Обеспечение качества управления доходами местных бюджетов тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Обеспечение качества управления доходами местных бюджетов"

□03490018

На правах рукописи

КВАНИНА ИРИНА ЕВГЕНЬЕВНА

ОБЕСПЕЧЕНИЕ КАЧЕСТВА УПРАВЛЕНИЯ ДОХОДАМИ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Орел-2009

1 4 ЯНВ -»шп

003490018

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Орловская региональная академия государственной службы»

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор

Овчинникова Оксана Петровна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Давыдова Лариса Владимировна

кандидат экономических наук, доцент Никулина Евгения Викторовна

Ведущая организация Волгоградский государственный университет

Защита состоится 16 января 2010 г. в 12 часов на заседании диссертационного совета Д 212.182.04 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Орловский государственный технический университет», ауд. 212, по адресу: 302020, г. Орел, Наугорское шоссе, д. 29 (www.ostu.ru).

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Орловский государственный технический университет»

Автореферат разослан 16 декабря 2009 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета Дрожжина И.А.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования определяется необходимостью выделения ключевых направлений укрепления доходной части местных бюджетов с позиции активизации стимулирующей функции бюджетно-налоговой политики в современных экономических условиях.

В функционировании бюджетного механизма в России за последние годы произошли существенные изменения: в отдельный четвертый уровень бюджетной системы выделены сельские и поселковые бюджеты; введены новые принципы построения бюджетной системы, основанные на эффективности и результативности деятельности бюджетного сектора; проводится реформирование межбюджетных отношений; осуществлен переход на среднесрочное финансовое планирование всех уровней управления; в рамках реформирования проводится оптимизация сети бюджетных учреждений; введены новые принципы функционирования бюджетной классификации и т.п.

Несмотря на существенные рациональные и эффективные изменения в механизме функционирования бюджетной системы, он не лишен недостатков и требует дальнейших преобразований с учетом современных требований и тенденций.

Резкая дифференциация муниципальных образований по уровню бюджетной обеспеченности, отсутствие реальных стимулов к повышению собираемости налоговых платежей, несоответствие доходных источников расходам, возложенным на органы местного самоуправления являются главными недостатками системы межбюджетных отношений. Проблема поиска оптимальных и результативных методов и инструментов бюджетного регулирования, направленных на обеспечение роста доходной части местных бюджетов и стимулирование органов местного самоуправления к наращиванию налогового потенциала территорий, выравнивание условий социально-экономического развития органов местного самоуправления, повышение эффективности управления бюджетными средствами, является актуальной.

Степень научной разработанности проблемы. Исследования различных аспектов проблемы функционирования и взаимодействия бюджетов на уровне регионов, их место в социально-экономическом развитии общества осуществлялись отечественными экономистами: Дробозиной JI.A., Врублевской О.В., Давыдовой Л.В., Ивановой Н.Г., Игудиным А.Г., Лавровым A.M., Масловой И.А., Овчинниковой О.П., Поляком Г.Б., Поповой Л.В., Родионовой В.М., Романовским М.Г., Садковым В.Г., Фетисовым В.Д., Христенко В.Б. и др.

Вопросы формирования доходов региональных и местных бюджетов, проблемы организации межбюджетных отношений между федеральным центром и субъектами РФ исследовались в работах отечественных экономистов: В.Н. Лексина, Е.В. Никулиной, Л.П. Павловой, И.В. Подпориной, М.И. Ходоровича, А.Н. Швецова. Однако современные

тенденции развития муниципальных финансов предполагают проведение комплексного и углубленного анализа проблем, связанных с формированием доходной части местных бюджетов.

Имеющиеся дискуссионные аспекты в системе отношений, складывающихся между бюджетами разных уровней, в частности, при разграничении доходных источников, распределении налогов по уровням бюджетной системы РФ, выборе способов бюджетного регулирования, вызывают большой интерес к данным проблемам, необходимость дополнительных научных исследований и выработки практических рекомендаций, что обусловило выбор темы исследования, его цель и задачи.

Цель диссертационного исследования состоит в теоретическом обосновании эффективной системы стимулирования бюджетной деятельности органов местного самоуправления по увеличению доходной базы и выработке практических рекомендаций по повышению качества управления муниципальными финансами в современных экономических условиях.

Для достижения поставленной цели в работе выделены следующие задачи:

- исследовать сущность бюджетного федерализма, выделить проблемы функционирования бюджетного механизма;

- обосновать эффективную систему управления бюджетными ресурсами муниципальных образований, ориентированную на результат;

- выявить тенденции и определить закономерности изменения доходов местных бюджетов;

- разработать методические подходы для оценки качества управления бюджетными ресурсами муниципальных образований, выделить резервы мобилизации доходов местных бюджетов во взаимодействии с межбюджетным регулированием;

- предложить направления модернизации системы распределения налоговых доходов местных бюджетов.

Область исследования соответствует п. 2.3. «Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике», п. 2.5. «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования» специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит» Паспорта специальностей ВАК России.

Объектом исследования являются межбюджетные отношения на субфедеральном уровне.

Предметом исследования выступает совокупность финансовых отношений между субъектами РФ и муниципальными образованиями, складывающихся в процессе формирования доходов местных бюджетов.

Теоретической и методологической основой исследования являются труды ведущих отечественных и зарубежных ученых и практических работников в области управления государственными и муниципальными финансами. В основу проведения диссертационного исследования положен системный подход как общенаучная методология с использованием методов сравнительного анализа, а также статистических и экономико-математических методов.

В процессе диссертационного исследования применялись методы экспертных оценок, а также диалектический, логический, статистический, системный, экономический анализ. В качестве методов исследования использованы различные процедуры дескриптивной статистики, в том числе визуализация индексов с помощью диаграмм Тьюки и Парето, а также процедуры многомерной классификации (корреляционного и кластерного анализов), реализованные с помощью пакета анализа данных общественных наук SPSS Base 11.0.

Информационной базой исследования является общенаучная методология, предусматривающая использование диалектического метода познания, концептуальные положения, содержащиеся в научных трудах отечественных и зарубежных экономистов по исследуемой проблеме, законодательных и нормативных актов органов власти разных уровней.

Информационной базой исследования послужили законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации, официальные материалы Министерства финансов РФ, Федеральной службы государственной статистики РФ и Федеральной налоговой службы, бюджетная отчетность субъектов РФ, материалы периодической печати по исследуемой проблеме.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в теоретическом обосновании и разработке практических рекомендаций по повышению качества управления муниципальными финансами, направленных на выявление и мобилизацию резервов роста доходной части местных бюджетов в целях сглаживания бюджетной асимметрии муниципальных образований в современных условиях.

Научная новизна подтверждается следующими, наиболее значимыми, научными результатами, выносимыми на защиту:

1) уточнено содержание местных бюджетов, выделены проблемы функционирования и систематизированы этапы развития бюджетного федерализма в России с позиции необходимости дальнейшего реформирования муниципальных финансов в современных условиях, обоснована необходимость учета показателя качества бюджетных услуг в рамках существующих критериев бюджетной политики (п. 2.3 Паспорта специальности 08.00.10);

2) на основе кластерного анализа доходов муниципальных образований конкретного региона произведена их группировка с идентификацией кластеров по статистическим

характеристикам, позволяющая установить в рамках внутрирегионального межбюджетного выравнивания корреляцию объема безвозмездных перечислений муниципальным образованиям и дефицита собственных доходов местных бюджетов (п. 2.3 Паспорта специальности 08.00.10);

3) разработана группа индикаторов (финансового положения и бюджетного менеджмента) для оценки качества управления доходами местных бюджетов с целью проведения мониторинга и улучшения управляемости бюджетными ресурсами, выделены резервы мобилизации доходной компоненты местных бюджетов, позволяющие повысить финансовую самостоятельность муниципальных образований и уменьшить зависимость от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10);

4) предложена методика межбюджетного регулирования на региональном уровне, способствующая росту бюджетной автономии муниципальных образований посредством использования при распределении межбюджетных трансфертов уровня налогового потенциала соответствующего муниципалитета (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10);

5) научно обоснованы альтернативные схемы межмуниципального регулирования доходной части местных бюджетов на основе применения различных вариантов ставок отчислений регулирующих налогов в местные бюджеты, позволяющие определить оптимальную структуру перераспределения налоговых доходов для финансирования расходных обязательств муниципальных образований (п.2.5 Паспорта специальности 08.00.10).

Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности использования сформулированных в работе выводов, предложений и рекомендаций на федеральном, региональном и местных уровнях при проведении бюджетной политики и межбюджетном регулировании.

Отдельные положения диссертационного исследования могут быть использованы в качестве ориентиров для дальнейшего совершенствования нормативных актов, регулирующих межбюджетные отношения.

Представленные в работе выводы и предложения могут быть использованы в процессе преподавания следующих дисциплин: «Финансы», «Бюджетная система РФ», «Региональные и муниципальные финансы» и практической работе финансовых органов регионального и муниципального уровня.

Апробация результатов исследования. Основные результаты научного исследования опубликованы, апробированы в установленном порядке и доложены на межрегиональной конференции молодых ученых «Институты государственного и муниципального управления как ресурс общественного развития современной России» (г.Орел, 2004), межвузовском круглом столе «Моделирование и прогнозирование социально-экономических процессов» (г.Орел, 2004), международной научно-технической конференции «Наука и образование 2004» (г.Мурманск, 2004), заочном научно-

практическом семинаре «Экономика и конкурентоспособность России» (г.Санкт-Петербург, 2004), межрегиональной конференции молодых ученых «Формирование российской модели государственного и муниципального управления в условиях административной реформы: противоречия и перспективы» (г.Орел, 2005), международной научно-практической конференции «Совершенствование финансово-кредитных отношений» (г.Воронеж, 2008).

Публикации. По результатам выполненного диссертационного исследования опубликовано 11 научных работ, общим объемом 5,1 п.л. (авторских 4,5 п.л.), в т.ч. 4 публикации в изданиях, рекомендованных ВАК России.

Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, включающего 120 наименований. Содержание работы изложено на 204 страницах основного текста, включает 21 таблицу, 25 рисунков, 16 приложений.

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяется степень разработанности поставленной проблемы, цель и задачи исследования, раскрыты теоретико-методологическая и информационная основы исследования, раскрыта научная новизна и научно-практичсская значимость, сформулированы основные положения, выносимые на защиту.

В первой главе «Теоретико-методические основы функционирования бюджетной системы в современных условиях» дано теоретико-методическое обоснование механизма управления бюджетными ресурсами в контексте влияния бюджетного федерализма на автономию местных бюджетов, выделены функциональные критерии системы межбюджетных отношений, раскрыты и обоснованы положения развития бюджетных отношений.

Во второй главе «Исследование финансового обеспечения реализации функций местного самоуправления в современных условиях» проанализированы тенденции и выделены закономерности изменения доходов местных бюджетов, определены направления выравнивания вертикальных дисбалансов субфедеральных бюджетов.

В третьей главе «Методы и инструментарий оптимизации доходной части бюджетов муниципальных образований» разработана модель оптимизации инструментов регулирования доходной части местных бюджетов с использованием инструментов фискального регулирования, предложен механизм расчета выравнивающего трансферта, выделены основные направления по увеличению доходной компоненты местных бюджетов.

В заключении сформулированы основные теоретические, методические и практические выводы и предложения по регулированию доходной части местных бюджетов с использованием механизмов налогового и трансфертного регулирования.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И НАУЧНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Уточнено содержание местных бюджетов, выделены проблемы функционирования и систематизированы этапы развития бюджетного федерализма в России с позиции необходимости дальнейшего реформирования муниципальных финансов в современных условиях, обоснована необходимость учета показателя качества бюджетных услуг в рамках существующих критериев бюджетной политики

На основе анализа существующего понятийного аппарата в работе обосновано, что

местные бюджеты представляют собой регулируемую государственным и муниципальным законодательством систему экономических отношений, связанных с аккумулированием определенной части стоимости валового регионального продукта путем эффективного перераспределения и рационального использования финансовых ресурсов с учетом функций и полномочий, делегированных вышестоящим уровнем бюджетной системы и возложенных на муниципальные органы самоуправления. Управление системой финансовых отношений на местном уровне бюджетной системы осуществляется через бюджетный механизм муниципального образования. Бюджетный механизм является активным инструментом реализации бюджетной политики государства и выступает как совокупность способов организации бюджетных отношений, применяемых обществом для решения экономических и социальных задач, инструмент государственного регулирования экономики. Анализ функционирования бюджетного механизма в России в последние годы позволил сделать следующие выводы:

1) схема бюджетного управления воспроизводит ежегодные затраты, калькулируемые бюджетополучателями и не обеспечивает возможности управлять достижением результатов;

2) ограничение доходной части региональных и местных бюджетов приводит к невозможности удовлетворения в бюджетных средствах в полном объеме всех получателей бюджетных средств;

3) управление затратами, а не результатами ведет к росту расходов бюджета, пропорциональному росту доходов, так как не позволяет сформировать достаточный объем бюджета развития для концентрации ресурсов на приоритетных направлениях;

4) имеются существенные различия в социально-экономическом развитии регионов, муниципальных образований, их налоговом потенциале и бюджетной обеспеченности и т.д.

Имеющиеся проблемы функционирования бюджетного механизма в современных условиях можно разделить на две группы. Первую группу составляют проблемы обеспечения финансовой стабильности на основе укрепления доходной базы местных бюджетов за счет совершенствования системы налогообложения, усиления контроля за уплатой налогов, стимулирования расширения налоговой базы.

Вторую группу проблем составляют проблемы достаточности финансовых ресурсов для выполнения расходных обязательств и повышения эффективности управления финансовыми ресурсами муниципалитетов.

На основе проведенного анализа систематизированы этапы развития бюджетного федерализма в России с позиции необходимости дальнейшего реформирования муниципальных финансов в условиях финансовой неопределенности (Таблица 1).

Таблица 1 - Систематизация этапов развития бюджетного федерализма в России

Этапы формирования модели бюджетного федерализма Период, годы Содержание Проблемы

I этап 1991-1993 Приняты ряд федеральных законов, согласно которым субъектам Федерации не устанавливаются размеры доходов и расходов и предоставлено право самостоятельно определять направления использования бюджетных средств. Законодательно налоги разделены на федеральные, региональные и местные и закреплены за соответствующими бюджетами Отсутствие закрепления за региональными и местными бюджетами принципа самостоятельности, четкого разграничения налоговых доходов между разными уровнями бюджетной системы

II этап 1994-1998 В механизм финансово-бюджетного федерализма вводится новая форма перераспределения средств между федеральными и региональными бюджетами - передача средств из федерального бюджета региональным бюджетам путем формирования фонда финансовой поддержки регионов и расчета размера выделяемых средств на формализованной основе Отсутствие единой и прозрачной методики распределения финансовой помощи между бюджетами субъектов РФ

III этап 1999-2005 Развитие межбюджетных отношений осуществлялось в рамках Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах и Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года Отсутствие бюджетно-налоговой автономии (зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций распределения федеральных налогов), разбалансированность между обязательствами местных бюджетов, в т.ч. возложенными на них федеральным законодательством, и источниками финансирования

IV этап 2006-2008 Принята Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах Отсутствие целостной система мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами

В настоящее время существует ряд критериев оценки эффективности бюджетной политики, включающих величину собираемости общих доходов бюджетов, в том числе налоговых поступлений, уровень валового внутреннего продукта, структуру и динамику его изменения, степень монетизации бюджетного дефицита, величину финансовых ресурсов, направляемых на обслуживание государственного бюджета, уровень выполнения бюджетных обязательств, размер дефицита бюджета и темпы роста государственного долга.

В работе выявлено, что критерием эффективности бюджетной политики целесообразно считать критерий качества бюджетных услуг. Качество бюджетной услуги-это система показателей, позволяющих оценить бюджетную услугу с позиции комплексного удовлетворения потребностей хозяйствующих субъектов и граждан. Введение понятия «качество бюджетной услуги» позволяет установить корреляцию получаемого социального эффекта от ее предоставления и финансовых затрат, с использованием механизмов стимулирования повышения качества предоставляемых услуг.

2. На основе кластерного анализа доходов муниципальных образований конкретного региона произведена их группировка с идентификацией кластеров по статистическим характеристикам, позволяющая установить в рамках внутрирегионального межбюджетного выравнивания корреляцию объема безвозмездных перечислений муниципальным образованиям и дефицита собственных доходов местных бюджетов

Специфика региональных бюджетов связана с перераспределительным характером бюджетных отношений. Анализ влияния региональных бюджетов на развитие муниципальных образований позволяет выделить две группы такого влияния:

- количественное влияние - характеризуется пропорциями мобилизуемых, распределяемых и используемых финансовых ресурсов, то есть возможности определяются объемом средств, концентрируемых в бюджетном фонде.

- качественная сторона воздействия связана с превращением бюджета в стимул развития экономики.

В процессе регулирования диспропорций функционирования местных бюджетов, в целях обеспечения их сбалансированности рассчитывается показатель бюджетной обеспеченности. В диссертационном исследовании проведен анализ уровня бюджетной обеспеченности местных бюджетов Орловской области, который позволил определить размах бюджетной асимметрии муниципалитетов.

Результаты анализа бюджетной асимметрии выявили постепенное сокращение разрыва в бюджетной обеспеченности за период с 2004 по 2008 годы. В результате регулирования доходной части бюджетов муниципальных образований в рамках межбюджетных отношений посредством установления пропорций отчислений от региональных и федеральных налогов

величина разрыва уровня бюджетной обеспеченности между муниципальными образованиями сокращается с 6,5 единицы в 2004 году до 2,4 единицы в 2008 году (Таблица 2).

Таблица 2 - Анализ бюджетной асимметрии между муниципальными образованиями (по среднедушевым бюджетным доходам с учетом условно-собственных доходов муниципальных образований)

тыс. руб.на 1 чел.

Показатель 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г.

Минимальный уровень бюджетной обеспеченности 0,668 0,791 0,912 1,059 1,491

Максимальный уровень бюджетной обеспеченности 4,337 5,202 8,549 3,092 3,65

Величина разрыва уровней бюджетной обеспеченности (в разах) 6,5 6,6 9,4 2,9 2,4

Среднедушевой бюджетный доход по 5 наименее обеспеченным муниципальным образованиям в целом 0,856 1,028 1,292 1,113 1,536

в т. ч.

Троснянский 0,668 0,857 1,012 1,167 -

Сосковский 0,696 0,791 0,912 -

Корсаковский 0,956 - - 1,107 -

Знаменский 0,978 1,097 1,326 - -

Шаблыкинский 0,981 1,139 - - -

Глазуновский - 1,254 - - -

Новосильский - - 1,599 -

Дмитровский - - 1,612 - 1,491

Волховский - - - 1,059 -

Урицкий - - - 1,027 -

Кромской - - - 1,205 1,618

Свердловский - - - 1,502

Троснянский - - - 1,573

Орловский - - - 1,495

Среднедушевой бюджетный доход по 5 наиболее обеспеченным муниципальным образованиям в целом 3,774 3,788 5,274 2,892 2,854

ВТ. ч.

Краснозоренский 4,337 4,347 8,549 3,092 -

Ливенский 4,246 4,327 - - -

Мценский 3,57 2,557 - 2,893 -

г.Ливны 3,404 - 2,755 2,787

г.Орел 3,312 5,202 4,011 2,892 3,65

г.Мценск - 2,508 2,826 3,054

Корсаковский - - 5,376 - -

Покровский - - 4,303 - -

Знаменский - - - - 2,134

Новодеревеньковский - - - - 2,645

Должанский - - 4,13 - -

Осуществлена многомерная классификация муниципальных образований Орловской области по следующим статистическим показателям, отражающим структуру доходов муниципального образования: объем безвозмездных перечислений из бюджетов вышестоящего уровня на душу населения и условно собственные доходы на душу населения. В качестве методов исследования использованы различные процедуры дескриптивной статистики, в том числе визуализация индексов с помощью диаграмм

Тьюки и Парето, а также процедуры многомерной классификации (корреляционного и кластерного анализов), реализованные с помощью пакета анализа данных общественных наук SPSS Base 11.0.

Таблица 3 - Корреляционная матрица статистических показателей для муниципальных образований Орловской области__

Показатель Объем безвозмездных перечислений на душу населения Условно собственные доходы на душу населения

Объем безвозмездных перечислений на душу населения Pearson Correlation 1 -0,375

Sig. (2-tailed) , 0,054

N 27 27

Условно собственные доходы на душу населения Pearson Correlation -0,375 1

Sig. (2-tailed) 0,054 ,

N 27 27

Корреляционный анализ показал, что значение коэффициента корреляции Пирсона между рассматриваемыми показателями составляет -0,375, что, в соответствии со шкалой Чеддока, отвечает слабой силе связи (Таблица 3), причем эта связь - отрицательная, т.е. уменьшению условно собственных доходов отвечает тенденция к увеличению объема безвозмездных перечислений. Этот факт статистически значим на достаточно высоком уровне (р-уровень 0,054 ненамного превышает общепринятое критическое значение 0,05). Однако рассматриваемые показатели не вполне коррелируют друг с другом. Учитывая, что безвозмездные перечисления из бюджетов вышестоящего уровня отвечают цели внутрирегионального межбюджетного выравнивания, полученные результаты анализа показывают, что, чем больше дефицит собственных средств, тем больше должны быть безвозмездные перечисления. Однако, например в Малоархангельском районе при высоком уровне условно собственных доходов на душу населения, превышающем среднее по области, объем безвозмездных перечислений из бюджетов вышестоящего уровня на душу населения также значительно выше среднего уровня. В то же время, в Волховском районе значения обоих показателей значительно ниже среднеобластного уровня. Таким образом, механизм выравнивания бюджетной обеспеченности на региональном уровне требует корректировки.

3. Разработана группа индикаторов (финансового положения и бюджетного менеджмента) для оценки качества управления доходами местных бюджетов с целью проведения мониторинга и улучшения управляемости бюджетными ресурсами, выделены резервы мобилизации доходной компоненты местных бюджетов, позволяющие повысить финансовую самостоятельность муниципальных образований и уменьшить зависимость от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов

На функционирование централизованных финансов муниципалитетов оказывает влияние качество их управления, представляющее собой систему анализа бюджетных

показателей, оказывающих влияние на обеспечение эффективности функционирования бюджетной системы на муниципальном уровне, с созданием стимулов улучшения бюджетной дисциплины. В целях повышения качества управления бюджетными средствами муниципальных образований, развития практики применения эффективных механизмов распределения финансовой помощи в диссертационном исследовании предложено осуществлять оценку качества управления муниципальными финансами, используя интегральный показатель:

ио = и*; , (1)

где ИО - интегральный показатель оценки качества управления муниципальными финансами; оценка индикатора (в баллах,) /-го муниципального образования; н>- вес индикатора.

Оценка эффективности управления муниципальными финансами и финансового положения может проводиться с применением формализованной методики, позволяющей на основе системы индикаторов отразить количественную и качественную характеристику деятельности органов управления в бюджетном секторе (Таблицы 4,5).

Таблица 4 - Система индикаторов финансового менеджмента

№ п/п Индикаторы Оценка индикатора (в баллах) Вес индикатора

1 2 3 4

И, Отклонение показателей фактического исполнения бюджета муниципального образования по расходам от плановых назначений от 1 до 27 (менее 2% - 27; 2-5% -25; 5-10%- 15;10-15% -10; 1520% -5; более 20% -1 ) 0,1

и2 Отклонение утвержденных бюджетных назначений местных бюджетов по расходам на оплату труда и коммунальных услуг бюджетных учреждений от принятых бюджетных обязательств в расчете на год от 1 до 27 (менее 2% - 27; 2-5% -25; 5-10% -15, 10-15% - 10, 15-20%-5,более 20%- 1J 0,1

И3 Среднесрочное финансовое планирование: - использование среднесрочного финансового планирования; - наличие утвержденной методики формирования бюджета на основании показателей среднесрочного финансового планирования; -публикация в СМИ и сети Интернет показателей среднесрочного финансового планирования. 12 20 4 0,1

и4 Темп роста поступлений единого налога на вмененный доход от 5 до 27 (менее 5% - 5, 5-10%-15, 10-15% -17, 15-20%-20, 20-25% - 24, более 25% - 27) 0,08

И5 Доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности в расчете на 1 жителя от 1 до 27 (менее 100- 1,100200-5, 200-300 - 10, 300-400 -15,400-500-20; 500-600-25, более 600 - 27) 0,09

Иб Наличие реестра крупнейших налогоплательщиков и мониторинг платежей в местный бюджет 14 0,05

и7 Внедрение формализованных процедур управления долгом: - наличие ежегодной аналитической оценки действующих долговых обязательств; - наличие утвержденной методики расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность муниципального образования; - ежеквартальная публикация в СМИ и сети Интернет сведений о муниципальных долговых обязательствах. 9 14 5 0,03

Продолжение таблицы4

1 2 3 4

И8 Снижение и ликвидация кредиторской и дебиторской задолженности местных бюджетов: - наличие результатов инвентаризации кредиторской задолженности бюджетных учреждений - наличие утвержденного плана мероприятий по сокращению и ликвидации дебиторской и кредиторской задолженности - ежеквартальная публикация в СМИ и сети Интернет информации о состоянии кредиторской задолженности, в том числе просроченной 8 20 5 0,07

и9 Формирование и исполнение муниципального задания на предоставление муниципальных услуг: - наличие утвержденного порядка проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг - наличие утвержденного порядка проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг; - утверждение сводной бюджетной росписи на очередной финансовый год до его начала 10 14 утверждение до начала финансового года - 14, после 7 0,07

И ю Внедрение методов бюджетирования, ориентированных на результат: - наличие стратегических целей социально-экономического развития территории в утвержденных программных нормативно-правовых актах - наличие ежегодного мониторинга показателей результативности 5 18 0,15

Ип Оптимизация сети бюджетных учреждений: - наличие программы оптимизации расходов местных бюджетов - ежеквартальный мониторинг мероприятий оптимизации расходов местных бюджетов 9 18 0,07

Таблица 5 - Индикаторы платежеспособности муниципального образования

№ п/п Индикаторы Оценка индикатора (в баллах) Вес индикатора

п, Отношение суммы заемных средств к доходам местного бюджета от 1 до 27 (менее 5%- 27, 5-10%-20, 10-20% - 15,20-30% - 10,30-40%-5, 40-50% - 3, более 50%- 1) 0,07

П2 Динамика капитальных вложений в суммарных расходах бюджета от 1 до 27 (менее 10% -1, 10-30%-5, 30-50% - 10, 50-70% - 15,70-100% - 20, 100150%-25, более 150% - 27) 0,07

Пз Доля собственных доходов в доходах бюджета муниципального образования от 1 до 27 (менее 10% - 1, 10-20% - 3, 20-30% - 6,30-40% - 9, 40-50%- 12, 50- 60% -15, 60-70%-18, 70-80%-21, 80-90% -24,90-100%-27) 0,45

п4 Доля безвозмездных перечислений в доходах бюджета муниципального образования от 1 до 27 ( менее 10% - 27, Ю-20%- 24,20-30%-21,30-40%-18, 40-50%- 15,50-60%-12,60-70% -9, 70 -80%- 6, 80-90%-3, 90100%-1) 0,08

П5 Соотношение безвозмездных перечислений и собственных доходов от 1 до 27 (менее 0,5 - 27, 0,5-1 - 20,1-2 -15,2-3 -10, 3-4-5, более 4-1) 0,08

п6 Динамика отношения собственных доходов бюджета к численности населения муниципального образования от 1 до 27 (менее 1,11-1, 1,11-1,2 -5,1,21,3-10, 1,3-1,5 - 18, 1,5-1,7 - 20, 1,7-2 -25, более 2-27) 0,17

п7 Соотношение расходной части и доходов бюджетов муниципальных образований менее 0,1 - 10, более 0,1 - 27 0,08

На основе этих оценок составляется комплексная оценка платежеспособности и качества управления финансами муниципальных образований. Она присваивается муниципальному образованию на основе матрицы распределения муниципальных образований по обоим показателям (Рисунок 1).

27 л 10

24,3--------------------------------------1---

9

21,6----------------------------------

8 • г Орел

18,9--------------------------------------

е ' ___

18.2------------------5~г7Т1и»мы-------

• вФруоаский

6

Но* осильскиД

Бопхо»ски»Г • • Г паэумоаский Мц^нский

• трвснянсив „ Урицкий

Кроме« >й* • ДмитровсиийрС11и4* Иоаод»р*е*ны(оаск< 1Й

1 О . ___— и..г|1|1 ЛФ С\ш арлишг.и, _^_Я—Ь^яоархдмгштьсний____

К( всиоэорв«сшй|орс""овскийв# ШаСлы «иис кий

^ • ОрловскмйНЯНС11И в э «вменений

5,3,------------

Ч-----------;----

р-----

О 5,4 10.8 16.2 21,6 27

Качество управления (И)

Е Э С В А

Рисунок 1 - Матрица интегральной оценки качества управления муниципальными финансами

Выбор подобной формы представления комплексной оценки обусловлен потребностью в наглядном отображении положения муниципальных образований относительно других муниципальных образований. Другие формы вывода данных такой возможности не дают, поскольку полученные оценки платежеспособности и качества управления генетически различны, несопоставимы и, следовательно, имеют разный формат шкал.

В целях стимулирования работы муниципальных органов по повышению эффективности управления муниципальными финансами предлагается часть средств существующего регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований в объеме 10% направить на создание Фонда стимулирования качественного управления местными бюджетами и распределить между муниципальными образованиями по параметрам, указанным в таблице 6.

Указанный размер средств фонда стимулирования обеспечивается за счет разницы между необходимым объемом для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований и максимальной величиной фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

Иь*осильский

паэумоаский

)аблы минский

• Орловский

Таблица 6 - Параметры распределения 10% доли средств Областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов)_

Уровень отчисления дотаций из фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) Городские округа (оценка) Муниципальные районы (оценка)

10% 6С 6В ЗА ЗВ 4Е 4Р 5Е 50 4С 5С 80 90 100

20% 6А 4В 5В

30% 7С 7В 4А5А

40% 7 А SA 8В 8С 9А 9В 9С 10А 10В 10С 6А6В6С

Дотация не выделяется IE 1D 1С 1А 1B2E2D 2С2А2В 3E3D ЗС4Е5Е 6Е Все остальные квадраты матрицы

Введение предложенных индикаторов показало, большая часть муниципальных образований Орловской области (40,7 %) вошли в кластер 20% уровня отчислений, 33 %-в кластер 10% уровня отчислений.

Большинство муниципалитетов, за исключением городов, имеют средний уровень платежеспособности и качества управления муниципальными финансами. Формализованное распределение стимулирующей доли регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований:

fei fei jjS^O ¿,1 jjPyiO ,.1 (2)

Ы /.1 1=1 /«I

где - объем стимулирующей доли регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований; ° - численность населения i-ro муниципального образования, входящего в группу муниципалитетов, уровень отчислений дотаций в которой от общего объема фонда составляет 40%; - численность населения i-ro

муниципального образования, входящего в группу муниципалитетов, уровень отчислений дотаций в которой от общего объема фонда составляет 30%; - численность населения i-ro муниципального образования, входящего в группу муниципалитетов, уровень отчислений дотаций в которой от общего объема фонда составляет 20%; - численность населения i-ro муниципального образования, входящего в группу муниципалитетов, уровень отчислений дотаций в которой от общего объема фонда составляет 10%; т -количество муниципалитетов.

В диссертационном исследовании структурированы направления, оказывающие влияние на формирование доходов бюджетов муниципальных образований (Рисунок 2).

Рисунок 2 - Систематизация направлений по увеличению доходной компоненты местных бюджетов

Реализация предложенных мероприятий будет способствовать эффективному функционированию отраслей бюджетной сферы и достаточному вложению финансовых ресурсов в их дальнейшее развитие, улучшению финансового состояния муниципалитетов, повышению уровня их бюджетной обеспеченности и бюджетной автономии.

4. Предложена методика межбюджетного регулирования на региональном уровне, способствующая росту бюджетной автономии муниципальных образований посредством использования при распределении межбюджетных трансфертов уровня налогового потенциала соответствующего муниципалитета

Дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений должно быть

направлено на усиление заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственного экономического и налогового потенциала. Существующая методика распределения финансовой помощи из фонда финансовой поддержки муниципальных образований не учитывает влияние налогового потенциала на объем безвозмездных перечислений.

Налоговый потенциал муниципального образования может рассчитываться по единому уровню собираемости налоговых доходов.

£/7,

НП, = Н, -• (3)

¿С,

1=1

где Я/ - начисление по налогу административно-территориальной единицы (ATE) субъекта; /7, - поступление налога по всем ATE субъекта; Q - начисление налога по всем ATE субъекта.

При использовании метода расчета налогового потенциала по единому уровню собираемости, налоговый потенциал муниципального образования по определенному виду налога соответствует сумме налога, которая поступила бы в бюджет муниципалитета, если бы уровень собираемости по данному налогу был бы такой же, как в среднем по всем муниципальным образованиям субъекта РФ.

Учитывая вышеизложенное, расчет дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности может осуществляться по формуле:

Т, =

ДР,-\ДЦ,*^\ + НД,

' ЧН, где (4)

Tj _ выравнивающий трансферт для ATE субъекта; ДР, - душевые расходы ATE субъекта; ДД, - душевые налоговые доходы ATE субъекта; НД, - душевые неналоговые доходы ATE субъекта; ЧН- численность населения ATE субъекта.

Результаты расчетов размеров финансовой помощи бюджетам муниципальных образований Орловской области на основе предложенной методики и с использованием компьютерной моделирующей программы на 2008 год представлены в таблице 7.

Таблица 7- Расчет нормативных размеров выравнивающего трансферта по

административно- территориальным единицам Орловской области

Административно-территориальные единицы Выравнивающий трансферт ATE (2008), тыс.руб.

Расчетный по предлагаемой методике Принятый

1 2 3

1. г. Орел 513407 513407

2. г. Ливны 137271 160651

3. г. Мценск 95651 115787

4. Волховский 90819 97934

5. Верховский 115050 121758

6. Глазуновский 80334 84972

7. Дмитровский 74944 78804

8. Должанский 79645 85358

9. Залегощенский 91854 97778

10. Знаменский 55324 57993

11. Колпнянский 86829 97021

12. Корсаковский 44999 47287

13. Краснозоренский 61702 63723

14. Кромской 99850 106659

15. Ливенский 155973 168314

16. Малоархангельский 91613 95541

17. Мценский 112793 109436

Продолжение таблицы 7

1 2 3

18. Новодеревеньковский 82881 91530

19. Новосильский 70824 73317

20. Орловский 233392 252189

21. Покровский 142793 148658

22. Свердловский 98773 103407

23. Сосковский 56136 57885

24. Троснянский 77861 80979

25. Урицкий 103735 110031

26. Хотынецкий 74485 78579

27. Шаблыкинский 66238 68968

итого 2995176 3167966

Предложенная методика межбюджетного регулирования отношений на уровне региона позволяет повысить эффективность управления в системе межбюджетных отношений, учитывая налоговый потенциал территории, и на практике применить положение о необходимости осуществления выравнивающей и стимулирующей функции при поддержке муниципальных образований.

5. Научно обоснованы альтернативные схемы межмуниципалыюго регулирования доходной части местных бюджетов на основе применения различных вариантов ставок отчислений регулирующих налогов в местные бюджеты, позволяющие определить оптимальную структуру перераспределения налоговых доходов для финансирования расходных обязательств муниципальных образований

В качестве основных мер по реформированию системы взаимоотношений между

региональными и муниципальными бюджетами предложено законодательное закрепление основных этапов процесса распределения финансовых ресурсов между региональным и муниципальным уровнями бюджетной системы. Проведенное исследование показало, что в рамках межмуниципалыюго выравнивания эффективным является применение методики увеличения ставок отчисления от регулирующих налогов и выделения дотаций нуждающимся в них муниципалитетам. При нехватке прогнозной величины налоговых доходов муниципальных бюджетов для покрытия расчетных расходных потребностей необходимо выделение региональных дотаций для ее финансирования.

Для выработки оптимальной структуры распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы в диссертации рассчитано изменение структуры налоговых доходов бюджетов муниципальных образований. Как базовый рассматривался расчет долей налоговых доходов, поступающих в местные бюджеты, который производился на основе дифференциации нормативов отчислений от регулирующих налоговых источников региональных бюджетов, закрепленных Бюджетным кодексом РФ.

Схема 1. В доходы местных бюджетов перечисляется 100% поступлений налога на доходы физических лиц, 10% акцизов и 50% поступлений налога на имущество организаций.

Схема 2. В доходы местных бюджетов перечисляется 100% поступлений налога на доходы физических лиц , 20% акцизов и 50% поступлений налога на имущество организаций.

Схема 3. В доходы местных бюджетов перечисляется 100% поступлений налога на доходы физических лиц, 30% акцизов и 50% поступлений налога на имущество организаций.

Схема 4. В доходы местных бюджетов перечисляется не менее 100% поступлений налога на доходы физических лиц и 50% поступлений налога на имущество организаций. При этом не установлены минимальные нормативы отчислений в местные бюджеты поступлений налога на прибыль и акцизов (в расчетах принималось, что поступления указанных налогов в местные бюджеты не перечисляются).

Схема 5. В отличие от предыдущего варианта, в доходы местных бюджетов перечисляется 5% поступлений налога на прибыль и 75% поступлений налога на доходы физических лиц.

Схема 6. В отличие от предыдущего варианта, в доходы местных бюджетов перечисляется 100% поступлений налога имущество организаций.

Схема 7. В отличие от вариантов 5 и 6, в доходы местных бюджетов перечисляется 75% налога на имущество организаций.

По результатам определения оптимальной структуры перераспределения налоговых доходов осуществлена оценка уровня самофинансирования расходов на реализацию полномочий местных бюджетов (Таблица 8). Считаем необходимым закрепление за местными бюджетами налога на имущество организаций и некоторой доли налога на прибыль. В частности, именно местные власти имеют действенные рычаги по сбору налога на имущество (что будет особенно проявляться при замене налога на имущество налогом на недвижимость) и адекватной оценке налогооблагаемой базы для этого налога. Аналогично, органы власти муниципальных образований обладают реальными возможностями по увеличению уровня собираемости налога на прибыль. Поэтому закрепление в доходах местных органов власти некоторой доли налога на прибыль предприятий позволит создать заинтересованность местных властей в повышении уровня его собираемости.

Применение нормативов, предусмотренных схемой 6, позволит муниципальным образованиям обеспечить уровень покрытия расходов на социально-культурную сферу местных бюджетов в объеме 89,1% за счет собственных налоговых доходов. Следует учитывать, что в случае превышения суммы налоговых доходов над объемом расходных полномочий в размере более 50% целесообразно осуществлять их изъятие на сумму превышения в фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) с целью дальнейшего перераспределения наименее обеспеченным муниципалитетам.

Таблица 8 -Оценка уровня самофинансирования расходов на реализацию полномочий собственными налоговыми доходами местных

бюджетов Орловской области

Наименование муниципалитетов

1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2

1. г. Орел 48,4 67,5 143,4 200,1 153,3 213,9 163,2 227,7 133,6 186,4 113,4 158,2 124,5 173,8 119,0 166,0

2. г. Ливны 36,1 43,8 61,8 123,8 115,6 140,0 128,9 156,2 88,8 107,6 73,2 88,7 76,3 92,4 74,7 90,5

3. г. Мценск 44,3 51,4 60,3 94,9 83,1 96,3 84,3 97,8 80,6 93,4 65,3 75,7 69,0 80,0 67,1 77,8

4. Волховский 22,6 29,8 28,3 40,3 30,7 40,3 30,7 40,3 30,7 40,3 24,5 32,2 25,5 33,6 25,0 32,9

5. Верховский 21,7 28,5 30,5 45,2 35,3 46,3 36,1 47,5 33,5 44,0 28,0 36,7 29,8 39,1 28,9 37,9

6. Глазуновский 22,2 33,5 26,7 42,9 28,4 42,9 28,4 42,9 28,4 42,9 22,6 34,2 23,4 35,4 23,0 34,8

7. Дмитровский 19,3 29,0 22,7 35,5 24,0 36,0 24,4 36,6 23,3 34,9 18,7 28,1 19,2 28,8 18,9 28,4

8. Должанский 22,9 34,3 32,8 57,2 38,2 57,2 38,2 57,2 38,2 57,2 32,1 48,1 34,9 52,2 33,5 50,1

9. Залегощенский 21,7 29,0 30,8 46,7 34,9 46,7 34,9 46,7 34,8 46,7 27,6 37,0 28,6 38,4 28,1 37,7

10. Знаменский 16,0 23,6 17,1 25,8 17,5 25,8 17,5 25,8 17,5 25,8 13,8 20,4 14,1 20,9 14,0 20,6

11. Колпнянский 21,8 28,7 26,7 38,8 29,6 38,8 29,6 38,8 29,6 38,8 23,8 31,3 25,4 33,4 24,6 32,3

12. Корсаковский 17,0 23,1 18,8 26,4 19,4 26,4 19,4 26,4 19,4 26,4 15,5 21,2 17,1 23,3 16,3 22,3

13. Краснозоренский 19,3 25,2 37,7 63,1 74,6 97,7 101,1 132,4 21,7 28,5 17,9 23,4 19,7 25,8 18,8 24,6

14. Кромской 23,0 31,0 34,7 55,3 41,0 55,3 41,0 55,3 41,0 55,3 32,8 44,3 34,7 46,9 33,8 45,6

15. Ливенский 21,9 29,2 31,7 48,9 36,7 48,9 36,7 48,9 36,7 48,9 30,0 39,9 30,8 41,0 30,4 40,5

16. Малоархангельский 17,4 26,9 23,2 38,5 24,9 38,5 24,9 38,5 24,9 38,5 20,1 31,1 21,1 32,7 20,6 31,9

17. Мценский 19,0 26,6 41,6 74,4 68,5 96,0 83,9 117,6 37,7 52,8 30,3 42,4 34,9 48,9 32,6 45,7

18. Новодеревеньковский 19,8 26,0 21,6 29,8 22,7 29,8 22,7 29,8 22,7 29,8 18,4 24,1 19,3 25,3 18,9 24,7

19. Новосильский 18,5 28,9 19,2 29,9 19,2 30,0 19,2 30,0 19,1 29,9 15,3 23,9 15,6 24,3 15,5 24,1

20. Орловский 25,0 39,4 40,5 81,2 51,5 81,2 51,5 81,2 51,5 81,2 41,6 65,7 44,0 69,5 42,8 67,6

21. Покровский 15,7 26,6 19,8 35,1 21,0 35,6 21,4 36,2 20,4 34,5 16,5 28,0 17,7 30,1 17,1 29,0

22. Свердловский 17,8 27,6 28,7 51,2 33,0 51,2 33,0 51,2 33,0 51,2 26,7 41,3 28,2 43,6 27,4 42,5

23. Сосковский 14,4 21,0 15,7 23,0 15,8 23,0 15,8 23,0 15,8 23,0 12,3 17,9 12,5 18,2 12,4 18,0

24. Троснянский 17,6 24,8 18,3 26,1 18,5 26,1 18,5 26,1 18,5 26,1 14,5 20,5 14,7 20,8 14,6 20,7

25. Урицкий 20,3 30,8 29,5 50,8 33,5 50,8 33,5 50,8 33,5 50,8 27,1 41,1 28,4 43,1 27,8 42,1

26. Хотынецкий 19,3 27,0 25,7 39,5 28,1 39,5 28,1 39,5 28,1 39,5 22,5 31,6 23,9 33,6 23,2 32,6

27. Шаблыкинский 16,0 22,3 17,7 25,1 18,0 25,1 18,0 25,1 18,0 25,1 14,4 20,0 15,2 21,1 14,8 20,6

ИТОГО 31,5 44,0 53,2 105,4 80,2 112,4 85,2 119,3 70,4 98,5 58,7 82,3 63,6 89,1 61.2 85,7

1 -Уровень покрытия расходов на реализацию полномочий собственными доходами

2 - Уровень покрытия расходов на социально-культурную сферу за счет налоговых доходов

Введение предложенных механизмов регулирования налоговых доходов направлено на совершенствование системы действия существующих инструментов управления финансовыми ресурсами на региональном и муниципальном уровне.

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ

1. Бюджетный механизм характеризуется проблемами ограничения доходной

части муниципальных бюджетов, приводящими к невозможности удовлетворения в бюджетных средствам в полном объеме всех получателей, воспроизводством ежегодных затрат, калькулируемых бюджетополучателями, не учитывающим механизмов управления результатами, и требует пересмотра качества управления местными бюджетами с учетом максимальной мобилизации финансового потенциала муниципальных образований и оптимального использования бюджетных средств для достижения максимального результата.

2. Комплексное исследование состава и структуры доходов и расходов местных бюджетов Орловской области в условиях разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы выявило снижении автономии местных бюджетов. Уровень самофинансирования расходов бюджетов муниципальных образований в течение последних лет сокращается. Зависимость местных бюджетов от финансовой помощи ежегодно возрастает, что подрывает стимулы к развитию налоговой базы муниципальных образований.

3. В целях совершенствования системы управления местными бюджетами на основе интегрального показателя предложена методика оценки качества управления бюджетными ресурсами и уровня платежеспособности, использование которой предусматривает создание регионального фонда стимулирования качественного управления местными бюджетами, источником формирования которого могут быть средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований в объеме 10%. Это, с одной стороны, позволит улучшить бюджетную дисциплину органов местного самоуправления, а с другой, увеличить доходную часть местных бюджетов, соблюдающих установленные критерии.

4. В рамках предложений по повышению эффективности межбюджетных отношений обосновано на уровне субъекта РФ при расчете выравнивающего трансферта использовать показатель «налоговый потенциал муниципального образования», применение которого будет способствовать оказанию финансовой помощи муниципальному образованию в формах, способствующих повышению заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственной налоговой базы и оптимизации бюджетных расходов.

5. Основным инструментом моделирования системы межбюджетных отношений является создание эффективной системы распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровнями бюджетной системы РФ, которая будет способствовать усилению принципа самостоятельности местных бюджетов, реализующемуся посредством роста объема собственных налоговых доходов бюджетов муниципальных образований.

Основные положения диссертационного исследования изложены в следующих публикациях

Публикации в журналах, рекомендованных ВАК России

1. Кванина, И.Е. Бюджетная асимметрия муниципальных образований и мониторинг доходной части бюджетов местного самоуправления / И. Е. Кванина // Известия ОрелГТУ.- 2007. - №3. - С.64-71. (0,8 пл.).

2. Кванина, И.Е. Бюджетная сбалансированность субъектов РФ в контексте двух подходов «доноры» и «реципиенты» / И. Е. Кванина // Известия ОрелГТУ. - 2008. -№1-2. С.121-125 (0,4 п.л.)

3. Кванина, И.Е. Межбюджетное регулирование на основе интегральной оценки качества управления местными бюджетами / И. Е. Кванина // Известия ОрелГТУ. - 2008. -№1. - С.246-250 (0,4 п.л.)

4. Овчинникова, О.П., Кванина, И.Е. Основные направления межбюджетного регулирования доходной части местных бюджетов / О. П. Овчинникова, И. Е. Кванина // Финансы и кредит. - 2008. - №44,- С.27-34.(0,6 п.л./ 0,4 п.л.).

Публикации в научных сборниках и журналах

5. Кванина, И.Е. Межбюджетные отношения в условиях реформирования местного самоуправления / И. Е. Кванина // Наука и образование. 2004: Материалы Международной научно-технической конференции (Мурманск, 7-15 апреля 2004г.): В 6 ч. - Мурманск: МГТУ, 2004, 43., с.426-436 (0,6 п.л.)

6. Кванина, И.Е. Реформирование межбюджетных отношений в условиях региональной интеграции / И. Е. Кванина // Модели регионального экономического развития. Материалы межрегиональной конференции молодых ученых «Институты государственного и муниципального управления как ресурс общественного развития современной России» (27-28 апреля 2004г.). - г.Орел: изд-во ОРАГС, 2004, с.200-204 (0,3 п.л.).

7. Кванина, И.Е. Бюджетирование: от управления бюджетными расходами к управлению результатами / И. Е. Кванина // Межвузовский сборнике научных трудов «Экономика и конкурентоспособность России»: Межвузовский сборник научных трудов. Вып. №6. - Спб.: изд-во Политехи, ун-та, 2004, с.241-243 (0,2 п.л.).

8. Кванина, И.Е. Вопросы совершенствования бюджетного процесса в России / И. Е. Кванина // Межрегиональная конференция молодых ученых «Формирование российской модели государственного и муниципального управления в условиях административной реформы: противоречия и перспективы» (17 мая 2005 г.). Государственное и муниципальное управление: территориальный аспект / Под общей редакцией доктора экономических наук, профессора А.А.Мерцалова. - Орел: Изд-во ОРАГС, 2005, с.224-232 (0,5 п.л.).

9. Кванина, И.Е. Межбюджетные отношения в рамках реформы местного самоуправления / И. Е. Кванина // Наука и образование. Новые технологии. Межвузовский сборник научных трудов. Вып. №4 «Экономика и образование». - М.: ИЦЦ Московский государственный университет дизайна и технологии, 2004.- с.40-50 (0,7 п.л.).

10. Кванина, И.Е. Методические подходы к повышению качества управления муниципальными финансами / И. Е. Кванина // Совершенствование финансово-кредитных отношений: сборник статей Международной научно-практической конференции (третье заседание) (28.11.2007).-Воронеж: Издательство «Истоки», 2008. - с.165-170 (0,4 п.л.).

И. Крюкова, O.A., Кванина, И.Е. Типология муниципальных образований Орловской области по показателям доходной части бюджетов /Крюкова O.A., Кванина И.Е. // Моделирование и прогнозирование в управлении социально-экономическими процессами на региональном уровне: методы и технологии. Сборник трудов кафедры математики и математических методов в управлении / Под. ред. проф. В.Г.Шуметова. -Орел: Издательство ОРАГС, 2009. - 150 с. (0,4 п.л.).

Орловский государственный технический университет Лицензия № 00670 от 05.01.2000 Подписано к печати 11.12.09 Формат 60 х 841/16 Печать офсетная. Объем 1,0 усл. печ. л Тираж 100 экз. Заказ № 123/09 Отпечатано с готового оригинал-макета На полиграфической базе ОрелГТУ 302030, Г. ОРЕЛ, УЛ. МОСКОВСКАЯ, 65.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Кванина, Ирина Евгеньевна

ВВЕДЕНИЕ.

1 ТЕОРЕТИКО-МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ.

1.1 Бюджетная система в механизме управления государственными финансами.

1.2 Бюджетный федерализм и принцип автономии местных бюджетов как основа построения бюджетной системы РФ.

1.3 Местные бюджеты в контексте финансового обеспечения функций местного самоуправления.

2 ИССЛЕДОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ФУНКЦИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ.

2.1 Анализ современных тенденций межбюджетного взаимодействия в субъектах Российской Федерации.

2.2 Исследование взаимодействия регионального и местного уровня в системе межбюджетных отношений.

2.3 Кластерный анализ и выявление взаимосвязи между элементами доходной части местных бюджетов.

3 МЕТОДЫ И ИНСТРУМЕНТАРИЙ ОПТИМИЗАЦИИ ДОХОДНОЙ ЧАСТИ БЮДЖЕТОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ.

3.1 Моделирование регионального механизма регулирования доходной части местных бюджетов.

3.2 Структуризация резервов мобилизации доходной компоненты бюджетов муниципальных образований.

3.3 Оптимизационная модель межмуниципального регулирования доходной части местных бюджетов.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Обеспечение качества управления доходами местных бюджетов"

Актуальность темы исследования определяется необходимостью выделения ключевых направлений укрепления доходной части местных бюджетов с позиции активизации стимулирующей функции бюджетно-налоговой политики в современных экономических условиях.

В функционировании бюджетного механизма в России за последние годы произошли существенные изменения: в отдельный четвертый уровень бюджетной системы выделены сельские и поселковые бюджеты; введены новые принципы построения бюджетной системы, основанные на эффективности и результативности деятельности бюджетного сектора; проводится реформирование межбюджетных отношений; осуществлен переход на среднесрочное финансовое планирование всех уровней управления; в рамках реформирования проводится оптимизация сети бюджетных учреждений; введены новые принципы функционирования бюджетной классификации и т.п.

Несмотря на существенные рациональные и эффективные изменения в механизме функционирования бюджетной системы, он не лишен недостатков и требует дальнейших преобразований с учетом современных требований и тенденций.

Резкая дифференциация муниципальных образований по уровню бюджетной обеспеченности, отсутствие реальных стимулов к повышению собираемости налоговых платежей, несоответствие доходных источников расходам, возложенным на органы местного самоуправления являются главными недостатками системы межбюджетных отношений. Проблема поиска оптимальных и результативных методов и инструментов бюджетного регулирования, направленных на обеспечение роста доходной части местных бюджетов и стимулирование органов местного самоуправления к наращиванию налогового потенциала территорий, выравнивание условий социально-экономического развития органов местного самоуправления, повышение эффективности управления бюджетными средствами, является актуальной.

Самостоятельность местных властей значительно ограничена из-за отсутствия прочной финансовой базы местного самоуправления и, как следствие, зависимости местных бюджетов от вышестоящих, в первую очередь, от региональных бюджетов.

Финансовое обеспечение муниципальных образований является одним из самых сложных вопросов реформы местного самоуправления. Несбалансированность местных бюджетов в течение ряда лет привела к ухудшению социально-экономического положения муниципальных образований, а также снижению уровня и качества предоставляемых населению муниципальных услуг. Формирование двухзвенной системы муниципальных бюджетов обусловило необходимость определения соответствующей финансовой базы для выполнения расходных полномочий, формирование которой связано с новой системой перераспределения " доходов между субфедеральными и местными бюджетами. Увеличение расходных обязательств муниципальных не подкреплено необходимым объемом собственных средств. Распределение доходов между региональным и местными бюджетами в анализируемом периоде имеет тенденцию к увеличению доли региональных бюджетов.

В этих условиях тема диссертационного исследования, связанная с разработкой предложений по моделированию механизма регулирования доходной части местных бюджетов и выявлению резервов ее мобилизации, является современной и актуальной.

Степень научной разработанности проблемы. Исследования различных аспектов проблемы функционирования и взаимодействия бюджетов на уровне регионов, их место в социально-экономическом развитии общества осуществлялись отечественными экономистами: Дробозиной Л.А., Врублевской О.В., Давыдовой JI.B., Ивановой Н.Г., Игудиным А.Г., Лавровым А.М., Масловой И.А., Овчинниковой О.П., Поляком Г.Б., Поповой Л.В., Родионовой В.М., Романовским М.Г., Садковым В.Г., Фетисовым В.Д., Христенко В.Б. и др.

Вопросы формирования доходов региональных и местных бюджетов, проблемы организации межбюджетных отношений между федеральным центром и субъектами РФ исследовались в работах отечественных экономистов: В.Н. Лексина, Е.В. Никулиной Л.П. Павловой, И.В. Подпориной, М.И. Ходоровича, А.Н. Швецова. Однако современные тенденции развития муниципальных финансов предполагают проведение комплексного и углубленного анализа проблем, связанных с формированием доходной части местных бюджетов.

Имеющиеся дискуссионные аспекты в системе отношений, складывающихся между бюджетами разных уровней, в частности, при разграничении доходных источников, распределении налогов по уровням бюджетной системы РФ, выборе способов бюджетного регулирования, вызывают большой интерес к данным проблемам, необходимость дополнительных научных исследований и выработки практических рекомендаций, что обусловило выбор темы исследования, его цель и задачи.

Область исследования соответствует п. 2.3. «Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике», п. 2.5. «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования» специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит» Паспорта специальностей ВАК России.

Объектом исследования являются межбюджетные отношения на субфедеральном уровне.

Предметом исследования выступает совокупность финансовых отношений между субъектами РФ и муниципальными образованиями, складывающихся в процессе формирования доходов местных бюджетов.

Цель диссертационного исследования состоит в теоретическом обосновании эффективной системы стимулирования бюджетной деятельности органов местного самоуправления по увеличению доходной базы и выработке практических рекомендаций по повышению качества управления муниципальными финансами в современных экономических условиях.

Для достижения поставленной цели в работе выделены следующие задачи:

- исследовать сущность бюджетного федерализма, выделить проблемы функционирования бюджетного механизма;

- обосновать эффективную систему управления бюджетными ресурсами муниципальных образований, ориентированную на результат;

- выявить тенденции и определить закономерности изменения доходов местных бюджетов;

- разработать методические подходы для оценки качества управления бюджетными ресурсами муниципальных образований, выделить резервы мобилизации доходов местных бюджетов во взаимодействии с межбюджетным регулированием;

- предложить направления модернизации системы распределения " налоговых доходов местных бюджетов.

Теоретической и методологической основой исследования являются труды ведущих отечественных и зарубежных ученых и практических работников в области управления государственными и муниципальными финансами. В основу проведения диссертационного исследования положен системный подход как общенаучная методология с использованием методов сравнительного анализа, а также статистических и экономико-математических методов.

В процессе диссертационного исследования применялись методы 4 экспертных оценок, а также диалектический, логический, статистический, системный, экономический анализ. В качестве методов исследования использованы различные процедуры дескриптивной статистики, в том числе визуализация индексов с помощью диаграмм Тьюки и Парето, а также процедуры многомерной классификации (корреляционного и кластерного анализов), реализованные с помощью пакета анализа данных общественных наук SPSS Base 11.0.

Информационной базой исследования является общенаучная методология, предусматривающая использование диалектического метода познания, концептуальные положения, содержащиеся в научных трудах отечественных и зарубежных экономистов по исследуемой проблеме, законодательных и нормативных актов органов власти разных уровней.

Информационной базой исследования послужили законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации, официальные материалы Министерства финансов РФ, Федеральной службы государственной статистики РФ и Федеральной налоговой службы, бюджетная отчетность субъектов РФ, материалы периодической печати по исследуемой проблеме.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в теоретическом обосновании и разработке практических рекомендаций по повышению качества управления муниципальными финансами, направленных на выявление и мобилизацию резервов роста доходной части местных бюджетов, в целях сглаживания бюджетной асимметрии муниципальных образований в современных условиях.

Научная новизна подтверждается следующими, наиболее значимыми, научными результатами, выносимыми на защиту:

1) уточнено содержание местных бюджетов, выделены проблемы функционирования и систематизированы этапы развития бюджетного федерализма в России с позиции необходимости дальнейшего реформирования муниципальных финансов в современных условиях, обоснована необходимость учета показателя качества бюджетных услуг в. рамках существующих критериев бюджетной политики (п. 2.3 Паспорта специальности 08.00.10);

2) на основе кластерного анализа доходов муниципальных образований конкретного региона произведена их группировка с идентификацией кластеров по статистическим характеристикам, позволяющая установить в рамках внутрирегионального межбюджетного выравнивания корреляцию объема безвозмездных перечислений муниципальным образованиям и дефицита собственных доходов местных бюджетов (п. 2.3 Паспорта специальности 08.00.10);

3) разработана группа индикаторов (финансового положения и бюджетного менеджмента) для оценки качества управления доходами местных бюджетов с целью проведения мониторинга и улучшения управляемости бюджетными ресурсами, выделены резервы мобилизации доходной компоненты местных бюджетов, позволяющие повысить финансовую самостоятельность муниципальных образований и уменьшить зависимость от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10);

4) предложена методика межбюджетного регулирования на региональном уровне, способствующая росту бюджетной автономии муниципальных образований посредством использования при распределении межбюджетных трансфертов уровня налогового потенциала соответствующего муниципалитета (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10);

5) научно обоснованы альтернативные схемы межмуниципального -регулирования доходной части местных бюджетов на основе применения различных вариантов ставок отчислений регулирующих налогов в местные бюджеты, позволяющие определить оптимальную структуру перераспределения налоговых доходов для финансирования расходных обязательств муниципальных образований (п.2.5 Паспорта специальности 08.00.10).

Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности использования сформулированных в работе выводов, предложений и рекомендаций на федеральном, региональном и местных уровнях при проведении бюджетной политики и межбюджетном регулировании.

Отдельные положения диссертационного исследования могут быть использованы в качестве ориентиров для дальнейшего совершенствования нормативных актов, регулирующих межбюджетные отношения.

Представленные в работе выводы и предложения могут быть использованы в процессе преподавания следующих дисциплин: «Финансы», «Бюджетная система РФ», «Региональные и муниципальные финансы» и практической работе финансовых органов регионального и муниципального уровня.

Апробация результатов исследования. Основные результаты научного исследования опубликованы, апробированы в установленном порядке и доложены на межрегиональной конференции молодых ученых «Институты государственного и муниципального управления как ресурс общественного развития современной России» (г.Орел, 2004), межвузовском круглом столе «Моделирование и прогнозирование социально-экономических процессов» (г.Орел, 2004), международной научно-технической конференции «Наука и образование 2004» (г.Мурманск, 2004), заочном научно-практическом семинаре «Экономика и конкурентоспособность России» (г.Санкт-Петербург, 2004), межрегиональной конференции молодых ученых «Формирование российской модели государственного и муниципального управления в условиях административной реформы: противоречия и перспективы» (г.Орел, 2005), международной научно-практической конференции «Совершенствование финансово-кредитных отношений» (г.Воронеж, 2008).

Публикации. По результатам выполненного диссертационного исследования опубликовано 11 научных работ, общим объемом 5,1 п.л. (авторских 4,5 п.л.), в т.ч. 4 публикации в изданиях, рекомендованных ВАК " России, объемом 2,5 п.л.

Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, включающего 154 наименования. Содержание работы изложено на 204 страницах основного текста, включает 21 таблицу, 25 рисунков, 16 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Кванина, Ирина Евгеньевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Развитие и укрепление экономики России во многом зависит от успешного формирования федеративных отношений и организации эффективного взаимодействия всех уровней управления бюджетной системы.

В современной бюджетной политике особое место отведено развитию межбюджетных отношений в Российской Федерации в условиях становления бюджетного федерализма. Изучение проблем, связанных с наиболее сложным вопросом бюджетного процесса - межбюджетными отношениями, приобретает осо.бую актуальность. Несмотря на принимаемые в последние годы меры по внесению изменений в механизм межбюджетных отношений, их острота между федеральным центром и субъектами Федерации, как и между последними и органами местного самоуправления, не снижается. От создания оптимального механизма обеспечения действительного, а не просто регламентированного правом, сочетания интересов на всех уровнях бюджетной системы зависит успех финансовых преобразований. Финансовая зависимость местных бюджетов от вышестоящих ч органов власти систематически усиливается в силу несовершенства в целом системы межбюджетных отношений. Проведенное диссертационное исследование позволило рассмотреть основные тенденции и закономерности функционирования местных бюджетов и выявить основные инструменты, оказывающие влияние на формирование доходной части бюджетов муниципальных образований.

Выполненное в диссертационной работе исследование позволило разработать научно обоснованные рекомендации по распределению доходов внутри региона, направленному на выравнивание вертикальных дисбалансов и сокращению ч дотационности местных бюджетов:

1. Обобщены и структурированы основные проблемы функционирования бюджетного механизма в современных условиях, определены направления повышения его результативности, включающие создание условий развития доходной базы бюджетов, внедрение объективных и прозрачных механизмов распределения финансовой помощи. Уточнены критерии эффективности бюджетной политики в условиях реализации альтернативной модели бюджетной политики, основанной на бюджетировании, ориентированном на результат. Основным направлением оптимизации модели предоставления бюджетных услуг должно стать возникновение связи между объемами финансирования и результатами деятельности бюджетногр учреждения и вытекающая из этого оценка эффективности их деятельности.

2. Выделены четыре этапа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, определяющие направления финансовых взаимоотношений между органами власти всех уровней и учитывающие мероприятия в области совершенствования межбюджетных отношений и повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами. Обоснована необходимость реформирования межбюджетных взаимоотношений на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов между бюджетам^ разных уровней бюджетной системы.

Проведена типология муниципалитетов по критерию бюджетной обеспеченности, позволяющая оптимизировать финансовые потоки с учетом возможности увеличения и сокращения бюджетной асимметрии.

3. Проанализированы современные тенденции функционирования местных бюджетов субъектов РФ. Выявлены закономерности структуры доходной части местных бюджетов на основе определения зависимости объема безвозмездных перечислений из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы Российской Федерации и уровня собственных доходов в расчете на душу населения. С помощью корреляционного анализа установлено, что рассматриваемые показатели не вполне коррелируют друг с другом. Это подтверждает отсутствие единого подхода и методики в процессе межбюджетного перераспределения.

4. Предложена методика оценки качества управления муниципальными финансами, в рамках которой разработана группа индикаторов для оценки эффективности деятельности финансовых органов муниципальных образований в процессе исполнения бюджета. Разработана модель финансовой поддержки муниципальных образований в целях стимулирования работы муниципальных органов по повышению эффективности управления муниципальными финансами.

Выделены резервы мобилизации доходной компоненты бюджетов муниципальный образований, способствующие оптимизации доходов местных бюджетов, необходимых для реализации собственных полномочий.

5. Предложены варианты изменения налоговых доходов при действии нескольких вариантов нормативов отчислений от регулирующих налогов в местные бюджеты. Определено изменение налоговых поступлений по альтернативным схемам перераспределения доходов между региональным и местными бюджетами. Система сформулированных в процессе исследования предложений и вариантов изменения нормативов отчислений налоговых доходов в бюджеты муниципальных образований позволит повысить эффективность функционирования бюджетного механизма муниципальном уровне и уровень самофинансирования расходных полномочий.

В качестве основных мер по реформированию системы взаимоотношений между региональными и муниципальными бюджетами можно предложить законодательное закрепление основных этапов процесса распределения финансовых ресурсов между региональным и муниципальным уровнями бюджетной системы. В рамках межмуниципального выравнивания эффективным является применение методики увеличения ставок отчисления от регулирующих налогов и выделения дотаций нуждающимся в них муниципалитетам. При нехватке прогнозной величины налоговых доходов муниципальных бюджетов для покрытия расчетных расходный потребностей необходимо выделение региональных дотаций для ее финансирования.

Для выработки оптимальной структуры распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы нами была проведена работа по расчету изменения структуры налоговых доходов бюджетов муниципальных образований. Как базовый рассматривался расчет долей налоговых доходов, поступающих в местные бюджеты, который производился на основе нормативов отчислений от регулирующих налоговых источников региональных бюджетов, закрепленных Бюджетным кодексом РФ.

Увеличению доходной части местных бюджетов может способствовать экономическое стимулирование управления бюджетом муниципального образования на основе оценок эффективности бюджетного управления. Предлагаемая нами методика комплексной оценки платежеспособности и качества управления финансами муниципальных образований на основе матрицы распределения муниципальных образований по обоим показателям позволит повысить заинтересованность муниципалитетов в повышении качественных значений бюджетных показателей. Выбор подобной формы представления комплексной оценки обусловлен потребностью в наглядном отображении положения муниципальных образований относительно других муниципальных образований. Другие формы вывода данных такой возможности не дают, поскольку полученные оценки платежеспособности и качества управления генетически различны, не сопоставимы и, следовательно, имеют разный формат шкал.

Для оценки качества управления муниципальными финансами использовались показатели, характеризующие работу финансовых органов по исполнению бюджетов в пределах утвержденных плановых назначений, мобилизации доходов, привлечению и погашению долговых обязательств, сокращению кредиторской и дебиторской задолженности муниципальных образований, рациональной тарифной политике на услуги ЖКХ, анализу результативности и эффективности бюджетных расходов.

В работе предложен механизм распределения средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований на основе ранжирования муниципалитетов по определенным кластерам.

В целом, в результате диссертационного исследования получены следующие результаты. В теоретическом аспекте - с учетом современных тенденций — сформулированы предложения по повышению эффективности функционирования бюджетного механизма на субфедеральном уровне, а также рассмотрен комплекс направлений увеличения доходной компоненты местных бюджетов.

В прикладном аспекте - внедрение авторских разработок будет способствовать решению первоочередных задач функционирования бюджетов муниципальных образований, а также повышению эффективности деятельности бюджетного комплекса в стратегической перспективе.