Организационно-экономические и методические основы функционирования службы занятости тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Организационно-экономические и методические основы функционирования службы занятости"

Г В (мйт-пжербургсюй университет экономики и финансов

МОХОВИК Станислав Викторович

ОРГЛНКЗАЦИОКНО-ЭКОНШИЧЕСШ И МЗТОЖШШЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СЛУЖБI»' ЗАНЯТОСТИ

Специальность 08.00.07 - Экономика труда

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание учёной станет кандидата экономических наук

• ДПР 15№

На правах рукописи

Санкт-Петербург - 199

Работа выполнена в Санкт-Петербургском университете экономики и финансов.

Научный руководитель - доктор экономических наук,

профессор Гендлер Г.Х.

Официальные оппоненты -

Ведущая организация

доктор экономических наук, профессор Зайцев Г. Г.

кандидат экономических наук, доцент Безденежных Т.И.

Комитет до труду к занятости населения Ленинградской области.

Защита состоится 1594 г. в ./г. ча-

сов на заседании диссертационного Совета по экономическим: специальностям К 063.86.06 Оанкг-Легербургского университета экономики и финансов по адресу: 19X023, г.Санкт-Пехербург, Садовая ул., д.2Г.

С диссертацией «ояно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университега зконсраки и финансов.

Автореферат разослан " СЯ ЭК 1594 г.

Учёный секретарь диссертационного Совета, кандидат экономических наук профессор

Н.А.Ажако^

Д.И.Смирнова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

I.I. Актуальность, темы. _исследования

Осущэотвхэнио перехода к открытой рыночной экоиомпкэ в Россия предполагает действие принципиально носах механизмов, е основа которых гея'кг игра свободных сил - конкуренции, спроса и предложения, Достижение устойчивости экономической системы н условиях свободного рынга - одна из ваинайших проблем. В развитой экономике действует сложная система сдергак а противовесов, которая удзр-* кивает "стихкйние" процессы в определенных рамках. В экономика переходного тала, пример которой являет нал современный российский рынок механизмы сдергзшазия агры свободных сил находятся в стадии формирования. Исследовать эти механизмы и предложить пути нх раз-витки и связи с этим становятся особенно актуальным. Ио на одну проблему невозможно решить, есди инструмент с помощь» которого она реасется, недостаточно эффективен.

В данной работе мы стремимся внявять то обзасга и способы действия государственной служба занятости, как особого инструмента, осуггзствгясщего воздействий на ранок труда, кото pua могдя бы бить наиболее эффективными во влиянии на этот рынок л показать наиболее перспективные, на наш взгляд, пути развит»! csyzôы занятости s современной российской экономике.

Некоторые проблемы, исследуемые в работе, поручили отратен15в з трудах созрзненкых российских и зарубеяних учёных Л.С.Бляхмана, Б.Д.Бреева, Е.Г.Гайдара, Г.Х.Гендлзра, Н.А.Горздоза, И.Е.Заславского, А Э.Котдяра, Я.Корнаи, Ц.С.МдсловоЯ, А.А.Никифоровой,. В.В.Попова, Г.М.Мзманзнковой, Э.Р.Саруханопа, Л.С.Чкховой, Н.П.Шмелева и ряда других авторов.

Тем не ыенее данную проблему нельзя считать удовлетйоритезь-но репейной и в теоретическом, я в практическом плане.

Большинство работ га акцентирует внимание на слугбэ занятости, принципах её раззигия, структуре, стимулах и ограничениях, способе контроля за её деятельностью, порядке ее финансирована sax объекте самостоятельного интереса. Meару тем, анализу аналогичных проблем применительно к институтам, действующим на товарном ит фондовом рынках, посвящены обширные тома исследований. Ней кажется неоправданным, некоторое забвение эвих вопросов пркменйтеаьно к структурам, действуицш на ринке труда, в частности к институту с дуя-

бы занятости. Особенно аятуйзьнхлш, на нет взгляд, эти вопросы япдявтся в связи с тем, что структура сзуг-би занятости Лссни тогьг.о формируется, и вопрос о той какой ей быть в значительно* степени остается открыты.

^• Она закяачаотся а изуче-

нии методологических и кетодичзеккх основ функционирования совре-' манной сдукбн занятости. Работа преследует такка практическую цздь - геоипгзкеноэ рассмотрение проблем, стоящих перед с^ухбой занятости дгя кх систематизации к нахождения на основе этого ная-богас перепвктЕвнах путей развития данного институте, социальной защита. Эта задача рассматривается применительно к уставкам работа Коыизэта по труду и занятости населений корки С.-йзтербурга и С.-Петербургского государственного фонда содейстшы занятости.

Данная цель, опредехижа следующие задач к исследования:

- -иаучигь шханизм возникновения к развития с«ук.бы занятости с точки зрения вуявдзшш путей его дажьнейвей овохюгдои;

- уточнять цели и задачи, стоящие парад современной сцукбой занятости;

- ирадяожать пути подхода к построению наиболее перспектив» кой структуры слукба занятости;

предложить шханизпн контроля за деятельностью сдукбь' занятости;

- предложить подхода к формированию финансово устойчивой структуры службы занятости.

1.3. Методология и методика .иссдздов.ания.

Теоретшго-методогогаческой основой исследования явились труба российских и зарубежных теоретиков системного подхода б наука.

Кетодичасяой основой работы явикнсь документы ЮТ, постанов-жаиия Верховного Совета и Правительства России, Укази Президента России,, закона и подзаконные акта по лроблгые занятости.

В работе использована труда советских и варубекнах экономистов, материалы периодической печати.

Информационную базу исследования составам статистические материалы Комитета по труду и занятости населения мэрии С.-Петербурга, даннш социологических опросов, прово дивешхея в С.-Петербурге по проблема занятости и отношения к структурам сдужбы занятости.

1.4. Предмет и объэкт исследованвд. Предметом исследования являются вопроси места и роди саукбм занятости в система других социальных и экономических институтов, действующих на рынке труда.

Исследование лосвяадно решению укаэпнних проблем в России и, в частности, в С.-Петербурге.

Она заключается прежде всего в поста-ноьке и рекгании данной проблем*. Впервно предпринята попытка исследован;« основ функционирования и развития института служба занятости, прздаот самостоятельного интереса.

Оснлшке элеконти ночного вклада отражают решение следующих вопросов:

- уточнено понимание категорий "рынок труда", "служба занятости", "политика занятости", что позволило болео чётко структурировать н класс^щировать целя служба занятости по критериям othocohiu к рынку труда, степени охвата рвяоешах проблей, характз-ру виоаатедьстза в экономические пооцесса;

- втерБИо проведено нэдчноэ обобцэниз и систематизация мата-риала по развитию схукба занятости а условиях становления ринка труда и вшвлэни пути ее дальнейшей эволюции под влиянием экономических и социальных факторов в направлении перехода к структура публично-правовой корпорации;

- впарвиэ разработана классификация различных вариантов структура слухб:! занятости; вдета о централизованна*, децентрализованная и другие. Обоснован вывод о г;ом, что оптимальной является структура, иаксичэльно полно учитывающая интересы всех сторон,ва-ступоюадх на ринке труда: работников, работодателей и государства и действующая на принципах компромисса;

- разработана предложения по кетодике расчётов системы показателей деятельности слу»ба занятости, которкз рассматривают службу с точки зрения приоритетов её политики (активной или пассивной), а тахм с точки зрения отношения к слуяба, с одной стороны, как к субъекту, воздействую?«/ на ринок труда, а, с другой стороны,как

к институту, иыевцгку слокную структуру, которая может быть объектом самостоятельного исследования;

- впервые как отдельная проблема обоснована актуальность создания систеии финансовой устойчивости деятельности фонда занятости, продяогзно изменить систему расходов фонда в направлении роста доли активной части бюджета, предложено разрабатывать и принимать план бвдгйта фонда на всех уровнях управления;

. - доказана необходимость и особая важность контроля за деятельностью фонда и служба занятости и предложены пути соЕериенст-

вешания системы -контроля в сторону, во-первых, развития системы независимого контроля, во-вторых, проведения одновременно как оперативного, так и стратегического контроля за деятельность» служба и фонда занятости.

1.6. Пргкткуеское^.знаие.нне., иссжедованш. Оно состоит в разработке конкретных рекомендаций, направленных на совершенствование структуры службы занятости. Особое значение, на наш взгляд, имеют исследование и конкретные рекомендации по вопросам повышения финансовой устойчивости деятельности службы занятости, а тах-ае по совершенствованию системы контроля за её деятельностью. Ряд положений, изложенных в работе, нашёл отраженно при формировании ¿онда занятости населения С.-Петербурга.

1.7. Структура работы. Диссертация состоит из введения,трёх глав, заключения, списка литературы и приложения.

П. ЗАВДАЕШЗ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ К ИХ ОБОСНОВАШ

Проведенный, в работа анализ позволяет сделать вывода о месте государственной сдухбы занятости в системе общественных (социальных и экономических) отношений, а также о характере эволюции слук-бы и, соответственно, её функций, порспэктивта развития службы в современных условиях.

'2.1. Уточнено, понимание, категорий, "рь'ноу тпуда", "служба 5а-ня_г.рсти''т. "политика занятости". уто позвслило_гбоглее чётко, структурировать и класс^.ицирдвать, цели сдужб.ы^.аанятрстн.

Проблема регулирования занятости является одной из наиболее сложных. Она затрагивает политическую, национальную, аконоикчес-кую, социальную, демографическую сферы, области традиций, обычаев, уклада жизни, обпрственной психологии, идеологии.

Это накладывает существенный отпечаток на характер деятельности служба занятости и трактовку процессов, происходящих на ранке труда, что приводит к необходимости уточнения определения некоторых категорий.

В частности, в раббте проведено сравнение категорий "рынок труда", "рынок занятости", "рынок рабочей силы" и доказано, что понятие "ранок труда" является наиболее универсальным.

РЬшок труда определяется нами как система свойственных отношений по поводу подготовки, найма и последуищзго использования рабочей сила.

Как и на любом другом рынке, различные субъекты ринка труда (работники, работодатели и государство) преследуют разные цели, з том числе и цели обеспечения занятости населения.

Под политикой зашпости мы понимаем структурную, финан:о-вуа, образовотелыо'и и иную политику, проводимую на рынке труда различными государственными институтами и коммерческими структурами в целях, обеспечения баланса спроса и предложения на различных сегментах этого ринка.

Обеспеченно оонятост» населения - цель больного количества институциональных субъектов, важнейяим из котерь'х в настоящий момент является государственная служба занятости.

Службу занятости мы рассматриваем не просто как систему трудоустройства, а включаем в ото понятие иесь комплекс административных, <£инансопих институтов, призванных регулировать двикзние рабочей с или, систему ее распределения и обеспечения работой. Под структурой службы занятости мы понимаем систему государственных (общественных) органов, проводили политику занятости на всех уровнях управления, а такзье систему, осуществляющую сбор средств и финансирование этих органов.

Раскрытие службы занятости, как сложной, многофункциональной и многоуровневой система, деЯствую;:рЗ на ранке труда позволяет сделать вшгод, что служба занятости Действует'при наличии целого блока экономических и социальных целей, которые ранжируются н переплетаются мекду собой.

Эти цели можно разделить:

а) по характеру отношения к ранку труда - на внутренние,т.е. стремящееся изменить положение с занятостью с помощью воздействия собственно на рынок труда, и внесшие, т.а.псиохьзуюциэ иниа инструменты для решэйия тоЯ ад проблемы;

б) по степени охвата решаемых проблем - на макроэкономические (политика стабилизации национального рвнка труда), микроэкономические (реиение проблемы занятости на конкретном предприятии) и неэкономические, которые делятся, в своп очередь на административное (цели функционирования разрешительной системы) и социальные (поддержание уровня жизни и основ этики обпрственного (трудового

з противопоставлении маргинальному) поведения трудящихся.

• в) по степени продолжительности решения проблемы, цели делятся на долгосрочное (или неспреда ленносрочк'лэ), срочные и разовиэ.

г) по характеру пыеаатеяьства в экономические процессы цели ■ делятся на цели, направленные на задействован:» инструментов косвенного влияния на ркнок груда {налоговая, кредитная политика); цели, прямо направленна«} на рсаение проблем безработицы:

а) в помощью административных, ршагов,

б) с помощью финансовых расчётов.

Практика показывает, что структура целей постоянно меняется, выдегия новые приоритеты. Это вызывает необходимость построен»: возможно более универсальной структуры слу&бы застоем, которая бы могла оперативно реагировать на изменение целевой функции.

2,2.

катера а л а по1 развитии _сх/гСи_ зандтосу^р^уелорвд^ста^овтешм.р»^-КА труда и .вияв.дены пути её г.алък°Я'лей оводгции.в направлении перехода х структура публично-правовой корпорации.

■Современная государственная служба занятости возникла в результате длительной эволюции, как особый институт, признанный обслуживать взаимоотношения государства, предпринимателей и неёы-кых работников на одном ко рынков (рынке труда). Рпзритие сдукбы занятости как самостоятельного института связано с необходимостью решения одной из наиболее острых проблей, встающих при появлении и развитии любого рынка, а шенно, проблема гарантий деятельности на этом рынке различных субъектов. Зорка предоставления этих гарантий зависит во-первых, от социального и экономического уклада жизни, господствующей системы иерархических взаимосвязей, традиций, обычаев, уровня кизни общества; во-вторых, от характера понимания органами государственного управления степени влияния проблемы занятости на развитее общества в целом.

Проблема гарантий для различных субъектов, выступающих на рынке труда, поднимается во всех экономических теорият от монетаристских и хенсианских до социалистических.

Наша исследование показало,'что все гарантии нанимаемому, которые могут быть предоставлены ему при выходе на рынок труда, ыогно поделить на три группы: гарантии оценочные (плата за труд), защитные (выдача вспомоществования в случав лишения возкокности трудиться) и гарантии индивидуального выбора способа приложения труда (стиыулирувадее). Причём, чем более развит рынок, тем на более качественнее и разнообразные гарантии могут рассчитывать выходящие на него субъекты.

Сами жз гарантии предоставляется различными общественными,

чсготными и государственными институтами, выходящий на рынок труда. Эволюция института службы, занятости, его структура, характер выполняемых и.) функций, связаны с наличием двух факторов:

а) Структура и объём ринка, на котором возможно действие служба занятости как государственной или негосударственной (обде-ственноЯ, частной) организации.

б) Степень вкезательства государства в процесс регулирования рыночных отношения, в частности, в процесс регулирования отношений на рынке труда, где традиционно (в любой экономило - рыночной или иерархической) вмешательство государства максимально.

Эволюция слукбы занятости идёт вместо с озолщлзй хозяйственного механизма: свободная конкуренция сменяется господством на ранка труда ограниченного круга монополий. 3 результата возни-аот значительные диспропорции между спросом и предложением труда. Стре4-ьигсь ликвидировать оти диспропорции, на рынок труда выходят государство. Постепенно государственная служба занятости становится монополистом в распределении потоков трудовых ресурсов. Но ситуация полной государственной монополии на ринке одного из факторов производства - рынке труда приводит к появлению макроэкономических диспропорций, увеличению инфляции и финансовой нестабильности. В результате государство отказывается от абсолютной монополии на рынке труда, на который выходит всё большее число самоуправляемых общественных корпорация и частных фирм.

Важнзйшим принципом деятельности новых структур, решающих вопросы занятости населения становится участие в системе управления эмми структурами субъектов, преследует» раэгею целя на рын«-ке труда и потому вынужденных искать взаимоприемлемое решения.

2.3. Вщутзьм^^аз^за^отгщ структуры.едгкби. .занятости.,. .Обос.нов.ад выв.од^о .том., что. оптимальной. является стдо.тура,.. максимально полно ^учитывающая интересы г пзб_отникор, ^работодателей пах. компромисса.

По характеру доминирующего управленческого воздействия всо многообразие структур, действующих на рынка труда, можно поделить на вертикальные, предполагающие строгое подчйтниз никзетоягдах структурниа звеньев вывдетоящш, и горизонтальные, основанные на конкуренции (или сотрудничестве) субъектов, действующих на одних и тех же сегментах рынка. При о том общенациональная служба заня" тости вынуждена выбирать мэвду традиционно сложившийся вертикаль-

-Ю -

ним характером ей структура и неэффективностью такой структуры для оперативного решения проблем занятости. Еаход из отого положения находится на пути децонтрализации и постепенного превращения службы занятости в пубхичЕО-правовую корпорацию, т.е. обце-стпсшуа организацию с максимально репрезентативным участием всех заинтересованных в решении проСяоы занятости сторон.

Но участие различных сторон (райотников, работодателей и государства) в выработке конкретных управленческих ресоиий приводит к выводу о необходимости выработки механизма согласования интересов этих сторон.

Гитереск работников и роботода телей могут совпадать ("корпоративные интересы). При этом работодатель обеспечивает работнику "мягкие" условия найма, предоставляя последнему гарантии от увольнения или соответствующе существенные компенсации в случае увольнения. Интересы могут не совпадать (более общий случай). При атом работодатель мояег неспровоцированно уволить работника, предоставив неадекватную компенсацию потери (снижения) доходов или не пр едоставив таковой вовсе.

В любом из этих случаев работник и работодатель оказываются вынужденная прибегать к услугам посредника:

работодатель - для nalÍKa еоекх работников;для наименее болезненного решения проблемы увольнения не устраивающих его старых работников; работник - для получения адекватной компенсации в случае

увольнения или социального вспомо1цзствозания в случае невозможности найти работу; - для поиска более устраивавцзй eco новей работы. №хь посредника способны выполнять как коммерческие ,-^так и некоммерческие (общественные, носударствзнкые) организации. Ко в. -любом случае основой деятельности такого посредника является поиск КП!£П2№Н!££5 кеяду нанимателями и нанимаемыми.

Построение с^жбы занятости на принципа?: паритетного представительства различных сил предполагает наличие ограниченной ответственности сторон за принятие конкретных реаений. Чтобы ответственность была адзкватнэ характеру принкмаешх реязний необходимо: во-первых, чтобы различные силы, заинтересованные в стабильности и сбалансированности рынка труда, били представлены в органах управления службы занятости максимально полно, так, чтобы не нарушался суцествущий на этой рынке баланс сил;

во-вторкх, различные сила должны управлять занятостью на основе принципа индивидуальной ответственности, что возможно лить при тот условии, что служба занятости станет самоупгавлясмой крр-порацией, т.е. сама будет отвечать за результат» своей деятельности.

В любом случее, различные стороны, участвующие в деятельности службы занятости, несут за результаты отоп деятельности лишь моральную ответственность. Выход из этой проблемы лежит на пути строгого ограничения функций службы и создания эффективной системы контроля за результатами её деятельности.

Механизмы взаимодействия наёмных работников, нанимателей и государства можно изложить в виде схемы, иоказиващей место службы занятости в системе других институтов, действующи на ринке труда.

2.4. Разработаны предложения по методике расчетов око-теми показателей деятельности служб» занятости.

Боя система показателей делится на две большие группы - показатели, характеризующие активную и пассивную политику службы на ринке труда.

Активная политика отражает стремление органов слуябы занятости активно влиять во-первих, на уровень, во-вторых, на структуру безработицы.

Пассивная политика исходит из того, что служба занятости рассматривается не как инструмент борьбы с безработицей, а как институт цивилизованного обслуживания существу идей безработицы.

По характеру применяемых мер обслуживания безработицы можно выделить финансовые и нефинансовые механизмы деятельности службы.

Финансовые механизмы предполагают использование рычагов прямого и косвенного воздействия.

Пса прямым воздействием мы понимаем политику непосредственной помощи безработным. Эта помощь может быть денежной (в заде пособия или дотации к доходу) или материальной (снабжение нуждающихся продуктами питания, одевдой и т.д. бесплатно, либо по социально низким ценам).

Под косвенным воздействием мы понимаем использование для социально слабых слоев населения более мягкой системы налогов и сборов по сравнению с той, которая действует для других категорий населения.

Схема I

Рынок

Институты

высокий уровень саморегулирования

низкий 'уровень саморегулирования

Место службы занятости на рынке труда

Саморегуляция отношений Нарушение процесса саморегу-работвдатель - наёмный ляции ("недостаточность рын-работник на")

экономические мзх-мы (рассмотрение работника как фактора производства)

социальные ыех-мы (система патернализма, либо коллективизма)

Проблема занятости решается путем создания специализированных подразделений в рамках существующих предприятий по подготовке и переподготовке кадров

2. Внедряются новые фор-ны взаимоотношений в коллективе, организация труда в рамках существующих предприятий и их подразделений.

3. Появляются коммерческие предприятия, для которых вопроси найма или переподготовки язляются предметом специального интереса.

не обходимое ть регулирования рынка со стороны государственных органов или общественных институтов

в срочной перспективе (т.е.для нивелировки "циклических колеоаний в экономике) I, Мери государства по регулирований з/платы .нормы процента, эмиссионная политика

2, Выработка и финансирование государством крах косрочных прс грамл по подготовке и переподготовке кадров

в бессрочной перспективе • ("хроническая" недостаточность рынка)

1. Необходимость функционирования института службы занятости вне зависимости от его конкретной организационной формы

2. Долгосрочная структурная политика государства

- на рынке

Нефинансовые механизмы деятельности сдукби предполагают функционирование информационного,, консультативного блоков, системы регистрации безработных и направления их на работу, либо, на обучонио и переобучение.

Катвдый из указанных видов деятельности службы могкет быть оценен с помощью формальных критериев, на основании которых., моя-но получить более или менее удачно характеризующие деятельность системы занятости показатели.

Показатели активной и пассивной деятельности характеризуют те области, в которых счуяба занятости выступает, кач субъект воздействия. Врзкокно выделить другу» группу показателей (нормативы численности, обеспеченности, качества обедугзшания), в рамках которой служба занятости выступает в качестве объекта изучения.

Только комплексное использование всех этих показателей позволяет, на над взгляд, проводить всесторонние исследования и давать характеристики относительно работы службы занятости.

2.5. Впервые как отдельная проблема обоснована актуальность создания системы финансовой устойчивости гг^тг'Л'^юрти ^онла даня-тости.

В настоящий момент кояно выделить две основные возмояша схемы финансирования сдукби занятости: во-первых, через специализированные институты в рамках государственной системы финансирования (госфондц); во-вторых, через общественные финансовые органы, в которых на паритетной основа представлены профсоюзы и предприниматели и чорез которые осуществляется политика социальной защиты, в т.ч. и защита от безработицы (общественные страховые кассы).

Эти два механизма принципиально отличаются тем, что в первом случае государство берёт на себя вси полноту ответственности за существование соответствующих финансовых органов, во втором же случае оно ограничивается ролью контролёра, либо посредника между заинтересованными сторона!.!«, представленными в общественном органе финансирования завдгаа от безработица.

Механизм финансирования через общественные страховые кассы более предпочтителен, ибо он предусматривает персонификации ответственности за результаты деятельного такого органа, и в больной степени основывается на индивидуальном интересе вкладчиков в /спешности работы такого института.

Вашейшим компонентом в определении предпочтительности то.Ч

или иной финансовой схемы является предоставление гарантий финансовой устойчивости такого рода института.

Важнейшими элементами, способными создать систему финансовой устойчивости службы занятости являются:

- объединение средств внебюджетных финансовых организаций, в т.ч. и фонда занятости з рамках единой финансовой структуры;

- ликвидация механизма жесткости разделения средств внебгад-кетных финансовых органов и государственного о'пдкета при условии жесткой регламентации механизмов взаимодействия отих финансовый органов,

- размещение временно свободных остатков средств со счетов фонда занятости необходимое во-первых, для того, чтобы предотвратить обесценение поступающих средств; во-вторых, чтобы получить иные источники доходов помимо обязательных отчислений предприятий, Использование отих средств должно подчиняться следующим принципам: высокая ликвидность инвестируемых средств; удовлетворительный уровень рентабельности; содействие решению основных задач службы занятости.

Важнейшим элементом, способствующим созданию системы финансовой устойчивости службы занятости является наличие напряженного финансового плана, что создает возможность для более объективного контроля за деятельностью фонда занятости, а последнему даёт основу. для ведения более продуманной финансовой политики.

2.6. .Доказана необходимость и особая важность контроля за деятельностью фонда и слугкбы занятости и предложен» пути совегаексг-воьапш системы контроля.

Важнейшим условием действенного контроля за деятельностью службы и фонда занятости является осуществление этого контроля со стороны органов, не входящих в структуру службы и фонда, но способных осуществлять этот контроль профессионально, то есть со знанием специфики и характера стоящих перед этими органами задач.

Необходимо учесть и то, что контроль должен быть тесно связан с самоконтролем. Причём, существование в рамках структуры службы занятости лштрольно-ревкзкошюго отдела не представляется нам достаточна.! условием самоконтроля. Необходимо, чтобы ьел структура слунбьг занятости действовала исходя из принципов широкой гласности и открытости инфорлации. Это позволит самым различным социальным силам следить за соблюдением их интерасов, и, таким образом, предотвращать возможные нарушения и злоупотребления чиновников слувбы.

Важнейшими направлениями контрольной деятельности являются административный контроль (т.о. контроль за выполнением решений органов управления службы занятости в области регулирования процессов, происходящих на рынке труда) и финансовый контроль (т.е. контроль за доходили и расходами фонда и службы занятости).

Вакнэйшио элементы финансового контроля:

- объем и величина отчислений средств, которые переводит фонд занятости службе занятости;

- планируемые и фактические размеры и пропорции расходных статей бюджета фонда занятости.

В настоящей иомен* основными контролерами деятельности фонда а сгуяби занятости являются различные контрольные органы государства. Но, Государство, на наш взгляд, должно выступать да только контролером, но и гарантом выполнения бюджета фонда службы занятости.

Те функции службы и фонда, контроль за исполнением которых невозможен или крайне затруднен, но в которых нуждается экономическая и социальная система общества, должны перейти, наш взгляд, к структурам альтернативного типа.

И. ВОЗМОЖНОСТЬ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ШЗУЛЬТАТОВ ИССЛСДОВАШИ и их вшдшшв В ПРАКТИКУ

Основные положения, изложенные, в диссертации была кспользо-заны автором при подготовке учредительных документов фонда занятости населения С.-Петербурга и в докладных записках на имя пред-¡вдателя Комитата по труду и занятости населения мэрии С.-Пэтвр-5урга.

Некоторые из идей автора, в частности} идея составления зинансового плана деятельности фонда занятости, были воплощены I работе органов по занятости населения мэрии С.-Петербурга.

ГУ. ПЗЙ5ЧЕНЬ ОЛУБЛЖОВАНШХ РАБОТ Ш ТЕК ДИ2СЕРГАЦИИ

Особенности процессов воспроизводства рабочей силы на современном уровне развития производительных сил // План и рынок в современных экономических системах. Нздчно-практическая конференция 12-14 алрддя 1990 г.: Теэ.ДокД. Дйдкол.: В.Т.Азанов (отв.рзд.) я др.; ЛГУ Ленинград, 1990, « с.277.

2. Особенности формирования службы занятости в России (на примере служэы занятости крупного тохнопокиса) 11 Экономические и социальные проблемы становления рыночных отношений: Сборник научных статей аспирантов. Часть I. - СПб.: Иэд-во СПбУсгё, 1992, ~ с.34-39.

3. Катоды оценки деятельности службы занятости // Социально-оконоь-ические проблемы становления рыночных отноаенвй: Сборник научных статей аспирантов: в 4-х ч., Часть I -СПб.: йзд-во СП6УЭ5. 1993 - с.102-106.

4. Механизмы финансирования служба занятости // Социально-экономические проблемы становления рыночных отнсвонн.1: Сборник научных статей аспирантов: в 4-х ч. Часть П -СПб.: Иэд-во СПбУЭЗ. 1993 - с.95-98.

;лОХОЬЖ СТАНИСЛАВ ВЙКТОРиЬИЧ АЬТС'ЛйгЖГ

Подписано в печать 22.03.94.^орлат бумаги е>их64 1/16.Б.писчая. Исч.л. 1,0. Б.л. 0,0. Тира-5 100. Заказ 122. РТП изд-ва СПОУСО. Бесплатно.

Издательство Санкт-Г1етер5ургского университета экономики и финансов

191023, Санкт-Петербург, Садовая ул., д.21.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Моховик, С. В.

ВВЕДЕНИЕ.

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ВОЗНИКНОВЕНИЯ И РАЗВИТИЯ СЛУЖБЫ ЗАНЯТОСТИ

1.1. Теоретические предпосылки формирования институтов службы занятости и их эволюции

1.2. Генезис службы занятости

1.3. Определение места и роли службы занятости на рынке труда

Глава 2. ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ СЛУЖБЫ ЗАНЯТОСТИ КАК САМОСТОЯТЕЛЬНОЙ СТРУКТУРЫ УПРАВЛЕНИЯ

2.1. Цели функционирования службы занятости и их классификация

2.2. Структура службы занятости и порядок ее финансирования

2.3. Внешние и внутренние стимулы и ограничения работы службы занятости

Глава 3. РАЗВИТИЕ СЛУЖБЫ ЗАНЯТОСТИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

3.1. Классификация методов оценки деятельности службы занятости

3.2. Механизмы финансирования службы занятости

3.3. Перспективные и первоочередные меры совершенствования структуры службы занятости

Диссертация: введение по экономике, на тему "Организационно-экономические и методические основы функционирования службы занятости"

Предмет исследования. Предметом исследования данной работы является Функционирование современной государственной службы занятости* как самостоятельного института занимающего определенное место в системе государственного управления, действующего как посредническая структура на рынке труда, имеющего внутреннюю иерархическую структуру, взаимоподчиненную и взаимосвязанную, направленную на решение конкретных задач, стоящих перед отдельными подразделениями и службой в целом.

В работе последовательно рассматриваются три вопроса:

1) возможность существования в современной экономике единой жестко централизованной и монопольной структуры, регулирующей занятость;

2) целесообразность существования службы занятости в той или иной конкретной форме;

3) влияние структуры службы занятости на систему стимулирования поведения субъектов на рынке труда.

Проблемой работы является системное описание и классификация стимулов и ограничений, в рамках которых действует современная служба занятости, раскрытие механизма генезиса службы, происходящего под влиянием как внешних факторов (изменение экономической ситуации, структуры экономики и т.д.), так и внутренних (невозможность или неудовлетворительность решения службой стоящих перед ней проблем в силу особенностей ее Под государственной службой занятости мы понимаем не просто службу трудоустройства, но и весь комплекс государственных административных, Финансовых институтов, призванных регулировать движение рабочей силы, систему ее распределения и обеспечения работой. структуры, системы управления и Финансирования).

Актуальность проблемы. Исследование указанной проблемы имеет теоретический и практический смысл.

Осуществление перехода к открытой рыночной экономике предполагает действие принципиально новых механизмов, в основе которых лежит игра свободных сил - конкуренции, спроса и предложения. Достижение устойчивости экономической системы в условиях свободного рынка - одна из важнейших проблем. В развитой рыночной экономике действует сложная система сдержек и противовесов, которая удерживает "стихийные" процессы в определенных рамках. В экономике переходного типа, пример которой являет нам современный российский рынок механизмы сдерживания игры свободных сил крайне несовершенны. Исследовать эти механизмы и предложить пути их развития в связи с этим становится особенно актуальным.

В связи с изменениями, происходящими в реформируемой российской экономике, решение проблемы сдерживания или, по крайней мере, контролируемости процессов, происходящих на рынке труда, становится одной из наиболее важных задач. Но ни одну проблему невозможно решить, если инструмент, с помощью которого она решается, недостаточно эффективен.

В данной работе мы стремимся выявить те области и способы действия государственной службы занятости, как особого института, осуществляющего воздействие на рынок труда, которые могли бы быть наиболее эффективными во влиянии на этот рынок.

В работе исследуются такие теоретические вопросы как:

- границы вмешательства государственной службы в процессы, происходящие на рынке труда;

- ответственность органов государственного управления в решении проблемы недостаточности рынка;

- система контроля за деятельностью государственной службы занятости.

Деятельность на рынке такого органа государственного управления, каким является государственная служба занятости неизбежно ставит вопрос о стимулах, интересах и ограничениях, которые возникают у различных сторон - предпринимателей, наемных работников, безработных, чиновников государственной службы в результате деятельности службы занятости. В работе рассматривается эта сторона деятельности службы с точки зрения возможности стимулирования различных способов поведения субъектов на рынке труда.

Практическая актуальность работы состоит в изучении существующего механизма деятельности службы занятости, его преимуществ и недостатков. В работе предпринята попытка систематизации показателей Функционирования службы занятости, внесены некоторые предложения в изменение структуры службы занятости, в особенности в механизм контроля за ее деятельностью.

При написании работы были использованы детальные теоретические и практические исследования по Функционированию государственной службы занятости, которые были предприняты в российской научной литературе в 10 - 20 г.г. XX в. Особенно выделяются своей полнотой работы А.М.Аникста, Ф.Д.Маркузона, А.Н.Татарчукова. Среди современных работ по деятельности службы занятости необходимо отметить многочисленные статьи И.Заславского, работы А.Э.Котляра, И.С.Масловой, Г.М.Романенковой, Э.Р.Саруханова, Г.П.Сергеевой, Л.С.Чижовой. Наиболее детальное обобщение работы западной службы занятости представлено в трудах А.М.Волкова, А.А.Никифоровой, статьях А.Попонина, Р.Майд-нера.

Рассматриваемые в работе проблемы стимулов и интересов применительно к деятельности органов, регулирующих рынок труда наиболее детально разработаны в трудах Ф.С.Веселкова, Е.Т.Гайдара, Г.Х.Гендлера, Я.Корнай, В.В.Попова, Н.П.Шмелева. Системный анализ, который применяется в работе и позволяет комплексно оценить деятельность службы занятости использован под влиянием трудов Н.А.Горелова, Л.И.Жукова, Н.Н.Моисеева.

Исследование социальных аспектов, затрагиваемых при изучении деятельности службы занятости опиралось на работы М.Блока, Л.С.Бляхмана, Ф.Броделя, Г.Г.Зайцева.

Опираясь на работы указанных выше авторов диссертантом проведено самостоятельное исследование применительно к проблемам Функционирования службы занятости.

Необходимо отметить, что в современной научной литературе проблема Функционирования службы занятости затрагивается лишь постольку, поскольку она касается более общих тем исследования: борьба с безработицей, регулирование рынка труда, финансирование социальных программ и т.д. Но, на наш взгляд, решение всех этих вопросов невозможно без тщательного исследования инструмента, в помощь которого они могут быть решены. Одним из таких инструментов является институт службы занятости, действующий на рынке труда и оказывающий на него большее или меньшее, в зависимости от делегируемых ему государством и органами общественного самоуправления полномочий, воздействие.

Целью диссертационной работы является исследование закономерностей развития института службы занятости, для выявления места и роли службы занятости в решении вопросов регулирования рынка труда, рассмотрения закономерностей развития этого рынка с точки зрения обслуживания существующей безработицы. Одновременно в работе выявляется значение структур альтернативных государственной службе занятости и механизмы разграничения полномочий между всеми структурами, действующими на рынке труда.

В соответствии с указанными целями автором поставлены следующие задачи:

- изучение механизма возникновения и развития службы занятости, как особого института, действующего на рынке труда;

- исследование механизмов, лежащих в основе функционирования современной службы занятости;

- определение целей и задач, стоящих перед современной службой занятости;

- выявление принципов, на основании которых возможно развитие службы занятости в будущем;

- определение структуры службы занятости и возможного характера эволюции этой структуры;

- изучение механизмов контроля за деятельностью службы занятости и разработка принципов системы отчетности службы о результатах ее деятельности.

В диссертации применялись следующие методы: аналитический, статистического анализа, системного подхода к анализу изучаемого объекта.

Объектом изучения выступает служба занятости России. В качестве более конкретного объекта, на котором анализируется существующая практика деятельности службы занятости рассматривается служба занятости С.-Петербурга, состоящая из Комитета по труду и занятости мэрии С.-Петербурга, районных центров занятости населения, специализированных бирж труда и тесно организационно связанного с ними Государственного фонда занятости населения по С.-Петербургу.

Научная новизна работы определяется характером рассмотрения изучаемого объекта:

Основные элементы научной новизны предлагаемой диссертации заключаются в следующем:

- уточнено понимание категорий "рынок труда", "служба занятости", "политика занятости", что позволило более четко структурировать и классифицировать цели службы занятости по критериям отношения к рынку труда, степени охвата решаемых проблем, характеру вмешательства в экономические процессы;

- впервые проведено научное обобщение и систематизация материала по развитию службы занятости в условиях становления рынка труда и выявлены пути ее дальнейшей эволюции под влиянием экономических и социальных факторов в направлении перехода к структуре публично-правовой корпорации;

- впервые разработана классификация различных вариантов структуры службы занятости: жестко централизованная, децентрализованная и другие. Обоснован вывод о том, что оптимальной является структура, максимально полно учитывающая интересы всех сторон, выступающих на рынке труда: работников, работодателей и государства и действующая на принципах компромисса;

- разработаны предложения по методике расчетов системы показателей деятельности службы занятости, которые рассматривают службу с точки зрения приоритетов ее политики / активной или пассивной/, а также с точки зрения отношения к службе, с одной стороны, как субъекту, воздействующему на рынок труда, а, с другой стороны, как к институту, имеющему сложную структуру, которая может быть объектом самостоятельного исследования;

- впервые как отдельная проблема обоснована актуальность создания системы финансовой устойчивости деятельности фонда занятости, предложено изменить систему расходов Фонда в направлении роста доли активной части бюджета, предложено разрабатывать и принимать план бюджета фонда на всех уровнях управления;

- доказана необходимость и особая важность контроля за деятельностью фонда и службы занятости и предложены пути совершенствования системы контроля в сторону, во первых, развития системы независимого контроля, во-вторых, проведения одновременно как оперативного, так и стратегического контроля за деятельностью службы и фонда занятости.

Практическое применение выполняемой работы состоит в том, что ее теоретические и методологические положения могут быть использованы службой занятости для рационализации строения ее структуры, разработки целевых программ по поддержке конкретных форм организации учреждений в области вспомоществования занятости .

Особое значение, на наш взгляд, имеет исследование финансовой деятельности службы занятости, с точки зрения рационализации использования находящихся в ее распоряжении денежных средств. В работе проанализирована структура бюджета фонда занятости и общий порядок его принятия.

Практическое воплощение предлагаемых в работе идей нашло себя при написании учредительных документов Ленинградского государственного фонда содействия занятости, в разработке которых автор данной диссертации принимал участие, а также в ряде конкретных предложений по установлению системы планирования и контроля за расходованием средств фонда занятости.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений .

Диссертация: заключение по теме "Экономика труда", Моховик, С. В.

4. Выводы п.З показывают, что служба занятости действует на особом рынке. К целям ее деятельности можно отнести в равной степени сохранение паритета на рынке труда и поиск путей к нахождению социального мира в обществе.

Исследование, проведенное в работе, позволяет сделать выводы, что служба занятости действует при наличии целого блока экономических и социальных целей, которые определенным образом ранжируются и переплетаются между собой.

Эти цели можно разделить: а) по характеру отношения к рынку рабочей силы - на внутренние, т.е. стремящиеся изменить положение с занятостью с помощью воздействия собственно на рынок труда, и внешние, т.е. использующие иные инструменты для решения той же проблемы; б) по степени охвата решаемых проблем - на макроэкономические (политика стабилизации национального рынка труда), микроэкономические (решение проблем ы занятости на конкретном предприятии) и неэкономические, которые делятся, в свою очередь на административные (цели Функционирования разрешительной системы) и социальные (поддержание уровня жизни и основ этики общественного ( трудового в противопоставлении маргинальному) поведения трудящихся). в) по степени продолжительности решения проблемы, цели делятся на долгосрочные (или неопределенносрочные), срочные и разовые. г) по характеру вмешательства в экономические процессы цели делятся на цели, направленные на задействование инструментов косвенного влияния на рынок труда (налоговая, кредитная политика) ; цели, прямо направленные на решение проблем безработицы: а) с помощью административных рычагов, б) с помощью финансовых расчетов.

5. Наличие тех или иных конкретных целей приводит к образованию определенной структуры службы занятости. При этом общенациональная служба занятости вынуждена выбирать между вертикальным характером ее структуры*, предполагающим жесткую подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим, и неэффективностью такой структуры для оперативного решения проблем занятости. Выход из этого положения находится на пути децентрализации и постепенного превращения службы занятости в публично-правовую корпорацию, т.е. общественную организацию с максимально репрезентативным участием всех заинтересованных в решении проблем занятости сторон.

Такая корпорация способна вырабатывать наиболее компромиссные, т.е. наиболее устраивающие общество, но необязательно оптимальные, с точки зрения экономической целесообразности, решения . Что объективно обусловлено большой емкостью рынка, необходимостью решать одновременно проблемы макро- и микроуровня.

Действуя как публично-правовая корпорация, служба занятости превращается в институт представительского характера. Это поднимает проблему ответственности такого учреждения за характер принимаемых им решений. Выход из этой проблемы находится на пути строгого ограничения Функций службы и создания эффективной системы контроля за результатами ее деятельности.

Те Функции, которые государственная служба занятости не может выполнять достаточно эффективно, но в которых нуждается экономическая и социальная система, неизбежно переходят к структурам альтернативного характера.

6. Действуя на основе компромисса, государственная служба занятости руководствуется не принципами экономической эффективности, а принципами общественной целесообразности. Ее действия направлены на сохранение максимальной стабильности. Это определяет ограниченность возможных вариантов деятельности службы. Но практическое воплощение этих вариантов зависит от системы стимулирования конкретных субъектов, с помощью которых (т.е. чиновников службы), с одной стороны, и по поводу которых (т.е. нуждающихся в социальной защите), с другой стороны, действует служба занятости.

В работе подробно рассматриваются варианты такой системы стимулирования.

7. На основе предыдущего анализа строится система показателей, относительно адекватно отражающих деятельности службы занятости. Всю систему показателей можно разделить на две большие группы; показатели, характеризующие "активную" и "пассивную" политику службы на рынке труда.

Активная политика отражает стремление органов государственного управления активно влиять, во-первых, на уровень, во-вторых, на структуру безработицы (половую, профессиональную, возрастную и т.д.).

Пассивная политика исходит из того, что служба занятости рассматривается не как инструмент борьбы с безработицей, а как институт, обслуживающий существующую безработицу.

На основе этих принципиальных положений в работе строится система формальных показателей, отражающих деятельность службы занятости.

Показатели активной политики можно охарактеризовать, как динамические показатели. Их качественный анализ возможен лишь путем сравнения изменения таких показателей с течением времени.

Показатели пассивной политики, как правило, статические. Их отличие состоит в том, что они могут носить как цифровой, так и вербальный характер.

8. Важнейшим показателем деятельности службы занятости являются показатели ее финансовой деятельности. В работе раскрываются основные источники получения и направления расходования Фондом занятости (основной финансовой структурой службы занятости) своих средств.

В работе доказывается неэффективность децентрализации финансовых средств службы, жесткого отделения бюджета службы занятости от государственного бюджета.

Особое внимание уделено использованию временно свободных Финансовых средств службы, преимущества и недостатки направления этих средств на коммерческие цели.

В работе подчеркивается необходимость принятия бюджета Фонда на планируемый период времени и обязательной отчетности

Фонда о выполнении бюджета. Точность исполнения Финансовых обязательств Фонда должна возлагаться на независимую систему контроля за результатами ее деятельности.

9. Работа заканчивается анализом основных тенденций, характерных для развития современной службы занятости.

Важнейшим из этих тенденций является формализация и универсализация Функций государственной службы занятости. Деятельность службы занятости направлена прежде всего на сбор, анализ и распространение информации о состоянии рынка труда. Противодействующей этой тенденции является нарастающий процесс бюрократизации системы управления, стремление бюрократии сосредоточить в своих руках как можно больший контроль (в особенности контроль за расходованием финансовых средств службы).

В работе изложены подходы к построению оптимальной с точки зрения контроля над ней со стороны незаинтересованных сторон органов структуры службы занятости, показываются направления развития альтернативных государственной службе занятости организаций, дается анализ их возможностей. 1

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенный в работе анализ позволяет сделать некоторые выводы о месте государственной службы занятости в системе общественных (социальных и экономических) отношений, а также о характере эволюции службы и, соответственно, ее функций, перспективах ее развития в современных условиях.

1. Современная государственная служба занятости возникла в результате длительного генезиса, как особый институт, призванный обслуживать взаимоотношения государства, предпринимателей и наемных работников на одном из сегментов рынка (рынке труда) . Развитие службы занятости как самостоятельного института связано с необходимостью решения одной из наиболее острых проблем, встающих при появлении и развитии рынка, а именно, проблемы гарантий деятельности на этом рынке различных субъектов. Форма предоставления этих гарантий зависит, во-первых, от социального и экономического уклада жизни, господствующей системы иерархических взаимосвязей, традиций, обычаев, уровня жизни общества, во-вторых, от характера понимания органами государственного управления степени влияния проблемы занятости на развитие общества в целом.

2. Вопрос о функционировании института, регулирующего найм работников и посредничающего между нанимателями и нанимаемыми, возникает практически одновременно с формированием и развитием локального, а затем регионального рынков труда. Это дает основание сделать вывод о рыночном характере института службы занятости. Эволюция этого института, его структура, характер выполняемых им Функций, связаны с наличием двух проблем: а) Структура и объем рынка, на котором возможно действие службы занятости как государственной или негосударственной (общественной, частной) организации. б) Степень вмешательства государства в процесс регулирования рыночных отношений, в частности, в процесс регулирования отношений на рынке труда, где традиционно (в любой экономике -рыночной или иерархической) вмешательство государство максимально.

3. Степень вмешательства государства в экономику прямо влияет на мотивацию поведения субъектов, которые прибегают к услугам системы социальной защиты (в частности, защиты от безработицы) . В связи с этим, существуют границы, за рамки которых вмешательство государства (в лице государственной службы занятости) нельзя считать оправданным. Эти границы не абсолютны. Они меняются с развитием экономики и определяются мерой ответственности и интересами различных сторон (государства, предпринимателей и работников) в складывающихся конкретных условиях хозяйствования.

Интересы работников и работодателей могут совпадать ("корпоративные интересы"). При этом работодатель обеспечивает работнику "мягкие" условия найма, предоставляя последнему гарантии от увольнения или соответствующие существенные компенсации в случае увольнения. Интересы могут не совпадать*. При этом работодатель может неспровоцированно уволить работника, предоставив эту неадекватную компенсацию потери (снижения) доходов или не предоставив такой вовсе.

В любом из этих случаев работник и работодатель оказываются вынужденными прибегать к условиям посредника: Более общий случай работодатель - для найма новых работников;

- для наименее болезненного решения проблемы увольнения не устраивающих его старых работников; работник - для получения адекватной компенсации в случае увольнения или социального вспомоществования в случае невозможности найти работу;

- для поиска более устраивающей его новой работы.

Роль посредника способны выполнять как коммерческие, так и некоммерческие (общественные, государственные) организации. Но в любом случае основой деятельности такого посредника является поиск компромисса между нанимателями и нанимаемыми.