Незаконная миграция в Россию тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Незаконная миграция в Россию"

Федеральное государственное бюджетное учреждение науки Институт социально-политических исследований Российской ампоики 'ЧСПИ РАН)

На правах рукопмсм 005019300

ПОЛАДОВА (ГАЙДАРОВА) ЛЕЙЛА ТАГЮТДИНОВНА

НЕЗАКОННАЯ МИГРАЦИЯ В РОССИЮ: ТЕНДЕНЦИИ, ПОСЛЕДСТВИЯ, ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством

(Экономика народонаселения и демография)

2 б ДПР 20(2

Москва, 2012

005019300

Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном учреждении науки Институт социально-политических исследований Российской академии наук (ИСПИ РАН)

Научный руководитель - член-корреспондент РАН, доктор экономических наук, профессор Рязанцев Сергей Васильевич

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Воробьева Ольга Дмитриевна

кандидат экономических наук, доцент Ткаченко Марина Федоровна

Ведущая организация - Российский университет дружбы народов

Защита состоится «11» мая 2012 года в 14-00 часов на заседании диссертационного совета Д.002.088.02 при Федеральном государственном бюджетном учреждении науки Институт социально-политических исследований Российской академии наук (ИСПИ РАН). >

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федеральном государственном бюджетном учреждении науки Институт социально-политических исследований Российской академии наук (ИСПИ РАН).

Автореферат разослан 11 апреля 2012 г.

Ученый секретарь Совета, кандидат экономических наук

Л.В. Макарова

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы диссертационного исследования.

Особое географическое и геополитическое положение Российской Федерации после распада СССР сделало страну территорией приема большого числа иммигрантов. Среди них значительную часть (по разным оценкам от 5 до 15 млн. человек) составляют незаконные мигранты, которые находятся и работают в России без соответствующих документов и разрешений. Незаконная миграция оказывает серьезное влияние на состояние рынка труда, уровень заработной платы социальную ситуацию, межнациональные отношения, развитие теневой экономики. С незаконной миграцией тесно связана проблема торговли людьми (трэфика) и трудовой эксплуатации, которые приобрели широкие масштабы. Российская Федерация имеет существенную специфику незаконной миграции, поскольку большая часть незаконных мигрантов на территории страны - это выходцы из стран бывшего СССР, приехавшие легально, в условиях безвизового режима. Большинство из них являются временными трудовыми мигрантами. Их труд активно используется в разных отраслях экономики России. Но многие из них не имеют разрешения на работу или не получили регистрацию по месту пребывания, что делает их незаконными мигрантами. В работе исследованы разные группы незаконных мигрантов на территории России, страны их происхождение, факторы, обуславливающие потоки незаконных мигрантов, формы и каналы незаконной миграции, даны оценки численности незаконных мигрантов, выявлены наиболее эффективные зарубежные практики предотвращения незаконной миграции. Российская практика и российское законодательство по предотвращению незаконной миграции развиваются, они пока далеки от совершенства. В этой связи в диссертационном исследовании были предложены меры и разработаны рекомендации по легализации незаконных мигрантов и противодействию незаконной миграции в Россию.

Объектом исследования является незаконная миграция на территорию Российской Федерации.

Предмет исследования - факторы, географическая и социально-демографическая структура потоков незаконных мигрантов в Россию, а также риски и последствия незаконной миграции для страны.

Цель исследования - установить тенденции и особенности незаконной миграции в России, выявить последствия незаконной миграции, предложить рекомендации по снижению рисков и противодействию незаконной миграции в Россию.

Задачи исследования:

- усовершенствовать категориальный аппарат незаконной миграции и проработать терминологию и дефиниции в данной области;

- определить масштабы, тенденции, географическую и социально-демографическую структуру незаконных миграционных потоков в Российскую Федерацию в 1990-2000-е гг.;

- выявить ключевые группы незаконных и нелегальных мигрантов на территории Российской Федерации и рассчитать их примерную численность;

- определить особенности занятости незаконных мигрантов в неформальном секторе экономики России и их влияние на отраслевые и региональные рынки труда;

- установить возможность и степень вовлеченности незаконных мигрантов в криминальную экономику, торговлю людьми (трэфик), проституцию;

- выявить эффективные практики и формы противодействия незаконной миграции в зарубежных странах и выделить возможные направления этого опыта для использования в России;

- разработать рекомендации по совершенствованию миграционной политики России в области пресечения и предотвращения незаконной миграции, а также легализации части незаконных мигрантов в интересах экономического развития страны.

Методологическую и теоретическую базу исследования составили труды российских и зарубежных ученых по демографии, экономике, социологии, национальному международному праву, а также российские и зарубежные нормативно-правовые акты, регулирующие миграционные процессы. Данное диссертационное исследование основывается на научных трудах отечественных и зарубежных ученых. Среди российских ученых необходимо выделить работы: Воробьевой О.Д., Ивахнюк И.В., Ионцева В.А, Красинца Е.С., Кубишин Е.В., Орловой И.Б., Рыбаковского Л.Л., Рязанцева С.В., Топилина A.B., Ткаченко М.Ф., Юдиной Т.Н. Среди зарубежных авторов следует отметить: J. Hjarnoe, W. Bohning, Т. Hammar, Y. Lithman, F.Bovenkerk, M.J.I. Gras, D. Ramsoedh, D. Schnapper, P. Koppinger, A. Martin, P. Stalker, F. Schnorrenberg, H. Uihlein, H. Werner, P. Williams, R. Zegers de Beijl. Методология исследования основана на комплексном подходе к анализу незаконной миграции, а также ее последствий для Российской Федерации, как принимающего мигрантов государства.

Методы исследования: аналитический метод (анализ научных трудов и нормативных документов в области регулирования миграции и предотвращения незаконной миграции); статистический метод (использование данных текущего учета и переписей населения, данных международных организаций по проблемам незаконной миграции); социологический метод (проведение контент-анализа российской и зарубежной прессы, а также результаты социологических опросов, проведенных различными центрами и учеными по проблемам незаконной миграции).

Источниками информации послужили статистические данные Федеральной службы государственной статистики РФ, международных организаций (Организации Объединенных Наций, Всемирный банк, Международная организация по миграции, Международная организация труда, Венский центра миграции и развития).

Научная новизна исследования состоит в следующем:

- разделены понятия «незаконная миграция» и «нелегальная миграция» на основе причин возникновения незаконного статуса мигрантов, также уточнены понятия «нерегулируемая миграция», «недокументированная миграция», «неучтенная миграция». «Незаконная миграция» включает тех мигрантов, которые пересекли границу незаконно, с поддельными или недействительными документами; «незаконная миграция» - мигрантов, которые находятся на незаконном положении в связи с отсутствием регистрации или разрешения на работу, но при этом законно пересекли границу;

- выделены центры притяжения незаконных мигрантов и разработана их типология, в том числе мировые центры (ЕС, США, Российская Федерация), региональные (Австралия, ЮАР, Аргентина и Бразилия), субрегиональные (Ближний Восток, Персидский залив, Япония, Сингапур, Южная Корея, Казахстан), а также выделены основные маршруты незаконной миграции, направленной из стран-доноров в центры притяжения;

- предложена типология способов (каналов) незаконной миграции применительно к Российской Федерации на основе способов въезда в страну и их ключевых характеристик, в том числе на основе легального и нелегального въезда;

- на основе метода обобщения доступных статистических данных по задержаниям незаконных мигрантов, выявлению незаконно нанятых на работу иностранных граждан и депортированных за пределы страны иностранцев дана оценки численности незаконных мигрантов в России, которые могут составлять около 8 млн. человек, в том числе 5 млн. - незаконные трудовые мигранты;

- установлены социально-демографические особенности незаконных мигрантов в России, в том числе 80% незаконных мигрантов законно пересекли границу, но не получили регистрации или разрешения на работу, порядка 75% незаконных мигрантов составляют граждане стран СНГ с безвизовым режимом (прежде всего, граждане Узбекистана, Казахстана и Киргизии), 60% незаконных мигрантов в России - временные трудовые мигранты-мужчины в возрасте до 30 лет;

- выявлено, что в большинстве своем незаконные мигранты в России концентрируются в неформальном секторе экономики, в криминальный бизнес вовлечена незначительная часть незаконных мигрантов, которые чаще всего являются жертвами торговли людьми (трэфика), попадают в трудовое или сексуальное рабство, использу-

ются как «живые контейнеры» для перевозки наркотиков, наибольшим рискам быть вовлеченными в криминальную экономику подвержены молодые женщины и дети;

- установлено, что для Российской Федерации наиболее эффективными способами борьбы с незаконной миграцией является обустройство границы с Казахстаном; развитие системы организованного набора рабочей силы в странах происхождения трудовых мигрантов; легализация части незаконных трудовых мигрантов, не совершавших преступлений и имеющих стабильную работу; развитие системы патентов на работу у частных лиц иностранных трудовых мигрантов.

- высказаны концептуальные положения по совершенствованию миграционной политики России с учетом опыта зарубежных стран в части предотвращения незаконной миграции.

Практическая значимость работы состоит в том, что отдельные результаты исследования могут быть использованы для совершенствования миграционной политики России в вопросах предупреждения незаконной миграции, а также в рамках учебных курсов «Демография» и «Международная миграция» для студентов вузов.

Апробация работы. Основные положения исследования докладывались на пяти научно-практических конференциях и семинарах, в том числе на региональной 54-й и 55-й научно-методических конференциях «Университетская наука - региону» (Ставрополь, Ставропольский государственный университет, апрель 2009-2010 г.), международной научно-практической конференции «Демографическое развитие России: Задачи демографической политики и усиления социальной поддержки населения» (Москва, Институт социально-политических исследований РАН, 19-20 апреля 2010 г.), II и III международных научно-практических конференциях «Миграционный мост между Россией и странами Центральной Азии: Роль миграции в модернизации экономики стран, посылающих и принимающих мигрантов» (Москва-Худжанд, 2010-2011 гг.).

Публикации автора. Основные положения диссертации опубликованы автором в семи научных статьях общим объемом 1 п.л., в том числе три статьи опубликованы в журналах «Сегодня и завтра российской экономики» и «Научное обозрение», рекомендованных ВАК для публикации результатов научных исследований.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы. В диссертации 136 страниц текста, 120 наименований в списке литературы, 9 таблиц.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

В первой главе «Теоретические подходы к определению незаконной миграции» рассматриваются определения незаконной миграции, каналы и центры незаконной миграции, источники информации о незаконной миграции. В отечественной и зарубежной науке разработаны различные типологии миграционных потоков. В данной диссертации рассматривается только один признак для классификации миграции - признак легитимности или законности. По признаку легитимности можно выделить два типа миграции - законная (легальная) и незаконная (нелегальная) миграция. Законные (легальные) мигранты пересекают границу и находятся в стране на законных основаниях. Незаконные (нелегальные) мигранты — люди, незаконно пересекающие границу, а также люди, законно пересекающие границу, но не зарегистрировавшие пребывание в стране в соответствии с правилами и законами данного государства. Например, они не имеют регистрации в полиции или других уполномоченных государственных органах, нарушают сроки действия визы, их цели пребывания и занятия не соответствуют заявленным целям при въезде в страну.

Как показывает российская практика, стать незаконным мигрантом человек может несколькими способами. Первый - нелегально пересечь границу. Второй - приехать легально, но не зарегистрироваться или просрочить визу. Третий способ - приехать на учебу, а заниматься иным видом деятельности (например, работать). В этом вопросе сложно найти общий знаменатель - в каждой стране может существовать своя специфика въезда, порядка пребывания и регистрации, получения разрешения на работу для иностранцев.

В науке и практике регулирования миграции существует спор некоторая путаница в терминологии в области незаконной миграции. В частности, в традиционной трактовке использовался термин «нелегальная миграция». В большинстве документов именно он и используется чаще всего. Однако пример России и стран бывшего СССР показывает, что большинство мигрантов (не менее 75-80%), которые незаконно находятся на территории России приехали вполне законно, в условиях безвизового режима. В 1990-2000-е гг. в зарубежной и отечественной науке стал более широко использоваться термин «незаконная», «недокументированная», «неучтенная» миграция. Термин был предложен международными организациями, в том числе MOM и МОТ, которые поддерживали идею, что многие трудовые мигранты, не имеющие разрешений на работу, зачастую прибывают в страны приема на законных основаниях. В связи с этим данные категории мигрантов скорее можно называть «незаконными» или «недокументированными». Постепенно этот термин вошел в нормативно-законодательные документы и практику регулирования миграции.

Полагаем, что мигрантов, находящихся в стране незаконно необходимо рассматривать в разрезе причин возникновения их незаконного статуса. Прежде всего, необходимо выделить три компонента нелегальной миграции: нелегальный въезд, нелегальное пребывание, нелегальная занятость. Под нелегальным въездом понимается незаконное проникновение на территорию страны иностранных граждан или лиц без гражданства, осуществляемое с нарушением порядка пересечения границы либо с поддельными или недействительными документами. Очевидно, что эту форму миграции можно назвать нелегальной миграцией. Данное понятие более узкое, чем незаконная миграция, поскольку включает только тех мигрантов, которые пересекли границу нелегально, чем изначально обрекли себя на незаконность положения в стране. Чаще всего, они шли на этот шаг осознанно, зная, что нарушают закон.

Нелегальное пребывание - это отсутствие необходимых регистрационных документов. Зачастую мигранты могут приехать в страну на законных основаниях, но просрочивают визу, не получают необходимых документов, не проходят установленных законом процедур регистрации. Либо мигранты получают фальшивую регистрацию. Таких мигрантов очень много в России, они происходят из стран бывшего СССР, с которыми у России сохраняется безвизовый режим. Зачастую незаконность положения таких мигрантов связана с их слабой информированностью, отсутствием знаний о процедурах регистрации в стране.

Незаконная занятость представляет собой трудовую деятельность иностранцев, юридически не оформленную в соответствии с действующим законом и правилами использования труда иностранных работников в данной стране. К нелегальной занятости также можно отнести отсутствие разрешения на работу, патента, неуплату налогов иностранцами на территории государства трудоустройства. Как показывают исследования, многие трудовые мигранты, не имеющие соответствующих разрешений на работу в стране пребывания и трудоустройства, не могут получить или не знают, как получить разрешения на работу. Применительно к России эта проблема вызвана недоступностью каналов получения разрешения на работу, их дороговизной, существованием разветвленного института посредников между мигрантов и миграционной службой.

В отношении второй и третьей категории мигрантов не вполне корректно применение термина «нелегальные мигранты». Очевидно, более разумно использовать термин «незаконные мигранты». Это позволяет эту группу мигрантов определять как особую категорию, которая не преследует цели находиться в стране нелегально, а зачастую искусственно поставлена в такие условия, чтобы быть изолированной от общества.

Главная причина тому в России — это экономический интерес работодателей, заинтересованных использовать дешевых и бесправных работников, за которых не нужно платить пенсионных и социальных отчислений, можно эксплуатировать бесконтрольно и безнаказанно их труд, манипулировать мигрантами.

Особой формой незаконной миграции можно считать группы мигрантов, которые попали в страну законно, находятся законно, но работают незаконно в силу того, что вынуждены нарушать закон, который крайне несовершенен. Речь идет о части иностранных студентов, которые вынуждены работать, но приехали в Россию по студенческой (учебной) визе и формально этого делать не могут. По российским законам иностранным студентам в России можно работать только внутри своего учебного заведения. Очевидно, что в этом случае мы имеем дело с крайне несовершенным законом. Опыт многих стран показывает, что лучше разрешить иностранным студентам работать легально, ограниченный объем часов (не в ущерб учебе), чем запрещать им это делать. Другой пример, положение месхетинских турок в Краснодарском крае. Группа мигрантов, которая искусственно поставлена в условия изоляции, отсечена от легального рынка труда, лишена прав на труд в том числе. Это автоматически выводит эту категорию мигрантов за пределы правового поля. Аналогично, до середины 2010 г. несколько миллионов трудовых мигрантов в России работали у частных лиц, однако, практически не существовало механизма, который бы позволил получить разрешение на работу в этом сегменте экономики.

Интересно, что в большинстве государств понятие незаконной миграции практически неприменимо к внутренним миграциям, т.е. гражданин в своей стране не может быть нелегальным мигрантом. Россия до последнего времени была немногим исключением из правил. Житель любого региона страны, приехав в Москву больше, чем на 3 дня, был обязан зарегистрироваться в милиции. В противном случае он становился незаконным мигрантом в собственной стране, но в другом городе, и подвергался административному наказанию. С 2005 г. срок получения регистрации для российских граждан был увеличен до 90 дней, что фактически ликвидировало понятие «незаконные мигранты» по отношению к российским гражданам.

В последнее время стал более распространенным термин «нерегулируемая миграция» (irregular migration), т.е. без контроля со стороны государств. Термин был предложен MOM. Обычно, он включает незаконные миграционные потоки. Однако, мы не согласны с такой трактовкой этого термина. Полагаем, что этот термин, скорее, может и должен применяться к миграционным потокам, которые не подвергаются регулированию со стороны государства, т.е. это миграция, кото-

рая происходит под воздействием внутренних факторов, без регулирующей роли внешнего фактора в виде государственного регулирования прямого или косвенного. Безусловно, это более широкий термин, который включает не только незаконные потоки миграции, но и вполне законные, которые, однако, не стимулируются прямо или косвенно государственными структурами. Пожалуй, в настоящее время в России нерегулируемая миграция доминирует в структуре миграционных потоков. А к регулируемой форме миграции можно отнести только единственную государственную программу, реализуемую с 2007 г., направленную на переселение соотечественников.

Термин «недокументированная миграция» относится к формам миграции, которые не сопровождаются заполнением документов и получением соответствующих разрешений и документов на пребывание в стране приема. Т.е. недокументированная миграция включает мигрантов, не имеющих необходимых документов. По примерным оценкам в России до 5 млн. Иностранных рабочих не имеют документов на право работы в России. Введение в середине 2010 г. новой формы - патента на работу у частных лиц помогло обеспечить документами около 1 млн. человек. Таким образом, эта категория мигрантов сильно зависима от условий выдачи и доступа мигрантов к этим документам.

Термин «неучтенная миграция» в большей мере связана с категорией статистического учета. К этой группе мигрантов можно отнести всех, кто не видим, не фиксируем статистикой. Причем, это иногда не связано с нелегальным статусом человека. Например, перепись 2020 г. обнаружила в России около 2 млн. «лишних» людей, а перепись 2010 г. - около 1 млн. человек. Это люди - постоянные граждане России, часто с российским гражданством, однако, они в силу разных причин не были учтены текущим миграционным учетом.

Основные потоки незаконных мигрантов направляются из стран с низкими личными доходами в страны с более высокими доходами. Можно выделить несколько «центров притяжения» незаконных мигрантов мирового (глобального) масштаба. Их характеристиками являются: значительные масштабы незаконной и нелегальной миграции (как правило, здесь пребывают миллионы мигрантов с неурегулированным статусом; они происходят из разных регионов мира; масштабы незаконной и нелегальной миграции серьезно влияют на социально-экономическую ситуацию в принимающих центрах). Анализ ситуации позволяет выделить три мировых центра притяжения незаконных мигрантов.

Во-первых, это страны Европейского Союза, одного из самых развитых в экономическом отношении регионов мира. Основной поток незаконных мигрантов направляется сюда из стран Южной и Юго-Восточной Азии, Китая, Африки, Ближнего Востока. Спецификой ЕС является то, что здесь примерно паритетно соотношение между неза-

конными и нелегальными мигрантами. «Уязвимость» ЕС для незаконной миграции связана с обширной береговой линией, протяженными сухопутными границами и наличием большого числа стран-соседей, которые выступают в роли транзитных коридоров для мигрантов. Особенно данный процесс обострился в связи с расширением ЕС на Восток. В ЕС вступили страны, которые не порой могут обеспечить эффективный контроль над миграционными потоками, а также имели до вступления в ЕС на своей территории значительные контингенты незаконных и нелегальных мигрантов. Россия, наряду с Украиной, Беларусью и Казахстаном выступают транзитными коридорами, через которые незаконные мигранты из третьих стран пытаются попасть в ЕС. В особенно уязвимом положении с точки зрения нелегальной миграции оказались буферные государства ЕС, имеющие границы со странами - поставщиками нелегальных мигрантов. Это, например, Италия, Испания, Польша и некоторые другие. По самым примерным оценкам в ЕС может находиться порядка 5-6 млн. незаконных мигрантов, из которых 2-3 млн. могут считаться нелегальными мигрантами, т.е. которые нелегально пересекли границы. Проблема нелегальной миграции в ЕС тесно связана с проблемой торговли людьми и трафика, многие нелегальные мигранты сильно рискуют, пользуясь услугами криминальных групп и посредников для организации своего перемещения вЕС.

Во-вторых, это США, самая развитая страна в мире. США притягивают нелегальных мигрантов из стран Латинской Америки Карибского бассейна, Азии, Африки. Три четверти всех нелегальных латиноамериканских иммигрантов проживают в четырех южных штатах США: Калифорнии, Аризоне, Техасе и Флориде. Сухопутная граница США охраняется гораздо лучше, чем границы ЕС. В настоящее время пересечь границу Мексики с США для нелегальных иммигрантов становится все труднее и труднее. Реализуется проект строительства стены, которая отделит США от Мексики. После подписания Договора НАФТА правительством США были выделены дополнительные средства на усиление пограничного контроля, установлены новые световые прожекторы, камеры ночного видения, сенсорные датчики, увеличение штата пограничной службы и т.д. Однако, через мексиканский транзитных коридор нелегальные мигранты продолжают проникать на территорию США. Кроме того, несмотря на ужесточение правил авиаперевозок, сохраняется большой поток незаконных мигрантов через аэропорты. Часть мигрантов приезжает в США морским путем. По разным оценкам, в Соединенных Штатах сейчас живет и работает от 10 до 14 млн. нелегальных мигрантов.

В-третьих, Российская Федерация стала крупным местом концентрации незаконных и нелегальных мигрантов, представляя собой центр притяжения на постсоветском и евразийском пространстве. Со-

гласно исследованиям, около 90% незаконных мигрантов в России происходит из стран бывшего СССР, с которыми у России существует безвизовый режим. Примерно 20% потока незаконных и нелегальных мигрантов приходится на страны дальнего зарубежья - Китай, Вьетнам, Бангладеш, Индию, Афганистан, Пакистан.

Уникальной чертой глобализации миграционных процессов стало появление на карте мира региональных центров притяжения незаконных и нелегальных мигрантов. Они пока еще не стали центрами мирового (глобального) масштаба в силу свей географической удаленности или других факторов, но они активно притягивают мигрантов и имеют все перспективы стать центрами. Их отличительные черты: значительные масштабы незаконной и нелегальной миграции, привлекательность для мигрантов из сопредельных государств, интенсивный рост численность незаконных мигрантов. К региональным центрам можно отнести Австралию, Южно-Африканскую Республику, Аргентину и Бразилию.

Следует также выделять субрегиональные центры незаконной и нелегальной миграции, которые характеризуются меньшими объемами потоков, поскольку, как правило, проводят достаточно жесткую политику по селекции и ограничению миграции и выдачи виз. Однако, они имеют перспективы трансформироваться в региональные центры незаконной миграции при определенных условиях. К числу таких центров следует отнести страны Ближнего Востока, Персидского Залива, Японию, Сингапур, Южную Корею, Казахстан.

Можно выделить несколько способов незаконной миграции, которые делятся на два основных типа - легальный и нелегальный въезд на территорию страны (табл. 1).

Таблица 1

Типология способов незаконной миграции и их ключевые характеристики

Типы въезда I Способы въезда

Характеристики

; Въезд в обход Самостоятельно

' пунктов погранич- С помощью местных жителей

! ного контроля (по С помощью сограждан, проживающих

суше, по морю) в стране

Нелегальный въезд

С помощью организованных преступных группировок

Через пункты по- С недействительными или подцель-

граничного контро- ными документами (виза, паспорт,

ля (по воздуху, по приглашение) суше, по морю)

Типы въезда ! Способы въезда

Характеристики

Легальный | Деловая виза въезд ! Гостевая виза

| Безвизовый режим | Туристическая виза ! Учебная виза

| Виза для частного ¡' визита

Мигранты не получают регистрацию Мигрант работает с визой, которая не предусматривает возможность тру: доустройства

: Мигранты не получают разрешение : на работу

: Нарушение сроков пребывания (просроченная виза)

Во второй главе «Основные характеристики незаконной миграции в Россию» рассматриваются масштабы и особенности незаконной миграции, особенности занятости незаконных мигрантов в неформальном секторе экономики, вовлеченность незаконных мигрантов в трэфик.

Количество людей, нелегально въезжающих в страну, существенно отличается от количества мигрантов оставшихся в ней на незаконном положении. Если же учитывать специфику регистрации как по месту пребывания и особенности получения разрешения на право работы в России, рамки приведенного выше определения незаконной нелегальной миграции, а как следствие и размеры незаконной миграции могут существенно различаться от небольшого изменения в законодательстве, не меняясь в своем реальном измерении. Как показывают наблюдения, в Российской Федерации изменение порядка или процедуры регистрации может существенным образом изменить численность незарегистрированных мигрантов. В некоторой степени сократило масштабы незаконной миграции вступление в силу с 15 января 2007 г. новых миграционных законов в России.

Суть изменений заключается в том, что теперь граждане стран с безвизовым режимом получают разрешение на работу гораздо проще. Регистрацию по месту пребывания мигранты проходят в уведомительном режиме (например, принимающая сторона может отослать информацию о мигранте по почте). Эти нововведения позволили вывести из тени от 1,5 до 2 млн. незаконных трудовых мигрантов.

Оценки масштабов незаконной миграции достаточно сложны из-за отсутствия достоверной информации, но, тем не менее, они возможны. В их основе могут лежать различные источники информации, включая данные опросов работодателей предприятий, государственных управленческих структур, сведения налоговых служб, результаты проверок ФМС и миграционных инспекций. Совершенно очевидно, что многие из них будут связаны с данными общей незаконной миграции, которая представляет собой более широкое понятие. В исследовании

пришлось отталкиваться от масштабов и методов оценки нелегальной миграции данных другими российскими и зарубежными авторами. В качестве основной задачи ставилась необходимость определения количества единовременно находящихся и ежегодно пребывающих в страну нелегальных трудовых мигрантов.

Оценки незаконной миграции в стране значительно разнятся, причем иногда на несколько миллионов человек. Конечно, можно делать поправку на время этих оценок (как правило, они, чем позже, тем больше), но в принципе тот, кто предлагает эти оценки, редко ставит акценты на временные точки. Последняя цифра, которую обнародовала ФМС (на основе опроса экспертов) - 10,2 млн. незаконных мигрантов. Оценки ученых также достаточно разнообразны. A.B. Топилин предлагает цифру от 7,5 до 8 млн. человек.1 М. Вышегородцев — от 4 до 5 млн. мигрантов, из которых 2 млн. человек - граждане стран СНГ.2 По расчетам Е.С. Красинца, Е.С. Кубишина и Е.В. Тюрюкановой, в России находится от 4 до 4,5 млн. незаконных мигрантов.3 Данные обследования MOM свидетельствуют, что среди незаконных мигрантов примерно 35% - незаконные мигранты из стран бывшего СССР; около 32% - мигранты из стран «старого» зарубежья, у которых объявленная цель въезда не соответствует их действительным намерениям и занятиям; примерно 13% - въезжающие нелегально (с недействительными документами, в обход контрольно-пропускных пунктов и т.п.), а остальные 20% - это различного рода «транзитные» мигранты.4

В третьей главе «Противодействие незаконной миграции: зарубежный опыт и российский подход» рассматриваются формы пресечения незаконной миграции, специальные программы легализации мигрантов, предлагаются рекомендации по предотвращению незаконной миграции в России.

Правительства предпринимает целый комплекс методов для сдерживания нелегальной иммиграции. Прежде всего, это усиление пограничного контроля, введение административной и уголовной ответственности за незаконное пересечение границы, организацию нелегальной миграции, использование труда незаконных иммигрантов, налаживание системы депортации незаконных иммигрантов из страны.

1 Топилин А.В. СНГ: Демографический потенциал, миграция, рынок труда. -М.: Экон-информ, 2002. - С. 132-133.

2 Вышегородцев М. Дальняя дорога, рублевый интерес // Экономика и жизнь, - декабрь 1998.-№49.-С. 28.

3 Красинец Е., Кубишин Е., Тюрюканова Е. Нелегальная миграция в Россию. - М.: ACADEMIA, 2000. - С. 82.

4 Незаконная миграция в России: Открытие дискуссии // Информационный бюллетень. -М.: МОМ. - Июль-август 2001. - С. 2.

Важным способом противодействия незаконной иммиграции должен быть контроль на границах. Совершенно очевидно, что без хорошо охраняемых границ вдвойне трудно и затратно бороться с незаконной миграцией внутри страны. В Российской Федерации сложилась ситуация, когда границы с Казахстаном на протяжении нескольких десятков тысяч километров плохо охраняется и не контролируется, она уязвима для перехода нелегальных мигрантов. Чтобы эффективно противодействовать нелегальной миграции России необходимо обустроить границу с Казахстаном.

Европейский Союз пытается решить охрану своих границ другим способом. Разработана специальная система охраны границы, направленная на пресечение нелегальных иммигрантов из Африки. В операции, названной «Улисс», задействованы международные силы (патрульные катера и военные корабли Испании, Великобритании, Франции, Португалии и Италии). Корабли обследуют западное Средиземноморье и часть Атлантики в районе Канарских островов. Каждое судно патрулирует площадь около 16 кв. километров. Патрулям дается право останавливать любое подозрительное судно и препровождать его в ближайший европейский порт. За проведением операции следят наблюдатели из ряда европейских стран. Европейский Союз делает акцент на совместную борьбу с нелегальной миграцией, в рамках которой также возможно заключения соглашений между странами о едином противостоянии угрозе общественной безопасности.

Другой метод борьбы с нелегальной миграции - введение уголовной или административной ответственности. В некоторых европейских странах люди, попытавшиеся нелегально перейти государственную границу, предстают перед судом. Однако, для многих нелегальных мигрантов из бедных стран условия содержания в европейских тюрьмах гораздо лучше, чем на свободе в родной стране. Статья 322 Уголовного кодекса РФ, предусматривающая наказание за незаконное пересечение Государственной границы России. Максимальное наказание за это для мигранта - 2 года лишения свободы, для организованной группы - 5 лет.

Правовое регулирование пребывания иностранных граждан в России на федеральном уровне осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», а также нормативными актами федеральных органов исполнительной власти. Согласно Федеральному закону от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» иностранные граждане могут осуществлять трудовую деятельность только на основании разрешения на работу, выдаваемого в рамках квоты на въезд в Российскую Федерацию иностранных граж-

дан в целях осуществления трудовой деятельности, ежегодно утверждаемой Правительством Российской Федерации по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан.

Глава 18 Кодекса РФ об административных правонарушениях (Ко-АП) регулирует пребывание иностранных граждан на территории Российской Федерации, а также определяет ответственность юридических лиц за незаконное трудоустройство трудящихся-мигрантов.5 Согласно статье 18.10 КоАП осуществление иностранным гражданином трудовой деятельности в Российской Федерации без разрешения на работу либо патента, если такие разрешение либо патент требуются, влечет наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового. В соответствии со статьей 18.11 КоАП непредставление или несвоевременное представление по требованию федерального органа исполнительной власти в сфере миграции, либо его территориального органа установленных законодательством Российской Федерации документов или информации об иностранных гражданах, в отношении которых осуществляется иммиграционный контроль, предусмотренный законодательством Российской Федерации, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до четырех тысяч рублей; на должностных лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от четырехсот тысяч до пятисот тысяч рублей. Согласно статье 18.17 КоАП несоблюдение работодателем или заказчиком работ (услуг) установленных ограничений на осуществление отдельных видов деятельности влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до четырех тысяч рублей; на должностных лиц - от сорока пяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от восьмисот тысяч до одного миллиона рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток. Статистика свидетельствует, что в России росло количество нарушений правил пребывания иностранных граждан в России и их транзитного проезда. За пять лет с 2005 по 2010 гг. их количество выросли по сравнению с предыдущими пятью годами почти на 50%. К ответственности было привлечено более 2 млн. человек.

Распространенной мерой борьбы с незаконной миграцией является депортация незаконных мигрантов. Количество депортированных

5 Гречуха В.Н. Административное право. - М.: Юрайт, 2010. - С. 233.

6 Рязанцев C.B., Ткаченко М.Ф. Мировой рынок труда и международная миграция. - М.: Экономика, 2009. - С. 198.

мигрантов обычно гораздо меньше числа выявленных и задержанных нелегалов, поскольку многие из них пытаются всеми возможными способами остаться в стране, в которую они с таким трудом попали. Как правило, можно оспорить постановление о депортации в суде, тогда высылка из страны затягивается. Как показывает практика, доля депортированных от общего числа постановлений о депортации составляет в европейских странах приблизительно 15%. Депортация полностью не решает ситуации с нелегальной миграцией, поскольку число нелегальных мигрантов, как правило, гораздо больше числа выявленных и депортированных в условиях ограниченности денежных средств депортационных служб. Законодательством России также предусмотрена процедура депортации на родину нелегальных мигрантов. Масштабы ежегодной депортации нелегальных мигрантов из страны составляют порядка 10 тыс. нелегальных мигрантов. Хотя их задерживается в несколько раз больше. В настоящее время миграционная служба не имеет достаточных финансовых средств для осуществления депортации незаконных мигрантов. Многие из задержанных незаконных мигрантов недолго пребывают в отделениях полиции, затем их просто отпускают, и они продолжают оставаться незаконными мигрантами.7 Невысокая эффективность данной меры обусловлена тем, что депортация не затрагивает причины явления незаконной миграции.

Специальные программы легализации нелегальных мигрантов (миграционные амнистии) проводятся нечасто, но достаточно регулярно странами даже с самыми жесткими миграционными режимами. Власти пытаются снять напряжение, которое возникает на рынке труда из-за большого числа мигрантов с неурегулированным статусом. Специальные программы легализации мигрантов в разное время проводили Австралия, Казахстан, Бельгия, Франция, Греция, Италия, Португалия, Испания, Швейцария, США, Венесуэла. Анализ данных по легализовавшимся мигрантам показывает, то они происходят в основном из тех же стран, из которых прибывают легальные мигранты.

Легализация мигрантов - мероприятие совершенно необходимое для экономики любой страны, принимающей трудовых мигрантов. В России идея миграционной амнистии начала обсуждаться сравнительно недавно. Очевидно, что для нашей страны это также один из возможных вариантов выведения из теневой экономики части мигрантов, которые полезны для страны. И здесь опыт других стран мира, апробированный ими и доказавший эффективность, может быть весьма полезным для Российской Федерации.

В 2006 г. в Казахстане была проведена акция по легализации незаконных мигрантов. По данным МВД Республики Казахстан - главного

7 Авербух В., Владимиров Д., Пунанов Г. А я из России домой не хочу // Известия. -2000. - № 64. - 7 апреля. - С. 2.

инициатора и исполнителя мероприятия, ее результаты оказались лучше ожидаемых. Получить право на трудовую деятельность в Казахстане могли граждане стран СНГ, прибывшие в страну легально до 31 мая 2006 г. и успевшие в это время устроиться на работу. Ограничения были введены для того, чтобы не вызвать еще большую волну миграции жителей соседних Кыргызстана, Узбекистана и Таджикистана, надеющихся получить официальный статус. По предварительным оценкам под действие акции должны были попасть около 100 тыс. трудовых мигрантов из соседних республик. После ее завершения МВД сообщило о более чем 160 тыс. иностранцев из государств СНГ, получивших право на работу в Казахстане. По данным Министерства труда и социальной защиты до начала легализации в республике на законных основаниях рабочие места занимали только 25 тыс. специалистов из-за рубежа.

Численность незаконных трудовых мигрантов в Казахстане составляет порядка 300—400 тыс. человек. Если принимать во внимание разницу в оценках, законный статус получили от трети до половины мигрантов из соседних стран. Власти во многих случаях шли навстречу интересам мигрантов: иногда регистрировали и тех, кто въехал после объявленного срока, но смог подтвердить, что до 31 мая 2006 г. трудился на территории Республики Казахстан. Практически не охваченными акцией оказались мигранты, занятые в индивидуальных домашних хозяйствах. Садовники, повара, горничные - составили только 4,5% от общего числа легализованных иностранцев. Около 70% мигрантов, официально оформивших свои отношения с работодателем, были заняты в строительстве, 14% - в сельском хозяйстве. Акция по легализации была признана удачной как сторонними наблюдателями, так и государственными структурами.8

В 2005 г. в десяти российских регионах был проведен эксперимент по легализации незаконных трудовых мигрантов. В ходе акции разрешение на работу получили порядка 7,5 тыс. трудовых мигрантов. Затем на некоторое время вопрос о продолжении подобного мероприятия «повис в воздухе». Хотя для России данная мера является крайне актуальной. В начале 2006 г. появилась информация о том, что ФМС планирует провести всероссийскую акцию по легализации мигрантов, въехавших в страну до 15 января 2007 г. и находящихся в стране с нарушением миграционного законодательства.

Эта акция предусматривала урегулирование правового статуса иностранца путем добровольной выплаты штрафа в размере двух тысяч рублей, после чего мигрант в десятидневный срок получает разрешение на работу. При этом, что так называемая легализация касалась только граждан из стран СНГ, занятых в сферах трудовой дея-

8 Прокудин Ф. Наши иностранцы // Эксперт Казахстан. - 2007. №7, 19 февраля. - С. 3.

18

тельности, которые испытывают дефицит в рабочей силе среди коренного населения. Речь идет о строителях, работниках жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, сельского хозяйства. Работодатель не будет нести никаких финансовых затрат, поскольку ему требуется прислать в территориальное управление ФМС по месту нахождения уведомление о трудовых отношениях с иностранным гражданином. Это выгодно трем сторонам: работодателю, который в соответствии с новым миграционным законодательством избегает возможного штрафа в размере 250-800 тыс. рублей; работнику, которому не грозит выдворение, и государству, которому это выдворение обходится примерно 1 тыс. долл. США на человека; и, конечно, самому мигранту.9 Однако, к сожалению, этот опыт не получил в России дальнейшего развития.

С незаконной миграцией трудно бороться. Полагаем, что меры по борьбе с незаконной миграцией будут иметь большую эффективность, только если будут способны устранить причины этого явления. Прежде всего, экономически развитые страны должны осознать, что незаконную миграцию провоцирует все усиливающаяся пропасть между бедными и богатыми странами. Чем больше будет разница в уровне заработной платы и уровне жизни, тем более значительным будет поток незаконных мигрантов. Без сокращения разрыва в социально-экономическом развитии между странами невозможно остановить незаконную миграцию. Необходимо расширить поле законной миграции, разработать программы добровольного возращения, обеспечить гуманный подход при обращении с незаконными мигрантами. Конечно, также нужно укреплять границы государства, повышать их оснащенность и объединять усилия по противодействию незаконной миграции с другими странами.

Для совершенствования системы предотвращения незаконной миграции в Российской Федерации необходимо реализовать следующие меры.

1. Разработать Концепцию миграционной политики России, которая должна включать следующие направления: привлечение иммигрантов страну, в первую очередь, представителей титульных народов России (соотечественников) на постоянное место жительства из государств нового зарубежья для замещения естественной убыли населения страны, (сальдо миграции должно быть, как минимум, не меньше масштабов естественной убыли населения); организованное привлечение временных трудовых мигрантов из-за рубежа в отрасли и регионы в соответствии с экономическими и геополитическими интересами России (объемы трудовой миграции должны четко покрывать дефицит в трудовых ресурсах на рынке труда с учетом внутренних

9 ФМС проведет акцию по легализации мигрантов в России // www.vz.ru

19

резервов России); закрепление постоянного населения в приграничных районах Сибири и Дальнего Востока; сокращение эмиграции из страны на постоянное место жительства за рубеж россиян, в том числе высококвалифицированных кадров.

Меры миграционной политики должны включать два основных вектора. Во-первых, целевой направленностью миграционной политики должно стать привлечение населения из стран «первого круга» российских интересов - государств нового зарубежья, в первую очередь оставшиеся там соотечественники. В настоящее время численность русских в странах СНГ и Балтии по официальным данным составляет примерно 17,8 млн. человек. Миграционный потенциал миграции русских и российских народов с территории стран СНГ в среднесрочной перспективе может составлять до 3-4 млн. человек, в ежегодном исчислении - 350-400 тыс. человек. Во-вторых, ужесточение наказания за содействие и организацию нелегальной миграции, незаконный въезд, пребывание и занятость, нарушение прав мигрантов и нелегальное использование их труда работодателями.

2. Стимулировать организованные поставки рабочей силы из трудоизбыточных регионов России (республики Северного Кавказа, Сибири, Поволжья) в регионы, нуждающиеся в трудовых ресурсах на условиях переобучения населения. Для этой цели расширять подписание двусторонних соглашений между российскими регионами, с одной стороны, и странами, располагающими избыточными трудовыми ресурсами, - с другой стороны, об организованном привлечении на работу в регион на временной основе трудовых мигрантов.

3. Для сохранения этнополитической стабильности страны в приграничных регионах необходимо разработать обоснованные пределы допустимого формирования диаспор из соседних стран и установить запрет на создание компактных поселений мигрантов на основе этнического и земляческого принципов. Опасность представляют собой этнически замкнутые сообщества мигрантов («этнические анклавы»), которые не интегрируются в российское общество и не становятся его полноправными гражданами.

4. Для обеспечения баланса интересов местного населения и мигрантов с учетом этнических, культурных, языковых и религиозных различий, разработать и реализовать программы этнокультурной и языковой адаптации для разных групп мигрантов через систему образования и общественные организации, а также используя ресурсы средств массовой информации.

5. Развивать инфраструктуру найма трудовых мигрантов в странах посылающих мигрантов для работы на российских предприятиях, в том числе лицензированные частные агентства занятости (ЧАЗ). Отработать четкий механизм их лицензирования и создать единый ре-

естр частных агентств занятости в странах происхождения трудовых мигрантов.

6. Усилить контроль над использованием работодателями труда мигрантов, а также ужесточить наказание (вплоть до уголовного преследования) работодателей, эксплуатирующих труд незаконных мигрантов.

7. Внести поправки в Уголовный кодекс и ввести уголовное наказание за подделку и продажу регистрационных документов, миграционных карт и пр. Ввести уголовное наказание организаторов и владельцев фирм, осуществляющих подделку миграционных документов и занимающихся обманом трудовых мигрантов.

8. Утвержденную квоту на право привлечения иностранных работников закрепить за конкретным работодателем (предприятием, организацией, фирмой, частным предпринимателем) обосновавшим необходимость привлечения иностранных работников перед трехсторонней комиссией.

9. Ввести возможность легального найма на работу иностранных трудовых мигрантов частными предпринимателями с соблюдением всех необходимых требований и выдачей разрешения на работу.

10. Обязать работодателей, привлекающих трудовых мигрантов на работу, оформлять трудовым мигрантам полис обязательного медицинского страхования, предоставлять временное жилье, оборудованное минимальными удобствами (например, строить городки временного размещения рабочих-мигрантов).

11. Организовать систематический контроль над соблюдением условий труда, техники безопасности на производстве, социально-бытовыми условиями проживания рабочих-мигрантов и законностью осуществления ими трудовой деятельности на территории России.

12. Необходимо развитие единой системы учета трудовых мигрантов - регистра иностранных граждан, который бы аккумулировал информацию об учете, наличии разрешений на работу и месте работы рабочих-мигрантов и мог давать объективную информации о численности и распределении иностранных рабочих-мигрантов на любой момент времени. Основной для создания регистра могла бы быть Центральная база данных по учету иностранных граждан (ЦБДУИГ), разрабатываемая ФМС на протяжении нескольких лет.

СПИСОК ПУБЛИКАЦИЙ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Публикации в журналах перечня ВАК

Поладова (Гайдарова) Л.Т. и др. Незаконная миграция: ключевые дефиниции // Научное обозрение. Серия 1. Экономика и право. -2011.№- 6.-С. 50-52.

Поладова (Гайдарова) Л.Т. Нелегальная миграция и «теневая» экономика: проблемы и противоречия// Научное обозрение. Серия 1. Экономика и право. - 2010. № 5, 2010. - С. .74-77.

Поладова (Гайдарова) Л.Т. и др. Нелегальная трудовая иммиграция в России // Сегодня и завтра российской экономики. - 2009 - № 25.-С. 41-43.

Другие публикации

Поладова (Гайдарова) Л.Т. Влияние международного финансового кризиса на миграционные процессы// Устойчивое развитие региона в условиях экономической интеграции России в мировое хозяйство: Материалы 55-й научно-методической конференции «Университетская наука - региону»/ Отв. ред. В.А. Шаповалов. - Ставрополь: Изд-во СГУ, 2010.-С. 91-93.

Поладова (Гайдарова) Л.Т. Актуальные проблемы регулирования трудовой миграции в России// Демографическое развитие России: Задачи демографической политики и усиления социальной поддержки населения/ Материалы Всероссийской научно-практической конференции 19-20 апреля 2011 г. -М.: Экон-информ, 2011. - Выпуск 2. - С. 51-54.

Поладова (Гайдарова) Л.Т. Недокументированные мигранты России: кто они и сколько их?// Миграционный мост между Центральной Азией и Россией: Роль миграции в модернизации и инновационном развитии экономики стран, посылающих и принимающих мигрантов/ Материалы третьего международного симпозиума/ Редакторы-составители: C.B. Рязанцев, O.K. Каримов. - М.: Экон-информ, 2011. -С. 144-146.

Поладова (Гайдарова) Л.Т. Борьба с нелегальной миграцией: поиск эффективного решения проблем// Устойчивое развитие региона в условиях экономической интеграции России в мировое хозяйство/ Материалы 54-й научно-методической конференции «Университетская наука - региону» / Отв. ред. В.А. Шаповалов. - Ставрополь: Изд-во СГУ, 2009. - С. 85-87.

Отпечатано в типографии «Издательство «Экономическое образование» 117071, Москва, Донская ул., д.32. Тел.: (499) 922-47-70. e-mail: info@eoizdat.ru.

Подписано в печать 09 апреля 2012 г. Формат 60x84 1/16. Бумага офсетная. Объем 1,0 п.л. Тираж 100 экз. Заказ № 516