Оптимизация взаимосвязи социальной политики и межбюджетных отношений тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Оптимизация взаимосвязи социальной политики и межбюджетных отношений"

На правах рукописи

СОЛОВЬЕВ Дмитрий Иванович

ОПТИМИЗАЦИЯ ВЗАИМОСВЯЗИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ И МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Специальности: 08.00.05 -экономика и управление народным хозяйством: экономика труда;

08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2005

Диссертация выполнена на кафедре труда и социальной политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель: кандидат экономических наук, доцент

ФРОЛОВ Борис Иванович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

ПУШКАРЕВ Николай Федосеевич

кандидат экономических наук ВОРОПАЕВА Ирина Николаевна

Ведущая организация - Московский государственный университет им. М.ВЛомоносова

Защита состоится " " июня 2005 г. в ^б.ООчасов на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д—502.006.03 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606 г. Москва, пр. Вернадского, 84, 2 уч. корп., ауд. № 3080.

С диссертацией можно ознакомиться на кафедре труда и социальной политики РАГС при Президенте РФ (2 уч. корп., каб. 2022).

Автореферат разослан "¿0 " 2005 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор экономических наук доцент

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Укрепление федеративного устройства российского государства, его социальной модели сформулированной в ст. 7 Конституции РФ сопряжено с оптимизацией отношений между органами государственной власти и муниципальными образованиями в сфере разработки и реализации социальной политики.

Социальная политика объективизируется движением денежных потоков между уровнями бюджетно-налоговой системы в соответствии с функциями, полномочиями и социальными обязательствами федеральных, региональных и местных органов власти перед населением, учреждениями бюджетной сферы, другими законодательно определенными бюджетополучателями. Межбюджетные отношения (МБО) существенно влияют на количество и качество предоставления населению общественных благ и услуг, уровень реальных доходов всех социальных слоев общества и, прежде всего, наиболее нуждающихся в социальной поддержке со стороны государства.

На современном этапе на социальные параметры бюджетной системы усиливается воздействие правовых, налоговых и финансовых новаций, масштабных изменений единого социального налога (ЕСН), монетизация льгот и т.п. В процессе проведения административной реформы, изменения бюджетного и налогового законодательства, а также формирование новой модели федеративных отношений и местного самоуправления происходит передача на региональный уровень значительной части социальных полномочий и соответствующих расходов государства, что не всегда сопровождается соответствующим повышением доходов бюджетов субъектов Российской Федерации,городов и районов.

Эти изменения не всегда увязываются друг с другом, обостряя проблему оптимизации взаимосвязи социальной политики и МБО.

В условиях снижения с 2005 г. доли социальных расходов федерального бюджета по отношению к ВВП, уменьшения налоговой нагрузки на бизнес, роль МБО в обеспечении государственных гарантий гражданам в области услуг социальной сферы существенно возрастает.

Осуществление реформирования федеративных отношений, разграничение бюджетно-налоговых полномочий и бюджетных обязательств между уровнями власти, перестройка системы социальной поддержки населения (в том числе "монетизация" льгот) - все это существенно модифицирует не только механизм, но и содержательную сторону социальной политики как федерального центра, так и регионов. Возникает и обостряется комплекс новых проблем осуществления социальной политики, связанных с МБО, рассмотрение которых весьма актуально для обобщения современных тенденций региональной социальной политики, совершенствования ее финансово-бюджетных механизмов, решения комплексных социально-экономических задач территориального развития.

Степень разработанности проблемы. Теория и методология социальной политики, проблемы ее взаимосвязи с механизмом бюджетного обеспечения рассмотрены в трудах: А.Н.Аверина, В.Н.Бобкова, В.С.Буланова, Н.А.Волгина, Е.В.Егорова, Е.Н.Жильцова, А.Э.Котляра, К.Э.Лайкама, Ю.Г.Одегова, В.И.Плакси, Б.В.Ракитского,

Н.М.Римашевской, Л.С.Ржаницыной, В.Д.Роика, И.И.Столярова, Т.С.Сулимовой, Л.П.Храпылиной, Ф.И.Шаркова, А.И.Щербакова. Заметный вклад в разработку теоретических проблем межбюджетных отношений, вопросов государственных и муниципальных финансов внесли

А.М.Бабич, О.И.Богачева, С.Д.Валентей, А.Г.Игудин, В.В.Климанов,

A.М.Лавров, В.Н.Лексин, Ю.И.Любимцев, И.Д.Мацкуляк, И.Н.Мысляева, Л.Н.Павлова, И.В.Подпорина, Е.В.Пономаренко, В.К.Сенчагов,

B.М.Родионова, В.Б.Христенко, А.Н.Швецов и др. Отдельные аспекты взаимосвязей социальной политики и МБО нашли отражение в работах А.М.Логвиной, Л.Н.Лыковой, Б.Е.Пенькова, Н.М.Мухетдиновой.

Вместе с тем ряд задач оптимизации социальной политики и МБО остаются недостаточно исследованными. Имеется настоятельная потребность, в частности, в комплексном рассмотрении взаимосвязей социальной политики и МБО как узлового направления социальной политики. Важное значение имеет "привязка" исследований к конкретным особенностям и задачам отдельных макро регионов, в том числе российского Севера.

Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в научном обосновании оптимизации взаимосвязи социальной политики и МБО, финансового обеспечения социальных полномочий федерального центра, субъектов Федерации и муниципальных образований.

Достижение поставленной цели предусматривает решение следующих задач:

- раскрытия современной структуры и функций межбюджетных отношений, механизмов их взаимодействия с социальной политикой;

- определения особенностей, целей, приоритетов и механизмов региональной социальной политики, обоснования критериев ее бюджетной обеспеченности;

- обоснования перспективных направлений обеспечения бюджетной сбалансированности;

- выяснения принципов разграничения расходных полномочий, их

влияния на региональную социальную политику и пути совершенствования этой практики;

- обоснования направлений усиления влияния МБО на эффективную реализацию комплексных региональных программ;

- определения достоинств и недостатков проводимой реформы бюджетно-налогового законодательства и оценки возможных последствий для реализации региональной социальной политики.

Объектом исследования является сфера взаимосвязи социальной политики и межбюджетных отношений, а также направления и механизмы их оптимизации в Российской Федерации.

Предметом исследования выступают социально-экономические отношения, складывающиеся в связи с усилением взаимосвязи социальной политики и бюджетов всех уровней в целях наилучшего решения проблем социально-экономического развития регионов.

Теоретической и методологической основой исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам бюджетного федерализма, региональной политики, современного бюджетно-налогового законодательства. Автором использованы диалектический метод, системный анализ, статистические обобщения.

Информационно-аналитической базой работы стали программные федеральные и региональные документы, нормативно-законодательные акты федерального и регионального значения, официальные материалы Росстата России, материалы коллегий Минфина России, Минэкономразвития России, и министерств и ведомств Республики Саха (Якутия).

Научная новизна исследования состоит в следующем:

- раскрыта диалектика взаимосвязей социальной политики и меж-

бюджетных отношений, современные особенности которых заключаются в функционировании нескольких уровней социальной политики и бюджетной системы, в особой остроте проблем сбалансированного изменения расходных полномочий и налоговых доходов, а также перераспределения их между бюджетами разных уровней;

- установлено, что реализации эффективной государственной социальной политики препятствует отсутствие законодательно определенных и разграниченных бюджетных полномочий, а соответственно и ответственности органов государственной и муниципальной власти;

- раскрыты пути оптимизации взаимосвязи социальной политики и бюджетно-налогового потенциала (вертикальной сбалансированности) на основе сформулированного в диссертации принципа "самостоятельность -заинтересованность - социальная ответственность" регионов и органов местного самоуправления в условиях автономии бюджетно-налоговой и социальной политики регионов;

- доказано, что реформирование МБО с целью повышения эффективности реализации социальной политики должно включать в себя: обеспечение сбалансированности бюджетной системы, разграничение доходных источников и расходных полномочий между всеми уровнями власти и соответствующими бюджетами, сокращение нефинансируемых мандатов, повышение ответственности и качества управления общественными финансами на региональном и местном уровнях;

- определены пути оптимизации взаимосвязи региональной социальной политики и формирования системы финансовой поддержки субъектов Федерации, которая должна быть основана на различных типах и инструментах финансовой помощи (текущая, инвестиционная и «реформо-

стимулирующая помощь, общие дотации, субвенции, долевые субсидии); на современном этапе в систему федеральной поддержки могли бы войти пять фондов, два из которых (Федеральный фонд поддержки регионов и Фонд компенсаций) уже функционируют, два (Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов) формально созданы, но фактически пока не действуют и еще один новый фонд - Фонд софинансирования социальных расходов.

- предложены рекомендации по созданию в федеральном и региональных бюджетах финансовых резервов для оперативного сбалансирования местных и региональных бюджетов в период перехода к новым разграниченным полномочиям и обязательствам; показана целесообразность составления балансов (а не только реестров) доходных и расходных полномочий и обязательств регионов и муниципальных образований с учетом их нормативной и реально необходимой финансовой обеспеченности.

Практическая значимость результатов исследования состоит в том, что последовательная реализация обозначенных в работе конкретных выводов и рекомендаций позволит повысить эффективность МБО в целях проведения государственной социальной политики в контексте проводимой в настоящее время реформы органов власти на региональном и местном уровне, а также непосредственно самих МБО. Отдельные положения исследования могут быть использованы для дальнейшего совершенствования бюджетного федерализма и финансовых отношений на уровне местного самоуправления на основе усиления их социальной направленности. Материалы диссертации могут быть рекомендованы для разработки новых разделов в курсах "Социальная политика" и "Межбюджетные отношения".

Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты исследования используются в практической работе автора по обеспечению взаимодействия органов власти Республики Саха (Якутия) с федеральными органами власти по вопросам социальной политики и межбюджетных отношений, а также реализации федеральных целевых программ на территории республики. Практические результаты работы используются при разработке проектов бюджетов, республиканских программ социально-экономического развития и формирования социальной политики в регионе. Теоретические положения и рекомендации, вынесенные на защиту, докладывались автором на Всероссийской конференции "Социальное развитие северных регионов: опыт, проблемы, перспективы" (Москва, РАГС, ноябрь 2004 г.)

Структура диссертации и ее логика определены целью и задачами исследования; она состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и приложений.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении диссертации обосновывается актуальность темы, раскрывается степень ее изученности, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, представлены теоретическая и методологическая основа, раскрыта научная новизна и практическая значимость работы.

В главе I — "Сфера межбюджетных отношений и ее влияние на социальную политику" - рассматриваются структура и функции МБО и механизм их взаимосвязи с социальной политикой, особенности региональной социальной политики и ее финансовой обеспеченности, а также финансовые механизмы реализации социальной политики в Российской Федерации.

Сфера МБО является составной частью бюджетной системы России, которая отражает финансово-экономическую сторону бюджетного федерализма. Вместе с тем, необходимо выделять и социальное значение и направленность сферы МБО, ибо конечной целью бюджетов всех уровней, и особенно бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, является развитие социальной сферы. Без выделения социальной направленности МБО этот важнейший институт государственной политики теряет свою качественную определенность. В 2005 г. доля расходов федерального бюджета на финансирование социальной сферы составляет 14,7% '.

Бюджетно-налоговая политика формирует и путем бюджетно-налогового законодательства оформляет финансовую инфраструктуру МБО, а социальная политика наполняет их социальным содержанием: социальными целями, направлениями, задачами, механизмами, адресностью, т.е. социальным смыслом межбюджетных финансовых потоков и связей.

Правовая конструкция МБО, в которой формируется их социальное содержание, включает в себя бюджетную систему (бюджетное устройство), разделение бюджетных и налоговых полномочий, совместные полномочия, договорные полномочия субъектов МБО, к которым относятся органы власти. Рассмотрение правовой конструкции МБО позволяет выявить общие контуры (бюджетное, налоговое, трудовое законодательство) бюджетной сферы, а также исследовать вопросы реализации социальных отношений через механизм правовых отношений и норм.

Однако ни Бюджетный кодекс РФ, ни налоговое законодательство не раскрывают социальные функции, цели и задачи МБО. Вместе с тем имеется огромная потребность в раскрытии этих функций, целей и задач МБО,

Роик В. Социальный бюджет - 2005: как его оценить налогоплательщику. Человек и труд.-2004.-№12, с. 29.

социальных полномочий и обязательств в бюджетно-налоговом законодательстве. В этом отношении большой шаг вперед сделан в Федеральном законе № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также в Федеральном законе № 120-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений". Особым звеном финансовой инфраструктуры социально-бюджетной сферы являются социальные внебюджетные фонды: пенсионный фонд, фонд социального страхования, фонд обязательного медицинского страхования. Они выполняют функции социального обеспечения, социальной защиты, социального страхования, являются источниками основной части социальных трансфертов как в целом по Российской Федерации, так и в каждом отдельном регионе. Наличие очерченной законодательством сферы МБО (в узком смысле слова) и внебюджетных фондов создает двух-системную многоканальную совокупность государственных социальных трансфертов и социальных расходов (рис.1).

В системе факторов, влияющих на финансовую конфигурацию МБО, выступают договорные отношения, а также передача полномочий от одного субъекта социальных и бюджетно-налоговых отношений другому. Однако в последние годы роль договорных отношений "вертикального типа"

(т.е. между центром и субъектом Федерации) резко снизилась.

В Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ 20042005 гг. обозначена необходимость проведения посредством механизмов МБО реально обеспеченной социальной политики, что конкретно выражает одну из основных функций государства реализуемой через сферу межбюджетных отношений. По мнению диссертанта, назрела необходимость принятия особого Федерального закона "Об основах социальной политики", одним из разделов которого должен быть раздел о функциях, целях и задачах МБО в реализации социальной политики содержащий весьма конкретные механизмы правового регулирования финансового обеспечения социальной политики в регионах.

Специфическая сфера социальных отношений, образуемая финансовой структурой межбюджетных связей, включает в себя: социальное содержание и функции бюджетного устройства; блок МБО в системе функционирования государственных внебюджетных фондов; социальный аспект разделения бюджетных и налоговых полномочий; блок совместных и договорных социальных бюджетных полномочий; блок бюджетных обязательств на каждом уровне бюджетной системы; совокупность регулируемых социальных и финансовых параметров; систему бюджетных учреждений социального назначения - получателей социальных финансовых ресурсов (грантов); отношения с физическими лицами как конечными субъектами (и объектами) социальной политики в сфере МБО. В итоге, сфера МБО является социально-бюджетной сферой взаимодействия федерального центра, регионов и органов местного самоуправления в целях предоставления расширяющегося объема и спектра общественных услуг населению для обеспечения роста его благосостояния в условиях трансформируемой рыночной экономики российского типа.

Социально-экономическое развитие страны не может успешно осуществляться без интеграции регионов в единое макроэкономическое и социальное пространство, с одной стороны, и без самостоятельного формирования и реализации субъектами Федерации социальной политики в своем регионе - с другой. В социальной политике, как и в экономической, на первый план выдвигается проблема четкого разделения сфер реализации государственной социальной политики между Центром и субъектами.

Отношения типа "центр-регион", "регион-регион" сложные и противоречивые, в них переплетаются разноуровневые процессы, сталкиваются противоречивые интересы.

Таблица 1

Изменение бюджетного финансирования отраслей социальной сферы в 2005 г.1

Отрасль Федеральный бюджет Бюджеты территорий

в% к 2004 г. в % к 2004 г.

Образование, культура, СМИ и др. 98,8 137,0

Здравоохранение и спорт 109,3 118,0

Социальная политика 111,7 123,0

Наиболее существенный прорыв в формировании и программировании федеральной и региональной социальной политики в увязке с федеральной реформой МБО осуществлен в "Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 гг.)". В соответствии с федеральной программой в диссертации анализируются основные цели региональной политики. В ней наряду с подразделом среднесрочной региональной социально-экономической политики в качестве самостоятельного блока рассмотрен

1 Роик В. Социальный бюджет - 2005: как его оценить налогоплательщику. Человек и труд.-2004.-№12, с. 29.

комплекс вопросов, относящихся непосредственно к сфере МБО (подраздел 3.7 "Реформа МБО"), в котором определены основные цели реформирования МБО на среднесрочную перспективу.

Формирование социально эффективного типа региональной социальной политики, отражаемого в программах федерального центра и регионов, пока мало зависит от теоретической проработки данной проблемы, которая длительное время отстает от запросов практики. Тем более, если речь идет об особом разделе региональной политики - социальной политики в сфере МБО. Рассмотрев наработки Ю.П.Алексеева, Ф.И.Шаркова, О.Р.Мамневой по региональной социальной политике и определяя свою позицию, автор считает, что социальная политика в сфере МБО многопла-нова и "многоэтажна"; это особая специфическая сфера региональной социальной политики, которую можно терминологически определить как региональную социальную бюджетную политику, а в более широком отношении как "региональную социальную финансовую политику". При этом региональная социальная политика, реализуемая посредством МБО, несколько более узкое и специфическое понятие, чем региональная социальная бюджетная политика, поскольку некоторые ее направления могут и не осуществляться через механизм межбюджетных связей, но в конечном итоге, через опосредствующие отношения и зависимости, влияют на сферу межбюджетных отношений, потенциал бюджетных потоков в сфере межбюджетных связей.

Российская система МБО включает в себя ряд блоков социально-финансовых отношений. Каждый блок межбюджетных отношений выполняет специфические функции в реализации социальной политики во взаимоотношениях федерального центра и территорий.

В РФ проблемы вертикального (блок 1) и горизонтального (блок 2)

выравнивания относятся к одним из сложных проблем из-за больших перепадов бюджетно-налоговых доходов территорий в расчете на душу населения. По данным 2003 г. перепад удельного налогового потенциала составлял по регионам РФ порядка 30:1 (для сравнения, в США около 2,5:1). Поэтому в России перед государством стоит сложная задача горизонтального выравнивания как между регионами, так и на субрегиональном уровне.

Социальная направленность сложившейся модели МБО в России зависит от многих факторов: общей направленности социальной политики, наличия нерешенных проблем, бюджетно-налоговой политики центра, региональных различий.

В результате органы власти субъектов Федерации и местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов, и вынуждены проводить политику выборочного и/или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливать (в том числе за счет заимствований) безнадежную задолженность. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества предоставления бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, реструктуризации бюджетной сети, разработке и реализации среднесрочных программ развития и реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру-

Рассматривая федеральную общеэкономическую и бюджетно-налоговую политику под углом зрения ее "социальности", автор приходит к выводу, что эта политика ограничивает социальный потенциал МБО, а уклон в сторону ограничения социально-бюджетных и социально-

налоговых полномочий субъектов РФ отрицательно сказывается на решении стратегических проблем борьбы с бедностью, повышения жизненного уровня населения, процессах преодоления существенного разрыва в уровнях социально-экономического развития регионов.

В последние годы наметилась тенденция централизации финансовых ресурсов в федеральном бюджете и ограничения полномочий субъектов РФ в налоговой сфере, что порождает возрастание запросов к федеральному центру в отношении финансовой помощи, усиливает зависимость регионов от центра и снижает потенциал возможностей проведения самостоятельной активной внутренней социальной политики в регионах на основе повышения их заинтересованности и ответственности. Стоит задача изменения тенденций усиления иждивенчества и сокращения социальных полномочий субъектов РФ и органов местного самоуправления путем развития более эффективных и социально насыщенных форм и методов МБО во всех блоках российского бюджетного федерализма и системе внутренних межбюджетных отношений субъекта РФ.

В главе 2 - "Оптимизация влияния межбюджетных отношений на социальную политику" - рассмотрены вопросы оптимизации бюджетно-налоговых потенциалов реализации региональной социальной политики, принципиальные направления оптимизации разграничения расходных социальных обязательств между уровнями бюджетной системы и совершенствования механизмов финансовой помощи регионам и местному самоуправлению; возможности использования МБО в решении комплексных социально-экономических программ (на примере Республики Саха (Якутия).

Бюджетно-налоговый потенциал региональной социальной полити-

ки есть нормативно-законодательное определение устойчивых условий и бюджетно-налоговых полномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, позволяющих обеспечить проведение в отношении конкретного региона и в самом регионе относительно автономную, самостоятельную и эффективную бюджетно-налоговую политику.

Бюджетно-налоговый потенциал региона изменяется под действием ряда факторов: изменений в налоговой сфере и в структурной политике бюджетных расходов на региональном уровне, изменений непосредственно в сфере финансовых трансфертов, изменений в области формирования и финансирования федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов. При этом следует учитывать и существование определенной асимметрии, отмеченной проф. Ю.И.Любимцевым: по статусу субъектов федерации, по различиям регионов в зависимости от льготного налогообложения и т.п. Все это приводит к неоправданной дифференциации регионов по бюджетной обеспеченности.

На бюджетно-налоговый потенциал регионов существенное влияние оказывает политика сокращения собственной налоговой базы, которая четко обозначилась в период 2003-2005 гг. Основной тенденцией, с которой столкнулись регионы в 2000-2005 гг. при формировании своих бюджетно-налоговых потенциалов, стало снижение совокупного налогового уровня аккумуляции налоговых доходов по отношению к ВВП. Решение задач роста ВВП, дальнейшего стимулирования развития бизнеса путем сокращения налогов осуществлялось в основном в ущерб доходным источникам субъектов РФ и органов местного самоуправления: доля их бюджетов в доходах консолидированного бюджета РФ в процентах от

ВВП упала с 14,6% (2000 г.) до 11,8% (2004 г.)1.

В бюджетной политике на 2005 г. и дальнейшую перспективу прослеживается линия на решение проблем федерального центра за счет регионов, что обусловливает дефицит региональных бюджетов и их зависимости от федеральных трансфертов и деформирует внутреннюю социальную политику регионов.

Некоторые субъекты Федерации стали чрезмерно широко использовать права льгот по федеральным и региональным налогам, теряя существенную часть своего налогового потенциала и претендуя на увеличение финансовой помощи из федерального бюджета. При этом инвестиционный эффект от этих льгот для региона не очевиден. Анализ распределения налогового потенциала страны показывает наличие острейших противоречий в этом блоке межбюджетных отношений. Чрезвычайно мал потенциал собственных региональных и местных налогов, чтобы на их основе решать назревшие социальные проблемы как в области повышения доходов и жизненного уровня населения, обеспечения социальной защиты, так и в области инвестиционного развития как главного фактора наращивания регионального бюджетно-налогового потенциала.

Реформирование МБО в связи с принятием нового законодательства об органах власти субъектов РФ, местном самоуправлении и межбюджетных отношениях весьма существенно влияет на перспективы и экономические возможности региональной социальной политики. Критерии, цели и задачи социальной политики в новых реформаторских начинаниях не отражены с достаточной четкостью и содержательностью, что может, вопре-

1 О федеральном бюджете на 2004 г. с приложениями. - М.: Библиотечка Российской газеты, 2004. - 408 с.

ки ожиданиям, привести к осложнениям в ее реализации и вместо усиления стабильности создать факторы дестабилизации. Региональные власти и органы местного самоуправления могут смягчить возможные угрозы опережающими действиями по экспериментальной оценке законодательных новаций по конкретным регионам и территориям и определить свои позиции и встречные предложения к федеральным ведомствам, ответственным за выработку и реализацию региональной социальной политики.

В связи с повышением ответственности субъектов Федерации и органов местного самоуправления за функционирование социальной сферы, и предоставление общественных благ и услуг социального назначения на своих территориях, необходимо опережающее формирование и модернизация региональной нормативно-законодательной базы, соответствующей новому характеру и новым формам МБО как с федеральным бюджетом, так в МБО в региональной бюджетно-налоговой системе.

Новые принципы разграничения расходных полномочий между бюджетными уровнями закреплены в "Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г." (2001 г.), а также в ряде последних федеральных законов. В результате механизм реализации расходных обязательств в реализации социальной политики ужесточается и прочно закрепляется за определенным уровнем бюджета и не меняется в течение финансового года. Отсюда чрезвычайно важна точность бюджетного планирования социальных расходов, обоснованность потребностей в их финансировании, их направлениях, обоснованность потребностей в финансовой помощи и ее формах и механизмах, что должно заранее предусматриваться и отражаться в бюджетном законодательстве и бюджетном проектировании, в том числе и в межбюджетных отношениях.

Жесткое законодательное регулирование формирования и финансирования расходных обязательств (полномочий) субъектов РФ и муниципальных образований ставит перед субъектами социальной политики задачи опережающей деятельности в определении приоритетов, целей, задач, конкретных направлений и социальных обязательств, которые должны быть (предусмотрены) в общей совокупности бюджетных обязательств субъекта Федерации и муниципальных образований, которые имеются в конкретном регионе.

Отличительной особенностью современного этапа является масштабный процесс передачи полномочий от центра к субъектам (льготы по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, отказ от единой тарифной сетки по оплате труда бюджетников и расширения в этой сфере "самостоятельности" территорий, пособия на детей, финансирование заменяемых натуральных льгот ряду категорий граждан и т.п.). Федеральный центр считает, что в результате перевода основной массы натуральных льгот в денежную форму регионы получат не только существенную прибавку в объемах поступлений доходов, но и выиграют от улучшения финансового положения предприятий жилищно-коммунальной сферы и транспортных организаций, повышения объективности и прозрачности финансового обеспечения государственных обязательств по предоставлению льгот. Но это утверждение пока не находит практического подтверждения в изменении бюджетно-налогового потенциала и налоговых полномочий субъектов Федерации.

Финансовая помощь территориям в Российской Федерации осуществляется в разных формах (отчислений от налогов, дотаций, субвенций, субсидий, бюджетные ссуд). С 1994 г. была введена новая форма оказания

финансовой помощи - трансферты, для чего был создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР). Кроме этого, позднее были созданы Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития.

Средства из ФФПР в 2003-2004 гг. получали более 70 субъектов РФ. Социальная направленность фонда - выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, субсидии на государственную поддержку предприятий жилищно-коммунального хозяйства, обеспечение индексации и своевременности выплат заработной платы в бюджетной сфере.

Фонд финансовой поддержки субъектов РФ - эффективный механизм реализации региональной социальной политики, опирающийся на отлаженную методику формирования и распределения. Главные проблемы и недостатки этого механизма состоят, во-первых, в ограниченности абсолютных (а не относительных) объемов ресурсов (на 2005 г. его размеры увеличиваются по сравнению с 2004 г. на 8%, т.е. лишь на уровень компенсации инфляционного фактора); во-вторых, в некоторой уравнительности предоставления финансовых трансфертов, что вызывает эффект "привыкания" бюджетно-недостаточных регионов к "инъекциям" из федерального бюджета и снижает ответственность и инициативность органов власти субъектов Федерации.

Функционирование других фондов финансовой поддержки стало разрешением противоречия между неупорядоченностью источников финансирования социальных расходов по "федеральным мандатам" и возложением обязательств по предоставлению соответствующих услуг и денежных выплат на бюджеты субъектов Федерации, которые стали своего рода заложниками неупорядоченности федерального законодательства.

Предусмотренные в 2005 г. мероприятия по совершенствованию МБО позволят обеспечить финансовыми источниками бюджеты субъектов Федерации для выполнения возложенных на них расходных полномочий, создать стимулы для наращивания собственной налоговой базы и повышения ответственности регионов за реализуемую бюджетную политику.

Проведенный анализ нового законодательного механизма МБО отношений внутри субъекта Федерации позволяет сделать некоторые выводы, имеющие значение для решения задач реализации социальной политики федерального центра и территориальных органов власти.

В диссертации подробно рассматривается проблема общего и особенного в МБО. В законодательно-нормативных документах последних лет превалирует тенденция унификации принципов МБО в ущерб учету специфики регионов, особенно регионов российского Севера.

МБО, охватывающие взаимоотношения в налоговой сфере, распределение бюджетной помощи между регионами, формирование механизма внутренних МБО следует рассматривать и совершенствовать в ориентации на решение как оперативных социальных задач (социальное дотирование, социальное компенсирование, обеспечение реализации финансирования социальных стандартов и норм на уровне минимальной бюджетной обеспеченности), так долгосрочных задач и целей развития экономики и социальной сферы конкретного региона. В Республике Саха (Якутия) этому сочетанию и взаимодействию текущих и долгосрочных целей бюджетной и социальной политики придается первостепенное значение.

Наиболее существенные направления использования МБО в решении комплексных проблем социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) определяются на основе разработки долгосрочных про-

гнозов социально-экономического развития региона, основных направлений региональной финансовой политики и долгосрочных финансовых проектировок.

Так, в "Основных направлениях социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) до 2010 г.", которые начали реализовываться с 2001 г. и корректируются ежегодно при определении параметров бюджетной системы республики и изменения экономических условий, федерального бюджетного и налогового законодательств, определены целевые установки по реформированию республиканской социальной сферы, структурной политики и модернизации региональной экономики, необходимые условия для повышения темпов экономического роста в регионе.

МБО необходимо активно использовать в решении следующих комплексных проблем развития социальной сферы Республики Саха (Якутия): образование, здравоохранение, социальная защита, снижение уровня бедности, рост доходов населения, ЖКХ.

В связи с изменениями в политике предоставления социальных льгот, заменой натуральных льгот денежными компенсациями или даже отменой натуральных льгот федеральным законодательством, на МБО ложится дополнительная финансовая и компенсационная нагрузка, усложняется их механизм, повышается ответственность регионов в решении социальных задач, недопущении "отступления" от имеющегося уровня социальной поддержки и социального обеспечения. Некоторые аспекты и подходы, требующие их обоснования на региональном уровне, будут рассмотрены и рекомендованы при дальнейшем анализе темы диссертации.

Важным направлением бюджетной политики, требующим значительного внимания, является проблема выравнивания бюджетной обеспе-

ченности улусов. Оказание финансовой помощи является одним из основных вопросов проведения реформы МБО. Финансовая поддержка местных бюджетов должна строиться в соответствии с разделением властных полномочий между уровнями бюджетной системы и выравнивания бюджетной обеспеченности населения бюджетными услугами, реализации государственных гарантий и стандартов. Необходимо учитывать возрастающую своеобразную межрегиональную конкуренцию, своего рода "борьбу" регионов за финансовую помощь со стороны федерального центра и разделения общей налоговой базы страны, а также потенциал инвестиций как внутренних, так и иностранных, включая инвестиционные ресурсы общероссийского и региональных финансовых рынков.

Используя в качестве базисной основы новую модель формирования налоговых доходных источников консолидированного бюджета республики, необходимо продолжить оптимизацию и поиск новых неналоговых доходов, раскрывать потенциал и стабилизировать систему финансовой помощи, снижать риски привлечения инвестиционных ресурсов с финансовых рынков на основе повышения инвестиционного рейтинга региона.

В заключение обоснованы следующие основные выводы и рекомендации:

- для усиления взаимосвязи социальной политики и бюджетного процесса целесообразно принять нормативный акт о социальных государственных стандартах, позволяющий увязать объемы требуемых ресурсов с уровнем обеспечения социальными услугами;

- разработать и законодательно утвердить основные социальные параметры государственных расходов на отдельные сегменты социальной сферы (на образование, здравоохранение, культуру, науку, ЖКХ, а также

для обеспечения минимально допустимых размеров заработной платы, пенсий и пособий); определить финансовые механизмы, позволяющие вы-равнить экономические возможности регионов в осуществлении социальной политики, преодолеть диспропорции в дифференциации доходов населения и региональных стандартов и финансовых нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

- для решения основной проблемы МБО - «нефинансируемых мандатов» - следует принять федеральный закон, касающийся общих принципов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в котором оговаривались бы гарантии предоставления органам местного самоуправления финансовых средств, необходимых для осуществления отельных государственных полномочий.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы, отражающие ее основные положения:

1. Сфера межбюджетных отношений как особая область социальной политики /Статья в сборнике "Проблемы социально-экономического развития на современном этапе". Выпуск 5. - М.: ИКФ "Каталог", 2004 (1 П_Л.).

2. Факторы реализации региональной социальной политики в модели межбюджетных отношений /Статья в сборнике "Проблемы социально-экономического развития на современном этапе". Выпуск 5. - М: ИКФ "Каталог", 2004 (1,1 п.л.).

3. Влияние оптимизации расходных полномочий и механизмов финансовой помощи на решение актуальных социальных задач в регионах / Статья в сборнике "Проблемы социально-экономического развития на современном этапе". Выпуск 6. - М: ИКФ "Каталог", 2005 (0,7

* *

*

Автореферат

Диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

СОЛОВЬЕВА Дмитрия Ивановича

Тема диссертационного исследования: "ОПТИМИЗАЦИЯ ВЗАИМОСВЯЗИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ И МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ"

Научный руководитель -Фролов Б.И.

Изготовление оригинал-макета Тихонова И.В.

Подписано в печать

Усл. п.л. - й-

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № И1ГЗ-119606, Москва, пр-т Вернадского, 84

ПНЮ/1 2005