Организационно-экономический механизм функционирования правоохранительных органов крупного региона тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Организационно-экономический механизм функционирования правоохранительных органов крупного региона"

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВДРОССИИ

На правах рукописи РУДНИК Марк Абрамович

ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ КРУПНОГО РЕГИОНА (НА ПРИМЕРЕ КЕМЕРОВСКОЙ ОБЛАСТИ)

Специальность: 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (теория управления экономическими системами)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва -2006 УЧЕНЫЙ СОВЕТ

IX. * 5

ОТ 17

0СХ. № 43/7/603 0Г V НОЯБРЯ2006П

2ЪСЯ£> АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ

На правах рукописи

РУДНИК Марк Абрамович

ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ КРУПНОГО РЕГИОНА (НА ПРИМЕРЕ КЕМЕРОВСКОЙ ОБЛАСТИ)

Специальность: 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (теория управления экономическими системами)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2006

Диссертация выполнена на кафедре организации финансово-экономического и тылового обеспечения Академии управления МВД России

Научный руководитель -

доктор экономических наук, профессор

Козлова Адсль Павловна

Научный консультант -Титов Евгений Викторович

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Шестаков Анатолий Васильевич;

кандидат экономических наук, доцент Тишаев Владимир Владимирович.

Ведущая организация - Московский университет МВД России.

Защита состоится 2006 г. в^^""часЗр мин.

на заседании диссертационного совета Д 203.002.07 Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, д.8, вауд. .

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ния МВД России.

Автореферат разослан 2006 г.

Академии управле-

РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА С.-Петербург

ОЭ

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук, доцент

Е.Ф. Яськов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы. Курс на построение гражданского общества в России выдвинул в число приоритетных социальных целей проблемы реформирования сферы правоохраны, переориентации деятельности правоохранительных структур на обеспечение прежде всего прав и свобод граждан, их защиты от преступных посягательств. Достигнуть этой цели возможно только обеспечив в ходе реформ реальное сочетание общественных интересов и ведомственных целей государственных правоохранительных органов, наладив действенный контроль со стороны гражданского общества за их деятельностью, в максимально возможной степени подключив к реализации правоохранительных задач само население и находящиеся с мим в самом тесном (из всех уровней публичной власти) контакте органы местного самоуправления.

На фоне отмеченных задач все более очевидным становится тот факт, что система правоохраны в России, несмотря на перманентно продолжающееся реформирование правоохранительных органов, фактически сохранила многие концептуальные, нормативные и структурные основы своего построения и функционирования, исторически сложившиеся преимущественно в период существования административно-командной модели унитарного государства.

Необходимость формирования новой модели правоохраны, способной обеспечить более гибкое, оперативно откликающееся на динамику современных угроз правам граждан и общественной безопасности управление процессами борьбы с преступностью и правонарушениями, включая организацию правоохранительной деятельности, все Яснее осознается учеными и специалистами-практиками, занимающимися данными проблемами.

К этому же выводу подводит и логика осуществляемой в стране реформы федеративных отношений и местного самоуправления: в сфере правоохраны, особенно при реализации превентивных подходов, следует, как правило, избегать "вечных", рассчитанных на единообразное применение во всех без исключения регионах типовых схем организации и ресурсного обеспечения соответствующей деятельности, всячески способствовать развитию региональных и местных инициатив, в том числе имеющих ограниченный во времени характер, диктуемых меняющейся обстановкой.

Другим фактором, обусловливающим необходимость реформирования правоохранительной деятельности и организационно-экономического механизма ее обеспечения, является то, что в условиях проведения государством жесткой бюджетной политики, предполагающей ограничение роста непроцентных расходов бюджетной системы, успешное решение задачи повышения качества и доступности бюджетных услуг в сфере правоохраны

возможно только в том случае, если ограниченные объемы выделяемых государством (муниципалитетами) на эти цели финансовых ресурсов будут использоваться на основе принятия адекватных мер по оптимизации бюджетных рас-ходов, внедрению современных методов бюджетного планирования, ориентированных на достижение конечных результатов и стимулирующих как органы власти разных уровней, так и правоохранительные структуры к максимально эффективному использованию бюджетных средств.

Отмеченная неадекватность функционирования правоохранительной сферы складывающимся реалиям современного периода развития российской государственности и специфическим особенностям рыночной экономики во многом связана с серьезным отставанием научного обеспечения процесса реформирования отечественной правоохранительной системы. Таким образом, остро назрела потребность теоретического осмысления содержания организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в новых условиях, принципов его формирования и развития как института и рычага государственного регулирования сферы пра-воохраны, важнейшего инструмента решения задач укрепления правопорядка и общественной безопасности с учетом региональной специфики и местных особенностей. В результате должна быть выработана методологическая основа комплексной программы реформирования организационно-экономического обеспечения правоохранительной деятельности в регионе, разработка которой является весьма актуальной научно-практической задачей.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемам, связанным с организационным и экономическим обеспечением правоохранительной деятельности уделялось и уделяется большое внимание в многочисленных публикациях ученых, представляющих различные отрасли научного знания. Так, теоретические вопросы определения содержания понятий «правоохранительная деятельность» и «правоохранительные органы», различные аспекты управленческой деятельности в правоохранительной сфере разрабатывались в последние десятилетия прежде всего правоведами. Среди них можно отметить таких ученых как Г.А. Аванесов, Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, В.М. Анисимков, В.П. Божьев, В.З. Веселый, А.П. Герасимов, П.Г., Городецкий, Н.Л. Гранат, К.Ф. Гуценко, Г.Г. Зуйков, А.П. Ипа-кян, В.П. Мак-Мак, А.Х. Миндагулов, Л.Л. Попов, С.М. Петров, И.С. Самощенко, Ю.И. Скуратов, В.И. Старков, В.Ф. Сухарев, Г.А. Туманов, Е.Ф. Яськов и др.

Проблемам совершенствования правовой и экономической основы деятельности органов государственной и муниципальной власти в контексте осуществляемого реформирования федеративных отношений и местного

самоуправления были посвящены работы М.В. Глпгич-Золотаревой, JI.JI. Игонпной, А.Г. Игудина, Н.Г. Ивановой, В.Д. Касева, В.А. Кирпичникова, A.M. Лаврова, Г. В. Петровой, Л.И. Прониной, Р.Ю. Рыбаковой, Станкевич Г.В., Н.К. Фроловой, В.Б. Христенко и других представителей как юридической, так и экономической науки.

Зарубежный опыт управления и организационно-ресурсного обеспечения правоохранительной деятельности анализировался в трудах С.Н. Александровой, A.B. Губанова, Д.О. Ежевского, Р. Кания, Л.Ф. Квашы, Г. Крат-ца, A.B. Пахомова, А.И. Рогова, А.Ф. Семерак, Д.Д. Шалягина и ряда других исследователей.

Различные аспекты формирования и функционирования организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности рассматривались в работах ученых системы органов внутренних дел: Ю.И. Аболенцев, В.Ф. Гапоненко, Э.Д. Соколова, В.П. Грузинов, А.П. Козлова, A.A. Крылов, Р.Н. Марченко, П.В. Нелезин, А.П. Опальский, Е.М. Полякова, В.Г. Сикерин, Е.В. Титов, В.В. Тишаев, Г.П. Чуб, Е.Г. Яковенко и другие.

Вместе с тем, несмотря на значительные научные результаты, полученные выше перечисленными исследователями до настоящего времени отсутствуют комплексные исследования, рассматривающие теоретико-методологические основы формирования организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности на региональном уровне и содержащие научное обоснование возможных программ реформирования организационно-ресурсного обеспечения правоохранительной сферы.

В качестве гипотезы исследования предполагается, что действующий организационно-экономический механизм правоохранительной деятельности во многих регионах страны не отвечает социальным требованиям, поскольку не в полной мере соответствует актуальным задачам правоохраны, основным принципам реформирования федеративных отношений и местного самоуправления, административной и бюджетной реформы, реалиям современной рыночной экономики. Это обусловливает необходимость разработки комплексной программы реформирования правоохранительной деятельности в регионах, базирующейся на принятии согласованных решений органов управления различных уровней власти.

Объектом исследования является организационно-экономический механизм функционирования правоохранительных органов крупного промышленного региона.

Предмет исследования составляют экономические и организационно-правовые отношения, возникающие в процессе управления деятельностью правоохранительных органов и их взаимодействия.

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе системного подхода к анализу действующих механизмов управления правоохранительными структурами в регионе и организационно-экономического обеспечения их функционирования, обобщения накопленного передового отечественного и зарубежного опыта в данной сфере, предложить систему экономических, организационных и правовых мер, способствующих повышению эффективности экономической политики, проводимой региональными и местными органами власти в области обеспечения правопорядка при более рациональном использовании выделяемых для этого ресурсов.

Задачи диссертационного исследования:

-изучить имеющиеся теоретические подходы и сформулировать методологические принципы анализа организационно-экономического механизма функционирования правоохранительной деятельности на региональном уровне;

-проанализировать институционально-правовую основу организационно-экономического обеспечения правоохранительной деятельности в регионе (на примере Кемеровской области);

-рассмотреть взаимосвязи социально-экономического положения региона и правоохранительной деятельности (на примере Кемеровской области);

-изучить и проанализировать зарубежный опыт организации управления и ресурсного обеспечения правоохранительной деятельности;

-сформулировать и обосновать концептуальные подходы к совершенствованию организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в регионе;

-предложить и обосновать систему экономических, организационных и правовых мер, способствующих повышению эффективности организационно-экономического обеспечения правоохранительной деятельности в регионе.

Методологическую основу исследования составили традиционные методы познания социальных и экономических явлений. Диссертация базируется на положениях экономической теории, стратегического и оперативного управления, финансового анализа и прогнозирования развития экономических систем. Для решения поставленных задач использовались методы системного и статистического анализа, методы группировки и сопоставления, нормативно-логический, правового моделирования и прогнозирования и др. Использование данных методов обусловлено объектом исследования и муль-тидисциплинарным характером решаемых задач.

Эмпирическую базу исследования составили:

- Конституция Российской Федерации, федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты, законодательство субъектов РФ, правовые акты органов местного самоуправления, устанавливающие разграни-

чение полномочий между органами публичной власти и регламентирующие осуществление правоохранительной деятельности в регионе, а также ее организационно-ресурсное обеспечение;

- статистические данные экономического и криминологического характера;

- диссертационные исследования, научные публикации и научные отчеты по теме исследования;

- официальные материалы органов государственной власти, материалы периодической печати, а также данные электронных ресурсов, содержащихся в Интернете.

Научная новизна исследования состоит в том, что в работе:

- уточнено понятие организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности и проведен анализ функционирования его основных элементов на примере такого крупного промышленного региона, как Кемеровская область;

- обоснован авторский подход к определению содержания взаимосвязей социально-экономического положения в регионе и правоохранительной деятельности;

- сформулирован и обоснован концептуальный подход к совершенствованию организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в крупном промышленном регионе;

- предложена система институциональных мер, способствующих повышению эффективности организационно-экономического обеспечения правоохранительной деятельности.

Положения, выносимые на защиту:

1. Определение организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности, в соответствии с которым данный механизм необходимо рассматривать как сложную систему, включающую в себя ряд специфически организованных, определенным образом взаимосвязанных структурных элементов, которые условно можно разделить на две группы. Одну из них составляют способы, формы, методы, приемы или, другими словами, «социально-технологические приспособления», посредством которых субъекты правоохранительной деятельности наделяются необходимыми экономическими ресурсами, организуют их использование с целью удовлетворения общественной потребности в охране законности и правопорядка. Другая группа элементов охватывает существующих в определенных организационно-правовых формах субъектов, которые включены в структурированную систему управления и призваны обеспечивать движение и использование в процессе правоохранительной деятельности экономических ресурсов на основе «социально-технологических» элементов организационно-экономического механизма. В данную группу должны включаться как собственно право-

охранительные органы, действующие в регионе, так и обеспечивающие их ресурсами (способствующие движению данных ресурсов) федеральные и субфедеральные структуры.

2. Утверждение, что эффективная правоохранительная деятельность, является важным фактором, формирующим общий благоприятный фон для социально-экономического развития общества (региона), и одновременно выступающим в качестве непосредственной позитивной детерминанты экономического роста. В тоже время, состояние правоохранительной деятельности в значительной степени определяется характером организационно-ресурсного обеспечения правоохранительных органов, которое зависит от уровня социально-экономического развп I Ля региона, от доли валового внутреннего (валового регионального) продукта, выделяемой па правоохрану и, наконец, от эффективности организационно-экономического механизма функционирования правоохранительных органов.

3. Утверждение, что действующий ныне организационно-экономический механизм правоохранительной деятельности в Кемеровской области не отвечает социальным требованиям, поскольку не в полной мере соответствует актуальным задачам правоохраны, основным принципам реформирования федеративных отношений и местного самоуправления, административной и бюджетной реформы, реалиям современной рыночной экономики.

4. Вывод о том, что децентрализация в управлении правоохранительными органами целесообразна, во-первых, если выгода от этого локализуется на соответствующей территории, и, во-вторых, если население данной территории само финансирует значительную часть потребностей в обеспечении правопорядка и безопасности, т.е., исходя из своих финансовых возможностей, оно может оптимизировать через своих представителей в органах власти территории объем производства указанных общественных благ. Об эффективности подобной децентрализации можно говорить лишь в отношении локальных общественных благ, потребляемых местным населением. Поэтому функции федеральных, региональных и местных органов власти в сфере правоохраны должны быть четко разделены па основе принципа субсидиарности. Только при таком подходе будет оправданно существование организационно независимых правоприменительных структур, находящихся в подчинении центральных (федеральных) органов власти и органов местного самоуправления и выполняющих свои специфические задачи. Отношения между данными структурами должны строится на принципах координации деятельности и взаимопомощи.

6. Концептуальный подход, в соответствии с которым совершенствование правоохраны в регионе детерминирует необходимость разработки комплексной программы реформирования организационно-экономического

механизма правоохранительной деятельности. Реализация такой программы возможна на основе двух моделей. Первая модель предусматривает мероприятия, для реализации которых достаточно принятия решений на субнациональном уровне. Однако реформаторские усилия в рамках исключительной компетенции органов государственной власти отдельного субъекта федерации и органов местного самоуправления способны охватить достаточно ограниченный круг проблем в рассматриваемой сфере. Поэтому в полном объеме программу реформирования организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в регионе возможно осуществить только в рамках второй модели, которая предусматривает проведение мероприятий на основе согласованных решений федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления.

7. Система конкретных мер институционального характера, направленных на повышение эффективности организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в регионе в рамках двух предлагаемых моделей программы реформирования.

Обоснованность и достоверность результатов исследования достигается широким использованием учебной и научной литературы по вопросам организации функционирования правоохранительной деятельности, соответствующей нормативно-правовой базы, статистической информации, отражающей различные аспекты социально-экономического развития страны и Кемеровской области, состояние правопорядка и характеристики деятельности правоохранительных органов. Кроме того, выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, основаны на многолетнем авторском опыте практической работы на руководящих должностях в органах внутренних дел, а также по руководству координацией работы правоохранительных органов в Администрации Кемеровской области.

Теоретические результаты исследования обобщают имеющиеся подходы и углубляют представление о теоретико-методологической основе функционирования организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в современных условиях. Это позволяет более четко сформулировать основные принципы совершенствования управления и организационно-ресурсного обеспечения правоохранительной деятельности в регионе.

Практические результаты работы заключаются в том, что на основе осуществления предложенных в диссертации программных мероприятий предполагается обеспечить укрепление правопорядка, повысить защищенность прав граждан и организаций всех форм собственности в Кемеровской области вследствие рационализации использования выделяемых на эти цели общественных ресурсов. В случае достижения поставленных целей предпагае-

мая модель организационно-ресурсного обеспечения правоохранительной деятельности может рассматриваться в качестве примера «лучшей практики», а накопленный в регионе опыт может быть распространен для использования в других субъектах РФ.

Апробация работы и внедрение ее результатов. Результаты исследования использованы при разработке направленных на совершенствование деятельности правоохранительных органов Кемеровской области и укрепление социальной защищенности их сотрудников краткосрочной региональной целевой программы «Борьба с преступностью» на 2006 год (утв. Законом Кемеровской области от 17 января 2006 г. № 11-03), среднесрочной региональной целевой программы «Социальная защита ветеранов и инвалидов боевых действий, лиц, пострадавших при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей)» на 2006-2010 годы (утв. Законом Кемеровской области от 14 ноября 2005 г. № 125-03) и Концепции качества жизни населения Кемеровской области на 20052008 годы (утв. Постановлением Коллегии Администрации Кемеровской области от 12 мая 2005 г. № 35), о чем свидетельствуют соответствующие акты. Кроме того, результаты данного диссертационного исследования используются в учебном процессе в Академии управления МВД России в преподавании целого ряда учебных дисциплин: «Управление общественными отношениями», «Система государственного и муниципального управления», «Организация управления органами внутренних дел», «Экономическое и тыловое обеспечение органов внутренних дел», «Экономические основы деятельности органов внутренних дел». Положения и выводы диссертационного исследования были использованы в научно-исследовательской деятельности Академии управления при работе над следующими темами: «Концепция совершенствования инфраструктуры системы управления органами внутренних дел на основе современных информационных технологий на 2007-2010 годы» п. 7 плана НИД 2006, «Совершенствование управленческой деятельности в органах внутренних дел на современном этапе развития системы МВД России» п. 9 плана НИД 2006, «Совершенствование финансово-экономического обеспечения хозяйственной деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России» п. 23 плана НИД 2005 г.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографии и приложений.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, анализируется состояние ее научной разработанности, определяются объект, предмет, гипотеза, цели и задачи исследования, раскрываются его методологическая и теоретическая основы, научная новизна, дается характеристика эмпирической базы, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, приведены аргументы в пользу теоретической и практической значимости работы, обоснованности и достоверности результатов исследования, характеризуется апробация результатов исследования и их внедрение, показана структура диссертации.

В первой главе - «Организационные и экономические основы правоохранительной деятельности на уровне субъекта федерации» - рассмотрены теоретические основы и методологические принципы анализа организационно-экономического механизма функционирования правоохранительной деятельности на региональном уровне, проанализирована институциональная основа организационно-экономического обеспечения правоохранительной деятельности в Кемеровской области, раскрыта взаимообусловленность социально-экономического положения региона и правоохранительной деятельности.

Формирование адекватного задачам диссертационного исследования теоретико-методологического подхода к анализу организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности на региональном уровне предполагает, прежде всего, четкое определение понятийного аппарата. С этой целью в диссертации на основе анализа различных имеющихся в научной и учебной литературе точек зрения сформулирован авторский подход к определению содержания понятий «правоохранительная деятельность» и «организационно-экономический механизм», что позволило более точно раскрыть содержание организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности как экономической категории.

Исследование показало, что современная наука не выработала единой трактовки такого ключевого для организации правоохраны и широко употребляемого в специальной литературе и на практике понятия, как правоохранительная деятельность. За существующим многообразием определений скрывается отсутствие единой методологически выверенной позиции по поводу оснований для отнесения к правоохранительной тех или иных видов деятельности, что нередко подменяется определенными традициями и парадигмами, сложившимися в рамках различных наук.

Между тем, очевидно, что от методологически корректного научно обоснованного определения содержания правоохранительной деятельности в значительной степени зависит успешность усилий общества по формнрова-

ншо адекватной институциональной основы ее осуществления, включая создание эффективно действующей системы реализующих данную деятельность организационных структур - правоохранительных органов.

Многоаспектность качественного проявления сущности правоохранительной деятельности закономерно делает ее объектом научного изучения как различными отраслями права (например, уголовного, административного, государственного), так и социологией, теорией управления, экономической и целым рядом других наук.

Например, с философско-правовых позиций правоохранительная деятельность может рассматриваться как специфическая форма активности, реализуемая в сфере обеспечения правопорядка и законности с помощью специальных институтов, форм и методов ее осуществления. С государственно-правовых позиций правоохранительная деятельность может рассматриваться, во-первых, как форма реализации функций государства, во-вторых, как специфический способ осуществления государственной власти: законодательной, судебной, исполнительной. В рамках административно-правовой науки, теории государственного управления правоохранительная деятельность может быть рассмотрена как одна из форм социального управления, используемая органами исполнительной власти, государственного управления.

С точки зрения экономической науки правоохранительная деятельность может рассматриваться, прежде всего, как один из многих видов экономической деятельности. В данном случае субъекты правоохраны, включенные в систему экономических отношений общества посредством специфических институтов, определяющих и реализующих механизмы их организационно-ресурсного обеспечения, оказывают гражданам и другим субъектам общественной жизни специфические услуги. Во-вторых, правоохранительная деятельность выступает в качестве важнейшей деятелыюстной составляющей функционирования системы обеспечения национальной экономической безопасности, а правоохранительные органы и обеспечивающие их структуры - как элементы субъектного состава указанной системы.

Вышеотмеченное предопределяет необходимость комплексного, междисциплинарного подхода к изучению правоохранительной деятельности. Применение в диссертационном исследовании такого подхода позволило сделать ряд важных для анализа организационно-экономического механизма осуществления правоохранительной деятельности на региональном уровне выводов.

Во-первых, именно функциональная направленность правоохранительной деятельности должна рассматриваться как системообразующий признак выделения правоохранительных органов, образующих организационно-институциональную основу ее осуществления. С этих позиций наиболее

приемлемой представляется следующая содержательная дефиниция: «Правоохранительная деятельность - одна из основных функций любого современного демократического государства с рыночной экономикой, заключающаяся в охране законности и правопорядка, защите прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, борьбе с преступлениями и иными правонарушениями»1.

Во-вторых, к числу органов, осуществляющих перечисленные выше функции, относятся как полифункциональные (т.е. выполняющие иные кроме правоохранительных функции), так и монофункциональные органы (т.е. выполняющие иногда и несколько, но исключительно правоохранительных функций).

В-третьих, в систему правоохранительных органов, действующих в регионе, входят как государственные структуры, принадлежащие к различным ветвям власти, так и негосударственные (например, адвокатура), а также смешанные (нотариат).

В-четвертых, организационное, кадровое, материально-техническое, финансовое обеспечение правоохранительной деятельности является важнейшим неотъемлемым условием ее эффективного функционирования, но вряд ли может рассматриваться как самостоятельное направление данной деятельности. В то же время, обеспечивающие структуры правоохранительных органов (в том числе, не имеющие статуса самостоятельного органа власти) несомненно должны стать объектом исследования при рассмотрении организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в качестве организационно-институциональной составляющей данного механизма.

Другой важной теоретико-методологической проблемой при исследовании организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в регионе является отсутствие единого научного подхода к определению содержания понятия «организационно-экономический механизм». Анализ представленных в литературе различных точек зрения на указанную проблему позволил заключить, что для целей диссертационного исследования наиболее приемлемым является системный подход, согласно которому под организационно-экономическим механизмом следует понимать «совокупность организационных, ресурсных, правовых, методических и других составляющих его элементов, форм их взаимодействия, а также последовательность реализации»2.

1 Городецкий П.Г. Проблемы деятельности федеральной системы правоохранительных органов России: Дисс. ... докт. юрид. наук. Рязань, 2002. С. 51.

2 Рожков A.A., Резниченко С.С., Корчак O.A. Органпзицпонно-окономпмескиП механизм создания новых рабочих мест в условиях реструктуризации угольной промышленности. // Уголь. 2003. №3. С. 15.

Таким образом, организационно-экономический механизм правоохранительной деятельности в регионе структурно включает в себя две большие группы элементов. Одну из них составляют способы, формы, методы, приемы или, другими словами, «социально-технологические приспособления», посредством которых субъекты правоохранительной деятельности наделяются необходимыми экономическими ресурсами, организуют их использование с целью оказания населению особой услуги - обеспечивают охрану законности и правопорядка, защиту прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, осуществляют борьбу с преступлениями и иными правонарушениями. Другая группа элементов охватывает существующих в определенной организационно-правовой форме субъектов, которые включены в детерминированную правовыми нормами систему управления и призваны обеспечивать движение и использование в процессе правоохранительной деятельности экономических ресурсов на основе «социально-технологических» элементов организационно-экономического механизма. В данную группу должны включаться как собственно правоохранительные органы, действующие в регионе, так и обеспечивающие их ресурсами (способствующие движению данных ресурсов) федеральные и субфедеральные структуры.

Наряду с рассмотренным выше структурно-элементным составом системно понимаемого организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в регионе необходимо выделять его функциональные составляющие. Речь идет о механизмах финансового, материально-технического, информационного, кадрового обеспечения. В условиях рыночной экономики определяющее значение имеет механизм финансового обеспечения. Поскольку подавляющее большинство рассматриваемых в диссертации структур, осуществляющих правоохранительную деятельность в регионе, функционируют в организационно-правой форме бюджетных учреждений, приоритетное внимание при исследовании организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности должно быть уделено управлению бюджетами различных уровней правоохранительных органов.

Социально-технологическая и организационно-субъектная составляющая организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в регионе определяется системой формальных и неформальных институциональных норм. Поэтому представляется правомерным и необходимым осуществлять исследование данного механизма на основе институционального анализа, выделяя, как минимум, два вида институтов: институты-нормы и институты-организации. Поскольку в силу специфики правоохранительной деятельности она в значительной степени регулируется государством на основе формальных правовых норм, при институциональном подходе к исследованию организационно-экономического механнз-

ма указанной деятельности приоритетное значение приобретает изучение его нормативно-правовой основы.

Проведенный в диссертации анализ институционально-правовой составляющей организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в Кемеровской области показал, что в регионе па базе действующего законодательства сложилась система управления организационно-ресурсным обеспечением правоохраны на основе сочетания централизованных и децентрализованных подходов. При этом следует отметить, что данный нормативный комплекс подвержен интенсивным изменениям вследствие перманентного реформирования соответствующего законодательства, что создает определенные сложности адаптационного характера для всей правоохранительной системы.

Исследование выявило, что в Кемеровской области, как и в других регионах страны, по-прежнему довольно распространенный характер носит практика финансирования отдельных учреждений правоохранительных органов за счет средств различных бюджетов (федерального, регионального, муниципального). При отсутствии системного подхода это приводит к размыванию ответственности органов власти за финансовое обеспечение деятельности правоохранительных органов.

Кроме того, существуют определенные пробелы и противоречия в действующем законодательстве, регулирующем организационно-ресурсное обеспечение правоохранительной деятельности в регионе:

- отсутствует нормативно-правовая база финансирования правоохранительных услуг на основе государственного или муниципального заказа, что не позволяет осуществить переход отдельных учреждений правоохранительных органов на принцип самостоятельности в принятии финансовых решений;

- действующее законодательство, регулирующее порядок разработки, утверждения и реализации региональных целевых программ, направленных на укрепление правопорядка на территории области, не содержит положений, детерминирующих выделение региональных и муниципальных бюджетных средств на указанные цели в соответствии с реальными потребностями правоохраны в регионе на основе на основе объективных критериев;

- до настоящего времени не принят федеральный закон, определяющий порядок организации и деятельности федеральной и муниципальной милиции;

- отсутствует четкое разграничение расходных обязательств по обеспечению деятельности подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых в соответствии с федеральным законодательством за счет средств региональных и местных бюджетов, между органами государственной власти Кемеровской области и органами местного самоуправления.

Соотношение регионального и муниципального финансирования данных подразделений различно для каждого муниципального образования и основано не на нормативном подходе, а на сложившейся практике. Указанное положение не способствует эффективному использованию выделяемых финансовых ресурсов;

- в условиях отсутствия утвержденных федеральным законом нормативов ресурсного обеспечения деятельности мировых судей существует настоятельная потребность в разработке и принятии органами государственной власти субъектов Федерации в пределах своей компетенции правового акта (желательно на уровне закона), нормирующего финансирование из регионального бюджета расходов на размещение, материально-техническое содержание мировых судей и содержание аппарата мировых судей.

Проведенный в диссертации анализ выявил наличие тесных взаимосвязей и взаимообусловленности социально-экономических процессов в регионе и правоохранительной деятельности. При этом состояние правоохранительной деятельности в значительной степени детерминировано характером организационно-ресурсного обеспечения правоохранительных органов, которое, в свою очередь, зависит от уровня социально-экономического развития региона и конкретной социально-экономической ситуации в определенный исторический период, от доли валового регионального продукта, выделяемой па правоохрану, и, наконец, от эффективности организационно-экономического механизма функционирования правоохранительных структур.

Как показывают изученные официальные документы и статистические данные по ресурсному обеспечению правоохранительных органов за счет субфедеральных средств, эффективная правоохранительная деятельность реально осознается властями Кузбасса как необходимое условие действительной социальной защищенности населения, гарантированное™ его основных прав. Однако, несмотря на в целом благоприятную для правоохранительных структур региона динамику абсолютных значений субфедеральных бюджетных расходов на правоохранительную деятельность (соответствующие данные отражены в табл. 1), возросшие бюджетные возможности Кузбасса далеко не всегда приводили в последние годы к адекватному улучшению финансового и материально-технического обеспечения правоохраны: имело место сокращение доли в валовом региональном продукте расходов регионального и местных бюджетов на правоохранительную деятельность, снижение совокупного удельного веса программно-целевого финансирования, крайне незначительной остается доля регионального и муниципальных заказов в объеме производства предприятий и учреждений УИС в регионе и т.п.

Таблица 1

Расходы на правоохранительную деятельность в Кемеровской области, финансируемые за счет средств регионального и местного бюджетов

в 2002-2004 гг.

Год Профинансировано (тыс. руб.) за счет: Расходы правоохранитс деятельность н населения (| на :льную а душу эуб.) Доля расходов на правоохранительную деятельность в ВРП(%)

КБ РБ МБ КБ РБ МБ КБ РБ МБ

2002 700152,4 453436,4 246716,0 239,98 157,77 84,21 0,49 0,32 0,17

2003 1065857,6 712537,6 353320,0 369,74 247,17 122,57 0,63 0,42 0,21

2004 1393780,2 961489,2 432291,0 486,74 335,77 150,97 0,55 0,38 0,17

КБ - консолидированный бюджет Кемеровской области (КО), РБ- региональный бюджет КО, МБ - местные бюджеты в КО

Выявленные проблемы в организации управления и ресурсного обеспечения правоохранительной деятельности в регионе позволили сделать вывод о том, что действующий организационно-экономический механизм ее функционирования не в полной мере соответствует актуальным задачам правоохраны и реалиям современной рыночной экономики. Необходимость решения задачи научного обоснования основных направлений и способов реформирования организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в регионе детерминировали логику и структуру второй главы диссертации.

Во второй главе - «Реформирование правоохранительной деятельности в Кемеровской области» - в контексте задач реформирования правоохраны на субфедеральном уровне проанализирован зарубежный опыт организации управления и ресурсного обеспечения правоохранительной деятельности, определены концептуальные основы совершенствования организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в регионе, обоснованы основные направления совершенствования управления и организационно-экономического обеспечения правоохранительной деятельности в Кемеровской области.

Проведенный сравнительный анализ зарубежного опыта организации управления и ресурсного обеспечения правоохранительной деятельности показал, что данная сфера характеризуется не только значительной меж-страновой дифференциацией структурного состава правоохранительных органов и систем управления ими, но и широким спектром примеров госу-

дарственного участия в финансовом обеспечении правоохранительной деятельности: от унитарных моделей до различных по степени автономизации вариантов реализации принципа бюджетного федерализма.

Мировой опыт свидетельствует, что децентрализация в управлении правоохранительными органами целесообразна, во-первых, если выгода от этого локализуется на соответствующей территории, и, во-вторых, если население данной территории готово финансировать значительную часть потребностей в обеспечении правопорядка и безопасности, т.е., исходя из своих финансовых возможностей, оно может оптимизировать через своих представителей в органах власти территории объем производства указанных общественных благ. В этом случае функции федеральных, региональных и местных органов власти в сфере правоохраны должны быть четко разделены на основе принципа субсидиарное™. Только при таком подходе оправданно существование организационно независимых правоприменительных структур, находящихся в подчинении центральных (федеральных) органов власти и органов местного самоуправления и выполняющих свои специфические задачи. Отношения между данными структурами должны строится на принципах координации деятельности и взаимопомощи.

Полученные результаты изучения зарубежного опыта организации управления и ресурсного обеспечения правоохранительной деятельности могут и должны быть использованы при разработке научного обоснования реформирования организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в регионе.

Исследование теоретических проблем совершенствования указанного механизма показало, что процессы реформирования в данной сфере в значительной степени детерминированы содержанием и темпами осуществления административной реформы, реформирования федеративных отношений и местного самоуправления, бюджетной реформы и, наконец, собственно реформирования правоохранительной деятельности.

При этом важно отметить, что административная реформа пока в основном затронула лишь федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне она реализуется лишь в виде экспериментов. Правительством РФ только планируется создание типовой программы административной реформы в субъекте Федерации и разработка методических рекомендаций по проведению административной реформы в муниципальном образовании5. Необходимым фактором успешного проведения административной реформы на субфедералыгом уровне является заинтересованность в ней региональных и местных властей, призванных обеспечить ее реализацию.

4 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах.-

Одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р

Реформирование системы исполнительной власти призвано в итоге усовершенствовать крайне сложные в организационном плане взаимоотношения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, в том числе в сфере правоохраны. Очевидно, что это вопрос не только административной реформы, но и реформирования федеративных отношений, а также местного самоуправления.

Одной из ключевых в рассматриваемой сфере является проблема разграничения полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также механизмы делегирования отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления и полномочий федеральных органов государственной власти органам государственной власти субъектов РФ.

С началом нового этапа реформы, обусловленного принятием федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», регионы и муниципалитеты получили достаточно широкие дополнительные полномочия по решению жизненно важных для них проблем. Эти возможности обязательно необходимо использовать в процессе совершенствования организационно-ресурсного обеспечения правоохранительной деятельности в регионе.

Следует особо подчеркнуть, что федеральный законодатель, реализуя новые подходы в выстраивании отношений между различными уровнями публичной власти, пошел по пути нормативного закрепления за региональными и местными органами власти именно дополнительных прав, а не обязанностей (соответствующие обязанности у данных органов существуют перед своим населением, и дополнительные права необходимы как раз для более эффективного выполнения этих обязанностей). Таким образом, формируемая перспективная модель российского федерализма предполагает разумное сочетание централизации федеральной власти и самостоятельности регионов, достижение "золотой середины" в федеративных отношениях. Этот подход в полной мере должен быть распространен и на систему межбюджетных отношений.

Вполне очевидно, что бюджетная децентрализация оправдана лишь в той мере, в какой она обеспечивает повышение эффективности использования общественных средств, а именно более полное удовлетворение потребностей населения соответствующей территории в общественных и смешанных благах (в данном исследовании - в обеспечении правопорядка и безопасности, защите прав и законных интересов граждан и хозяйствующих субъектов), снижение издержек, связанных с созданием общественных благ и выполнением государством его функций в сфере правоохраны.

Только обеспечив сбалансированное разграничение полномочий по вопросам правоохраны можно выстраивать систему разграничения соответствующих расходных обязательств между уровнями бюджетной системы РФ и следовательно формировать систему стимулов и ответственности для органов публичной власти различных уровней, которая будет способна работать на достижение конечного результата всех преобразований в данной сфере - укрепление защищенности прав общества и личности.

Кроме того, существенным моментом при определении объема расходных обязательств, закрепленных за каждым уровнем бюджетной системы, выступает установление того, является ли в принципе предоставление той или иной общественной услуги в сфере правоохраны функцией государства (местного самоуправления), либо она должна оказываться на основе рыночных механизмов хозяйствующими субъектами различных форм собственности.

Лишь на основе адекватного решения указанных проблем возможно корректное формулирование требований к объему, качеству и доступности общественных услуг, которые должны предоставляться действующими в регионах правоохранительными структурами. В соответствии с объемами общественных услуг, предоставление которых закреплено за различными правоохранительными институтами, должно быть осуществлено перераспределение собственности как между различными уровнями публичной власти, так и между бюджетным и рыночным сектором правоохраны в-целом.

Перечисленные соображения теоретического характера предопределили один из ключевых выводов диссертационного исследования о необходимость разработки комплексной программы реформирования организационно-экономического обеспечения правоохранительной деятельности в регионе.

В диссертации рассмотрены два возможных подхода к разработке и осуществлению такой программы.

Первый подход предусматривает мероприятия, для реализации которых достаточно принятия решений (в том числе по изменению действующего законодательства) на субнационалыюм уровне. Однако реформаторские усилия в рамках исключительной компетенции органов государственной власти Кемеровской области и органов местного самоуправления, как показывает анализ, способны охватить достаточно ограниченный круг проблем в данной сфере.

Поэтому, по мнению диссертанта, в полном объеме программу реформирования организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в регионе возможно осуществить только в рамках второго подхода, который предусматривает проведение мероприятий на основе согласованных решений федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления. Реализация такой

программы призвана обеспечить усиление правовой защищённости жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности, интересов социума в регионе при более рациональном использовании выделяемых для этого общественных ресурсов.

В заключении подведены итоги диссертационного исследования и сформулированы основные выводы методологического, теоретического и организационно-экономического характера. В частности речь идет о том, что основные направления реформирования организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в Кемеровской области могут предусматривать проведение мероприятий, осуществление которых возможно как в рамках первого (носящего ограниченный характер), так и второго (радикального) подходов к проведению реформы.

В пределах компетенции органов государственной власти Кемеровской области и органов местного самоуправления без изменений действующего федерального законодательства могут быть осуществлены следующие мероприятия Программы реформирования (первая модель):

1. До принятия изменений в федеральном законодательстве, предусматривающих формирование на базе ныне действующей системы ОВД в регионе двух самостоятельных правоохранительных структур (федеральной полиции и муниципальной милиции), необходимо обеспечить чёткое разграничение расходных обязательств по финансированию конкретных подразделений милиции общественной безопасности, содержащихся за счёт средств регионального и местных бюджетов, между органами государственной власти Кемеровской области и органами местного самоуправления. В результате исключения практики финансирования отдельных подразделений милиции общественной безопасности из бюджетов разного уровня будет обеспечено более эффективное использование выделяемых на эти цели финансовых ресурсов.

Для реализации данной меры следует принять Закон Кемеровской области «Об обеспечении деятельности подразделений милиции общественной безопасности в Кемеровской области до вступления в силу федерального закона, определяющего порядок организации и деятельности федеральной и муниципальной милиции, за счет средств бюджета Кемеровской области и местных бюджетов» (далее - Закон КО о МОБ).

В соответствии с положениями п. 4 ст. 31 федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ в Законе КО о МОБ должно быть зафиксировано право органов государственной власти области и органов местного самоуправления осуществлять дополнительные расходы на обеспечение деятельности подразделений милиции общественной безопасности в Кемеровской области (сверх минимального уровня, исчисляемого в описанном выше порядке), в том числе дополнительные выплаты сотрудникам ОВД сверх уста-

новленного размера денежного довольствия, в пределах средств, предусмотренных законом о бюджете Кемеровской области или муниципальным правовым актом о местном бюджете.

2. Переход к нормативному порядку финансирования и материально-технического обеспечения деятельности мировых судей в Кемеровской области. Для этого следует разработать и принять Закон Кемеровской области "Об обеспечении деятельности мировых судей в Кемеровской области" (далее - Закон КО о мировых судьях). Это должен быть акт прямого действия, содержащий нормативы финансирования из регионального бюджета расходов на размещение, материально-техническое оснащение мировых судей и содержание их аппарата. В Закон КО о мировых судьях необходимо включить нормы, предусматривающие механизм индексации нормативов, содержащих финансовые показатели, в зависимости от темпов инфляции. Данный закон должен также содержать нормы, устанавливающие дополнительные материальные и социальные гарантии мировым судьям, осуществляющим правосудие в Кемеровской области и регулирующие порядок их реализации. Предоставление таких гарантий, в соответствии с рассматриваемым законом должно осуществляться исключительно за счет средств областного бюджета.

3. Изменение методологии выделения финансовых средств на правоохранительную деятельность в регионе, с учётом перехода к программно-целевому средне- и долгосрочному планированию. При этом к традиционной методике планирования расходов по предметным статьям путем прямого счета в соответствии с нормами обеспечения, табелями, штатами и другими нормативами, добавляется планирование расходов на осуществление целевых региональных и муниципальных программ, связанных с правоохранительной деятельностью. Финансирование целевых программ за счет текущих расходов правоохранительных органов не допускается.

4. Следующим мероприятием в рамках первой модели Программы реформирования является совершенствование управления активами, контролируемыми действующими в регионе правоохранительными структурами. В этой связи необходимо обеспечить перераспределение собственности в соответствии с предложенным разграничением расходных полномочий между органами государственной власти Кемеровской области и органами местного самоуправления по финансированию подразделений милиции общественной безопасности и мировых судей.

5. Для реализации перечисленных мероприятий необходимо разработать критерии и показатели оценки основных направлений деятельности правоохранительных органов в Кемеровской области. Данная задача представляет собой сложную самостоятельную научно-практическую проблему. При формулировании критериев и показателей эффективности правоохранитель-

ной деятельности в регионе за основу предлагается взять подходы, апробирование которых осуществляется в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах при подготовке и представлении Правительству РФ правоохранительными ведомствами - субъектами бюджетного планирования ежегодных докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности.

Реализация рассмотренных мер потребует внесения изменений в функции Департамента административных органов Администрации Кемеровской области как структуры, координирующей правоохранительную деятельность в регионе, и соответствующей переподготовки работников данного департамента, отвечающих за анализ информации о правоохранительной деятельности.

В диссертации также предлагается перечень и дается характеристика мероприятий, реализуемых в рамках второй модели программы реформирования.

Рассмотренные в диссертации модели Программы реформирования представляют собой концептуальное изложение содержания программных мероприятий и необходимых для их осуществления изменений федерального и регионального законодательства, а также правовых актов органов местного самоуправления. На основе этих моделей необходимо разработать детальное описание программных мероприятий с определением сроков их реализации, ответственных за исполнение и источников финансирования. Только такой документ и будет представлять собой собственно Программу реформирования.

Для реализации первой модели данная программа должна быть утверждена законом Кемеровской области. Программа реформирования, подготовленная на основе второй модели, должна быть утверждена на федеральном уровне постановлением Правительства РФ, а мероприятия в пределах компетенции субфедеральных органов власти - законами субъектов федерации. Далее в соответствии с планом реализации программных мероприятий должны быть разработаны и приняты нормативные правовые акты различного уровня, устанавливающие правовые основы нового организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в регионе, а также определяющие объёмы бюджетных ассигнований, выделяемых на реализацию мероприятий программы из бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ на каждый бюджетный год.

Ход реализации Программы реформирования во многом будет зависеть от эффективности системы мониторинга программы и учета его результатов при корректировке программных мероприятий в случае необходимости. Мониторинг Программы реформирования необходимо осуществлять по двум направлениям: выполнение собственно программных мероприятий

(разработка и принятие нормативных правовых актов, разработка и утверждение различных методик, осуществление организационных мер и т.д.) и отслеживание конечной результативности осуществляемых мероприятий.

В случае достижения поставленных целей предлагаемая модель организационно-ресурсного обеспечения правоохранительной деятельности в регионе может рассматриваться в качестве примера «лучшей практики», а накопленный в регионе опыт может быть распространен для использования в других субъектах Российской Федерации.

Основные результаты диссертационного исследования отражены в 3 научных статьях общим объемом 1,1 п.л.

1. Концептуальные основы совершенствования организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в крупном промышленном регионе. В сб.: Правоохранительные органы в системе обеспечения национальной безопасности. - М., Академия управления МВД России. 2006;

2. Социально-экономические детерминанты правоохранительной деятельности. - Известия Тульского государственного университета. Серия: Актуальные проблемы юридической науки. Выпуск 4. 2006;

3. Организационно-экономические проблемы функционирования правоохранительных органов крупного промышленного региона (на примере Кемеровской области). В сб.: Глобальные и региональные проблемы правового обеспечения национальной безопасности (Материалы конференции 29 октября 2006 г.). - Ростов на Дону. Ростовский юридический институт МВД России. 2006;

Рудник Марк Абрамович

Корректор М.А. Княжечеико

Подписано в печать 17 ноября 2006 года Усл. п.л. 1 Уч.-изд.л. 1.1 Тираж 100 экз._Заказ № 731

Центр оперативной полиграфин ФГОУ ВПО МСХА им. К.А. Тимирязева 127550, Москва, ул. Тимирязевская, 44

OaSQG ft

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Рудник, Марк Абрамович

Введение.

Глава 1. Организационные и экономические основы правоохранительной деятельности на уровне субъекта федерации.

1.1. Теоретические основы и методологические принципы анализа организационио-экономического механизма функционирования правоохранительной деятельности на региональном уровне.

1.2. Институциональная основа организационно-экономического обеспечения правоохранительной деятельности в Кемеровской области.

1.3. Взаимообусловленность социально-экономического положения региона и правоохранительной деятельности.

Глава 2. Реформирование правоохранительной деятельности в Кемеровской области.

2.1. Зарубежный опыт организации управления и ресурсного обеспечения правоохранительной деятельности.

2.2. Концептуальные основы совершенствования организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в регионе.

2.3. Основные направления совершенствования управления и организационно-экономического обеспечения правоохранительной деятельности в Кемеровской области.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Организационно-экономический механизм функционирования правоохранительных органов крупного региона"

Актуальность темы. Курс на построение гражданского общества в России выдвинул в число приоритетных социальных целей проблемы реформирования сферы правоохраны, переориентации деятельности правоохранительных структур на обеспечение прав и свобод граждан, защиты от преступных посягательств, оказания нуждающимся правовой помощи. Достигнуть этой цели возможно только обеспечив в ходе реформ реальное сопряжение общественных интересов и ведомственных целей государственных правоохранительных органов, наладив действенный контроль со стороны гражданского общества за их деятельностью, в максимально возможной степени подключив к реализации правоохранительных задач само население и находящиеся с ним в самом тесном (из всех уровней публичной власти) контакте органы местного самоуправления.

На фоне отмеченных задач все более очевидным становится тот факт, что система правоохраны в России, несмотря на перманентно продолжающееся реформирование правоохранительных органов, фактически сохранила многие концептуальные, нормативные и структурные основы своего построения и функционирования, исторически сложившиеся преимущественно в период существования административно-командной модели унитарного государства.

Необходимость формирования новой модели правоохраны, способной обеспечить более гибкое, оперативно откликающееся на динамику современных угроз правам граждан и общественной безопасности управление процессами борьбы с преступностью и правонарушениями, включая организацию правоохранительной деятельности, все яснее осознается учеными и специалистами-практиками, занимающимися данными проблемами.

К этому же выводу подводит и логика осуществляемой в стране реформы федеративных отношений и местного самоуправления: в сфере правоохраны, особенно при реализации превентивных подходов, следует, как правило, избегать "вечных", рассчитанных на единообразное применение во всех без исключения регионах типовых схем организации и ресурсного обес3 печения соответствующей деятельности, всячески способствовать развитию региональных и местных инициатив, в том числе имеющих ограниченный во времени характер, диктуемых меняющейся обстановкой. Такой подход детерминирован экономической, географической, демографической, социально-культурной, конфессиональной и иной неоднородностью огромной страны, каковой является Россия, высоким динамизмом происходящих в ней процессов кардинальных преобразований. Необходимо также учитывать существенные различия криминальной ситуации в регионах, в частности, разницу коэффициентов преступности, достигающую 8 и более раз.

Другим фактором, обусловливающим необходимость реформирования правоохранительной деятельности и организационно-экономического механизма ее обеспечения, является то, что в условиях проведения государством жесткой бюджетной политики, предполагающей ограничение роста непроцентных расходов бюджетной системы, успешное решение задачи повышения качества и доступности бюджетных услуг в сфере правоохраны возможно только в том случае, если ограниченные объемы выделяемых государством (муниципалитетами) на эти цели финансовых ресурсов будут использоваться на основе принятия адекватных мер по оптимизации бюджетных расходов, внедрению современных методов бюджетного планирования, ориентированных на достижение конечных результатов и стимулирующих как органы власти разных уровней, так и правоохранительные структуры к максимально эффективному использованию бюджетных средств.

Отмеченная неадекватность функционирования правоохранительной сферы складывающимся реалиям современного периода развития российской государственности и специфическим особенностям рыночной экономики во многом связана с серьезным отставанием научного обеспечения процесса реформирования отечественной правоохранительной системы. Таким образом, остро назрела потребность теоретического осмысления содержания организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в новых условиях, принципов его формирования и развития как института и рычага государственного регулирования сферы правоохраны, важнейшего инструмента решения задач укрепления правопорядка и общественной безо4 пасности с учетом региональной специфики и местных особенностей. В результате должна быть выработана методологическая основа комплексной программы реформирования организационно-экономического обеспечения правоохранительной деятельности в регионе, разработка которой является весьма актуальной научно-практической задачей.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемам, связанным с организационным и экономическим обеспечением правоохранительной деятельности уделялось и уделяется большое внимание в многочисленных публикациях ученых, представляющих различные отрасли научного знания.

Так, теоретические вопросы определения содержания понятий «правоохранительная деятельность» и «правоохранительные органы», различные аспекты управленческой деятельности в правоохранительной сфере разрабатывались такими учеными как Г.А. Аванесов, Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, В.М. Анисимков, В.П. Божьев, В.З. Веселый, А.П. Герасимов, П.Г., Городецкий, H.JL Гранат, К.Ф. Гуценко, Г.Г. Зуйков, А.П. Ипакян, В.П. Мак-Мак, А.Х. Миндагулов, Л.Л. Попов, С.М. Петров, И.С. Самощенко, Ю.И. Скуратов, В.И. Старков, В.Ф. Сухарев, Г.А. Туманов, Е.Ф. Яськов и др.

Проблемам совершенствования правовой и экономической основы деятельности органов государственной и муниципальной власти в контексте осуществляемого реформирования федеративных отношений и местного самоуправления посвящены работы М.В. Глигич-Золотаревой, Л.Л. Игониной, А.Г. Игудина, Н.Г. Ивановой, В.Д. Касева, В.А. Кирпичникова, A.M. Лаврова, Г. В. Петровой, Л.И. Прониной, Р.Ю. Рыбаковой, Станкевич Г.В., Н.К. Фроловой, В.Б. Христенко и многих других представителей юридической и экономической науки.

Зарубежный опыт управления и организационно-ресурсного обеспечения правоохранительной деятельности анализировался в трудах С.Н. Александровой, А.В. Губанова, Д.О. Ежевского, Р. Кания, Л.Ф. Квашы, Г. Кратца, А.В. Пахомова, А.И. Рогова, А.Ф. Семерак, Д.Д. Шалягина и ряда других исследователей.

Различные аспекты формирования и функционирования организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности рассматривались в работах Ю.И. Аболенцева, В.Ф. Гапоненко, Э.Д. Соколовой, В.П. Грузинова, А.П. Козловой, А.А. Крылова, Р.Н. Марченко, П.В. Нелезина, А.П. Опальского, Е.М. Поляковой, Н.Н. Потрубача, В.Г. Сикерина, Е.В. Титова, В.В. Тишаева, Г.П. Чуба и других ученых.

Вместе с тем, несмотря на значительные научные результаты, полученные исследователями в области теории управления, юридической и экономической науки, до настоящего времени отсутствуют комплексные исследования, рассматривающие теоретико-методологические основы формирования организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в регионе и содержащие научное обоснование программы реформирования организационно-ресурсного обеспечения правоохранительной сферы, адекватной реалиям регионального социально-экономического развития и современным тенденциям государственного строительства.

В качестве гипотезы исследования предполагается, что действующий организационно-экономический механизм правоохранительной деятельности в регионе не отвечает социальным требованиям, поскольку не в полной мере соответствует актуальным задачам правоохраны, основным принципам реформирования федеративных отношений и местного самоуправления, административной и бюджетной реформы, реалиям современной рыночной экономики. Это обусловливает необходимость разработки комплексной программы реформирования правоохранительной деятельности в регионе, базирующейся на принятии согласованных решений органов управления различных уровней власти.

Объектом исследования являются организационно-экономический механизм функционирования правоохранительных органов крупного промышленного региона.

Предмет исследования составляют экономические и организационно-правовые отношения, возникающие в процессе управления деятельностью правоохранительных органов и их взаимодействия.

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе системного подхода к анализу действующих механизмов управления правоохранительными структурами в регионе и организационно-экономического обеспечения их функционирования, обобщения накопленного передового отечественного и зарубежного опыта в данной сфере, предложить систему экономических, организационных и правовых мер, способствующих повышению эффективности экономической и финансовой политики, проводимой региональными и местными органами власти в области обеспечения правопорядка при более рациональном использовании выделяемых для этого ресурсов.

Задачи диссертационного исследования:

- изучить имеющиеся теоретические подходы и сформулировать методологические принципы анализа организационно-экономического механизма функционирования правоохранительной деятельности на региональном уровне;

- проанализировать институционально-правовую основу организационно-экономического обеспечения правоохранительной деятельности в регионе (на примере Кемеровской области);

-рассмотреть взаимосвязи социально-экономического положения региона и правоохранительной деятельности (на примере Кемеровской области);

- изучить и проанализировать зарубежный опыт организации управления и ресурсного обеспечения правоохранительной деятельности;

- сформулировать и обосновать концептуальные подходы к совершенствованию организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в регионе;

- предложить и обосновать систему экономических, организационных и правовых мер, способствующих повышению эффективности организационно-экономического обеспечения правоохранительной деятельности в регионе.

Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания социальных и экономических явлений. Диссертация базирует7 ся на положениях экономической теории, стратегического и оперативного управления, финансового анализа и прогнозирования экономических систем. Для решения поставленных задач использованы методы системного и статистического анализа, методы группировки и сопоставления, нормативно-логический, правового моделирования и прогнозирования и др. Использование данных методов обусловлено объектом исследования и мультидисцип-линарным характером решаемых задач.

Эмпирическую базу исследования составили:

- Конституция Российской Федерации, федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты, законодательство субъектов РФ, правовые акты органов местного самоуправления, устанавливающие разграничение полномочий между органами публичной власти и регламентирующие осуществление правоохранительной деятельности в регионе, а также ее организационно-ресурсное обеспечение;

- статистические данные экономического и криминологического характера;

- диссертационные исследования, научные публикации и научные отчеты по теме исследования;

- официальные материалы органов государственной власти, материалы периодической печати, а также данные электронных ресурсов, содержащихся в Интернете.

Научная новизна исследования состоит в том, что в работе:

- уточнено понятие организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности и проведен анализ функционирования его основных элементов в крупном промышленном регионе (на примере Кемеровской области);

- обоснован авторский подход к определению содержания взаимосвязей социально-экономического положения в регионе и правоохранительной деятельности;

- сформулирован и обоснован концептуальный подход к совершенствованию организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в регионе;

- предложена система институциональных мер, способствующих повышению эффективности организационно-экономического обеспечения правоохранительной деятельности в регионе.

Положения, выносимые на защиту:

1. Определение организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности, в соответствии с которым данный механизм необходимо рассматривать как сложную систему, включающую в себя ряд специфически организованных, определенным образом взаимосвязанных структурных элементов, которые условно можно разделить на две группы. Одну из них составляют способы, формы, методы, приемы или, другими словами, «социально-технологические приспособления», посредством которых субъекты правоохранительной деятельности наделяются необходимыми экономическими ресурсами, организуют их использование с целью удовлетворения общественной потребности в охране законности и правопорядка. Другая группа элементов охватывает существующих в определенных организационно-правовых формах субъектов, которые включены в структурированную систему управления и призваны обеспечивать движение и использование в процессе правоохранительной деятельности экономических ресурсов на основе «социально-технологических» элементов организационно-экономического механизма. В данную группу должны включаться как собственно правоохранительные органы, действующие в регионе, так и обеспечивающие их ресурсами (способствующие движению данных ресурсов) федеральные и субфедеральные структуры.

2. Утверждение, что эффективная правоохранительная деятельность, является важным фактором, формирующим общий благоприятный фон для социально-экономического развития общества (региона), и одновременно выступающим в качестве непосредственной позитивной детерминанты экономического роста. В тоже время, состояние правоохранительной деятельности в значительной степени определяется характером организационно-ресурсного обеспечения правоохранительных органов, которое зависит от уровня социально-экономического региона, от доли валового внутреннего (валового регионального) продукта, выделяемой на правоохрану и, наконец, 9 от эффективности организационно-экономического механизма функционирования правоохранительных органов.

3. Утверждение, что действующий ныне организационно-экономический механизм правоохранительной деятельности в Кемеровской области не отвечает социальным требованиям, поскольку не в полной мере соответствует актуальным задачам правоохраны, основным принципам реформирования федеративных отношений и местного самоуправления, административной и бюджетной реформы, реалиям современной рыночной экономики.

4. Вывод о том, что децентрализация в управлении правоохранительными органами целесообразна, во-первых, если выгода от этого локализуется на соответствующей территории, и, во-вторых, если население данной территории само финансирует значительную часть потребностей в обеспечении правопорядка и безопасности, т.е., исходя из своих финансовых возможностей, оно может оптимизировать через своих представителей в органах власти территории объем производства указанных общественных благ. Об эффективности подобной децентрализации можно говорить лишь в отношении локальных общественных благ, потребляемых местным населением. Поэтому функции федеральных, региональных и местных органов власти в сфере правоохраны должны быть четко разделены на основе принципа субсидиарно-сти. Только при таком подходе будет оправданно существование организационно независимых правоприменительных структур, находящихся в подчинении центральных (федеральных) органов власти и органов местного самоуправления и выполняющих свои специфические задачи. Отношения между данными структурами должны строится на принципах координации деятельности и взаимопомощи.

6. Концептуальный подход, в соответствии с которым совершенствование правоохраны в регионе детерминирует необходимость разработки комплексной программы реформирования организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности. Реализация такой программы возможна на основе двух моделей. Первая модель предусматривает мероприятия, для реализации которых достаточно принятия решений на субна

10 циональном уровне. Однако реформаторские усилия в рамках исключительной компетенции органов государственной власти отдельного субъекта федерации и органов местного самоуправления способны охватить достаточно ограниченный круг проблем в рассматриваемой сфере. Поэтому в полном объеме программу реформирования организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в регионе возможно осуществить только в рамках второй модели, которая предусматривает проведение мероприятий на основе согласованных решений федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления.

7. Система конкретных мер институционального характера, направленных на повышение эффективности организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в регионе в рамках двух предлагаемых моделей программы реформирования.

Обоснованность и достоверность результатов исследования достигается широким использованием учебной и научной литературы по вопросам организации функционирования правоохранительной деятельности, соответствующей нормативно-правовой базы, статистической информации, отражающей различные аспекты социально-экономического развития страны и Кемеровской области, состояние правопорядка и характеристики деятельности правоохранительных органов. Кроме того, выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, основаны на многолетнем авторском опыте практической работы на руководящих должностях в органах внутренних дел, а также по руководству координацией работы правоохранительных органов в Администрации Кемеровской области.

Теоретические результаты исследования обобщают имеющиеся подходы и углубляют представление о теоретико-методологической основе функционирования организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в современных условиях. Это позволяет более четко сформулировать основные принципы совершенствования управления и организационно-ресурсного обеспечения правоохранительной деятельности в регионе.

Практические результаты работы заключаются в том, что на основе осуществления предложенных в диссертации программных мероприятий предполагается обеспечить укрепление правопорядка, повысить защищенность прав граждан и организаций всех форм собственности в Кемеровской области вследствие рационализации использования выделяемых на эти цели общественных ресурсов. В случае достижения поставленных целей предлагаемая модель организационно-ресурсного обеспечения правоохранительной деятельности может рассматриваться в качестве примера «лучшей практики», а накопленный в регионе опыт может быть распространен для использования в других субъектах РФ.

Апробация работы и внедрение ее результатов. Результаты исследования использованы при разработке направленных на совершенствование деятельности правоохранительных органов Кемеровской области и укрепление социальной защищенности их сотрудников краткосрочной региональной целевой программы «Борьба с преступностью» на 2006 год (утв. Законом Кемеровской области от 17 января 2006 г. № 11-03), среднесрочной региональной целевой программы «Социальная защита ветеранов и инвалидов боевых действий, лиц, пострадавших при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей)» на 2006-2010 годы (утв. Законом Кемеровской области от 14 ноября 2005 г. № 125-03), Концепции качества жизни населения Кемеровской области на 2005-2008 годы (утв. Постановлением Коллегии Администрации Кемеровской области от 12 мая 2005 г. № 35), о чем свидетельствуют соответствующие акты. Кроме того, результаты данного диссертационного исследования используются в учебном процессе в Академии управления МВД России в преподавании целого ряда учебных дисциплин: «Управление общественными отношениями», «Система государственного и муниципального управления», «Организация управления органами внутренних дел», «Экономическое и тыловое обеспечение органов внутренних дел», «Экономические основы деятельности органов внутренних дел». Положения и выводы диссертационного исследования были использованы в научно-исследовательской деятельности Академии управления при работе над следующими темами: «Концепция совершенствования инфраструктуры

12 системы управления органами внутренних дел на основе современных информационных технологий на 2007-2010 годы» п. 7 плана НИД 2006, «Совершенствование управленческой деятельности в органах внутренних дел на современном этапе развития системы МВД России» п. 9 плана НИД 2006, «Совершенствование финансово-экономического обеспечения хозяйственной деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России» п. 23 плана НИД 2005 г.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографии и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Рудник, Марк Абрамович

Выводы организационно-экономического характера. Процессы совершенствования организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности на региональном уровне в значительной степени детерминированы содержанием и темпами осуществления административной реформы, реформирования федеративных отношений и местного самоуправления, бюджетной реформы и, наконец, собственно реформирования правоохранительной деятельности. Вышеперечисленное детерминирует необходимость разработки комплексной программы реформирования организационно-экономического обеспечения правоохранительной деятельности в регионе. Анализ показывает, что возможны два подхода к разработке и осуществлению такой программы.

Первый подход предусматривает мероприятия, для реализации которых достаточно принятия решений (в том числе по изменению действующего законодательства) на субнациональном уровне. Однако, проведенное исследование сложившейся системы управления правоохранительной деятельностью, структуры и иерархии правоохранительных органов в регионе, состояния нормативно-правовой базы, регулирующей организацию и ресурсное обеспечение указанной деятельности, показывает, что реформаторские усилия в рамках исключительной компетенции органов государственной власти Кемеровской области и органов местного самоуправления способны охватить достаточно ограниченный круг проблем в данной сфере.

Поэтому в полном объеме программу реформирования организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в регионе возможно осуществить только в рамках второго подхода, который предусматривает проведение мероприятий на основе согласованных решений федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления.

Реализация и первого, и второго подходов предполагает мероприятия по внесению изменений и дополнений в действующее субфедеральное законодательство. По в первом случае такие новации не требуют внесения изменений в федеральное законодательство, а во втором - возможны только на основе соответствующих изменений (дополнений) нормативно-правовой базы Российской Федерации.

Сформулированные в заключительном разделе работы основные направления реформирования организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в Кемеровской области предусматривают проведение мероприятий, осуществление которых возможно как в рамках первого (носящего ограниченный характер), так и второго (радикального) подходов к проведению реформы.

Осуществление предложенных в диссертации программных мероприятий призвано обеспечить укрепление правопорядка, повысить защищенность прав граждан и организаций всех форм собственности в Кемеровской области на основе рационализации использования выделяемых на эти цели общественных ресурсов. В случае достижения поставленных целей предлагаемая модель организационно-ресурсного обеспечения правоохранительной деятельности может рассматриваться в качестве примера «лучшей практики», а накопленный в регионе опыт может быть распространен для использования в других субъектах РФ.

Рассмотренные в диссертации модели Программы реформирования представляют собой концептуальное изложение содержания программных мероприятий и необходимых для их осуществления изменений федерального и регионального законодательства, а также правовых актов органов местного самоуправления. На основе этих моделей необходимо разработать детальное описание программных мероприятий с определение сроков их реализации, ответственных за исполнение и источников финансирования. Только такой документ и будет представлять собой собственно Программу реформирования. Для реализации первой модели данная программа должна быть утверждена законом Кемеровской области, Программа реформирования, подготовленная на основе второй модели, должна быть утверждена на федеральном уровне постановлением Правительства РФ, а мероприятия в пределах компетенции субфедеральных органов власти - законами субъектов федерации. Далее в соответствии с планом реализации программных мероприятий должны быть разработаны и приняты нормативные правовые акты различного уровня, устанавливающие правовые основы нового организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в регионе, а также определяющие объёмы бюджетных ассигнований, выделяемых на реализацию мероприятий программы из бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ на каждый бюджетный год.

Ход реализации Программы реформирования во многом будет зависеть от эффективности системы мониторинга программы и учета его результатов при корректировке программных мероприятий в случае необходимости. Мониторинг Программы реформирования необходимо осуществлять по двум направлениям: выполнение собственно программных мероприятий (разработка и принятие нормативных правовых актов, разработка и утверждение различных методик, осуществление организационных мер и т.д.) и отслеживание конечной результативности осуществляемых мероприятий.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведённое исследование организационно-экономических проблем функционирования правоохранительной деятельности в Кемеровской области позволяет сделать целый ряд теоретико-методологических выводов и предложить ряд практических рекомендаций.