Недоимка по налоговым платежам; экономическое содержание и пути сокращения тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Зуйкова, Людмила Владимировна

08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит»

ДИССЕРТАЦИЯ на соискание учёной степени кандидата экономических наук

Научный руководитель -кандидат экономических наук Горский Игорь Васильевич

Москва

Ф СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ ТРАКТОВКИ НЕДОИМКИ

1.1. Недоимка в системе налогового администрирования.

1.2. Необходимость уточнения понятия недоимки.

1.3. Анализ методов взыскания недоимки.

1.4. Повышение ответственности налогоплательщиков при расчетах с бюджетом.

Глава 2. ПРОБЛЕМЫ СОКРАЩЕНИЯ НЕДОИМКИ.

2.1. Повышение эффективности механизма зачета или возврата излишне уплаченной или взысканной суммы налога и пени

2.2. Улучшение процедуры истребования недоимки.

2.3. Усиление законодательных основ обеспечения исполне-> ния обязанности по уплате налогов в форме ареста имущества

2.4. Рационализация процедуры банкротства организаций как одного из способов сокращения недоимки.

2.5 Совершенствование механизма учета и составления отчетности по недоимке.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Недоимка по налоговым платежам; экономическое содержание и пути сокращения"

Актуальность темы исследования. Налоги являются важнейшей экономической категорией, представляют собой часть национального дохода и являются самым весомым (свыше 3/4 доходов бюджетов1) источником покрытия государственных расходов.

Государство./расходует суммы собранных налогов на национальную оборону, государственную безопасность, правоохранительную деятельность, другие важнейшие мероприятия и в основном из сумм собранных налогов финансирует (частично или полностью) образование, медицинское обслуживание, воспитание детей и ряд других направлений с целью сделать распределение жизненно важных благ более равномерным. Также государство использует налоги в качестве инструмента для регулирования экономики.

Осуществляемые в России крупные экономические преобразования выявили ряд серьёзных проблем, одной из которых является совершенствование механизма взыскания недоимки.

Проблемы сокращения и ликвидации недоимки затрагивают труды российских теоретиков и практиков: И.В. Горского, А.Н. Козырина, Е.В. Коломина, Б.П. Кузнецова, Н.И. Малис, В.Г. Панскова, А.И. Погорлец-кого, А.П. Починка, А.В. Смирнова, С.Ф. Сутырина, Д.Г. Черника и других.

Несмотря на рост налоговых поступлений в 2000 году в федеральный бюджет на 95 % и на 62,7 % в региональные бюджеты, у предприятий продолжает накапливаться задолженность перед бюджетом. По состоянию на 1 января 2001 года задолженность в консолидированный бюджет составила 543,8 млрд. руб. и возросла за 2000 год на 172,2 млрд. руб. За тот же период задолженность в федеральный бюджет увеличилась более чем на 86 млрд. руб. и равнялась 339,9 млрд. руб.

Задолженность предприятий бюджетной системе по налоговым компенсациям и санкциям (начисленным пени и штрафам) превышает 392 млрд. руб., в том числе федеральному бюджету - 192 млрд. руб. При этом из почти трех миллионов зарегистрированных предприятий-налогоплательщиков задолженность в федеральный бюджет, превышающую 1 тыс. руб., имеют более 618 тыс. организаций.

При несвоевременном внесении обязательных платежей в федеральный бюджет налоговые органы применяют установленные законодательством России о налогах и сборах меры принудительного взыскания задолженности. В частности, в 2000 году в организации было направлено более 1,5 млн. требований по уплате налогов и сборов, выставлено на счета налогоплательщиков свыше 3 млн. инкассовых поручений, принято 80 тыс. постановлений об обращении взыскания недоимки на имущество организаций.

В результате применения всего комплекса мер по принудительному взысканию недоимки по итогам 2000 года в бюджеты всех уровней поступило свыше 315,3 млрд. рублей, что в 1,2 раза больше, чем в 1999 году. 296,3 млрд. рублей или 94% от этой суммы поступило в результате применения мер принудительного взыскания налоговыми органами. При этом:

- взыскано со счетов налогоплательщиков в бесспорном порядке путем выставления инкассовых поручений 28,9 млрд. рублей;

- погашено должниками после получения требований налоговых органов об уплате налогов и сборов 267,4 млрд. рублей.

Около 6% средств (19 млрд. рублей) поступило по результатам мер, принятых службами судебных приставов Министерства юстиции России.

В результате изъятия судебными приставами наличных денежных средств погашена задолженность по налогам и сборам в сумме 2,5 млрд. рублей. Суммы, поступившие от должников после получения от служб судебных приставов постановлений о возбуждении исполнительного производства, составили в 2000 году 15,2 млрд. рублей.

Приведенные данные о росте задолженности свидетельствуют о том, что существующий механизм взыскания и компенсации установленной недоимки недостаточно эффективен.

Этими обстоятельствами в значительной степени определялись цель и задачи данного исследования.

Основной целью диссертации является на основе практического опыта разработка более эффективного механизма взыскания и компенсации установленной недоимки.

В соответствии с целью автором решались следующие задачи:

• исследовать налоговое администрирование с целью разработки эффективных методов сокращения (ликвидации) недоимок по налоговым платежам;

• рассмотреть динамику и структуру недоимки и её влияние на исполнение расходной части консолидированного бюджета;

• дать иное юридическое определение понятию «недоимка»;

• разработать принципы совершенствования процедуры компенсации налогоплательщиками (налоговыми агентами) установленной недоимки;

• доказать необходимость взимания пени с налогоплательщиков (налоговых агентов) вместо их взимания с банков;

• рассмотреть проблемы, связанные с зачетом и возвратом излишне уплаченной или взысканной суммы налога и пени;

• разработать изменения и дополнения к процедуре истребования недоимки и её документальному сопровождению; обосновать отмену таких правовых институтов как давность привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения и давность взыскания налоговых санкций;

• обосновать необходимость изменения правовых аспектов ареста имущества для обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и сборов;

• усовершенствовать процедуру банкротства организаций как одного из способов сокращения недоимки;

• проанализировать эффективность существующего в Тверской области механизма обнаружения недоимки и выработать рекомендации по его усовершенствованию;

• исследовать порядок учёта и отчетности по недоимке в Тверской области и разработать предложения по более эффективному их осуществлению;

Объектом исследования является механизм взыскания недоимки по налоговым платежам, в частности, работа подразделений налоговых органов России, контролирующих недоимку. В диссертации также анализируется зарубежный опыт, формулируются принципы и позиции, определяющие экономический фундамент современных развитых демократических стран.

Методологической базой работы являются основные положения теоретических исследований российских и зарубежных ученых в области проблем налогообложения в той мере, в какой они раскрывают взаимосвязи и закономерности образования пропорций поступления налогов в бюджет и недоимки, и исследований в области теории финансов, посвященных проблемам исполнения доходной части бюджетов, в которых анализируется недоимка и ее влияние на неисполнение расходной части бюджетов.

В диссертации использованы нормативно-правовые акты, инструктивно-методические документы, материалы налоговых органов и периодической печати, специальная литература и статистические данные. В процессе решения поставленных задач применялись следующие приёмы научного исследования: статистические наблюдения; обработка полученного материала посредством анализа и синтеза; системный подход; разработка моделей в логических формах.

Научная новизна исследования состоит в разработке эффективных методов сокращения (ликвидации) недоимок по налоговым платежам.

Предлагается иное юридическое определение понятия «недоимка» с целью более полного раскрытия его экономического содержания. Использование приведенной новой его трактовки в практике позволит существенно сократить (а по отдельным налогам и сборам ликвидировать) недоимку.

Разработаны принципы совершенствования процедуры компенсации налогоплательщиками (налоговыми агентами) установленной недоимки, заключающиеся в предъявлении претензий только налогоплательщику как непосредственному участнику налоговых правоотношений, а не их посреднику (банку). Обосновано использование нового механизма компенсации установленной недоимки, заключающегося в адекватности предлагаемых мер причиненному недоимкой ущербу.

Разработаны изменения и дополнения к процедуре истребования недоимки и её документальному сопровождению: предложена форма отчёта о сданных в кредитное учреждение документах на перечисление налогов и сборов, т.к. требование по уплате налога или сбора является излишним документом при взыскании недоимки по текущим платежам.

Обоснована необходимость изменения правовых аспектов ареста имущества для обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и сборов. Разработаны изменения и дополнения качественно изменяющие порядок взаимодействия налоговых органов и службы судебных приставов.

Выдвинуты предложения по усовершенствованию процедуры банкротства организаций как одного из способов сокращения недоимки.

Проанализирована эффективность существующего в Тверской области механизма обнаружения недоимки и выработаны рекомендации по его усовершенствованию.

Исследован порядок учёта и отчетности по недоимке в Тверской области и разработаны предложения по более эффективному его осуществлению.

Практическая значимость работы заключается в выдвижении научно обоснованных рекомендаций, которые позволят существенно сократить время на обработку документов по начислению и поступлению налоговых платежей, а соответственно и время на выявление недоимки, что позволит более эффективно организовать работу по ее устранению. Это будет способствовать не только своевременному исполнению, но и росту доходной части бюджетов всех уровней. Практика показала, что по текущим платежам необходимо ввести отчетность налогоплательщиков и приравненных к ним лиц о сданных в кредитное учреждение документах вместо Требований об уплате налога.

Апробация результатов исследования. Некоторые из разработанных нами рекомендаций используются работниками отделов учёта и отчётности налоговых органов Тверской области, например, Решение и Постановление о взыскании задолженности по уплате налога (сбора) и пеней за счет имущества организации-налогоплательщика (налогового агента).

Основные положения диссертации опубликованы в 14 работах общим объёмом 1,02 печ. л.

1 Налоги и налоговое право. / Под ред. А.В. Брызгалина. - М.: «Аналитика-Пресс», 1998. -С.49.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Зуйкова, Людмила Владимировна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Выполненное исследование позволяет сделать следующие выводы и изложить предложения, направленные на дальнейшее совершенствование механизма взыскания недоимки.

В настоящее время юридическое определение недоимки, приведенное в HK-I, обусловливает сокращение её размеров де-юре, но не уменьшает, а наоборот увеличивает её де-факто, из-за того, что денежные средства в виде налоговых платежей, ещё не полученные финансовыми органами, а соответственно и получателями бюджетных средств, являются исполненной обязанностью налогоплательщиков и приравненных к ним лиц. Поэтому для исполнения бюджета де-факто требуется изменить юридическое определение недоимки, которой следует считать сумму налога или сбора, не внесенную на соответствующие бюджетные счета в установленный законодательством о налогах и сборах срок.

Время на выявление недоимки в Тверской области можно сократить путем внесения изменений в порядок её обнаружения. Для этого необходимо: во-первых, представление отчетности налогоплательщиками не только на бумажных, но и на магнитных носителях, также как это делалось при взимании подоходного налога с физических лиц; во-вторых, вместо приёма работниками отдела учета и отчетности данных по реестрам следует обеспечить введение информации с магнитных носителей в базу данных налогового органа работниками камерального отдела (это ускорит работу сотрудников двух отделов). После этого требуется ежедневно распечатывать сумму начислений, занесенных в лицевые счета налогоплательщиков, для передачи их в отдел учета и отчетности. Таким образом, будут значительно сокращены сроки обработки информации и соответственно - обнаружения недоимки. Высвободившиеся время в отделе учета и отчетности рационально использовать для усиления контроля на других участках работы.

Необходимо совместить программное обеспечение органов федерального казначейства с программным обеспечением налоговых органов Тверской области для получения работниками последних информации о зачислении средств на бюджетные счета на магнитных носителях, что сократит срок обнаружения недоимки.

Выполнение вышеописанных рекомендаций позволит существенно сократить время на обработку документов по начислению и поступлению налоговых платежей и сборов, а соответственно и сократить время на выявление недоимки, что позволит более эффективно организовать работу по ее устранению.

Регулирующие налоги необходимо перечислять в бюджет соответствующего уровня отдельным платежным поручением либо в законе, устанавливающем уплату отдельных налогов, требуется устанавливать не общую ставку, а квоты по бюджетам различных уровней с ежегодным их уточнением. Если уровень автоматизации учетной работы осуществлять в соответствии с разработанными планами, то скорость обработки данных при увеличении документооборота не снизится, а данные будут наиболее приближены к их фактическому состоянию.

Практика показала, что не все данные в отчётности налоговых органов являются достоверными, поэтому для повышения их информативности необходимо учитывать переплаты общей суммой и четко разделять средства между бюджетами налогоплательщиком.

На наш взгляд, налоговый работник не может исчерпывающе знать планы налогоплательщика и в связи с этим не должен самостоятельно квалифицировать переплату без согласования с последним. Вместо этого налогоплательщик должен быть вправе по истечении квартала обратиться в налоговый орган для выверки расчетов. Результаты такой выверки оформляются актом, подписываемым налоговым органом и налогоплательщиком.

Мы полагаем, что не имеет смысла отделять предстоящие платежи от других, поэтому их необходимо объединить в один и отменить условие направления излишне уплаченных сумм налога в тот же бюджет (внебюджетный фонд), в который была осуществлена переплата, т.к. это неоправданно затрудняет расчёты между налогоплательщиком и налоговым органом (а также порождает недоимку конкретного бюджета де-факто).

Требуется увеличить срок для извещения налогоплательщиков о зачете сумм излишне уплаченного налога до одного месяца.

Заявление о возврате суммы излишне уплаченного налога должно подаваться налогоплательщиком в течение трех лет, не со дня уплаты указанной суммы, а с момента возникновения запрашиваемой суммы переплаты.

На наш взгляд, необходимости в таких новшествах как Требование об уплате налога и сбора нет (кроме истребования недоимки по акту проверки), во-первых, налогоплательщику сообщается то, что ему должно быть известно из представленного в налоговый орган расчёта (декларации) и норм налогового законодательства, которые он уже применял при составлении этого расчёта (декларации). Во-вторых, налоговый орган Требованием об уплате налога и сбора должен отодвигать срок исполнения налогоплательщиком обязательства, который определен в нормативном акте об уплате налога (сбора), что используют в своих интересах отдельные налогоплательщики.

Необходимо также исключить возможность повторного списания одной и той же недоимки, для чего предлагается ввести отчет о сданных в кредитное учреждение документах.

На наш взгляд, необходимость изъятия требования из HK-I и замены его на предлагаемую форму отчёта продиктовано практикой. Налоговые органы столкнулись с неразрешимыми проблемами, которые породила такая новелла российского законодательства, как Требование. Оно является излишним элементом в цепи процедуры истребования недоимки по текущим платежам. По этому виду платежей целесообразно ввести отчетность налогоплательщиков и приравненных к ним лиц.

Мы полагаем, что налогоплательщик не должен без согласования с налоговым органом отзывать платежные документы на уплату налогов (сборов), в связи с чем предлагается внести новеллу в HK-I, которая оптимизировала бы взаимоотношения налоговых органов и банков, что в конечном счете будет способствовать уменьшению недоимки.

В настоящее время, несмотря на введение в действие Порядка взаимодействия налоговых органов Российской Федерации и служб судебных приставов органов юстиции субъектов Российской Федерации по принудительному исполнению постановлений налоговых органов и иных исполнительных документов, остаётся несогласованность в деятельности двух ведомств, что не способствует сокращению недоимки.

Поэтому для повышения эффективности деятельности службы судебных приставов по удовлетворению всех установленных законодательством требований взыскателя и налоговых органов по сокращению (ликвидации) недоимки Порядок взаимодействия налоговых органов и служб судебных приставов должен быть дополнен следующими положениями: обращение взыскания на имущество должника производится только после получения налоговым органом отметки банка, осуществляющего обслуживание расчетного (текущего) счета должника, о недостаточности денежных средств последнего для удовлетворения требований по уплате налога. Если у недоимщика открыто несколько счетов в банках, налоговым органам необходимо получить сведения об остатках денежных средств на всех имеющихся счетах. Данные сведения целесообразно направить в службу судебных приставов в согласованный срок после вынесения постановления об обращении взыскания на имущество должника; в случае отсутствия сведений о месте нахождения недоимщика судебный пристав-исполнитель по своей инициативе или по заявлению взыскателя выносит постановление о розыске недоимщика. Расходы по розыску недоимщика и его имущества взыскиваются с недоимщика.

Необходимо также использовать Постановление и Решение о взыскании задолженности по уплате налога (сбора) и пеней за счёт имущества организации-налогоплательщика (налогового агента) по разработанной форме (Приложение № 3).

К Постановлению в обязательном порядке должны прилагаться: копии имеющихся неисполненных требований об уплате налогов и сборов с отметкой о вручении их недоимщику; копия баланса организации-должника, представленная на последнюю отчетную дату; заявление налогового органа (в целях обеспечения исполнения Постановления) об аресте имущества должника; другие имеющиеся сведения.

В свою очередь служба судебных приставов должна предоставлять налоговым органам следующую информацию: акты о переоценке имущества и описи дополнительного изъятия имущества должника; сведения о реализации арестованного имущества; сведения о возврате имущества должнику; другие сведения, касающиеся ареста имущества и его реализации.

Предлагается ежемесячно производить сверку количества вынесенных налоговым органом постановлений с количеством постановлений о возбуждении исполнительного производства между службой судебных приставов и налоговыми органами.

По разногласиям в работе подразделений двух ведомств должна назначаться согласительная комиссия, состоящая из работников назначенных этими подразделениями. При невозможности разрешения согласительной комиссией разногласий, запросы и предложения следует направлять в Рабочую группу по организации и координации взаимодействия налоговых органов Российской Федерации и служб судебных приставов органов юстиции субъектов Российской Федерации.

На сегодняшний день не только несовершенство Порядка взаимодействия налоговых органов и служб судебных приставов, но и пробелы в остальной части действующего законодательства об аресте имущества не позволяют более эффективно сокращать недоимку. В связи с этим законодательные нормы следует изменить таким образом, чтобы имущество, не зарегистрированное организацией в установленный срок (также необходимо определить законодателю), признавалось имуществом, принадлежащим этой организации на правах собственности.

На наш взгляд, еще одной недоработкой законодателя являются процессуальные сроки исполнительного производства. Практический опыт показывает, что срок для добровольного исполнения содержащихся в исполнительном документе требований должен составлять не менее

30 дней при одном условии - арест имущества производится одновременно с вынесением постановления о возбуждении исполнительного производства.

Правоприменительная практика показала также, что срок в 2 месяца для реализации имущества является недостаточным, а оптимальный составляет не менее 6 месяцев.

Более рациональным будет пропорциональное распределение полученных денежных средств между взыскателем и службой судебных приставов, т.е. исполнительский сбор должен составлять тот же процент от возможной его суммы, что и процент реализованного имущества от общей суммы арестованного и переданного к реализации имущества.

Практика подтверждает, что деятельность по реализации и оценке имущества не свойственна государственным органам, призванным осуществлять принципиально иные функции. Можно говорить о неликвидности того или иного имущества либо о непрофессионализме отдельных лиц, но следует также признать неэффективность существовавшего подхода, страдающего отсутствием единых методических основ, информационных систем, слабостью аналитического и иного профессионального обеспечения. Поэтому необходимо совершенствовать продажу имущества должника специализированной организацией.

На наш взгляд, налоговый орган должен быть наделен правом выставления Требований перед арестом имущества должника на всю сумму задолженности перед бюджетом и внебюджетными фондами независимо от сроков ее возникновения, что требует соответствующих изменений законодательной базы.

Мы полагаем, что исходя из экономической целесообразности и социальной справедливости необходимо изъять из налогового законодательства институты давности привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения и давности взыскания налоговых санкций. В этом случае неплательщики налогов не будут, как в настоящее время, иметь перед их плательщиками более выгодного положения, а наоборот - государство в лице налоговых органов получит право истребовать недоимку независимо от срока её возникновения, что будет только способствовать её сокращению (ликвидации).

Сегодня существующие меры, применяемые к несостоятельным налогоплательщикам, не достаточно эффективны. В связи с этим предлагаются следующие: при осуществлении наблюдения взыскание недоимок по налогам и сборам не должно приостанавливаться, их необходимо взыскивать в уменьшенном (половинном) размере от каждой поступившей на счета недоимщика суммы, т.к. практика показывает, что и при установлении наблюдения погашение недоимки зачастую осуществляется недоимщиками в последнюю очередь. При введении внешнего управления взыскание недоимок по налогам и сборам также не должно приостанавливаться, их следует взыскивать в уменьшенном (25%) размере от каждой поступившей на счёта недоимщика суммы, т.к. внешнее управление вводится в том случае, когда организация находится в худшем положении, чем при установлении наблюдения. Финансовые санкции (штрафы) и пени следует начислять (в противном случае нарушается принцип конкуренции), но их взыскание должно быть отложено; недоимки по налогам, сборам и ранее начисленные пени должны взыскиваться из конкурсной массы не в четвёртую очередь, а во внеочередном порядке, т.к. в экономически развитых государствах публичный интерес, по сравнению с частным, является первичным (получатель бюджетных средств, как правило, менее социально защищён), ибо публичный интерес - это официально признанный, имеющий поддержку государства и правовую защиту интерес, без удовлетворения которого невозможно обеспечить целостность, устойчивость и нормальное развитие общества в целом.

Наш вывод о том, что взаимоотношения налогоплательщика и банка по поводу недоперечисленных средств в бюджет по вине банка находятся в сфере гражданского законодательства, а не законодательства о налогах и сборах, подтверждается судебной практикой. Налоговые органы не в состоянии полностью контролировать непоступившие на бюджетные счета средства, списанные с предприятий по их поручениям на перечисление средств в бюджет. А, следовательно, это еще раз подтверждает приводившееся ранее утверждение о том, что недоимка - это сумма налога или сбора, не внесенная на соответствующие бюджетные счета в установленный законодательством о налогах и сборах срок.

Положительный экономический эффект дала бы замена ничем не обоснованных финансовых санкций на экономически обоснованные нормы пени. Недоимку в организации допускают не все, а отдельные работники, поэтому необходимо ужесточить ответственность работников, составляющих и представляющих отчетность и вносящих в соответствии с ней налоговые платежи, взимая с предприятия по установленной недоимке только пени в вышеуказанных размерах (в размере ставки максимальных заимствований по госдолгу, но не менее 1/300 действующей в это время ставки рефинансирования ЦБ России).

На наш взгляд, пени также следует начислять с момента возникновения недоимки у организации по день поступления денежных средств на бюджетные счета. Если налогоплательщик полагает, что налоговый орган нарушил в этой части его права, и судебная инстанция сочтет его доводы основательными, то он должен, как в странах с развитой рыночной экономикой исходя из упоминавшейся ранее презумпции правильности заключения налогового органа, доказывать в судебной инстанции, что арест имущества привел к невозможности погашения недоимки. После судебного разбирательства стороны должны руководствоваться вынесенным решением суда.

Практика показывает, что когда налогоплательщику необходимо, он выбирает непроблемный банк (например, для расчёта с поставщиками), и только несовершенство законодательства о налогах и сборах подталкивает его делать выбор не в пользу бюджета. Поэтому мы считаем, что более справедливым будет следующий порядок: обязанность налогоплателыцика по уплате налоговых платежей в бюджет следует считать исполненной только при наличии факта поступления сумм налогов на соответствующие бюджетные счета. Если средства не поступают по вине банков, то суммы пени в этом случае должны предъявляться налогоплательщику как непосредственному участнику налоговых правоотношений, а не их посреднику. А налогоплательщик, в свою очередь, уже сейчас имеет право предъявлять иски к банку в соответствии с нормами гражданского законодательства и требовать возмещения причиненных убытков. Это исключит возможность осуществления махинаций и налогоплательщиками, и банками, высвободит множество работников налоговых органов для усиления контрольных функций.