Модернизация системы управления сферой жилищно-коммунальных услуг сельских территорий тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Модернизация системы управления сферой жилищно-коммунальных услуг сельских территорий"

На правах рукописи

Ершов Игорь Васильевич

Модернизация системы управления сферой жилищно-коммунальных услуг сельских территорий

Специальность: 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством: экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами (сфера услуг)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание учёной степени кандидата экономических наук

Ростов-на-Дону - 2004

Диссертация выполнена на кафедре экономики жилищно-коммунального хозяйства Новочеркасской государственной мелиоративной академии

Научный руководитель -

Официальные оппоненты —

доктор экономических наук, профессор Клюкович Зинаида Александровна

доктор экономических наук, профессор Шагинян Сергей Георгиевич

кандидат экономических наук, доцент Гусева Татьяна Анатольевна

Ведущая организация - Северо-Кавказский государственный

технический университет Пятигорский филиал

Защита состоится »СС4с?/-(5У2004 г. в Г Г часов, на заседании

диссертационного совета К 212.208.08 по экономическим наукам Ростовского государственного университета по адресу: г.Ростов-на-Дону,ул.Пушкинская, 160, ИППК при РГУ, ауд.34

С диссертацией можно ознакомиться:

в Зональной научной библиотеке РГУ по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 148;

в библиотеке Карачаево-Черкесского филиала Ростовского государственного университета по адресу: г. Учкекен, ул. Умара Алиева 60.

Автореферат разослан 2004 г.

Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим направлять по адресу: 344007 г. Ростов-на-Дону, ул. Горького, 88, экономический факультет РГУ, к. 208.

Ученый секретарь диссертационного совета

Зепалов В.М.

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Сфера жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) представляет собой многоотраслевой комплекс, в деятельности которого сочетаются многообразные социально-экономические, организационно-технические аспекты содержания жилого фонда и коммунального обслуживания населения. Действующая в сфере ЖКУ система управления характеризуется рядом недостатков, без устранения которых невозможна нормализация воспроизводственного режима функционирования отрасли.

Сфера ЖКУ является одним из наиболее важных секторов жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) России. Исчерпанный полностью потенциал этой отрасли может привести к инфраструктурному кризису. Как единый объект управления ЖКХ относится только к компетенции органов местного самоуправления.

В связи со становлением в России рыночных отношений существенно усложнилось управление сферой ЖКУ в сельской местности. ЖКХ села — это сложный хозяйственный комплекс, включающий в себя ряд подотраслей, действующих в условиях, существенно отличающихся от городских как по технологии производственных процессов, так и по процедуре предоставления услуг.

Ситуация осложняется еще и тем, что значительное количество объектов сферы жилищно-коммунальных и социальных услуг до сих пор находится на балансе трансформированных сельскохозяйственных предприятий.

Муниципальные органы власти, ввиду дефицита бюджетного финансирования, всячески сдерживают процесс передачи в муниципальную собственность объектов ЖКУ и социальной сферы сельских территорий.

Многие сельскохозяйственные предприятия, не имея финансовых возможностей для содержания данных объектов, выводят их из баланса, т.е. объекты непроизводственной сферы становятся бесхозными, оборудование и материальная база расхищаются.

РОС НАЦИОНАЛЬНАЯ 3 БИБЛИОТЕКА

Сегодня сфере ЖКУ приходится функционировать в жестких рамках дефицита финансового обеспечения. Её деятельность должна удовлетворять основному императиву — затраты на воспроизводственное функционирование ЖКХ не могут превышать суммы реальных платежных возможностей потребителей услуг и дотаций из бюджета.

Успешная деятельность предприятий этой сферы во многом зависит от того, насколько внутрихозяйственный механизм обеспечивает материальную заинтересованность и экономическую мотивацию всего коллектива, от руководителя до рабочего в увеличении объемов, повышении качества предоставляемых услуг и снижении издержек на их производство.

Деятельность системы управления сферой ЖКУ в любом территориальном образовании должна отвечать задаче повышения уровня обеспеченности населения коммунальными услугами (расширение номенклатуры и объемов выполняемых работ и услуг), а также требованиям бесперебойного и качественного снабжения населения коммунальными услугами, поддержания высокого уровня технического состояния ЖКХ.

Способствовать этому можно путем создания рыночного механизма функционирования сферы ЖКУ территориального образования. Центральным звеном данного механизма должна являться организация по содержанию и управлению жилищным фондом (управляющая компания) или многоотраслевое предприятие ЖКХ, выполняющее функции управления.

Успешно решить указанные проблемы можно лишь при условии создания системы материальной заинтересованности коллектива данного предприятия в выполнении поставленных задач.

В период становления рыночного механизма функционирования сферы ЖКУ к низовому уровню территориального управления предъявляются высокие требования по координации деятельности всех подразделений и служб инженерной инфраструктуры, обеспечивающих социально-экономическое развитие территорий.

Это предполагает необходимость разработки и реализации научно-обоснованного подхода к формированию системы управления сферой ЖКУ, обеспечивающего приоритетные направления её развития в городах и сельских территориях.

Проблемам совершенствования и развития систем управления городским хозяйством, исследованию форм и методов рационального сочетания отраслевого и территориального аспектов управления сферой ЖКУ посвящено немало публикаций.

Исследованию особенностей становления рыночного механизма ЖКХ посвящены труды Анушина Н., Бычковского И., Гусевой Т., Дронова А., Жукова Д., Ильина И., Карандеева А., Кетовой Н., Кирилюка А., Косаревой Н., Страйк Р., Улюкаева А., Чернышева Л.

Финансовое обеспечение этой сферы в условиях проводимых реформ рассмотрено в работах Аболина А., Барулина С, Каменевой Е., Максимовой Н., Маликовой И., Тониной Л.

Вопросы управления в ЖКХ анализировались Бузыревым В., Ивановым В., Сиваевым С, Чекалиным В. Концепции ценообразования, проблемы тарифного регулирования отражены в трудах Гордеева-Гаврикова В., Ряховской А., Таги-Заде Ф., Фатахетдиновой А., Цитус М., Шагиняна С.

При всей ценности проведенных исследований теоретические и методические аспекты проблемы реформирования вертикали управления в ЖКХ остаются нерешенными.

Так, существует явный дефицит работ, посвященных теории и практике управления сферой ЖКУ сельских территорий. Для формирования системно-функционального подхода, целостной концепции управления сферой необходимы дополнительные научные разработки.

Важность рассматриваемой проблемы, практическая значимость совершенствования рыночного механизма управления сферой ЖКУ в переходной экономике России придают теме исследования особую актуальность.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является разработка механизма организации и управления сферой ЖКУ сельских территорий в условиях передачи ее объектов в ведение муниципальных образований.

Для достижения указанной цели в диссертации поставлены и решены следующие задачи:

- изучения системного подхода к реформированию сферы ЖКУ России и его влияния на социальные преобразования территорий;

- анализа состояния и места сферы ЖКУ в реальном секторе экономики;

- выявления особенностей реформирования предприятий и организаций сферы ЖКУ сельских территорий;

- определения источников финансирования структур сферы ЖКУ и разграничения их корпоративных интересов;

- изучения практики содержания и управления объектами сферы ЖКУ сельских территорий;

- определения направлений модернизации системы управления сферой ЖКУ села на современном этапе;

- разработки механизма функционирования объектов сферы ЖКУ, переданных в ведение муниципальных образований.

Объект исследования - сфера ЖКУ села в период реформирования и тенденции ее развития в переходной экономике России.

Предметом исследования выступает совокупность экономических отношений между государственными структурами и субъектами сферы ЖКУ сельских территорий по поводу реформирования механизма управления ею.

Теоретико-методологическую основу работы составляют исследования, представленные в современных трудах отечественных и зарубежных авторов, отражающих институциональные подходы к реформированию механизма управления жилищно-коммунальной сферой, регулированию деятельности предприятий и организаций ЖКХ сельских территорий.

Инструментарно-методический аппарат работы. Исследование проведено с применением таких общенаучных методов познания как наблюдение, логический, сравнительный и системный анализ. Анализ эмпирической базы исследования проведен с использованием методов сравнения, обобщения, группировок, экспертных оценок.

Информационно-эмпирической базой исследования послужили данные Госкомстата РФ, Государственного Комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, Министерства финансов РФ, Ростовского областного комитета государственной статистики, Департамента строительства, архитектуры и ЖКХ Ростовской области, Краснодарского и Ставропольского краев, материалы научно-практических конференций и семинаров по проблеме исследования.

Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция РФ, Гражданский, Жилищный, Бюджетный кодексы РФ, федеральные и региональные нормативные акты в области реформирования и финансирования сферы ЖКУ. .

Рабочая гипотеза диссертационного исследования формировалась на принципах системного подхода к разработке механизма организации и управления сферой ЖКУ сельских территорий, к специфическим чертам которого относится передача объектов ЖКХ в ведомство муниципальных образований в ходе институциональных преобразований, что позволило вывить существенные черты эволюции структуры и функций рыночного механизма управления сферой жилищно-коммунальных услуг, сформулировать приоритеты реформирования ЖКУ сельских территорий, позволяющих разработать направления совершенствования взаимодействий органов государственной власти и субъектов сферы ЖКУ села, определить условия их функционирования в модернизированном виде, обосновать функции государственного контроля над развитием сферы, режим её финансового обеспечения при передаче в ведомство муниципальных образований.

Положения диссертации, выносимые на защиту

1 Реформирование сферы ЖКУ, особенно сельских районов, является одной из наиболее значимых социально-экономических проблем. С позиции системного подхода реформа жилищного сектора развивается во многом в соответствии с собственной внутренней логикой и предполагает определение условий, при которых возможен постепенный переход от фактически дотационного состояния ЖКХ к самоокупаемости, включая изменение ведомственной подчиненности предприятий ЖКУ, восстановление вертикали в этой сфере отраслевого управления, осуществление государственного контроля.

2. Дальнейшие преобразования в сфере ЖКУ тесно связаны с общим состоянием экономики страны и политической ситуацией. Недостаточно развитые структуры органов управления, организационно-правовая форма хозяйствующих субъектов, взаимоотношения между собой и с потребителями действующих в сфере ЖКУ институтов наряду с углублением трансформационных преобразований системы социальной защиты населения, состояние которой в настоящее время не отвечает императивам цивилизованных обществ предопределяют необходимость реформирования этой сферы. Однако необеспеченность социальных обязательств государства финансовыми ресурсами дезорганизует проведение реформы всего общественного сектора.

3. Реформа ЖКХ - первая крупномасштабная социально-экономическая программа последних лет, непосредственно нацеленная на улучшение качества жизни граждан России. Особенности реформирования сферы ЖКУ на селе связаны с разгосударствлением объектов жилищного фонда, демонополизацией рынков сферы ЖКУ, снижением уровня бюджетных дотаций. Эта реформа должна проводиться в направлении реализации эволюционной программы с выделением этапов структурных преобразований, мониторинговым контролем и обратной связью.

4. Сложившаяся практика финансирования и связанные с ней проблемы ценообразования затрагивают интересы всех субъектов, участвующих в процессе производства и потребления услуг: органов местного самоуправления,

8

предприятий сферы ЖКУ, населения, других потребителей услуг. Ассигнования на ЖКХ составляют 40 - 50 % доходной части муниципальных бюджетов. Однако этих средств хватает на покрытие только 20 - 30%-й потребности в них. Бюджеты территорий несут дополнительные расходы по содержанию переданных в муниципальную собственность объектов, нередко превосходящие возможности налоговой базы данных территорий. При реформировании ЖКХ целесообразно использовать сочетание административных и экономических методов с использованием финансовых инструментов, базирующихся на принципе разграничения бюджетных полномочий.

5. В настоящее время существует объективная тенденция ускорения передачи объектов сферы ЖКУ и социальной сферы сельскохозяйственных организаций в муниципальную собственность. Основанием для этого служит необходимость сохранения функционального назначения указанных объектов, освобождение сельскохозяйственных предприятий от несвойственных им функций по содержанию объектов ЖКХ и социальной сферы.

6. Управления ЖКХ в ряде сельскохозяйственных районов, которые ранее непосредственно руководили финансово-хозяйственной деятельностью предприятий этой сферы, во многом утратили возможность регулирования ситуации на местах. Возникла необходимость передать службы ЖКХ в ведение органов местного самоуправления и наметить меры по совершенствованию механизма регулирования их деятельности. Органы исполнительной власти муниципальных образований, находятся в состоянии поиска механизма передачи и объективной оценки функциональной дееспособности передаваемых объектов.

7. Механизм реформирования, передачи и содержания предприятий сферы ЖКУ сельскохозяйственных территорий предполагает разработку целевых программ развития ЖКХ и содействие в их реализации с оказанием методической помощи в формировании соответствующих программ муниципальных образований, являющихся главным звеном в процессе реформирования отрасли, для обеспечения успешности, включая создание единого информационно-

аналитического пространства, формирование банка данных по оценке объектов жилищно-коммунального комплекса.

Для нормативно-методического обеспечения деятельности сельских предприятий ЖКХ, проведения в жизнь установок единой технической и технологической политики в сфере ЖКУ сельских территорий целесообразно создание специализированной региональной хозрасчетной организации. Региональная служба по содержанию и развитию ЖКХ, социальной и инженерной инфраструктуры села может быть создана в виде региональной дирекции, осуществляющей свои функции в основном через систему специализированных подрядных организаций (управляющих компаний). Базой создания дирекции может стать отдел (управление) регионального органа управления сельским хозяйством, ведающий вопросами содержания и развития социальной и инженерной инфраструктуры села.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в обосновании концептуальной модели реформирования механизма организации и управления сферой, ЖКУ сельских территорий, специфическими чертами которой является перераспределение социально-инфраструктурных объектов между различными формами собственности с изменением ведомственной подчиненности, восстановлением вертикали в сфере отраслевого управления, осуществлением функций государственного контроля над развитием сферы ЖКУ через созданные региональные Дирекции и специализированные подрядные организации. Элементы научной новизны состоят в следующем:

— сформулированы направления институциональных преобразований, в сфере ЖКУ, на основе выявленной неразвитости институтов, действующих в этой сфере, обусловливающей неустойчивость функционирования систем жизнеобеспечения населения, наличие сохраняющихся кризисных явлений в социальной сфере и в общеэкономической ситуации в стране в целом;

- обоснована необходимость активизации процесса передачи объектов ЖКУ и социальной сферы сельских территорий органам исполнительной власти местного самоуправления (муниципальных образований) с целью сохране-

10

ния их функционального назначения, предупреждения инфраструктурного кризиса;

- доказано, что бюджеты муниципальных образований, в состав которых должны войти принятые на баланс объекты сферы ЖКУ, расположенные на селе, не способны обеспечить нормальное функционирование, что определяет необходимость их дополнительного финансирования из бюджетов федерального и регионального уровней для покрытия затрат по содержанию этих объектов;

- определена трансформационная динамика механизма финансирования объектов сферы ЖКУ сельских территорий, связанная с изменением форм собственности предприятий и организаций отрасли, ведомственной подчиненности с последующей передачей их под юрисдикцию муниципальных образований;

- разработана схема управления и мониторингового контроля над деятельностью предприятий сферы ЖКУ сельских территорий в условиях дистанционного управления ими со стороны муниципальных образований, децентрализации коммунального обслуживания, материально-технического обеспечения, позволяющая расширить полномочия предприятий и организаций отрасли в условиях ограниченной дотационности и дефицита бюджетных средств;

- предложена методика расчета затрат на содержание и ремонт жилого фонда сельскохозяйственных территорий, передаваемого в муниципальную собственность, позволяющая экономически обосновать объемы средств, необходимых для капитального ремонта и текущего содержания жилых зданий;

- предложен механизм функционирования сферы ЖКУ сельских территорий, включающий восстановление вертикали управления отраслью, приоритетности государственного контроля над реформированием, создание объединенных региональных дирекций, реализующих свои функции через систему специализированных подрядных организаций, оказывающих сельскому населению услуги в жилищно-коммунальной сфере.

Теоретическая значимость исследования состоит в выработке теоретико-методологического обоснования концептуальной модели механизма управления сферой ЖКУ на селе в период экономических реформ. Теоретические

11

выводы могут применяться в учебном процессе для совершенствования программ учебных курсов, связанных с изучением рынка ЖКУ России, государственного контроля над управлением объектами ЖКХ, в процессе преподавания курсов «Планирование на предприятии», «Экономика предприятия», «Экономика ЖКХ».

Практическая значимость исследования состоит в разработке рекомендаций по реализации программы реформирования сферы ЖКУ сельских территорий, а также разработке инструментария анализа функционирования субъектов жилищно-коммунальной сферы, который может быть использован в качестве методической основы для прогнозирования и регулирования экономических отношений в отрасли, при выработке конкретных предложений по совершенствованию механизма управления ЖКХ в условиях переходной экономики.

Методические рекомендации, разработанные автором, применяются при разработке программ развития жилищно-коммунального комплекса на региональном и муниципальном уровнях.

Апробация и внедрение результатов, полнота публикаций. Основные теоретические и практические результаты диссертационного исследования были представлены на межвузовских научно-практических конференциях в городах Анапе (2000 г.), Туапсе (2002 г., 2003 г.), Сочи (2004 г.)

Материалы диссертационной работы были использованы при подготовке нормативных документов по тарифной политике субъектов федерации (Ростовской области, Краснодарского края), отраслевых министерств.

Основные положения диссертационного исследования получили отражение в 3 опубликованных работах общим объемом 4.2 п.л.

Структура диссертационной работы отражает логику, порядок исследования и алгоритм решения поставленных задач. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованных источников (135 наименований), 9 рисунков, 25 таблиц, изложена на 166 страницах.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационной работы, определяется степень разработанности поставленной проблемы, формулируется цель и задачи исследования, излагаются основные положения, выносимые на защиту, элементы научной новизны, теоретическая и практическая значимость работы.

В первом разделе диссертации - «Институциональные преобразования в сфере жилищно-коммунальных услуг России» — раскрываются основы реформирования сферы ЖКУ и ее влияния на социально-инфраструктурные преобразования, условия жизнедеятельности населения. Взятый в начале 90-х гг. курс на развитие рыночных отношений в экономике страны, естественно, включил в этот процесс такую сферу, как ЖКХ. В дореформенный период она функционировала в режиме жесткого государственного управления всей системой жилищно-коммунальных отношений при доминирующем положении государственной формы собственности на основные фонды, практически всех отраслей экономики. Институциональные изменения, происходящие в экономике страны, проявились в этой сфере в форме приватизации и разгосударствления коммунальных предприятий, что позволило сформировать здесь частный сектор.

В результате реформационных изменений 1991 - 2003 гг. существовавшая система управления и финансирования ЖКХ была кардинально преобразована, изменились формы собственности на значительную часть объектов жилищно-коммунальной сферы Российской Федерации. Приватизация муниципального и государственного жилья значительно увеличила долю частного жилья, и к 2003 г. она составила более 73 %.

Балансовая стоимость основных фондов коммунального хозяйства составляет 0,7 трлн руб. (4,7 % от всей стоимости основных фондов России), жилищный фонд - 2,8 млрд м2. Производственная структура жилищно-коммунальной сферы представлена 52 тыс. предприятий, свыше половины из

которых (53,9 %) - мелкие предприятия.1 По данным Госстроя РФ, физический износ водопроводных сетей достиг 54,2 %, объектов теплоснабжения — 56,7, электроснабжения — 68,0, а в целом инженерных коммуникаций — 67%. Срочной модернизации требуют 70 % тепловых сетей и 16 % водопроводных. Суммарные потери в первых достигают 35 %.

Институциональные преобразования в сфере ЖКУ являются главным аспектом реформ, проводимых на настоящем этапе. Структура органов управления, организационно-правовая форма хозяйствующих субъектов, их взаимоотношения между собой и с потребителями - все то, что характеризует действующие в сфере ЖКХ институты, не получили достаточного развития.

До сих пор не завершен процесс законотворчества, которое должно регламентировать функционирование сферы ЖКУ, новые правила предоставления услуг, обязанности и ответственность субъектов хозяйствования, органов управления и потребителей услуг. Перечень коммунальных услуг официально не обозначен, что вызывает не только теоретические, но и чисто прикладные проблемы.

Количество аварий на 100 км инженерных сетей увеличилось с 15 — 20 в середине 90-х гг. до 70 в 2002 г., на сетях водоснабжения и канализации -до 200 аварий (в Европе - в среднем 3). В 2002 г. произошло 77 крупных аварий в 40 регионах - почти на треть больше, чем годом ранее.

Представляется, что выход из этой ситуации заключается в срочной модернизации всей инфраструктуры сферы ЖКУ. С одной стороны, основные фонды ЖКХ физически и морально изношены, и в рамках действующей системы эта сфера обречена, так как бюджет не в состоянии покрывать ее издержки, с другой - доходы населения и в обозримой перспективе не смогут полностью покрыть коммунальные услуги. Решение этой задачи включает в себя два основных направления: формирование многообразия собственников объектов

1 Дропов А.А. О состоянии ЖКХ России и перспективах его реформирования.// Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. - 2001. - №6-7 - С.48.

жилищной сферы; демонополизацию обслуживания жилого муниципального фонда и формирование рынка услуг.

Одной из важных задач является разрешение противоречий между субъектом жилищной собственности и ее пользователем, поскольку приватизация жилья этот вопрос до конца не решила. Особую остроту в функционировании сферы ЖКУ приобретает дефицит бюджетных средств, необходимых для решения важнейших проблем развития предприятий отрасли, расположенных на сельских территориях.

Во втором разделе работы - «Эволюция системы управления сферой ЖКУ сельских территорий» - анализируется влияние процесса разграничения бюджетных полномочий в области обеспечения воспроизводственных условий на функционирование сферы ЖКУ села и практика содержания и управления ее объектами.

Период проведения реформ сферы ЖКУ в городских и приравненных к ним урбанизированных территориях, сопровождался процессом деструктивных изменений в данной сфере. Реорганизованные и зачастую сменившие форму собственности предприятия аграрной сферы из-за неудовлетворительного финансового состояния и по ряду других причин не смогли содержать предприятия сферы ЖКУ. Последние зачастую теряли свой производственный профиль, распадалась подсистема сферы услуг.

В настоящее время существует объективная тенденция ускорения передачи объектов ЖКХ и социальной сферы сельскохозяйственных организаций в муниципальную собственность. Основанием для этого являются необходимость сохранения функционального назначения указанных объектов и установленный порядок их приватизации; освобождение сельскохозяйственных предприятий от несвойственных им функций по содержанию объектов жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы.

Постановлением Правительства РФ от 17.07.95 № 724 «О передаче объектов социальной и инженерной инфраструктуры сельскохозяйственных организаций в муниципальную собственность» было положено начало данного про-

15

цесса. В соответствии с этим постановлением передача объектов социальной и инженерной инфраструктуры сельскохозяйственных организаций в муниципальную собственность осуществляется на основании решений трудовых коллективов данных организаций, утверждающих перечни передаваемых объектов.

Передача жилищного фонда и объектов коммунальной инфраструктуры из государственной собственности в муниципальную на первых этапах реформирования ЖКХ планировалась с учетом форсированного перехода к бездотационному функционированию жилищно-коммунальной сферы. До проведения реформы 98 % расходов по содержанию и развитию сферы приходилось на бюджет министерств, ведомств, предприятий или организаций, в чьем ведении находились ее объекты.

Сложившаяся социально-экономическая ситуация, не позволившая достичь покрытия всех затрат по содержанию ЖКХ за счет средств потребителей, потребовала корректировки проектов по финансовому обеспечению принятых в муниципальную собственность объектов этой сферы. Данная проблема особенно сложно решается на селе. Перераспределение объектов между различными формами собственности в сфере ЖКУ привело к значительному снижению влияния государственных органов на работу предприятий, оказывающих эти услуги.

Управления ЖКХ в ряде сельскохозяйственных районов, которые ранее непосредственно руководили финансово-хозяйственной деятельностью предприятий сферы ЖКУ, во многом утратили возможность регулирования ситуации на местах. Возникла необходимость передать службы ЖКХ в органы местного самоуправления и наметить меры по совершенствованию условий и режима их функционирования.

Органы исполнительной власти местного самоуправления (муниципальных образований), признавая необходимость постоянного сотрудничества и взаимодействия в целях обеспечения государственного регулирования в жилищно-коммунальной сфере, выработки и осуществления скоординированной

экономической, научно-технической и жилищной политики, повышения эф-

16

фективности деятельности организаций и предприятий ЖКХ, находятся в постоянном поиске механизма передачи объектов социальной сферы и ЖКХ и их объективной оценки.

В первую очередь необходимо передать на баланс муниципалитетов реорганизованные и находящиеся в данный момент в стадии реорганизации предприятия. Нерешенность этих проблем породила сложные ситуации. Например, капитальный ремонт жилых домов должен проводиться через каждые 7-9 лет, на практике же межремонтные сроки затягивались на 15 — 20 лет.

На селе капитальный ремонт вообще не проводился, что привело к сокращению долговечности зданий и их ускоренному износу. Затягивание сроков капитального ремонта приводит к увеличению стоимости его проведения в 2,5 раза. Себестоимость коммунальных услуг сельскохозяйственных предприятий ЖКХ выше городских в 2 - 3 раза, а в отдельных районах - в 7-10 раз.

Анализ, выполненный в диссертационном исследовании по Ростовской области и Краснодарскому краю, отражает количество передаваемых объектов по территориям, их балансовую стоимость, годовые расходы, убытки. Расчет потребности средств на проведение капитального ремонта объектов сферы ЖКУ, передаваемых на баланс местного самоуправления по объектам теплоснабжения (котельным и теплотрассам) позволяет прийти к выводу о необходимости определения постоянных финансовых источников для производства ремонтных работ.

Расчет финансовых средств предназначенных для проведения реформы показывает, что среди расходов (в % к общему объему ассигнований) наибольший удельный вес занимают затраты на капитальный ремонт объектов ЖКХ.

В среднем они составляют 75 % от общей суммы финансирования. В отдельных районах муниципалитетам передаются объекты сферы ЖКУ в таком состоянии, когда на капитальный ремонт должно быть израсходовано 95 % всех целевых средств.

Таким образом, правомерен вопрос о списании столь изношенных объектов, поскольку суммы дотаций, выделенных на ремонт, должны быть так вели-

17

ки, что на эти средства можно начать строительство новых предприятий сферы ЖКУ. Не менее значительные объемы государственных средств потребуются и на содержание объектов благоустройства (15-20 % общих ассигнований).

В третьем разделе диссертационного исследования - «Совершенствование организации управления объектами сферы жилищно-коммунальных услуг на селе» - определен механизм функционирования объектов ЖКУ, переданных в ведомство муниципальных образований на селе. Реформирование сферы ЖКУ сельских территорий явилось компонентом крупномасштабной социально-экономической программы по обеспечению нормальных условий жизнедеятельности людей. Эта реформа проводится в форме реализации эволюционной программы с выделением этапов структурных преобразований.

Перспективное реформирование отрасли требует реализации комплекса взаимосвязанных действий как экономического, так и административного характера, осуществляемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, что предполагает совершенствование системы финансирования, ценообразования, управления.

Переданные с баланса предприятий АПК на баланс муниципалитетов объекты сферы ЖКУ попадают под общие условия финансирования долевых расходов организаций ЖКХ, регулируемые Бюджетным кодексом РФ. На основе анализа бюджетных правоотношений, возникающих в процессе осуществления расходов местного бюджета в связи с принятием на баланс сельских объектов сферы ЖКУ, авторами разработана схема финансирования сферы ЖКУ села (рис.1).

Ранее существовавшая структура управления жилищным фондом была высоко централизована. Управленческая вертикаль (Министерство ЖКХ РСФСР — областные управления ЖКХ — городские управления ЖКХ) позволяла регулировать из центра все основные процессы, происходящие в жилищной сфере, хотя последняя одновременно находилась и в ведении местных Советов.

Тарифы на ЖКУ сознательно поддерживались на чрезвычайно низком

уровне и дотировались государством на 80 - 90 %. С учетом платежей за

18

Рисунок 1 - Схема финансирования сферы ЖКУ

коммунальные услуги квартирная плата на селе в 1990 г. составляла примерно 2,5 % среднего дохода семьи рабочего или служащего.

Подобно многим другим отраслям ЖКХ пережило период активных организационных перемен: министерство преобразовывалось в комитет, на региональном уровне вместо управлений создавались территориально-производственные объединения и т.п., однако суть взаимоотношений при этом фактически не менялась.

На новом этапе проведения реформы в ЖКХ основные усилия необходимо направить на снижение стоимости ЖКУ путем совершенствования системы управления, регулирования и контроля, демонополизации, перехода на договорные отношения и развития конкуренции в отрасли, внедрения ресурсосберегающих технологий.

Отсутствие четких правоотношений усугубляет сложившуюся ситуацию не соблюдением стандартов и нормативов обслуживания в сфере ЖКУ. Нужен механизм, приводящий в соответствие требования к качеству обслуживания, уровень финансирования, тарифы и нормативы потребления, доходы населения и возможности бюджета.

По нашему мнению, таким механизмом может быть модернизация системы управления сферой ЖКУ села в контексте реформ местного самоуправления. В диссертационной работе рассмотрены и обоснованы альтернативные варианты системы управления сферой ЖКУ на селе.

Предлагаемая автором модель управления сферой ЖКУ села предусматривает разработку с участием муниципальных образований и внесение в органы исполнительной и законодательной власти регионов предложений по проектам регламентирующих и нормативно-методических актов в сфере бюджетной и налоговой политики, финансирования и реформирования жилищно-коммунального хозяйства, включая передачу его объектов в муниципальную собственность (рис.2).

Такая схема управления внедрена в двух районах Краснодарского края: Ейском и Гулькевичском, и имеет положительную оценку.

Рисунок 2- Концептуально-логическая модель системы управления сферой ЖКУ села

У действующей системы управления есть существенный недостаток, заключающийся в ограничении предоставления ЖКУ населению отдаленных территорий (деревень, хуторов), в связи с локализацией муниципальных уни-

тарных предприятий в райцентрах. В предлагаемой схеме управления сферой ЖКУ сельских территорий предусмотрено введение двух новых подразделений:

1. Служба Заказчика (региональные дирекции), функциональное предназначение которой связано с проведением тендеров на выполнение муниципального заказа ЖКУ. Эта же служба осуществляет контроль за сроками и качеством проведения работ в сфере ЖКУ на всех сельских территориях, позволяющих применять систему дифференцированного материального поощрения.

2. Формирование хозрасчетных участков, являющихся структурными подразделениями МУП, в значительной степени будет способствовать увеличению мобильности оказания услуг в отдаленных хуторах и других населенных пунктах, поскольку головные предприятия сферы ЖКУ расположены на территории районов.

Новым для села представляется формирование на их территориях единых расчетных центров (ЕРЦ), аккумулирующих платежи населения по унифицированным расчетным документам за услуги ЖКХ. Введение ЕРЦ повышает собираемость и своевременность платежей, улучшает контроль за финансовыми потоками в системе ЖКХ.

Модернизация системы управления сферой ЖКУ сельских территорий в соответствии с обоснованными в диссертации предложениями, как представляется, позволяет решить ряд проблем по реформе ЖКХ, а именно:

1) разграничить бюджетные источники и уточнить объемы финансирования по переданным в муниципальные образования объектам ЖКУ сельских территорий;

2) определить направления, виды реконструкции объектов ЖКУ;

3) согласовать с финансовыми органами территорий периоды погашения убытков по вновь принятым объектам;

4) решить вопросы благоустройства территорий, в основном, ремонта дорог и объектов социальной инфраструктуры.

Экспериментальное внедрение предложенного варианта модернизации

управления сферой ЖКУ села подтвердило целесообразность его широкого

22

применения. При этом затраты, связанные с созданием новых структур соизмеримы с полученным эффектом, позволяющем окупить их в течение 2-3 лет.

Погашение убытков в системе ЖКУ села осуществляется сегодня между федеральным и региональными бюджетами в соотношении 55 и 45 % . При этом последняя доля распределяется между регионами и муниципальными образованиями.

Федеральное финансирование по объектам сферы ЖКУ осуществляется в части погашения убытков прошлых лет, текущего содержания предприятий и организаций, а также проведения капитального ремонта зданий, сооружений, дорог.

Объекты жилищно-коммунальной инфраструктуры только институционально передаются в ведение муниципалитетов, фактическое их функционирование будет осуществляться на тех же территориях.

Сельские многоотраслевые предприятия ЖКХ могут иметь такие же правовые формы, что и Служба заказчика. Формирование материально-производственной базы осуществляется за счет передачи ему муниципального имущества, а также за счет передачи сельхозпредприятиями в муниципальную собственность объектов ЖКХ, социальной и инженерной инфраструктуры, необходимых, для их нормальной эксплуатации, производственных площадей, техники, материальных средств и производственного персонала.

Наряду с этим, они могут иметь статус межхозяйственного предприятия по обслуживанию социальной и инженерной инфраструктур села (юридические формы: сельскохозяйственный потребительский кооператив (некоммерческая организация) или акционерное общество).

Члены межхозяйственного кооператива или участники акционерного общества — это администрация муниципального образования в лице Комитета по имуществу, предприятия-сельхозтоваропроизводители, фермерские и крестьянские хозяйства, сельские товарищества собственников жилья.

Имущество кооператива формируется на базе материальных активов одной

или нескольких сельских межхозяйственных организаций, собственниками ко-

23

торых являются сельские товаропроизводители, а также имущества, передаваемого от сельхозпредприятий и администрации в качестве дополнительных паевых взносов.

Контроль за деятельностью данных предприятий осуществляет существующее или создаваемое в составе муниципального образования подразделение (служба), например, отдел ЖКХ. Эффективной производственно-хозяйственной деятельности сельского многоотраслевого предприятия ЖКХ можно добиться путем внедрения внутрихозяйственного расчета, коллективного и арендного подряда.

Субъектами экономических отношений внутри многоотраслевого предприятия будут являться его комплексные, специализированные производственные подразделения.

Отношения между ними строятся на основе использования внутрихозяйственных цен. Хозрасчетное подразделение предприятия самостоятельно решает вопросы кадрового обеспечения, оплаты труда и т. д.

В этом случае каждое подразделение рассматривается как малая относительно самостоятельная хозрасчетная единица. Производственно-экономические отношения между ними и администрацией предприятия (выполняющей функции Службы заказчика) регулируются внутрихозяйственными договорами. Система отношений, характерная для современной сферы ЖКУ представлена авторской моделью (рис. 3).

Региональная служба по содержанию и развитию жилищно-коммунального хозяйства, социальной и инженерной инфраструктур села может быть создана в виде региональной дирекции, осуществляющей свои функции в основном через систему специализированных подрядных организаций.

Базой создания дирекции может стать отдел (управление) регионального органа управления сельским хозяйством, ведающий вопросами содержания и развития социальной и инженерной инфраструктур села.

Рисунок 3 — Схема правовых отношений в сфере ЖКУ сельских территорий

Для объективного обоснования объемов средств, необходимых для капремонта и текущего содержания, переданных муниципалитетам сельскохозяйственными предприятиями жилых зданий, в работе предложена методика расчета таких затрат. В ее основу положены новые теоретико-методологические подходы, основанные на учете специфики сельских территорий.

В процессе исследования выявлено, что для успешной передачи муниципалитетам объектов ЖКХ села необходимо сконцентрировать усилия на создании единого информационно-аналитического пространства, формировании банка данных по оценке объектов жилищно-коммунального комплекса.

Для этого стороны (сельхозпредприятия и органы местного самоуправления) должны активно взаимодействовать при формировании банка данных по основным показателям инвестиционной деятельности в сфере ЖКХ, банка оперативных данных в составе единой информационной системы ЖКХ, включая систему учета недвижимости, а также вести мониторинг реформы ЖКХ и обеспечивать население информацией о ходе реформирования этой сферы.

Авторское обоснование механизма организации и управления сферой ЖКУ сельских территорий позволяет сделать вывод о том, что реформирование отрасли возможно лишь путем реализации комплекса взаимосвязанных действий как экономического, так и административного характера, осуществляемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, что требует совершенствования функционирования таких составляющих хозяйственного механизма, как финансирование, ценообразование, управление и взаимоотношения -между всеми сторонами, участвующими в процессе производства и потребления ЖКУ.

В результате радикальных преобразований в сфере ЖКУ села может быть сформирована правовая и нормативно-методическая база, определяющая основные направления реформы. В качестве общих целей такой реформы названы: обеспечение качественных условий проживания, снижение издержек, социальная защита населения сельских территорий

В заключении диссертационной работы представлены основные теоретические обобщения и выводы проведенного исследования.

Основные положения диссертационного исследования получили отражение в следующих публикациях:

1 Аксенов Л., Болдырева И., Казарьянц А Карандеев А., Кирилюк А., Ершов И. и др. Реформирование ЖКК на современном этапе. Ростов н/Д, Книга. 2002. ( 2,5 п.л.)

2 Ершов И. Реформа коммунального хозяйства. - Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2002. (0,2 п.л.)

3. Елисеев В., Ершов И., Кирилюк А. Методические рекомендации по реформированию ЖКХ на селе. - М., Росинформагротех. 2003. (1,5 п.л).

Печать цифровая. Бумага офсетная. Гарнитура «Таймс». Формат60x84/16. Объем 1,0 уч.-изд.-л. Заказ № 185. Тираж 100 экз. Отпечатано в КМЦ «КОПИЦЕНТР» 344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Суворова, 19, тел. 47-34-88

ИМ 95

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Ершов, Игорь Васильевич

1. Инсппуциональные преобразования в сфере жилищно-коммунальных услуг России

1.1. Системный подход к реформщюванию сферы ЖКУ России и его влияние на социальные хреобразования территорий

12. Состояние и место сферы жилищно-коммунальных услуг в реальном секторе экономики

2. Эволюция системы управления сферой ЖКУ сельских территорий

2.1 Скх)бенносшреформ1фования сферы ЖКУ сельских территорий

2.2. Влияние разграничения бюджешых полномочий на функциошфование сферы ЖКУ села

2.3. Гфакгака содержания и управления обьекгами сферы ЖКУ сельских территорий

3. Совершенствование организации управления обьекгами сферы жилищно-коммунальных услуг на селе из

3.1 Модернизация системы управления сфдюй ЖКУ села в контексте реформ местного самоущ)авяения

3.2. Механизм функциошфования объектов сферы ЖКУ сельских территорий, переданных в ведомство муниципальных образований

Диссертация: введение по экономике, на тему "Модернизация системы управления сферой жилищно-коммунальных услуг сельских территорий"

Актуальность темы исследования. Сфера жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) представляет собой многоотраслевой комплекс, в деятельности которого сочетаются многообразные социально-экономические, организационно-технические аспекты содержания жилого фонда и коммунального обслуживания населения. Действующая в сфере ЖКУ система управления характеризуется рядом недостатков, без устранения которых невозможна нормализация воспроизводственного режима функционирования отрасли.

Сфера ЖКУ является одним из наиболее важных секторов жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) России. Исчерпанный полностью потенциал этой отрасли может привести к инфраструктурному кризису. Как единый объект управления ЖКХ относится только к компетенции органов местного самоуправления.

В связи со становлением в России рыночных отношений существенно усложнилось управление сферой ЖКУ в сельской местности. ЖКХ села — это сложный хозяйственный комплекс, включающий в себя ряд подотраслей, действующих в условиях, существенно отличающихся от городских как по технологии производственных процессов, так и по процедуре предоставления услуг.

Ситуация осложняется еще и тем, что значительное количество объектов сферы жилищно-коммунальных и социальных услуг до сих пор находится на балансе трансформированных сельскохозяйственных предприятий.

Муниципальные органы власти, ввиду дефицита бюджетного финансирования, всячески сдерживают процесс передачи в муниципальную собственность объектов ЖКУ и социальной сферы сельских территорий.

Многие сельскохозяйственные предприятия, не имея финансовых возможностей для содержания данных объектов, выводят их из баланса, т.е. объекты непроизводственной сферы становятся бесхозными, оборудование и материальная база расхищаются.

Сегодня сфере ЖКУ приходится функционировать в жестких рамках дефицита финансового обеспечения. Её деятельность должна удовлетворять основному императиву — затраты на воспроизводственное функционирование ЖКХ не могут превышать суммы реальных платежных возможностей потребителей услуг и дотаций из бюджета.

Успешная деятельность предприятий этой сферы во многом зависит от того, насколько внутрихозяйственный механизм обеспечивает материальную заинтересованность и экономическую мотивацию всего коллектива, от руководителя до рабочего в увеличении объемов, повышении качества предоставляемых услуг и снижении издержек на их производство.

Деятельность системы управления сферой ЖКУ в любом территориальном образовании должна отвечать задаче повышения уровня обеспеченности населения коммунальными услугами (расширение номенклатуры и объемов выполняемых работ и услуг), а также требованиям бесперебойного и качественного снабжения населения коммунальными услугами, поддержания высокого уровня технического состояния ЖКХ.

Способствовать этому можно путем создания рыночного механизма функционирования сферы ЖКУ территориального образования. Центральным звеном данного механизма должна являться организация по содержанию и управлению жилищным фондом (управляющая компания) или многоотраслевое предприятие ЖКХ, выполняющее функции управления.

Успешно решить указанные проблемы можно лишь при условии создания системы материальной заинтересованности коллектива данного предприятия в выполнении поставленных задач.

В период становления рыночного механизма функционирования сферы ЖКУ к низовому уровню территориального управления предъявляются высокие требования по координации деятельности всех подразделений и служб инженерной инфраструктуры, обеспечивающих социально-экономическое развитие территорий.

Это предполагает необходимость разработки и реализации научно-обоснованного подхода к формированию системы управления сферой ЖКУ, обеспечивающего приоритетные направления её развития в городах и сельских территориях.

Проблемам совершенствования и развития систем управления городским хозяйством, исследованию форм и методов рационального сочетания отраслевого и территориального аспектов управления сферой ЖКУ посвящено немало публикаций.

Исследованию особенностей становления рыночного механизма ЖКХ посвящены труды Анушина Н., Бычковского И., Гусевой Т., Дронова А., Жукова Д., Ильина И., Карандеева А., Кетовой Н., Кирилюка А., Косаревой Н., Страйк Р., Улюкаева А., Чернышева JI.

Финансовое обеспечение этой сферы в условиях проводимых реформ рассмотрено в работах Аболина А., Барулина С., Каменевой Е., Максимовой Н., Маликовой И., Тониной Л.

Вопросы управления в ЖКХ анализировались Бузыревым В., Ивановым В., Сиваевым С., Чекалиным В. Концепции ценообразования, проблемы тарифного регулирования отражены в трудах Гордеева-Гаврикова В., Ряховской А., Таги-Заде Ф., Фатахетдиновой А., Цитус М., Шагиняна С.

При всей ценности проведенных исследований теоретические и методические аспекты проблемы реформирования вертикали управления в ЖКХ остаются нерешенными.

Так, существует явный дефицит работ, посвященных теории и практике управления сферой ЖКУ сельских территорий. Для формирования системно-функционального подхода, целостной концепции управления сферой необходимы дополнительные научные разработки.

Важность рассматриваемой проблемы, практическая значимость совершенствования рыночного механизма управления сферой ЖКУ в переходной экономике России придают теме исследования особую актуальность.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является разработка механизма организации и управления сферой ЖКУ сельских территорий в условиях передачи ее объектов в ведение муниципальных образований.

Для достижения указанной цели в диссертации поставлены и решены следующие задачи:

- изучения системного подхода к реформированию сферы ЖКУ России и его влияния на социальные преобразования территорий;

- анализа состояния и места сферы ЖКУ в реальном секторе экономики;

- выявления особенностей реформирования предприятий и организаций сферы ЖКУ сельских территорий;

- определения источников финансирования структур сферы ЖКУ и разграничения их корпоративных интересов;

- изучения практики содержания и управления объектами сферы ЖКУ сельских территорий;

- определения направлений модернизации системы управления сферой ЖКУ села на современном этапе;

- разработки механизма функционирования объектов сферы ЖКУ, переданных в ведение муниципальных образований.

Объект исследования - сфера ЖКУ села в период реформирования и тенденции ее развития в переходной экономике России.

Предметом исследования выступает совокупность экономических отношений между государственными структурами и субъектами сферы ЖКУ сельских территорий по поводу реформирования механизма управления ею.

Теоретико-методологическую основу работы составляют исследования, представленные в современных трудах отечественных и зарубежных авторов, отражающих институциональные подходы к реформированию механизма управления жилищно-коммунальной сферой, регулированию деятельности предприятий и организаций ЖКХ сельских территорий.

Инструментарно-методический аппарат работы. Исследование проведено с применением таких общенаучных методов познания как наблюдение, логический, сравнительный и системный анализ. Анализ эмпирической базы исследования проведен с использованием методов сравнения, обобщения, группировок, экспертных оценок.

Информационно-эмпирической базой исследования послужили данные Госкомстата РФ, Государственного Комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, Министерства финансов РФ, Ростовского областного комитета государственной статистики, Департамента строительства, архитектуры и ЖКХ Ростовской области, Краснодарского и Ставропольского краев, материалы научно-практических конференций и семинаров по проблеме исследования.

Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция РФ, Гражданский, Жилищный, Бюджетный кодексы РФ, федеральные и региональные нормативные акты в области реформирования и финансирования сферы ЖКУ.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования формировалась на принципах системного подхода к разработке механизма организации и управления сферой ЖКУ сельских территорий, к специфическим чертам которого относится передача объектов ЖКХ в ведомство муниципальных образований в ходе институциональных преобразований, что позволило вывить существенные черты эволюции структуры и функций рыночного механизма управления сферой жилищно-коммунальных услуг, сформулировать приоритеты реформирования ЖКУ сельских территорий, позволяющих разработать направления совершенствования взаимодействий органов государственной власти и субъектов сферы ЖКУ села, определить условия их функционирования в модернизированном виде, обосновать функции государственного контроля над развитием сферы, режим её финансового обеспечения при передаче в ведомство муниципальных образований.

Положения диссертации, выносимые на защиту

1 Реформирование сферы ЖКУ, особенно сельских районов, является одной из наиболее значимых социально-экономических проблем. С позиции системного подхода реформа жилищного сектора развивается во многом в соответствии с собственной внутренней логикой и предполагает определение условий, при которых возможен постепенный переход от фактически дотационного состояния ЖКХ к самоокупаемости, включая изменение ведомственной подчиненности предприятий ЖКУ, восстановление вертикали в этой сфере отраслевого управления, осуществление государственного контроля.

2. Дальнейшие преобразования в сфере ЖКУ тесно связаны с общим состоянием экономики страны и политической ситуацией. Недостаточно развитые структуры органов управления, организационно-правовая форма хозяйствующих субъектов, взаимоотношения между собой и с потребителями действующих в сфере ЖКУ институтов наряду с углублением трансформационных преобразований системы социальной защиты населения, состояние которой в настоящее время не отвечает императивам цивилизованных обществ предопределяют необходимость реформирования этой сферы. Однако необеспеченность социальных обязательств государства финансовыми ресурсами дезорганизует проведение реформы всего общественного сектора.

3. Реформа ЖКХ - первая крупномасштабная социально-экономическая программа последних лет, непосредственно нацеленная на улучшение качества жизни граждан России. Особенности реформирования сферы ЖКУ на селе связаны с разгосударствлением объектов жилищного фонда, демонополизацией рынков сферы ЖКУ, снижением уровня бюджетных дотаций. Эта реформа должна проводиться в направлении реализации эволюционной программы с выделением этапов структурных преобразований, мониторинговым контролем и обратной связью.

4. Сложившаяся практика финансирования и связанные с ней проблемы ценообразования затрагивают интересы всех субъектов, участвующих в процессе производства и потребления услуг: органов местного самоуправления, предприятий сферы ЖКУ, населения, других потребителей услуг. Ассигнования на ЖКХ составляют 40 - 50 % доходной части муниципальных бюджетов. Однако этих средств хватает на покрытие только 20 - 30%-й потребности в них. Бюджеты территорий несут дополнительные расходы по содержанию переданных в муниципальную собственность объектов, нередко превосходящие возможности налоговой базы данных территорий. При реформировании ЖКХ целесообразно использовать сочетание административных и экономических методов с использованием финансовых инструментов, базирующихся на принципе разграничения бюджетных полномочий.

5. В настоящее время существует объективная тенденция ускорения передачи объектов сферы ЖКУ и социальной сферы сельскохозяйственных организаций в муниципальную собственность. Основанием для этого служит необходимость сохранения функционального назначения указанных объектов, освобождение сельскохозяйственных предприятий от несвойственных им функций по содержанию объектов ЖКХ и социальной сферы.

6. Управления ЖКХ в ряде сельскохозяйственных районов, которые ранее непосредственно руководили финансово-хозяйственной деятельностью предприятий этой сферы, во многом утратили возможность регулирования ситуации на местах. Возникла необходимость передать службы ЖКХ в ведение органов местного самоуправления и наметить меры по совершенствованию механизма регулирования их деятельности. Органы исполнительной власти муниципальных образований, находятся в состоянии поиска механизма передачи и объективной оценки функциональной дееспособности передаваемых объектов.

7. Механизм реформирования, передачи и содержания предприятий сферы ЖКУ сельскохозяйственных территорий предполагает разработку целевых программ развития ЖКХ и содействие в их реализации с оказанием методической помощи в формировании соответствующих программ муниципальных образований, являющихся главным звеном в процессе реформирования отрасли, для обеспечения успешности, включая создание единого информационно-аналитического пространства, формирование банка данных по оценке объектов жилищно-коммунального комплекса.

Для нормативно-методического обеспечения деятельности сельских предприятий ЖКХ, проведения в жизнь установок единой технической и технологической политики в сфере ЖКУ сельских территорий целесообразно создание специализированной региональной хозрасчетной организации. Региональная служба по содержанию и развитию ЖКХ, социальной и инженерной инфраструктуры села может быть создана в виде региональной дирекции, осуществляющей свои функции в основном через систему специализированных подрядных организаций (управляющих компаний). Базой создания дирекции может стать отдел (управление) регионального органа управления сельским хозяйством, ведающий вопросами содержания и развития социальной и инженерной инфраструктуры села.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в обосновании концептуальной модели реформирования механизма организации и управления сферой ЖКУ сельских территорий, специфическими чертами которой является перераспределение социально-инфраструктурных объектов между различными формами собственности с изменением ведомственной подчиненности, восстановлением вертикали в сфере отраслевого управления, осуществлением функций государственного контроля над развитием сферы ЖКУ через созданные региональные Дирекции и специализированные подрядные организации. Элементы научной новизны состоят в следующем:

- сформулированы направления институциональных преобразований в сфере ЖКУ, на основе выявленной неразвитости институтов, действующих в этой сфере, обусловливающей неустойчивость функционирования систем жизнеобеспечения населения, наличие сохраняющихся кризисных явлений в социальной сфере и в общеэкономической ситуации в стране в целом;

- обоснована необходимость активизации процесса передачи объектов ЖКУ и социальной сферы сельских территорий органам исполнительной власти местного самоуправления (муниципальных образований) с целью сохранения их функционального назначения, предупреждения инфраструктурного кризиса;

- доказано, что бюджеты муниципальных образований, в состав которых должны войти принятые на баланс объекты сферы ЖКУ, расположенные на селе, не способны обеспечить нормальное функционирование, что определяет необходимость их дополнительного финансирования из бюджетов федерального и регионального уровней для покрытия затрат по содержанию этих объектов;

- определена трансформационная динамика механизма финансирования объектов сферы ЖКУ сельских территорий, связанная с изменением форм собственности предприятий и организаций отрасли, ведомственной подчиненности с последующей передачей их под юрисдикцию муниципальных образований;

- разработана схема управления и мониторингового контроля над деятельностью предприятий сферы ЖКУ сельских территорий в условиях дистанционного управления ими со стороны муниципальных образований, децентрализации коммунального обслуживания, материально-технического обеспечения, позволяющая расширить полномочия предприятий и организаций отрасли в условиях ограниченной дотационности и дефицита бюджетных средств;

- предложена методика расчета затрат на содержание и ремонт жилого фонда сельскохозяйственных территорий, передаваемого в муниципальную собственность, позволяющая экономически обосновать объемы средств, необходимых для капитального ремонта и текущего содержания жилых зданий;

- предложен механизм функционирования сферы ЖКУ сельских территорий, включающий восстановление вертикали управления отраслью, приоритетности государственного контроля над реформированием, создание объединенных региональных дирекций, реализующих свои функции через систему специализированных подрядных организаций, оказывающих сельскому населению услуги в жилищно-коммунальной сфере.

Теоретическая значимость исследования состоит в выработке теоретико-методологического обоснования концептуальной модели механизма управления сферой ЖКУ на селе в период экономических реформ. Теоретические выводы могут применяться в учебном процессе для совершенствования программ учебных курсов, связанных с изучением рынка ЖКУ России, государственного контроля над управлением объектами ЖКХ, в процессе преподавания курсов «Планирование на предприятии», «Экономика предприятия», «Экономика ЖКХ».

Практическая значимость исследования состоит в разработке рекомендаций по реализации программы реформирования сферы ЖКУ сельских территорий, а также разработке инструментария анализа функционирования субъектов жилищно-коммунальной сферы, который может быть использован в качестве методической основы для прогнозирования и регулирования экономических отношений в отрасли, при выработке конкретных предложений по совершенствованию механизма управления ЖКХ в условиях переходной экономики.

Методические рекомендации, разработанные автором, применяются при разработке программ развития жилищно-коммунального комплекса на региональном и муниципальном уровнях.

Апробация и внедрение результатов, полнота публикаций. Основные теоретические и практические результаты диссертационного исследования были представлены на межвузовских научно-практических конференциях в городах Анапе (2000 г.), Туапсе (2002 г., 2003 г.), Сочи (2004 г.)

Материалы диссертационной работы были использованы при подготовке нормативных документов по тарифной политике субъектов федерации (Ростовской области, Краснодарского края), отраслевых министерств.

Основные положения диссертационного исследования получили отражение в 3 опубликованных работах общим объемом 4.2 п.л.

Структура диссертационной работы отражает логику, порядок исследования и алгоритм решения поставленных задач. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованных источников (135 наименований), 9 рисунков, 25 таблиц, изложена на 166 страницах.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Ершов, Игорь Васильевич

Заключение

Жилищно-коммунальная сфера представляет многоотраслевой комплекс, в котором пересекаются все социально-экономические, организационно-технические вопросы, связанные с жилищно-коммунальным обслуживанием потребителей, включая население.

Действующая система управления жилищно-коммунальным хозяйством характеризуется рядом недостатков, без устранения которых невозможна нормализация функционирования отрасли. Институциональные преобразования в ЖКХ являются главным аспектом реформ, проводимых на настоящем этапе.

Структура органов управления, организационно-правовая форма хозяйствующих субъектов, их взаимоотношения между собой и с потребителями — все то, что и характеризует действующие в сфере ЖКХ институты, не получили в настоящее время достаточного развития.

Целью реформы является создание условий для стимулирования жилищного строительства, устойчивого функционирования систем жизнеобеспечения. Необходимость проведения реформы ЖКХ обусловлена также углублением реформ в социальной сфере.

В связи со становлением в России рыночных отношений усложнилось управление сферой ЖКУ в сельской местности. ЖКХ села — это сложный хозяйственный комплекс, включающий в себя ряд подотраслей, действующих в условиях, существенно отличающихся от городских как по технологии производственных процессов, так и по процедуре предоставления услуг.

Ситуация осложняется еще и тем, что значительное количество объектов сфер жилищно-коммунальных и социальных услуг до сих пор находится на балансе трансформированных сельскохозяйственных предприятий.

Муниципальные органы власти, ввиду дефицита бюджетного финансирования, всячески сдерживают процесс передачи в муниципальную собственность объектов ЖКУ и социальной сферы сельских территорий.

Многие сельскохозяйственные предприятия, не имея финансовых возможностей для содержания данных объектов, выводят их из баланса, т.е. объекты непроизводственной сферы становятся бесхозными, оборудование и материальная база расхищаются.

Сегодня сфере ЖКУ приходится функционировать в жестких рамках дефицита финансового обеспечения. Её деятельность должна удовлетворять основному императиву—затраты на воспроизводственное функционирование ЖКХ не могут превышать суммы реальных платежных возможностей потребителей услуг и дотаций из бюджета.

Успешная деятельность предприятий этой сферы во многом зависит от того, насколько внутрихозяйственный механизм обеспечивает материальную заинтересованность и экономическую мотивацию всего коллектива, от руководителя до рабочего в увеличении объемов, повышении качества предоставляемых услуг и снижении издержек на их производство.

Деятельность системы управления сферой ЖКУ в любом территориальном образовании должна отвечать задаче повышения уровня обеспеченности населения коммунальными услугами (расширение номенклатуры и объемов выполняемых работ и услуг), а также требованиям бесперебойного и качественного снабжения населения коммунальными услугами, поддержания высокого уровня технического состояния ЖКХ.

Представляется, что выход из этой ситуации заключается в срочной модернизации всей инфраструктуры сферы ЖКУ. С одной стороны, основные фонды ЖКХ физически и морально изношены, и в рамках действующей системы эта сфера обречена, так как бюджет не в состоянии покрывать ее издержки, с другой - доходы населения и в обозримой перспективе не смогут полностью покрыть коммунальные услуги.

Решение этой задачи включает в себя два основных направления: формирование многообразия собственников объектов жилищной сферы; демонополизацию обслуживания жилого муниципального фонда и формирование рынка услуг.

Одной из важных задач является разрешение противоречий между субъектом жилищной собственности и ее пользователем, поскольку приватизация жилья этот вопрос до конца не решила.

Особую остроту в функционировании сферы ЖКУ приобретает дефицит бюджетных средств, необходимых для решения важнейших проблем развития предприятий отрасли, расположенных на сельских территориях.

Период проведения реформ сферы ЖКУ в городских и приравненных к ним урбанизированных территориях, сопровождался процессом деструктивных изменений в данной сфере. Реорганизованные и зачастую сменившие форму собственности предприятия аграрной сферы из-за неудовлетворительного финансового состояния и по ряду других причин не смогли содержать предприятия сферы ЖКУ. Последние зачастую теряли свой

Основанием для этого являются необходимость сохранения функционального назначения указанных объектов и установленный порядок их приватизации; освобождение сельскохозяйственных предприятий от несвойственных им функций по содержанию объектов жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы.

Для сохранения производственного профиля, подсистемы сферы услуг необходимо, в первую очередь, передать на баланс муниципалитетов реорганизованные и находящиеся в данный момент в стадии реорганизации предприятия.

Перспективное реформирование отрасли требует реализации комплекса взаимосвязанных действий как экономического, так и административного характера, осуществляемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, что предполагает совершенствование системы финансирования, ценообразования, управления.

На новом этапе проведения реформы в ЖКХ основные усилия необходимо направить на снижение стоимости ЖКУ путем совершенствования системы управления, регулирования и контроля, демонополизации, перехода на договорные отношения и развития конкуренции в отрасли, внедрения ресурсосберегающих технологий.

Отсутствие четких правоотношений усугубляет сложившуюся ситуацию не соблюдением стандартов и нормативов обслуживания в сфере ЖКУ. Нужен механизм, приводящий в соответствие требования к качеству обслуживания, уровень финансирования, тарифы и нормативы потребления, доходы населения и возможности бюджета.

Управление сферой ЖКУ села должно быть основано на участии в этом процессе муниципальных образований и внесении в органы исполнительной и законодательной власти регионов предложений по проектам регламентирующих и нормативно-методических актов в сфере бюджетной и налоговой политики, финансирования и реформирования жилищно-коммунального хозяйства, включая передачу его объектов в муниципальную собственность.

Модернизация системы управления сферой ЖКУ сельских территорий в соответствии с обоснованными в диссертации предложениями, как представляется, позволит решить ряд проблем по реформе ЖКХ:

1) разграничить бюджетные источники и уточнить объемы финансирования по переданным в муниципальные образования объектам ЖКУ сельских территорий;

2) определить направления, виды реконструкции объектов ЖКУ;

3) согласовать с финансовыми органами территорий периоды погашения убытков по вновь принятым объектам;

4) решить вопросы благоустройства территорий, в основном, ремонта дорог и объектов социальной инфраструктуры.

Объекты жилищно-коммунальной инфраструктуры только институционально передаются в ведение муниципалитетов, фактическое их функционирование будет осуществляться на тех же территориях. Приоритет необходимо оставить за сельскими многоотраслевыми предприятиями ЖКХ, которые могут иметь такие же правовые формы, что и Служба заказчика.

Формирование материально-производственной базы должно осуществляться за счет передачи муниципального имущества, а также за счет передачи сельхозпредприятиями в муниципальную собственность объектов ЖКХ, социальной и инженерной инфраструктуры, необходимых для их нормальной эксплуатации, производственных площадей, техники, материальных средств и производственного персонала.

Субъектами экономических отношений внутри многоотраслевого предприятия будут являться его комплексные, специализированные производственные подразделения.

В результате радикальных преобразований в сфере ЖКУ, где были бюджетные организации, может быть сформирована правовая и нормативно-методическая база, определяющая основные направления реформы. В качестве общих целей такой реформы названы: обеспечение качественных условий проживания, снижение издержек, социальная защита населения сельских территорий.