Оплачиваемые общественные работы как фактор снижения напряженности на региональных рынках труда тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Кошелев, Павел Константинович

Введение

Глава 1. Теоретические основы исследования проблем оплачиваемых общественных работ

1.1. Социально-экономические предпосылки развития общественных работ в мировой практике

1.2. Особенности правового регулирования и организации общественных работ в Российской Федерации

1.3. Сущность оплачиваемых общественных работ как формы занятости населения

Ф Глава 2. Анализ региональной политики содействия занятости на основе организации общественных работ

2.1. Территориальная дифференциация проблем занятости и общественные работы

2.2. Проведение общественных работ в регионах с критической ситуацией на рынке труда (на примере Ленинградской области)

2.3. Особенности организации и проведения общественных работ в Санкт-Петербурге

Глава 3. Методические вопросы организации и проведения оплачиваемых общественных работ

3.1. Методические рекомендации по разработке и реализации целевых региональных (межрегиональных) программ общественных работ

3.2. Совершенствование технологии организации и проведения оплачиваемых общественных работ

3.3. Развитие сотрудничества службы занятости и органов исполнительной власти с работодателями и органами местного самоуправления при организации общественных работ.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Оплачиваемые общественные работы как фактор снижения напряженности на региональных рынках труда"

Осуществление реформ в России сопровождается кризисом социально-экономической сферы. Все больше о себе дают знать проблемы безработицы, особенно после августа 1998 г. Массовая безработица сегодня - свершившийся факт, и ситуация в сфере занятости постоянно ухудшается. Острота проблемы уже осознается всеми — от государственных чиновников до граждан, которые еще заняты или уже потеряли рабочее место, но желают работать. И каждый пытается найти решение этой проблемы, используя свои знания и имеющиеся ресурсы.

На региональном уровне органами исполнительной власти и органами службы занятости поиск решения этой проблемы ведется по следующим направлениям: разработка и реализация антикризисных мер, способных в относительно короткие сроки снизить напряженность на региональном рынке труда; корректировка среднесрочной стратегии занятости, изменение набора программных мер содействия занятости, исходя из объективных тенденций на региональном рынке труда и имеющихся ресурсов; согласование промышленной, структурной, финансово-кредитной, инвестиционной и социальной политик с новой системой целей и приоритетов региональной политики занятости.

Для оперативного и эффективного реагирования на кризисную ситуацию необходимо использовать из всего арсенала мер содействия занятости только действенные меры антикризисного характера, способные реально изменить ситуацию на рынке труда хотя бы в отношении отдельных групп безработных. К таким мерам, которые могут сравнительно быстро улучшить ситуацию и переломить негативные тенденции на рынке труда, относятся оплачиваемые общественные работы.

В Российской Федерации под оплачиваемыми общественными работами понимается общедоступная трудовая деятельность, имеющая социально полезную направленность и организуемая в качестве дополнительной социальной поддержки граждан, ищущих работу1. В Федеральной целевой программе содействия занятости населения отмечается, что "в условиях напряженной ситуации на рынке труда из всех активных методов регулирования рынка временное трудоустройство граждан в первую очередь на общественные работы относится к числу приоритетных направлений содействия занятости населения"2. В целях увеличения объемов

1 В редакции Федерального Закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации"» от 17 июля 1999 г. № 175-ФЗ.

2 Постановление Правительства Российской Федерации от 24 июля 1998 г. № 828 «О Федеральной целевой программе содействия занятости населения Российской Федерации на 19982000 годы». и расширения видов общественных работ Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 1999 г. № 659 «О мерах по поддержанию занятости населения» органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано "ежегодно разрабатывать и реализовывать программы развития общественных работ, в которых предусматривать меры их финансового обеспечения прежде всего за счет средств соответствующих бюджетов".

Общественные работы имеют давнюю историю: условно к общественным можно отнести общественно-полезные работы, которые проводились в Римской империи специально для решения проблем бедности плебеев. Но наиболее известный факт в истории, связанный с общественными работами, это, безусловно, общенациональная программа общественных работ как одно из мероприятий «Нового курса» Ф. Д. Рузвельта, которое позволило вывести экономику США из кризиса и спасти страну от социальных потрясений в период «Великой депрессии». Более поздний пример — Германия, которая после объединения благодаря общественным работам смогла занять в восточных землях сотни тысяч безработных.

В нашей стране оплачиваемые общественные работы стали вновь использоваться в практике регулирования занятости в начале 90-х годов, одновременно с признанием безработицы1. Но до сих пор в России доля занятых на общественных работах безработных в несколько раз меньше аналогичного показателя в странах с развитой рыночной экономикой, а сами общественные работы "не популярны" как у безработных граждан, так и у работодателей.

Вместе с тем многолетний опыт стран с развитой рыночной экономикой показывает, что общественные работы являются одним из действенных методов временного трудоустройства лишившихся работы граждан, и, следовательно, важным инструментом смягчения социальной напряженности, неизбежной при массовой безработице. Международные правовые акты (Конвенция МОТ № 122 «О политике в области занятости», Рекомендация МОТ № 276 «О содействии занятости и защите от безработицы» и др.) рекомендуют оплачиваемые общественные работы как средство обеспечения временной занятости населения, для чего следует разрабатывать специальные государственные программы.

Зарубежная практика организации общественных работ свидетельствует, что рационально использовать институт общественных работ циклически. Это означает, что в период относительно устойчивого экономического развития общественные работы производятся только в самых необходимых объемах. Однако в

1 Общественные работы не являются новшеством для нашей страны. К этой форме социальной поддержки временно незанятого, но желающего работать населения, широко прибегали в первые два десятилетия существования советского государства, вплоть до официального провозглашения ликвидации безработицы в СССР в 1936 г. периоды экономических кризисов (а именно в данной фазе экономического цикла находится отечественная экономика) они наиболее эффективны и становятся одним из основных инструментов активной политики занятости на региональных рынках труда.

Почему же общественные работы в России не получили такого распространения. как за рубежом? Почему в их участии и проведении не заинтересованы ни безработные, ни работодатели, а нередко и сами органы государственной власти? Подробно на эти и другие вопросы, поставленные практикой, мы дадим ответ в самом диссертационном исследовании. Во введении только отметим, что это во многом обусловлено особенностями занятости в переходной экономике России, особенностями становления и развития отечественного рынка труда.

Например, одной из таких характерных особенностей является неадекватные глубине спада производства масштабы "открытой безработицы". Так, если накопленный спад производства сейчас составляет порядка 50% ВВП, то уровень безработицы — всего около 12%. Абстрагируясь от причин экономического кризиса в современной России и в США в 1929—1933 гг. отметим, что наиболее глубокое сокращение производства в период великой депрессии в США отмечалось в 1933 г. на уровне 15% по сравнению с предыдущим годом, уровень же безработицы в самые тяжелые годы составлял порядка 25%. Это свидетельствует о гипертрофированном развитии в России "скрытой" части рынка труда, состоящей из "скрытой безработицы" и "скрытой (неформальной, теневой) занятости".

Безусловно, для сочетания "умеренно открытая — значительная по масштабам скрытая безработица" актуальность общественных работ, как средства борьбы с массовой безработицей, будет незначительна. Однако в настоящее время уже очевидно, что ускорение структурных преобразований в экономике, диктуемое логикой переходного периода, неизбежно даст толчок процессу высвобождения рабочей силы и массовой безработице. В этой ситуации перед властными органами встает задача выработки такой программы мер, которая позволила бы провести структурную перестройку хозяйства, не вызывая социального взрыва в обществе. И до тех пор, пока не начнется реальный подъем экономики и не появятся естественные условия для расширения занятости, общественные работы следует признать одной из наиболее эффективных антикризисных мер по снижению напряженности на рынке труда, и эта мера обязательно должна стать неотъемлемой частью комплексной программы мер по реформированию отечественной экономики.

Отметим, что в отечественной литературе неполно представлены концептуальные основы такого направления активной политики занятости как общественные работы. Поэтому в диссертационном исследовании предпринята попытка комплексного анализа теории и практики реализации программ общественных работ в России и за рубежом, осмысления роли и функций государства (его органов на всех уровнях управления), а также органов местного самоуправления в процессе воспроизводства рабочих мест на базе общественных работ.

Лкггуалыгость и не достаточная разработанность проблемы, важность ее решения как для конкретного региона — Санкт-Петербурга, так и для других регионов Российской Федерации, определили выбор предмета диссертационной работы. Им является теория и практика проведения активной политики занятости на основе реализации программ общественных работ.

Объектом исследования избраны состояние занятости и рынка труда в Санкт-Петербурге, процессы создания временных рабочих мест на базе общественных работ.

Цель настоящего исследования заключается в разработке концепции оплачиваемых общественных работ и научно—методического обеспечения реализации программ общественных работ в переходной экономике России.

Поставленная цель вызвала необходимость последовательно решить следующие задачи:

- определить место и роль общественных работ в решении проблем безработицы на основе обобщения зарубежного и отечественного опыта проведения общественных работ;

- определить социально-экономическое содержание общественных работ, а также условия и предпосылки их развития в периоды кризисов;

- выявить экономические и социальные интересы субъектов рынка труда относительно участия в общественных работах и их организации;

- разработать научно—методическое обеспечение составления и реализации территориальных программ общественных работ, а также методические основы оценки их социально—экономической эффективности;

- разработать эффективную систему отношений субъектов организации общественных работ, на примере Санкт—Петербурга показать место и роль в этой системе органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Теоретической и методологической основой исследования стали труды классиков экономической теории — сторонников политики государственного регулирования экономики, работы в области теории рынка труда и активной полигики занятости, как отечественных, так и зарубежных ученых—экономистов. Методология исследования базируется на научных методах познания общественных явлений и процессов, таких как системно-аналитические, логические, статистические методы анализа и обработки информации, прогнозирование, экспертная оценка, моделирование и др.

Вопросы совершенствования регулирования занятости и рынка труда являются предметом исследований многих ученых, среди которых можно отметить работы Ф.С. Веселкова, Б.М. Генкина, Н.А. Горелова, М.Г. Гильдингерш, Г.Г. Зайцева, Р.П. Колосовой, Ю.Г. Одегова, Г.М. Романенковой, А.И. Рофе, Д.С. Чернейко, А.П. Соловьева, А.И. Тучкова и др., а также работы зарубежных ученых-экономистов Г. Стендинга, Я. Корнай, Р. Смита, Р. Эренберга и др.

Отдельные вопросы, связанные с проблемой развития временной занятости и организацией общественных работ, освещены в работах Н. Вишневской, М. Гарсии-Исер, Е. Курбатовой, А. Сафонова, А. Сафронова, Е. Смирновой, Е. Черкасовой и др.

В то же время теория активной политики занятости в переходный период во многом отстает от потребностей практики. Наименее разработанными в отечественной литературе, на наш взгляд, оказались вопросы методического обеспечения составления и реализации программ общественных работ. Также отсутствуют механизмы предварительной апробации и оценки эффективности таких программ.

Информационную базу исследования составили нормативные акты зарубежных стран по вопросам регулирования общественных работ, законодательные акты органов государственной власти Российской Федерации, официальные материалы Министерства труда и социального развития Российской Федерации, рекомендации МОТ, нормативно—правовые акты Администрации Санкт-Петербурга и Правительства Ленинградской области, материалы Петербургкомстата, Департамента федеральной государственной службы занятости населения по Санкт-Петербургу, других отраслевых органов управления, а также результаты научных исследований, проводимых в Санкт-Петербургском государственном университете экономики и финансов при участии автора.

Научная новизна исследования состоит в теоретическом обосновании организации общественных работ, разработке и практической реализации рекомендаций по созданию рабочих мест на базе общественных работ в условиях кризиса на рынке труда. Наиболее существенные результаты исследования, представленные к защите, заключаются в следующем: разработана концепция развития оплачиваемых общественных работ, как инструмента снижения напряженности на рынке труда в условиях системного кризиса экономики; выявлены и проанализированы факторы, которые снижают потенциал оплачиваемых общественных работ как инструмента борьбы с безработицей и не способствуют их развитию в Российской Федерации;

- определены критерии и показатели для выявления районов, на территории которых наиболее целесообразно проводить общественные работы;

- разработана методика оценки стоимости создания рабочего места на базе общественных работ;

- разработаны методические рекомендации по составлению и реализации программ общественных работ, а также методические подходы к оценке их социально—экономической эффективности;

- предложена модель территориальной (районной) программы общественных работ;

- разработана оригинальная технология организации и проведения общественных работ.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что полученные теоретические, методические и практические результаты могут быть использованы для совершенствования системы организации общественных работ, в том числе:

1). Территориальными органами службы занятости:

- при разработке и реализации подпрограмм развития общественных работ в составе региональных программ содействия занятости населения;

- для разработки локальных нормативных документов, регламентирующих технологию организации и проведения общественных работ;

- для совершенствования механизма взаимодействия с работодателями, органами государственной власти и органами местного самоуправления в области создания рабочих мест на базе общественных работ.

2). Органами государственной власти и органами местного самоуправления в практике выявления и использования социальных резервов экономического развития территорий (регионов, муниципальных образований), для совершенствования нормативно-правового обеспечения политики занятости и организации общественных работ, а также при разработке и реализации целевых государственных (муниципальных) программ развития общественных работ.

3). Руководителями организаций всех форм собственности в ходе взаимодействия с государственными органами власти и управления в деле содействия обеспечению временной занятости населения на базе оплачиваемых общественных работ.

Теоретические положения, выводы и результаты диссертационного исследования также могут быть использованы в учебном процессе.

Апробация работы была проведена при разработке и реализации подпрограммы Санкт-Петербурга «Организация общественных работ на 1998 год» и

Программы развития общественных работ по благоустройству и озеленению Петроградского района Санкт-Петербурга на 1999 год».

Научные результаты исследования докладывались на научной сессии профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов по итогам НИР 1997 г. 13-17 апреля 1998 г.

Результаты проведенного автором исследования и разработанные методические рекомендации используются подразделениями Территориального управления Петроградского административного района г. Санкт-Петербурга, а также Отделом адаптации населения к рынку труда и развития общественных работ Департамента федеральной государственной службы занятости населения по Санкт-Петербургу.

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано шесть научных работ:

1) Формирование региональных разделов Генеральной схемы создания рабочих мест // Научная сессия профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов по итогам НИР 1997 года. 13—17 апреля 1998 г. Краткие тезисы докладов. Часть И. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 1998. - 0,1 п. л.

2) Научно-методические вопросы создания и сохранения рабочих мест // Экономика труда и управление персоналом: Межвузовский сборник. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 1998. - 0,2 п. л. (автор. - 0,1 п. л.).

3) Структура программного обеспечения создания и сохранения рабочих мест // Экономика труда и управление персоналом: Межвузовский сборник. -СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 1998. - 0,4 п. л. (автор. - 0,2 п. л.).

4) Проблемы территориального управления охраной труда // Экономика труда и управление персоналом. Межвузовский сборник. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 1998. - 0,3 п. л.

5) Концепция оплачиваемых общественных работ и их роль в снижении напряженности на региональном рынке труда // Труд и бизнес в современном обществе: межвузовский сборник научных статей. — СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 1999. — 0,3 п. л.

6) Организация общественных работ // Труд и бизнес в современном обществе. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 1999. - 0,3 п. л.

Структура и объем работы. Диссертационное исследование состоит из трех глав, введения, заключения; включает 10 таблиц, 8 рисунков (схем), 20 типовых форм документации по организации и проведению общественных работ. Библиография включает 107 наименований литературных источников, использованных в работе.

Диссертация: заключение по теме "Экономика труда", Кошелев, Павел Константинович

На российском рьипсе труда еще не действуют многие рыночные регуляторы сферы труда, присупще странам с развитой рьшочной экономикой. Отсюда следу ет, что пока формируются полноценные рьмочные механизмы, государство долж но взять на себя роль регулирования занятости, з^язывая ситуацию в сфере заня тости и на рьгаке труда с условиями функционирования народного хозяйства.Однако, если государство и далее будет ставить во главу угла политики заня тости сдерживание массовой безработицы, то можно ожидать стагнационного ха рактера развития занятости и рынка труда. Открытая безработица будет нарастать умеренными темпами, сохранятся в больпшх масштабах скрытая безработица, не доиспользование рабочей силы; отраслевое и профессиональное распределение занятых будет продолжать не соответствовать реальной потребности экономики в рабочей силе, а регулирование занятости будет осуществляться, 1сак и ранее, глав ным образом, за счет внутреннего рьппса труда, то есть на уровне предприятий.Иной характер развития трудовой сферы можно ожидать, если акцент в поли тике занятости будет перенесен на содействие ускорению переливов рабочей силы по отраслям, территориям и видам занятости в интересах структурных сдвигов и роста эффективности труда. Очевидно, что это единственный выход из тупика экономических кризисов. Но, с социальной точки зрения, это и более напряжен ный вариант, поскольку предполагается ускорение высвобождения работающих в условиях нехватки рабочих мест, и потому, существенный рост безработицы.В этой ситуации перед государством встает задача выработки такой програм мы мер, которая позволила бы провести структурную перестройку хозяйства, не вызывая социального взрыва в обществе. Возможности обеспечения более благо приятной ситуации на рынке труда - в дополнительной мобилизации внутренних финансовых резервов для роста инвестиций, необходимьюс для увеличения числа продуктивных рабочих мест, как на восстановительной основе, так и на основе со здания новых рабочих мест в рамках структурной перестройки экономики. Одним из способов решения этой проблемы также является создание рабочих мест на базе оплачиваемых общественных работ.Ускорение структурньгс преобразований в экономике, диктуемое логикой пе реходного периода, неизбежно даст толчок процессу высвобождения рабочей силы и массовой безработице. И до тех пор, пока не появятся естественные условия для расширения занятости, оплачиваемые общественные работы следует признать од ной из наиболее эффективных антикризисных мер по снижению напряженности на рынке труда, и эта мера должна стать неотъемлемой частью комплексной про граммы реформирования отечественной экономики.Становление и развитие отечественного рынка труда сопровождается осмыс лением происходящих на нем процессов, его институтов, форм и методов регули рования. Это связано с реальной потребностью освоения новых форм активной помощи тем, кто стип безработным. Таким образом, исследование проблем регу лирования рынка труда на основе организации общественньгх работ представляет несомненный интерес не только в теоретическом, но и в практическом плане.Выполненная диссертационная работа позволила уточнить ряд теоретических положений, разработать методические рекомендации, выдвинуть и обосновать практические предложения, в частности: /. Определены сущностные характеристики института оплачиваемых об гцественных работ.Особенность оплачиваемых общественных работ состоит в том, что они спо собны быстро занять безработных, другие категории незанятого населения на ра бочих местах временного характера, имеющдх ярко выраженную общественно по лезную направленность, и тем самым смягчить ситуацию на рынке труда.Оплачиваемые общественные работы могут проводиться как в целях оказания социальной поддержки незанятому, но желающему работать населению, так и в целях удовлетворения потребностей организаций (территорий) в выполнении ра бот, носящих разовый или временный (сезонный) характер, а также работ по реа лизации целевых социально—экономических программ, направленных на развитие конкретной территории (региона), исходя из необходимости и целесообразности таких работ. Следовательно, значение общественных работ не исчерпывается той ролью, которую они играют в борьбе с сезонной, массовой, хронической безрабо тицей. Считается, чтх) преимущественно посредством общественных работ должны вьтолняться полезные для всего общества работы, котх)рые иначе отодвигались бы на неопределенное время из-за отсутствия либо заинтересованности в их вы полнении, либо необходимых средств.Пожалуй, именно эти две функции — оказание социальной поддержки незаня тому, но желающему работать населению, и удовлетворение потребностей органи заций (территорий) в вьшолнении временных работ — подтверждают необходи мость и целесообразность развития общественных работ как формы занятости, а также объясняют их сохранение в арсенале средств активной политики занятости даже в условиях стабильности социально-экономических систем.Основными отличительными характеристиками оплачиваемых общественных работ как формы занятости являются: — общественно полезная направленность работ, способствующая не только прямому, но и косвенному увеличению занятости (общественные работы через развитие социальной и производственной инфраструктуры стимулируют создание постоянных рабочих мест); — низкая стоимость создания рабочего места на базе общественных работ (в диссертации приводятся методические подходы к оценке стоимости создания вре менных рабочих мест на базе общественных работ); — создание рабочих мест исключительно с целью трудоустройства незанятьпс, но желающих работать граждан, которые по различным причинам не могут найти другую оплачиваемую работу; — договорный характер отношений между всеми участниками процесса орга низации и проведения общественньгк работ; — временный характер занятости (в течение периода действия срочного тру дового договора (контракта) или до трудоустройства на постоянную работу); — использование гибких форм занятости; — непременное участие органов службы занятости в организации и проведе нии общественных работ.По своему назначению мы вьщеляем три формы оплачиваемых обществен ных работ:

1). Общественные работы, направленные в первую очередь на удовлетворе ние потребностей организаций (территорий) в выполнении разовых или времен ных работ, получивших статус "общественных".2). Общественные работы, направленные на ликвидацию сезонной безрабо тицьт — "отложенные общественные работы".3). Общественные работы, направленные на ликвидацию массовой, хрониче ской безработицы (в том числе среди определенных категорий граждан, особо нуждающихся в социальной защите и ис1п>1тываю1цих трудности в поиске работы) • "целевые, широкомаспггабные общественные работы".Последняя форма общественных работ наиболее актуальна в периоды эконо мического спада и резкого роста числа безработных. Огп,1т многих стран свиде тельствует, что в острых 1физисньЕч: ситуациях такая мера играла важную роль в решении проблем занятости и в ряде случаев была более эффективной, чем прямое вспомоществование. Однако это не означает, что в периоды стабилизации и подъ ема экономики общественньтм работам вообще нет места. В тех или иных объемах они существуют на любом этапе экономического цикла (это относится к двум пер вым формам общественньос работ). Но в периоды, когда безработица достигает критических размеров, и требуются срочные антикризисные меры, направленные на предотвращение социальных потрясений, именно тогда значение и привлека тельность института общественньпс работ повьипается.2. В доступном по литературным источникам объеме проанализирован за рубежный и отечественный опыт организации и проведения оплачиваемых обще ственных работ.Опыт стран с развнггой рьпючной экономикой показывает, что общественные работы являются одним из действенньсс методов временного трудоустройства ли шившихся работы граждан, и, следовательно, важным инструментом смягчения социальной напряженности, неизбежной при массовой, хронической безработице.Хотя общественные работы существуют практически повсеместно во всем промьшшенно развитом мире, их роль в значительной степени зависит от домини рующей в той или иной стране модели экономического развития, традиционного распределения социальных обязанностей между государством и частным бизне сом. Общественные работы используются различными странами в своих нацио нальных интересах в зависимости от уровня экономического развития и сложив шейся ситуации на рынке труда, при этом общественные работы претерпели свое го рода эволюцию, существенно расширились рамки их использования.Границы современных зарубежных программ общественных работ в значи тельной степени "размыты", а формы работы тесно связаны с другими методами активного влияния на рынок труда. Широко распространено, например, сочетание программ общественных работ с организацией переподготовки и повышением квалификации безработных. Это позволяет более эффективно бороться с безрабо тицей, в особенности со структурной, которая в настоящее время стала доминиру ющей. Претерпели изменения и формы оплаты труда участников общественных работ. В одних случаях пособие по безработице им не выплачивается, в других — помимо зарплаты и пособий (или специальных доплат к заработной плате), заня тые на общественных работах получают еще и стипендию (если гражданин-участ ник общественные работ, в свободное от работы время ходит на курсы переподго товки и повышения квалификации по направлению службы занятости).Изменения в государственной политике по созданию рабочих мест, а также в источниках их финансирования предопределили новые моменты в управлении общественными работами. Основной тенденцией, наблюдаемой на протяжении последних двух десятилетий в странах с развитой рьшочной экономикой, было по степенное перераспределение функций по организации и управлению обществен ными работами между центральными и местными органами власти в пользу по следних. Роль центральных органов власти ныне заключается в принятии соответ ствующих законодательных актов, вьщелении финансовых средств, а также в контроле за их использованием. Организацией общественных работ — выбором конкретных проектов, заключением договоров с подрядчиками, подбором кадров — занимакугся местные органы власти. Именно они, получая из государственного бюджета целевые средства, распределяют их между непосредственными участни ками общественных работ. Размер выделяемых средств на проведение обществен ных работ зависит от уровня безработицы в регионе и доли лиц, особо нуждаю щихся в социальной защите и испьггьшающих трудности в поиске работы.Отечественная практика проведения общественных работ показывает, что их организация, объемы, условия и сроки вьщолнения обусловлены спецификой и уровнем развития экономики конкретной территории, а также масштабами безра ботицы, составом незанятого населения, необходимостью развития социальной инфраструктуры региона и наличием необходимьпс финансовых средств.3. Выявлены и проанализированы факторы, которые снижают потенциал оплачиваемых общественных работ и не способствуют их развитию в Россий ской Федерации.Среди этих факторов особо выделим следующие: — Значительная по масштабам скрытая безработица в переходной экономике России. Очевидно, что процесс трансформации скрытой безработицы в открытую вызовет на начальном этапе необходимость развития оплачиваемых общественных работ, пока не появятся естественные условия для расширения занятости.— Недостаточное финансирование общественных работ и, как следствие, нив кая заработная плата на общественных работах. В законе о занятости населения определены три основные источника финансирования общественных работ: сред ства организаций, на базе которых проводятся общественные работы, средства бюджетов всех уровней и средства Государственного фонда занятости населения Российской Федерации. На деле ни организации, ни местные бюджеты не хотят или не имею возможности вьщелять средства на организацию общественных ра бот, и последние финансируются преимущественно за счет средств фонда занятос ти. Средства фонда занятости привлекаются как на оплату труда граждан, участ вующих в общественных работах, и выплату им в установленном порядке пособий по безработице, так и на приобретение средств труда, необходимых для проведе ния общественных работ (либо на компенсацию соответствующих затрат раб<уго дателям).— Существующие, с точки зрения безработных, недостатки в правовом регу лировании оплачиваемых общественных работ, которые являются причиной отка за части безработных от участия в этих работах (снятие безработньгх с учета на пе риод участия в общественных работах, при повторной постановке на учет - потеря В размере пособия, запись в трудовой книжке о занятости на "непрестилшых" об щественных работах и др.). • Отсутствие или недостаток полной и достоверной информации об особен ностях и преимуществах общественных работ как формы занятости. Недостаток такой информации у незанятого населения, работодателей, органов местного са моуправления приводит к полному невниманию к общественным работам, что требует совершенствования системы информационного обеспечения всех основ ных субъектов на рынке труда по вопросам участия в общественных работах. • Отсутствие заинтересованности у работодателей создавать рабочие места на базе общественных работ. Дефицит бюджетных средств практически лишает орга ны государственной власти и органы местного самоуправления возмо^кности уста навливать льготное налогообложение для организаций, активно участвующих в развитии этой формы временной занятости. До сих пор недостаточно отработан механизм стимулирования работодателей со стороны слулсбы занятости. • Несовершенство научно-методического обеспечения разработки и реализа ции целевьрс программ общественных работ. На сегодняшний день можно конста тировать существенное отставание научно-методического обеспечения организа ции обществеьшых работ от потребностей практики. Актуальность совершенство вания научно-методической базы реализации программ общественных работ объ ясняется необходимостью повьнпения статуса общественньпс работ, их привлека тельности ддя безработных и работодателей, необходшмостью совершенствования финансово-экономического механизма организации общественных работ и др.С учетом этих факторов в исследовании излагается концепция развития опла чиваемых общественных работ как инструмента снижения напряженности на рын ке труда в условиях системного кризиса экономики. На основе эмпирического анализа состояния и динамики процесса воспроизводства временных рабочих мест определены критерии для выявления районов, на территории которых наиболее целесообразно проводить общественные работы. Особенно актуальна реализация программ общественных работ для так называемых "депрессивных" и "кризисных" территорий, где негативные процессы принимают затяжной характер и проявляются наиболее остро, а также для районов с моноэкономической струк турой производства, имеющих высокий уровень безработицы.4. Разработаны методические рекомендации по составлению и реализации целевых программ общественных работ.Организацию и проведение обществешвых работ на практике целесообразно осуществлять либо в рамках ежегодагых программ содействия занятости населения, содержащих подпротраммы создания рабочих мест на базе обществен ных работ, либо разрабатывать целевые программы общественных работ.Проведенный анализ уже разработанных программ общественных работ вы явил существенные недостатки в их содержании и механизме реализации. Поэтому возникла острая необходимость в совершенствовании научно-методического обеспечения программ общественных работ. Подготовленные автором методичес кие рекомендации бьши апробированы в рамках разработки и реализации подпро граммы Санкт-Петербурга «Организация общественных работ на 1998 год» и «Программы развития общественных работ по благоустройству и озеленению Пе троградского района Санкт-Петербзфга на 1999 год».В ходе оценки экономической и социальной эффективности программ обще ственных работ необходимо учитывать как прямое, так и косвенное воздействие общественных работ на увеличение занятости. Об общей эффективности программ общественных работ нельзя судить только по числу работников, принимаюпщх в них участие по направлению службы занятости, поскольку наряду с ними в обще ственных работах участвуют и работники предприятий, на базе которых проводят ся общественные работы. Возможно, кому-то из этих штатных работников грозило бы увольнение, если бы не общественные работы. Участие этих работников в ор ганизации и проведении общественньпс работ дополняет социальный эффект по следних. Кроме того, проектирование и подготовка общественных работ обычно требуют определенных трудозатрат в смежных секторах и на других стадиях про изводства, что также воздействует на занятость. Это косвенное воздействие обще ственных работ на занятость.Эффективность общественных работ оценивается также по тому, в какой ме ре они содействуют занятости граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы. В условиях долговременной несба лансированности рьшка труда наименее кош^ентоспособные работники оказы ваются в особенно неблагоприятном положении. С течением времени они образу ют все увеличивающееся ядро "хронически" безработных, из-за чего растет опас ная, как для отдельных граждан, так и для всего общества застойная безработкща.Одна из задач общественных работ состоит в том, чтобы разгрузить рьигок труда от таких категорий безработных и повысить их шанс на трудоустройство.Успешная реализация программ общественных работ и, в первую очередь, их финансирование зависят не только от органов службы занятости, но и от реально IX) содействия определенных законодательством заинтересованных сторон: отрас левых и территориальных органов исполнительной власти, органов местного са моуправления, работодателей. Участие перечисленных субъектов в проектах общественных работ может иметь самые различные формы. В диссертационном исследовании приводятся четыре схемы организации и финансирования общест венных работ, которые наиболее полно учитывают специфику кризисной снпуации и прошли апробацию в Санкт-Петербурге в ходе реализации целевьпс программ общественных работ в 199S—1999 гг.5. Разработана технология организации и проведения общественных работ.Эффект от реализации программ общественных работ в значительной степени будет определяться тем, насколько хорошо они организованы и привлекательны для работодателей и незанятого населения. В этих целях была пересмотрена орга низационно-методическая база проведения общественных работ в Санкт-Петер бурге, в том числе: • уточнены цели, формы, виды, приоритетные направления и методы органи зации общественньрс работ в свете последних изменений законодательства, регла ментирующего порядок их проведения; — разработаны критерии отбора и финансовой поддержки проектов обществ венных работ; — разработана технология взаимодействия службы занятости с безработными, работодателями, отраслевыми и территориальными органами государственной власти, органами местного самоуправления при организации и проведении обще ственных работ; • приведена в соответствие с новой концепцией общественных работ локаль ная нормативная дох^лментация (формы договоров о проведении общественных работ, отчетная документация), уточнен порядок документооборота.Эффект от внедрения настоящей технологии был получен за счет соблюдения сроков, полноты и качества реализации мероприятий программ общественных ра бот в результате комплексной, системной увязки действий всех участвующих в ней структур и хозяйствующих субъектов, повьипения оперативности и эффективности действий ответственных исполнителей, исключения ошибок организационного ха рактера.Таким образом, исследование выполнено в полном объеме, носит самостоя тельный и законченный характер.Диссертация автором представляется впервые.