоком уровне контроля и мониторинга.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается Выводы и рекомендации исследования могут быть использованы органами государственной власти при для модернизации энергетической и водной политики, реформировании нормативной и стратегической базы регулирования.

Положения и выводы исследования использованы в учебном процессе при чтении лекций и проведении занятий по курсу «Национальная экономика».

Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования были доложены на международных научно-практических конференциях в Санкт-Петербурге и Новосибирске в 2014 году.

Публикация результатов исследования. По теме диссертации опубликовано 7 научных работ (из них 3 статьи в рекомендованных изданиях ВАК РФ) общим объемом 8,23 п.л. (авторский вклад 6,3 п.л.).

Структура диссертации. Диссертация включает введение, три главы, заключение и список литературы.

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Выявлен институционально-терминологический барьер исследования зарубежного опыта регулирования сферы коммунальных услуг.

Понятие «коммунальные услуги» в России неоднозначно. В рамках государственного регулирования под ними понимается часть сфер услуг водо, электро, тепло, газо -снабжения, в которых одной стороной отношений выступает домохозяйство (или коммерческая организация, находящаяся в одном доме с домохозяйством), а другой — исполнитель, которым может быть широкий спектр неоднородных организаций (коммерческие управляющие компании, потребительские кооперативы, естественные монополисты). Научное сообщество России видит эту категорию несколько шире, включая в нее весь спектр услуг водоэнергоснабжения и зачастую объединяет ее в еще большую сферу жилищно-коммунальных услуг, что, по-нашему мнению, значительно размывает специфику в понимании рынков энергоснабжения и водоснабжения.

В зарубежном опыте отсутствует практика объединения сфер услуг водоснабжения и энергоснабжения за исключением структурирования затрат домохозяйств, но при этом не происходит объединение услуг водоснабжения и энергоснабжение. Единственным исключением является применение термина «utilities» в Северной Америке. Использование термина «utilities» является следствием видоизменения термина «public utility», означающего предприятие, предоставляющее «public services» - общественные услуги. Общественные услуги — это понятие совершенно иного рода, нежели коммунальные услуги, так как помимо ресурсоснабжения домохозяйств отсылает к общественному транспорту, телефонии, здравоохранению, образованию и прочим видам деятельности, связанным с производством общественных благ.

Распространено также понятие «community amenities», или дословно общинные (коммунальные) блага, т.е. блага, доступные жителям населенного пункта. Но в данном случае речь идет не о деятельности по снабжению домохозяйств конкретными ресурсами, а о муниципальной инфраструктуре и

деятельности публичных органов по ее развитию. Также используется термин «housing and community services», который дословно переводится как жилищные и коммунальные услуги, под чем понимается деятельность органов власти и некоммерческих организаций по обеспечению жильем малоимущих слоев населения (аналог «социального жилья»). Понятие «community services» еще более высокого уровня и в разных странах означает различный объем деятельности органов местной власти.

По своей морфологической логике понятие «коммунальные услуги» должно обозначать услуги, связанные с деятельностью коммуны (как это происходит во всем мире), а коммуна — это синоним муниципалитета, то есть понятие «коммунальные» должно быть синонимично понятию «муниципальные». И здесь речь должна идти о деятельности органов местного самоуправления по поводу воздействия на муниципальное образование в широком смысле, то есть по «вопросам местного значения».

За рубежом объединенные услуги водоэнергоснабжения выступают предметом исследований структуры потребления различных субъектов, что не значительно влияет на регулирование энергетического и водного секторов экономики. Деятельность же по доставке ресурса от общедомового ввода до индивидуального потребителя за рубежом, как правило, вообще не регулируется, так как является деятельностью в области обслуживания внутренних инженерных систем, субучета, энергосервиса и прочих розничных рынков услуг.

В отечественной научно-практической деятельности «коммунальные услуги» - это сложнейшая управляемая система, связанная со многими другими, которая положена в основу регулирования крупной части экономики страны. Создается впечатление, что не государство выстраивает свое регулирование, основываясь на научных достижениях, а некоторая часть научного сообщества обосновывает научность государственной деятельности, которая основывается на простой инерции советской практики.

2. Доказана неэффективность российской модели системы государственного регулирования коммунальных услуг.

История формирования института коммунальных услуг неразрывно связана с такой противоречивой экономической структурой как ЖКХ. Формирование сектора ЖКХ имеет конкретную историческую причину -Великая Отечественная война привела к колоссальной внутренней миграции населения, а традиционные строительные технологии не могли обеспечить страну необходимым приростом ввода нового жилья и коммуникаций. Ввиду директивного характера экономики были разработаны и распространены универсальные градостроительные технологии, которые позволили создать целый сектор экономики, обеспечивающий потребность населения в жилье.

Так в России появились малораспространенные в остальном мире технологии, которые успешно выполняли свою задачу. Но с распадом СССР и реорганизацией экономики по либеральным принципам система ЖКХ оказалась малопригодна для рыночных механизмов, так как экономическая эффективность модели не учитывалась, а услуги оказывались практически безвозмездно.

Новая градостроительная политика в России пока не сформировалась, и мы можем наблюдать разрыв между целями развития сферы коммунальных услуг и пониманием экономики — как их достичь. Поэтому происходит инерция методики советского регулирования, но при постановке рыночных задач. Так, например, основным исполнителем «коммунальных услуг» в стране являются коммерческие управляющие компании, которые, однако, в абсолютном большинстве случаев не могут повлиять на качество ресурса, не взимают за него плату, являясь агентами по перечислению платежей ресурсоснабжающим организациям, но, при этом, несут полнейшую ответственность за ее оказание. Региональные тарифные регуляторы абсолютно зависимы от федеральной монетарной политики и, несмотря на заявленное экономически обоснованное тарифное регулирование, устанавливают уровень их прироста исходя из их влияния на инфляцию и недопущения финансовой перегрузки населения.

Регулирование отраслей водоснабжения и водопользования разделено. Управляющая система отраслей водоснабжения строится вокруг Министерства строительства и ЖКХ (Минстрой), а водохозяйственный комплекс регулируется Федеральным агентством водных ресурсов. На предприятия водоснабжения государство воздействует фискальными методами, но само воздействие осуществляется через водное агентство даже в сфере компетенции Минстроя. В сфере централизованного водоснабжения и водоотведения работают преимущественно среднего размера муниципальные предприятия, такое же количество, но значительно меньших по обороту частных компаний, а также небольшое количество крупных государственных компаний. Количество трудовых ресурсов, занятых в секторе составляет примерно 0,4% от общего количества занятых в экономике и уменьшается ежегодно на 2%. Средняя рентабельность за последние 5 лет составила 6,1%. Так называемое ЖКХ потребляет порядка 18% природной воды и осуществляет порядка 60% стока.

В рамках структурного регулирования отрасли энергоснабжения разделяются на 3 группы: электроэнергетика, газовая промышленность и теплоэнергетика. Функции стратегического регулятора лежат на Минэнерго, часть функций отдана Минстрою. Система взаимодействия характеризуется стратегическим регулированием в направлениях развития: энергетической безопасности, энергетической эффективности экономики, бюджетной эффективности и экологическая безопасности энергетики.

На долю России приходится 44% мирового централизованного производства тепловой энергии. К системам теплоснабжения на цели отопления подключены 80% жилого фонда, а на цели горячего водоснабжения — 63%. Это единственная убыточная отрасль в энергетике. В структуре предприятий преобладают среднего размера частные компании, небольшие муниципальные и крупные государственно-частные партнерства. Система управления унитарная, в рамках которой региональные власти, действуя в рамках федеральной методики, утверждают программы, схемы, целевые показатели деятельности и контролируют их исполнение. У местных властей полномочия контрольные.

В электроэнергетике основную долю составляют средние частные или крупные частно-государственные предприятия. В отраслях наблюдается прирост

производства, который занимает около 1% трудовых ресурсов страны. Рентабельность отраслей находится на уровне 10%. Предприятия разделены на оптовый и розничный рынки в рамках единой энергетической системы. На оптовом рынке происходит развитие конкуренции под управлением института операторов сетей. Розничные рынки подлежат тарифному регулированию на региональном уровне. В рамках стратегического регулирования заявляются цели развития сбалансированной структуры генерирующих мощностей и сетевых объектов, альтернативной энергетики, хотя большинство конкретных целевых показателей относятся к газовой когенерационной электроэнергетике.

Газовая промышленность строится вокруг единой газовой системы, регулируемой исключительно на федеральном уровне. Наблюдается сильнейшая газовая зависимость энергетики._

Президент и Федеральное собрание РФ

Минприроды

Агентство водн. рее.

Правительство РФ

Минстрой

ОргаI ы власти-.субъектов РФ

Органь

ФСТ

ФАС

РЗКи

Роспотреб

надзор Мин-

Жил. инс- энерго

пекция

ррганы государственной ет

■................................1......

местного самоуправления ; _

-

Отрасли водоснаб -жен и я

КУ

Отрасли энергоснабжения

Ест« ственные монополии

Водохоз. комплекс

Энергетика —и--1

стратегическое, нормативное концессионное регулирование

бюджетное регулирование

тарифное регулирование

налоги, плата за пользование

голосование

окде^з

Рисунок 2. Основные элементы системы регулирования КУ в РФ.

Население и прочие (коммерческие и бюджетные) потребители предъявляют спрос на 46% производимого тепла, 24% электроэнергии и 12% газа, при этом их косвенное потребление газа превышает 51%.

3. Обнаружены обобщающие черты зарубежных моделей регулирования сфер водоснабжения и энергоснабжения, детерминирующие эффективность их функционирования.

Исследование систем регулирования отраслей водоснабжения в странах Северной и Латинской Америки, Западной Европы, Восточной Азии показало, что успешным можно признать опыт стран Северной Америки, Западной Европы, Японии и автономных мегаполисов Китая, а в Латинское Америке (с исключениями) и основной части Китая — регулирование неэффективно.

Управляемая система характеризуется единством всех отраслей, занятых вовлечением водных ресурсов в экономический оборот в рамках водного сектора экономики. Структура спроса на воду зависит от водоемкости энергетики (более

половины всего спроса, например, в Канаде) и сельского хозяйства (в Японии, например, 65% всего спроса). В развитых странах, импортирующих электроэнергию, либо чья энергетика не столь водоемка, как правило, более половины водных ресурсов потребляют домохозяйства и коммерческие потребители. Уровень потребления домохозяйствами разнится от 3,6 м3 в Германии до 11 м3 в США. В развитых странах как правило уровень подключений в городской и сельской местности абсолютен за исключением небольших отдаленных поселений, в которых водоснабжение осуществляется на кооперативной основе и используются локальные очистные сооружения. Уровень вторичного использования локально очищенной воды высок только в Японии. Качество воды во всех развитых странах превышает национальные и международные стандарты. Потери воды наименьшие в Германии и Японии — 7%, относительно невысокие в США и Канаде — 10-15%, средние в Великобритании, Франции, Испании — 20-25%. Уровень очистки стока высок, но очистка высшего уровня наблюдается только в наиболее развитых странах.

Предприятия находятся преимущественно в муниципальной собственности, реже в региональной — системы мегаполисов, еще реже в частной — мелкие централизованные системы. Стратегическим регулятором всего водного сектора экономики как правило является водное агентство, входящее в состав министерства окружающей среды, однако уровень децентрализации в странах с достаточно крупной территорией (США, Канада, Германия) очень высок, и федеральный регулятор имеет лишь остаточные полномочия. Повсеместно существуют региональные бассейновые комиссии, занимающиеся развитием региональных водных объектов. За качеством воды следит министерство здравоохранения. Основная масса полномочий и ответственности лежит на местных органах власти. Аналог российского регулятора ЖКХ действует в неразвитой части Китая, состояние систем в котором удручающее.

Среди методов воздействия можно выделить как тарифные с концессионными, так и непосредственное управление органами местного самоуправления. Развивается ремуниципализация, смысл которой заключается в отказе от франшиз и применений достижений публичного менеджмента для эффективного управления муниципальными предприятиями. Тарифное регулирование происходит путем выбора между линейными (как правило половина), прогрессивными и регрессивными методами (по четверти). Уровень обеспеченности приборами учета очень высок, но за рубежом приборный квартирный учет считается не коммерческим, а субучетом, и уровень его развития в западных странах не велик. Повсеместно развиты международные и национальных бенчмаркинговые системы с большим количеством показателей эффективности, особенно в Японии, отслеживающей более 100 параметров.

Затраты домохозяйств на оплату воды в развитых странах находятся на уровне 1 %-1,5% совокупных расходов, а уровень стоимости м3 воды разнится от 35 руб. в США до 80 руб. в Германии, при этом стоимость м3 водоотведения в среднем на 10% выше стоимости воды. Полное возмещение затрат и инвестиций из тарифа наблюдается только в Германии, в то время как в остальных странах повсеместно используют займы и трансферты.

Отрасли энергоснабжения развитых стран входят в единый энергетический сектор экономики, который подлежит единому стратегическому регулированию. Основой отраслей энергоснабжения является электро и газоснабжение, централизованное теплоснабжение в мире развито слабо. Общая тенденция энергобаланса — увеличение доли альтернативных и возобновляемых источников. Страны Северной Америки и Западной Европы можно разделить на экспортеров (Канада, Норвегия) и импортеров энергоресурсов (США, Германия), а также стран с достаточным самообеспечением (Великобритания). Потребление энергии падает с севера на юг, из-за того, что одним из основных направлений использования энергии является нагрев помещений и воды, из-за чего основными потребителями энергии являются домохозяйства с коммерческим потребителями, а также промышленность и транспорт. В Евросоюзе и Северной Америке развиваются межнациональные энергетические рынки. Рынки энергоснабжения четко разделены на производство, оптовую торговлю и розничную торговлю. Одной из наиболее актуальных проблем является диверсификация предложения источников энергии на внутреннем рынке для целей энергетической безопасности и сбалансированности.

В электроэнергетике развитых экспортирующих стран высоко развиты возобновляемые и альтернативные источники, в то время как у импортеров — развитых стран с крупным обрабатывающим сектором — преимущественно развита угольная, газовая и атомная энергетика. Конкуренция в области генерации и оптовой торговли развита повсеместно, осуществляются попытки развития конкуренции на розничных рынках. В Европе действует единая биржа, в США и Канаде — две межнациональные системы. Не существует единой национальной монополии оператора сети. Из-за того, что рынки конкурентны, тарифное регулирование производится только в отношении домохозяйств региональными комиссиями, хотя у населения как правило есть выбор, покупать по тарифу (от примерно 3 руб. в США до 6 руб. в Германии за кВт.-ч.) или по рыночной цене. Электроэнергия потребляется в относительно равной доле домохозяйствами, коммерческими потребителями и промышленностью, причем средние цены для коммерческих потребителей и промышленности значительно ниже. Структура потребления сильно зависит от уровня газоснабжения и централизованного теплоснабжения. Так, например, если в Норвегии, где 95% внутреннего потребления энергии составляет дешевая гидроэлектроэнергетика — основная ее часть уходит на обогрев помещений, а в США, где обогрев помещений осуществляется преимущественно газом или централизованным теплоснабжением, электроэнергия преимущественно используется для освещения, бытовых приборов и кондиционирования воздуха.

Газоснабжение развито преимущественно в северных странах. И если в США газ используется преимущественно энергетикой, и только потом домохозяйствами, то в Германии и Великобритании обратная ситуация. Оптовые рынки конкурентны, управляются операторами сети, которые принадлежат государству или ассоциации крупнейших компаний. Цены для домохозяйств как регулируются тарифом, так могут быть и рыночными. Используется газ в основном для обогрева помещений и воды, а также для электротеплогенерации.

Централизованное теплоснабжение является крупным потребителем газа, однако в мире активно развиваются системы централизованного теплоснабжения (и хладоснабжение) из альтернативных источников. Так, например, страна, в которой практически все домохозяйства подключены к централизованному теплоснабжению (Исландия) использует для этих целей геотермальные источники. В целом в Европейском союзе активно используется утилизируемое тепло мусоросжигающих заводов и других промышленных предприятий. Системы локальны, подключение к ним не является обязательным, поэтому они регулируются муниципалитетами. Сети создаются ввиду экономической эффективности, а не социальной политики и, поэтому, развиты преимущественно в мегаполисах так как выгодны обеим сторонам.

Таким образом, если государственное регулирование сферы водоснабжения строиться вокруг регионально-муниципальных отношений с привлечением предпринимателей, то от государственного регулирования сферы энергоснабжения в наиболее успешных практиках в целом отходят, сохраняя роль за мониторингом и нормативно-стратегическим воздействием.

4. Сформулированы направления модернизации, основанные на преодолении системы препятствий эффективного функционирования и регулирования сфер водоснабжения и энергоснабжения.

Необходимым условием модернизации является разделение системы государственного регулирования коммунальных услуг на две независимые: водоснабжения и энергоснабжения. Стратегическими ориентирами модернизации должны быть: условная конкурентноспособность и социально-политическая удовлетворенность деятельностью.

Под условной конкурентоспособностью мы понимаем такое состояние сфер услуг, при котором их экономическая эффективность и потребительская удовлетворенность сопоставимы с аналогами из других регионов. Очевидно, что не могут напрямую конкурировать между собой водоканалы или тепловые сети различных городов и также очевидно, что их состояние незначительно детерминирует выбор домохозяйством места жительства. При этом происходит постоянное сравнение многими субъектами уровня их развития и одни предприятия стремятся довести параметры своей деятельности до уровня более развитых, а последние — не потерять свои лидирующие позиции.

Второй ориентир, социально-политическую удовлетворенность не стоит смешивать с потребительской. Данный ориентир вызван тем, что в структуре потребления домохозяйств доля затрат на данные услуги в мире доходит до 20%. Состояние сфер данных услуг играют значительную роль в жизни, а соответственно и поведении домохозяйств, в том числе при формировании политических предпочтений, а уровень их эффективности, в том числе экологической, являются важным индикатором социально-экономической развитости государства, к чему стремятся органы власти в своей деятельности.

Выбор ориентиров соответствует решению ключевых проблем: низкая эффективность и общественно-политическая неудовлетворенность, для преодоления которых существует ряд препятствий.

1) Нерыночная инфраструктура ресурсоснабжения.

Мы предполагаем, что если бы системы создавались в рыночных условиях, то следующие технологии не имели бы развития ввиду неудобств для сторон.

• Зависимость подключений многоквартирных домов к сетям ресурсоснабжения — усложняет контроль и регулирование снабжения.

• Массовое развитие различных форм централизованного горячего водоснабжения, создающих неудовлетворительные потребительские качества.

• Вертикальная поквартирная проводка отопления — делает соседей зависимыми, не позволяет вести индивидуальный субучет и регулирование.

2) Экономическая неэффективность технологий.

Построить эффективные отношения возможно и вне рынка, поэтому в отдельную группу вошли экономически-неэффективные технологии.

• Централизация горячего водоснабжения. Установка теплообменного или нагревательного оборудования в рамках дома или квартиры является более эффективным решением, подтвержденным мировым опытом.

• Необоснованная повсеместная централизация теплоснабжения. Такой способ теплоснабжения является выгодной альтернативой нецентрализованному теплоснабжению, как правило, в зонах с высокой концентрацией потребителей, и 70% систем теплоснабжения в России поэтому неэффективны.

• Строительство ТЭС без приоритета максимизации сбыта теплоносителя, что увеличивает себестоимость электроэнергии.

3) Субъектная неопределенность.

В данную группу включены препятствия приведения формальных экономических отношений к реальным ввиду нормативных барьеров.

• В результате реформы ЖКХ были введены понятия управляющей компании и товарищества собственников жилья, которые являются способом управления многоквартирного дома на коммерческой и некоммерческой основе соответственно. При этом сама субъектность — статус многоквартирного не был институционализирован. Таким образом многоквартирный жилой дом, в котором даже есть высший орган — общее собрание — не имеет статуса юридического лица и не выступает стороной отношений водоснабжения или энергоснабжения, а ресурсоснабжающие компании заключают договора с УК и ТСЖ, отвечающими по своим обязательствам незначительным имуществом.

• Федеральное агентство водных ресурсов, хотя и не является регулятором централизованных систем водоснабжения в отличии от Минстроя, но именно на реализацию подведомственных ему программ выделяются средства на модернизацию водоканалов. Правила, стратегия водопользования и защиты водных объектов отделены от правил водоснабжения и водоотведения, хотя являются неразрывной цепочкой одного экономического процесса.

4) Неэффективные инструменты регулирования.

Они сформировались в связи с попытками преодоления неэффективных технологий путем выстраивания частно-государственных экономических отношений при решающей роли социальной политики.

• Дисбаланс целей регулирования: привлечение частного капитала, при неэкономическом ограничении тарифа и отсутствии субсидировании; газовый приоритет развития при газовой же зависимости; развитие когенерации с приоритетом для электрогенерации, для решения проблем теплоснабжения.

• Необоснованные механизмы демонополизации: операторы сети в государственной собственности; интеграция энергетики газовым монополистом.

• Неэффективность системы мониторинга управленческих решений: несвязанность бюджетной классификации и отраслевой; недостаток статистики.

• Неэффективный способ разработки управленческих решений. Разработка федеральных стандартизованных алгоритмов не учитывает местные особенности, а отсутствие свободы при выборе решения исполнителем не позволяет сформировать отношения, отвечающие интересам всех сторон.

• Разрыв между ожидаемой ценой и рыночной ценой услуг, вызванный пропагандой необоснованной позиции о завышенной стоимости услуг.

5. Разработаны механизмы модернизации системы государственного регулирования коммунальных услуг в России и оценки ее эффективности.

Система государственного регулирования сферой услуг водоснабжения должна превратиться в подсистему государственного регулирования водного сектора экономики. Такое регулирование, с учетом размера территории и расселения в РФ, возможно только путем децентрализации компетенций. За федеральным уровнем, но в рамках единого регулятора — водного агентства, сохраняются стратегические, нормативные, контролирующие, арбитражные и мониторинговые полномочия. На следующем уровне представлены две группы регуляторов: водные комиссии, распоряжающиеся судьбой бассейна, которым управляют состоящие из репрезентативной выборки представителей водопользователей этого бассейна; в рамках субъекта федерации сохраняется комиссия, отслеживающая финансовую деятельность предприятий и утверждающая стратегию развития инфраструктуры, которая, однако, выходит из-под зависимости федеральной службы по тарифам._

Представительные органы

Правительство

Министерство окружающей среды

Водное агентство

Прочие регуляторы

.......X_______

Бассейновые '__

■ комиссии < . — ^ »

Инфраструктурные комиссии (РЭК)

стратегическое регулирование

бюджетное регулирование

•тарифное регулирование

плата за пользование

разрешение на пользование, определение размера платы -- ---р.

домохозяйства

муниципальные водоснабжЕ

системы »кения

Межрегиональные бассейны

Региональные бассейны

Водный сектор экономики

Рисунок 3. Схема системы государственного регулирования сферы услуг водоснабжения.

Воздействие управляющей системы не может быть директивным или унитарным. Его цель должна быть в построении максимально широких рамок либеральных отношений при их высокой значимости. В основу регулирования должен быть поставлен мониторинг и контроль за состоянием всего водного сектора экономики с конкретизацией по каждому из бассейнов и централизованных систем водоснабжения, включая технологические, экономические, экологические и прочие показатели эффективности. Мониторинг должен проводится путем внедрения бенчмаркинговых и геоинформационных систем.

Бассейновые комиссии, как субъекты предложения на государственную услугу водопользования и приема стока, воздействуют на участников отношений как субъектов спроса, формируя цену водопользования исходя из программы защиты и развития объекта, обеспечения деятельности водных органов.

Для отслеживания эффективности двусторонних отношений предлагаем ввести схему взаимозависимых индикаторов с указанием на цель каждого из участников. Такое построение позволяет отслеживать уязвимые места систем, а

зависимость индикаторов позволяет проводить их тестирование.

Рисунок 4. Схема индикаторов эффективности двусторонних отношений участников водного сектора экономики (суказанием цели каждого).

Все нормативное регулирование должно объединиться в рамках единого Водного кодекса, однако оно не должно неоправданно сужать рамки возможного поведения участников отношений. Местные органы при этом переходят в область объекта регулирования и вольны выбирать методику управления предприятиями (с помощью концессии или публичного менеджмента).

Особо отметим, что в рамках объекта управления многоквартирные дома обязательно должны выступать как организации.

Вся деятельность в области централизованного энергоснабжения должна быть выделена в систему государственного воздействия на розничные энергетические рынки (как элементы энергетического сектора). Регулирование должно полностью выйти из компетенции непрофильных ведомств и перейти в полномочия Министерства энергетики как единого и ключевого регулятора энергетического сектора экономики. Сохранение контроля на региональном уровне целесообразно только в рамках инфраструктурных комиссий.

Участие муниципалитетов может сводиться к обычным двусторонним отношениям, где они с одной стороны будут предоставлять сетевым организациям за плату право пользования землей, а с другой покупать энергию как обычный, но очень крупный участник розничного рынка. Таким образом они переходят в область системы управляемой._

п

Поедставительные сшганы

Правительство

Министерство энергетики

Прочие регуляторы

г-»; домохозяйства *---

' муниципальные системы ! ! энергоснабжения !

Розничные рынки энергоресурсов Энергетический сёкторэкономики"

стратегическое регулирование бюджетное регулирование тарифное регулирование налога, плата за пользование

Инфраструктурные

комиссии

---------г---------

________■

Рисунок 5. Предлагаемая система воздействия на сферу услуг энергоснабжения.

В основе взаимодействия лежит стратегическое, арбитражное, контрольное и мониторинговое воздействие. На розничных рынках возможно введение условия об обязательном выкупе доли сетевой организаций, пропорционально договорному объему поставок, заключенному с конечными потребителями. Субсидированию же должны подлежать только те энергоэффективные мероприятий, которые оплачены жителями, путем субсидирования кредитных ставок и предоставления государственных гарантий.

Оценивать эффективность системы возможно с помощью предлагаемой ниже схемы индикаторов эффективности отношений. Они взаимозависимы между собой и детерминируют общую энергетическую эффективность и безопасность экономики страны.

Применение схем на примере Санкт-Петербурга показывает, что в сфере водоснабжения существует потенциал снижения удельного потребления воды с параллельным приростом стоимости ресурса для возобновления фондов, а сфера энергоснабжения требует сильнейшей демонополизации.

Министерство энергетики

Максимизация конкурентноспособности энергетики

Показатели энергетической безопасности; Уровень выбросов С02.

Показатели энергоемкости экономики.

Оптовые энергетические рынки

Максимизация прибыли

• Коэфф. монополии;

• Разница цены ресурс.;

• К.рент., %.

Антимонопольная служба

Минимизация монопольной власти

Инфраструктурная комиссия

Максимизация инвестиций систем

Экспортные потребители

Минимизация цены

• Разница опт. и розн. цен;

• Оптовая цена.

• Коэфф. монополии;

• Межресурсная ценовая разница;

• К. рент., %.

% износа основных фондов; % обновления фондов; % сетевых потерь; % энергии по приборам учета; издержки на ед. энергонос.

Розничные поставщики энергоснабжения

Максимизация прибыли -................

• % сетевой

составляющей

цены.

Сетевая компания

Максимизация выручки

доля в совокупных затратах; уровень оплаты; уровень потребления; цена услуги энергоснабжения.

• уровень оплаты;

• цена услуги энергоснабжения

• Уровень доступа;

• Количество нарушений поставка

Прочие потребители

Минимизация цепы

уровень доступа к услугам;

% населения, удовлетворенного услугами.

Домохозяйства-потребители Минимизация цены

доля затрат, возмещаемая за счет бюджета.

Государственные органы социальной поддержки

Минимизация субсидий

Рисунок 6. Схема индикаторов эффективность сферы энергоснабжения.

III. ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

Применение заявленной методологии, теоретической и информационной базы позволили достичь цели исследования — разработан механизм модернизации системы государственного регулирования коммунальных услуг.

Основными исследовательскими тенденциями являются попытки поиска инструментов развития конкуренции в сферах водоснабжения и энергоснабжения при ограничении государственного вмешательства, в связи с чем выдвинутые предположения могут быть использованы для дальнейшего развития и построения универсальных моделей функционирования этих сфер.

Российская система государственного регулирования идет в разрез с международным опытом и тенденциями, ее эффективность значительно уступает зарубежным аналогам, что обуславливает необходимость глубокого исследования не только зарубежных тенденций в указанной сфере, но и генезиса как самих отношений, так и государственного воздействия на них за рубежом.

Повышение эффективности государственного воздействия невозможно путем использования локальных методов, так как сама система препятствует формированию двусторонних отношений, неэкономическим образом смешивает самостоятельные сферы водоснабжения и энергоснабжения в комплекс коммунальных услуг, отделяя их водного и энергетических секторов экономики. Это требует пересмотра роли каждой сферы в экономике, причин и методов воздействия со стороны государства на них, что требует глубочайших теоретических исследований и разработок, так как естественно-монопольный подход не отвечает современным технологическим достижениям.

Основой для модернизации системы государственного регулирования коммунальных услуг в России является разделение этой системы и объединение ее частей с другими, отказ от попыток достижения политических целей за счет экономических интересов исполнителей услуг, децентрализация воздействия при сохранении стратегического подхода и развитии автономии сторон.

IV. ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

1. Курячий A.B. Проблемы государственного регулирования развития коммунальной инфраструктуры: монография / A.B. Курячий, C.B. Кузнецов. -ИПРЭ РАН. СПб.: ГУАП, 2012. - 1,9/3,83 п.л.

2. Курячий A.B. Анализ зарубежных исследований государственного регулирования сектора коммунальной инфраструктуры / A.B. Курячий // Мир экономики и нрава, № 9, 2012. С.36 — 1,4 п.л.

3. Курячий A.B. Жилищные и коммунальные отношения как объект государственного регулирования / A.B. Курячий // Проблемы современной экономики, №4 (44), 2012. С.291 - 0,9 п.л.

4. Курячий A.B. Институционально-терминологический барьер проведения международных сравнений сферы жилищно-коммунальных услуг // Актуальные вопросы экономической науки: сборник материалов XXXVII Международной научно-практической конференции / A.B. Курячий, под ред. С.С. Чернова. - Новосибирск: Изд-во ЦРНС, 2014 г. С.209 - 0,4 п.л.

5. Курячий A.B. Ключевые ошибки государственного регулирования естественных монополий ЖКХ в Российской Федерации // Научные записки кафедры управления и планирования социально-экономических процессов им. з.д.н. РФ Ю.А. Лаврикова, Вып. 2 / A.B. Курячий под ред. д.э.н., проф. А.Н. Петрова. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2011 г. С.82 - 0,4 п.л.

6. Курячий A.B. Препятствия модернизации системы государственного регулирования жилищно-коммунальных услуг // Современные подходы к формированию концепции экономического роста: теория и практика: XX Международная научно-практическая конференция для студентов, аспирантов и молодых ученых (Санкт-Петербург 18.04.2014 г.). / A.B. Курячий. - СПб: Центр экономических исследований, 2014 г. - 0,3 п.л.

7. Курячий A.B. Развитие системы государственного регулирования сектора коммунальной инфраструктуры в РФ / A.B. Курячий // Экономика и предпринимательство, № 5 (28), 2012. С.417-1 п.л.

Подписано в печать 07.10.2014 Формат 60x90/16 Бумага офсетная. Усл. печ. л. 2,25 Тираж 100 экз. Заказ 431

Отпечатано в типографии «Адмирал» 199178, Санкт-Петербург, В.О., 7-я линия, д. 84 А