Организационно-экономический механизм пенитенциарной системы в условиях переходной экономики тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Организационно-экономический механизм пенитенциарной системы в условиях переходной экономики"

6 ^ ^ На правах рукописи

,, С Я) У ос*

Матвеева Надежда Сергеевна

ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ ПЕНИТЕНЦИАРНОЙ СИСТЕМЫ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКИ

Специальность: 08.00.05. - Экономика и управление

народным хозяйством

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2000

Диссертация выполнена на кафедре экономики и предпринимательства социально-экономического факультета Вятского государственного технического университета и обсуждена на кафедре экономики социальной сферы экономического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова

Научный руководитель: доктор экономических наук,

профессор Ичитовкин Б.Н.

Официальные оппоненты: доктор экономических наук,

профессор Бабич A.M. кандидат экономических наук, доцент Лаптев Д.Н.

Ведущая организация: Научно-исследовательский институт

уголовно-исполнительной системы Минюста России

Зашита состоится « 29 » июня 2000 года в 13 часов на заседании диссертационного совета К-053.05.91 в Московском государственном университете имени М.В. Ломоиосопа пс адресу: 119889, Москва, Воробьевы горы, 2-ой корпус гуманитарного факультета МГУ, ауд. 1.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки 2-го корпуса гуманитарного факультета МГУ им. Ломоносова.

Автореферат разослан « 29_» мая 2000 года.

Ученый секретарь Диссертационного совета

кандидат экономических нате, доцент Р.Н. Самар

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ.

Актуальность темы исследования.

Переход российской экономики к рыночным условиям хозяйствования сопровождался значительными изменениями в общественной жизни.

Экономическая нестабильность, резкое падение уровня жизни, высокая безработица и деградация социальной сферы повлияли на процесс проведения социально-экономических преобразований и вызвали ухудшение криминогенной обстановки в стране, выразившейся в резком росте преступности н, как следствие этого, росте числа лиц, находящихся под следствием и осужденных к лишению свободы. По этой причине деятельность исправительно-трудовой (ИТС), позже уголовно-исполнительной системы (УИС), становится объектом изучения для общественности.

Особенность деятельности уголовно-исполнительной системы состоит в том, что предоставляемые ею услути носят общественный характер потребления и относятся к чистым общественным и социально значимым общественным благам. В условиях плановой системы хозяйствования деятельность исправительно-трудовой системы рассматривалась как составляющий элемент народно-хозяйственного комплекса страны и органически в него вписывалась, а трудовая деятельность лиц, осужденных к лишению свободы, выступала в качестве необходимого условия организации воспитательного процесса.

Изменившийся характер социально-экономических

взаимоотношений определил необходимости разработки новых подходов к определению результатов деятельности системы и совершенствования организационно-экономического механизма предоставления ею услуг в достаточном объеме и качестве, соответствующем стандартам демократического общества.

Начатое в конце 80-х годов реформирование исправительно-трудовой системы носит преимущественно ведомственный характер. Отсутствие всесторонних отечественных исследований и концепций не позволило выработать общую стратегию проведения реформ.

Проблема роста преступности и численности заключенных, проявившаяся в последнее десятилетие, вызвала глубокий интерес общественности во многих зарубежных странах. Выработанные международной пенитенциарной практикой подходы в решение вопросов, связанных с деятельностью мест исполнения наказаний, представляют большой практический интерес и могут быть использованы с учетом специфики российской действительности при разработке мероприятий по совершенствованию функционирования уголовно-исполнительной системы России.

Таким образом, можно сделать вывод, что выбранная тема исследования является актуальной. Степень теоретической и практической разработанности проблемы недостаточна для построения современного организационно-экономического механизма

функционирования уголовно-исполнительной системы, и требуется проведение дальнейших исследований в этом направлении.

Цель диссертационной работы заключается в том, чтобы на основе теоретических обобщений отечественного и зарубежного опыта и выявленных особенностей функционирования УИС в условиях переходной экономики, определить направления совершенствования организационно-экономического механизма уголовно-исполнительной системы России и выработать рекомендации по их применению.

Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих

задач:

- исследовать механизм производства услуг пенитенциарной системой России в исторической ретроспективе;

- выявить влияние проводимых реформ на организационно-экономический механизм уголовно-исполнительной системы;

- провести анализ результатов реформирования уголовно-исполнительной системы России;

- выработать рекомендации по совершенствованию организационно-экономического механизма функционирования уголовно-исполнительной системой.

Объект н предмет исследования.

Объектом диссертационного исследования является пенитенциарная система России, обеспечивающая производство услуг по изоляции лиц, совершивших преступные действия, от общества.

Предметом исследования выступает организационно-экономический механизм функционирования пенитенциарной системы России.

Методологической и теоретической основой исследования являются научные труды отечественных и зарубежных специалистов по проблемам предоставления общественных благ в условиях плановой, рыночной экономики и экономики переходного периода, в работе также использовались труды философов и юристов.

При рассмотрении вопросов, связанных с предоставлением общественных благ, использовались работы зарубежных авторов П. Самуэльсона, Р. А. Месгрейва и российских ученых E.H. Жильцова, Л.И. Якобсона, Г.П. Иванова, Ахинова Г.А. и других.

Автор диссертации широко использовал научные разработки ученых пенологов Жижиленко A.A., Зубкова А.И., Кузьмина С.Н, Наташева А.Е., Ноя И.С., Осипова П.П., ГТионтковского A.A. и ряда других, характеризующих деятельность мест исполнения наказаний.

При подготовке диссертации был применен анализ и обобщение исторического опыта деятельности исправительно-трудовой системы СССР, уголовно-исполнительной системы России, а также

пенитенциарных систем зарубежных стран. В работе над диссертацией привлекались советские и российские и международные нормативные акты: законы, указы, постановления, распоряжения, рекомендации и протоколы международных организаций.

Информационной базой исследования послужили официальные статистические материалы, характеризующие деятельность мест исполнения наказаний СССР, Российской Федерации и ряда зарубежных стран.

При теоретической разработке проблем темы нашли применение методы экономико-статистического, причинно-следственного анализа, использовался системный подход к анализу экономических явлений.

Обоснование теоретических положений и аргументация выводов осуществлялось автором с использованием диалектического подхода, основанного на применении общепризнанных принципов сочетания исторического и логического, восхождения от абстрактного к конкретному.

Научная новизна исследования.

К наиболее важным результатам, содержащим новизну, относятся следующие положения:

- раскрыто экономическое содержание пенитенциарной системы с позиции теории общественного блага. Выявлены изменения чистого общественного блага и социально значимых общественных благ, предоставляемых пенитенциарной системой, в зависимости от целевых установок государства в исторической ретроспективе;

- разработаны методические подходы к формированию организациошю-экономического механизма уголовно-исполнительной системы для обеспечения его производства и предоставления на рынке соответствующих услуг в более эффективном объеме и с улучшенными качественными характеристиками;

- предложена система показателей, позволяющая оценить эффективность деятельности «системы», и основные направления совершенствования организации управления системой исполнения наказаний;

- выявлена определяющая роль государственного финансирования при производстве услуг уголовно-исполнительной системой, а также обоснована необходимость использования альтернативных источников при производстве ею социально значимых общественных благ.

Практическая значимость работы состоит в возможности использования федеральными и территориальными органами УИС предложений по совершенствованию организации управления «системой», а также определении дополнительных источников ее финансового обеспечения при разработке программы реформирования.

Основные результаты исследований могут быть использованы в учебном процессе при преподавании дисциплин «Экономическая теория», «Экономика предприятий», «Экономики общественного сектора» для будущих экономистов, менеджеров и юристов, а также для повышения квалификации работников уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции России.

Апробация работы. Основные положения исследования были представлены в выступлениях на международной научно-практической конференции-семинаре «Программа структурной перестройки экономики и внешнеэкономических связей Кировской области до 2000 года» (Киров, 22-25 ноября 1994 г.), межвузовской конференщга «Экономическая наука региону» (Киров, 1999 г.), на кафедре «Экономической теории и предпринимательства» (Киров, ВятГТУ, 1999 г.), в Центре общественных наук МГУ им. М.В. Ломоносова (Москва, 2000 г.),.

Логика и структура работы. Логика исследования основывается на анализе функционирования основных элементов организационно-экономического механизма пенитенциарной системы в различной экономической среде. Это позволило подготовить рекомендации и предложения по совершенствованию основополагающих элементов механизма с целью повышения эффективности деятельности «системы» по предоставлению услуг.

В соответствии с логикой исследования диссертация имеет следующую структуру:

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. Основы формирования пенитенциарной системы России

1.1. Основы производства общественных благ пенитенциарной системой в условиях переходной экономики

1.2. Экономический механизм производства услуг пенитенциарной системой в условиях административно-командной экономики

1.3. Основные направления проведения пенитенциарной политики государства

Глава П. Анализ функционирования пенитенциарной системы России в условиях переходной экономики

2.1. Влияние проводимых реформ на организационно-экономический механизм пенитенциарной системы

2.2. Реформирование системы управления пенитенциарной системой

2.3. Основы механизма финансирования пенитенциарной системы

Глава Ш. Совершенствование организационно-экономического

механизма функционирования пенитенциарной системы

3.1. Методические подходы к формированию организационно-экономического механизма

3.2. Предложения по совершенствованию организации управления пенитенциарной системой

3.3. Рекомендации по обеспечению финансирования пенитенциарной системы

' ЗАКЛЮЧЕНИЕ СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ПРИЛОЖЕ1ШЯ

П. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖНИЯ ДИССЕРТАЦИИ

1. Обосновано отнесение услуг, предоставляемых уголовно-исполнительной системой, к категории «общественных благ».

Деятельность уголовно-исполнительной системы призвана удовлетворять определенные потребности общества, связанные с изоляцией преступных элементов от общества и профилактикой правонарушений. Результатом ее деятельности является возвращение обществу лиц, отбывших наказание и осознавших свою вину, готовых стать законопослушными гражданами, способными законным путем удовлетворить свои потребности. Поэтому эту услугу можно отнести к общественным благам.

Услуги, оказываемые УИС и связанные непосредственно с исполнением наказания, в частности охрана осужденных и лиц, находящихся под следствием, оперативно-служебная деятельность и психолого-воспитательная работа, относятся в основном к чистым общественным благам, поскольку обладают свойствами неконкурентности и неисюлочаемости в потреблении. Их производство обеспечивается

государственными структурами и финансируется за счет средств бюджета.

Ряд услуг, предоставляемых «системой», обладают большой социальной значимостью (общее образование, профессиональное образование, медицинская помощь, приобретение трудовых и профессиональных навыков), поэтому могут быть отнесены к социально значимым общественным благам. При выполнении функций, законодательно закрепленных за «системой», проявляется наличие широкого крута внешних эффектов, носящих долгосрочный характер и обладающих значимостью для общества. Существование внешних эффектов приводит к тому, что участники сделки не получая достоверную информацию, производят услуги в недостаточном объеме и качестве. Для того, чтобы сократить ассиметрию информации необходимо вмешательство государства. Поэтому производство этих общественных благ находится под контролем государства. Финансирование их производства может осуществляться из нескольких взаимодополняющих источников (бюджетных средств и средств коммерческих и некоммерческих организаций). К таким услугам относится получение начального и общего образования, проведение лечебно-профилактических мероприятий, приобретение трудовых и профессиональных и навыков осужденными.

Особенностью предоставления общественных благ является их нацеленность на удовлетворение общественных потребностей, по этой причине их характеристики могут изменяться. Исследования функционирования системы' исполнения наказаний показали, что характеристики, предоставляемых ею услут в рассматриваемом временном промежутке, подвергались постоянной корректировке и изменялись в зависимости от целевых установок государства. Характерной особенностью предоставления услуг исправительно-трудовой системой

СССР являлась их "ориентированность на решение общих народнохозяйственных проблем, стоящих в текущий период времени перед страной.

Изменившийся характер общественно-экономических отношений в начале 90-х годов привел к необходимости реформирования организационно-экономического механизма предоставления услуг исправительно-трудовой системой России.

Происходит пересмотр нормативно-правовой базы функционирования системы исполнения наказаний в сторону гуманизации и уважения прав человека. С 1992 года приоритетным направлением реформирования «системы» становится приведение уголовного и уголовно-исполнительного законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации. За период проведения реформ было подписано более 60 указов Президента Российской Федерации, принято законодательных актов, постановлений Правительства Российской Федерации, обеспечивающих изменение и развитие уголовно-исполнительной системы России. В связи с изменением цели деятельности уголовно-исполнительной системы и задач, стоящих перед «системой», происходит изменение выполняемых ею функций.

Она становится исключительно полифункциональной, поскольку должна исполнять наказания, как в виде лишения свободы, так и без изоляции от общества, а также заниматься сугубо производственной деятельностью, осуществлять общую и профессиональную подготовку специалистов, проводить саннтарно-профилаюшческую работу и лечение осужденных, вести оперативно-розыскную деятельность, принимать участие в социальной работе и контроле за поведением осужденных.

В связи со значительным количеством функций, возложенных на уголовно-исполнительную систему, цель ее реформирования приобретает

комплексный характер. Реформирование направлено на реорганизацию не только самой системы, но и совершенствование уголовно-исполнительной политики и законодательства, а также на разработку новых подходов во взаимодействии ее с внешней средой.

Законодательное изменение основ функционирования «системы» привело к реформированию системы управления ею. Постановка новых целей, задач, выполняемых «системой» определила ее . название -уголовно-исполнительная система. Происходит переподчинение системы исполнения наказаний Министерству юстиции России. Изменяется структура управления «системой»: ликвидируются лишние и дублирующие звенья, создаются новые службы для выполнения вновь возложенных на нее функций. Система становится более открытой для взаимодействия с внешним миром, устанавливаются и развиваются связи с Советом Европы, международными организациями и пенитенциарными системами зарубежных стран. Реформирование затрагивает все стороны деятельности «системы»,- включая промышленный сектор.

Проведение реформирования уголовно-исполнительной системы осложняется условиями недостаточного и несвоевременного бюджетного финансирования, которое на протяжении всего периода реформ осуществляется ниже уровня минимальных потребностей. Обеспечение выполнения функций возложенных на «систему» за счет использования доходов от производственно-хозяйственной деятельности, характерное для административно-командной системы, в условиях переходного периода оказалось невозможным. Изменение подходов к деятельности «системы», а также экономическая ситуация сложившаяся в стране не позволили полностью использовать имеющийся у нее производственный потенциал.

2. Методические подходы к формированию организационно-экономического механизма уголовно-исполнительной системы.

Отсутствие всесторонних отечественных исследований и концепций не позволило выработать общую стратегию проведения реформирования уголовно-исполнительной системы, поэтому оно носило преимущественно ведомственный характер. Начавшаяся с конца 80-х годов реформа в сфере исполнения наказания прошла ряд этапов, важнейшие из которых были закреплены в двух концепциях развития уголовно-исполнительной системы - союзной (1989 года) и российской (1996 года), и проекте третьей (1999 год).

Современный организационно-экономический механизм функционирования уголовно-исполнительной системы должен обеспечить производство и предоставление ею услуг в более эффективном объеме и с улучшенными качественными характеристиками. Процесс формирования этого механизма должен опираться на уже имеющиеся традиции, исторический опыт, но в тоже время отвечать современным требованиям.

Методической основой формирования такого организационно-экономического механизма является использование правового, организационного, экономического, информационного' методов регулирования и управления. Использование каждого из названных методов направлено на выполнение конкретных задач, обеспечивающих единство действия организационно-экономического механизма пенитенциарной системы России.

Правовой метод направлен на решение задач правового характера и должен законодательно обеспечить деятельность уголовно-исполшгтельной системы и порядок предоставления ею услуг путем совершенствования нормативной базы.

Организационный метод должен обеспечить предоставление пенитенциарной системой России общественных услуг в достаточном объеме и требуемого качества путем совершенствования самого субъекта экономических отношений. В основе этого метода лежит конкретизация целей и совершенствование организации управления субъекта, позволяющие оперативно реагировать на изменения внешней й внутренней среды, эффективно решать возникающие проблемы, и, по возможности, оказывать воздействие на внешнее окружение.

Задачами использования экономического метода является финансовое обеспечение функционирования уголовно-исполнительной системы, привлечение дополнительных финансовых ресурсов для повышения качества предоставляемых ею услуг.

Целью использования информационного метода является привлечение общественного мнение к проблеме преступности и деятельности мест исполнения уголовных наказаний. Широкое освещение в средствах массовой информации деятельности УИС, проблем возникающих при исполнении наказаний, а также правильной оценке личности и действий, совершенных преступником, направлено на формирование объективного общественного мнения о деятельности «системы» и необходимости усиления борьбы с преступностью.

Правовое просвещение всего населения, осужденных, социальных групп населения близких к группе риска, политических и общественных лидеров, правозащитников, сотрудников

пенитенциарных учреждений позволит снизить численность тюремного населения.

Процесс формирования современного организационно-экономического механизма на практике должен носить характер

совершенствования существующего механизма и состоять из трех этапов.

На первом этапе основное внимание должно быть уделено совершенствованию правового регулирования функционирования «системы», приведению законодательной базы в соответствие с требованиями переходного периода. По оценкам специалистов в этот период должно быть разработано от 700 до 1000 нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность УИС. Итогом этого этапа должно стать создание единого правового поля, а также максимально возможное сближение российского и международного законодательства с ведомственной правовой базой.

На втором этапе предстоит более широкое использование организационного и экономического методов, имеющих целью практическое создание современной структуры управления УИС, а также четкое определение источников финансирования. На этом этапе следует определить размер услуг, который сможет оказать «система», исходя из имеющихся у государства финансовых возможностей. Определив границы обязательного государственного финансирования, предусмотреть возможность использования дополнительных источников

финансирования «системы» с целью повышения качества оказываемых ею услуг. Итогом этого этапа должно стать построение структуры управления УИС, позволяющей выполнять функции возложенные на нее законом.

На завершающем этапе преобладающими должны стать не количественные, а качественные показатели деятельности уголовно-исполнительной системы и предоставляемых ею услуг. , Условия содержания осужденных в России должны приблизиться к международным стандартам. Гарантом этого должно выступить государство. Контроль за соблюдением качества услуг, предоставляемых

уголовно-исполнительной системой, должен быть возложен на федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы, местного самоуправления, . общественные организации и средства массовой информации.

Построению эффективного организационно-экономического механизма функционирования УИС будет способствовать осуществление контроля и оценки деятельности на каждом из названных этапов.

3. Оценка эффективности деятельности уголовно-

исполнительной системы.

Оценка экономичности использования ресурсов пенитенциарной системой должна осуществляться с точки зрения состава, структуры и динамики затрат. При проведении оценки результатов деятельности «системы» также важно учесть соответствие оказываемых ею услуг определенным социальным стандартам, в частности, созданию и соблюдению необходимых минимальных стандартов содержания подследственных и осужденных, предусмотренных российскими и международными правовыми актами.

В тоже время оценка результативности деятельности уголовно-исполнительной системы не может быть ориентирована на универсальный показатель прибыльности, а должна быть направлена на удовлетворение социальных потребностей общества в определенный исторический период, и должна способствовать социальному прогрессу. При этом социальная эффективность может не совпадать с экономической эффективностью, так как может не соответствовать всем сложившимся экономическим потребностям и критериям общества. В тоже время, определение результативности деятельности УИС только с позиции достижения социальной эффективности оказывается также' неверно, так как любое производство осуществляется на основе затрат (различных по объему и

характеру). Таким образом, для оценки результативности должны быть использованы обобщающие показатели, включающие систему индикаторов, обеспечивающих комплексный подход. Индикаторы могут иметь как количественную оценку, так и качественную оценку.

Предложенная в работе автором система показателей позволяет оценить эффективность деятельности «системы» через призму рациональности общественных расходов, которая характеризуется экономичностью, производительностью, результативностью, и учитывает всю многогранность выполняемых ею функций, результаты решения задач экономического и социального характера, а также затраты понесенные обществом по содержанию этой «системы».

На наш взгляд может быть использована следующая система показателей:

- сумма финансовых средств выделяемых из государственного бюджета на содержание уголовно-исполнительной системы для выполнения возложенных на нее законодательством функций; •

- численность лиц, находящихся под следствием, и осужденных к лишению свободы;

- сумма средств затрачиваемых на содержание (питание, вещевое имущество, лечение) одного осужденного и подследственного и доля покрытия ими расходов;

- сумма средств, привлеченных в «систему» из других источников, в результате взаимодействия с коммерческими и некоммерческими структурами;

- улучшение криминогенной обстановки в стране (сокращение количества совершаемых преступлений; сокращение числа лиц совершивших преступление);

- количество лиц, вставших на путь исправления (показатель рецидива преступлений);

- обеспечение трудовой занятости лиц, осужденных к лишению свободы;

- численность осужденных, получивших общее образование и профессиональную подготовку;

- количество лиц трудоустроенных после освобождения из мест лишения свободы;

- общее количество исправительных учреждений и следственных изоляторов, в том числе исправительных учреждений и следственных изоляторов, в которых условия содержания соответствуют международным стандартам;

- количество нарушений конституционных и гражданских прав лиц, находящихся под следствием и осужденных к лишению свободы.

Проведенный ранее анализ показал, что в результате реформирования деятельности уголовно-исполнительной системы были достигнуты значительные успехи. Происходит постепенное сближение подходов в организации деятельности мест исполнения наказаний в России с требованиями международных правовых актов в этой области.

Но, не смотря на имеющиеся положительные тенденции, необходимо дальнейшее совершенствование организации управления уголовно-исполнительной системой.

В работе разработаны и предложены пути совершенствования организации управления системой исполнения наказаний, которые сводятся к следующим основным направлениям:

- реорганизации Управлений лесных исправительных учреждений и создание на их базе Главных региональных управлений исполнения

наказаний (ГУИН). Такая реорганизация позволит ликвидировать дублирование функций разными подразделениями ГУИНа - УИН (Управлениями исполнения наказаний) и УЛИУ' (Управлениями лесных исправительных учреждений), а также промежуточные звенья в системе управления исправительными учреждениями, созданные при УЛИУ -отделения. Это должно способствовать повышению управляемости исправительными учреждениями и осуществлению контрольных функций за их деятельностью со стороны вышестоящих органов, прокуратуры, общественных и правозащитных организаций;

- сочетанию централизации управления при обеспечении строгого соблюдения единства подходов в исполнении наказаний на всей территории Российской Федерации с децентрализацией управления, позволяющей местным органам власти создавать собственные пенитенциарные учреждения вне рамок ГУИН Минюста РФ при наличии у них финансовых ресурсов;

- совершенствованию организационной структуры управления «системой» путем создания, развития и укрепление существующих и вновь созданных служб, обеспечивающих выполнение возложенных законодательством функций;

реформированию промышленного сектора УИС путем реорганизации предприятий, созданных при исправительных учреждениях, в федеральные казенные предприятия или некоммерческие организации (государственные корпорации) с целью ликвидации противоречий между целями оперативно-служебной деятельности (исполнение наказания и воспитательная работа с осужденными) и производственно-хозяйственной, связанной с привлечением осужденных к труду;

- получению государственных и муниципальных заказов на производство продукции и оказание услуг учреждениями и предприятиями

«системы» путем их обязательного участия в проводимых конкурсах на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг;

расширению взаимодействия с коммерческими структурами для развития совместной предпринимательской деятельности в различных формах сотрудничества; создание в промышленном секторе УИС условий привлекательных для инвесторов;

- подготовке персонала новой формации, способного адекватно воспринимать требования международных стандартов в сфере обращения с осужденными и способного обеспечивать соблюдение и поддержание правопорядка. Для этого необходимо осуществить комплекс мер по коренному улучшению профессиональной подготовки специалистов, повышению квалификации сотрудников, поднятию социального статуса и общественного престижа работника УИС;

- сотрудничеству с общественными объединениями, религиозными конфессиями и средствами массовой информации при разработке нормативной базы, осуществлению контроля за деятельностью мест исполнения уголовных наказаний.

4. Рекомендации по обеспечению финансирования уголовно-исполнительной системы для производства ею услуг в достаточном объеме.

Сложившееся в течение ряда лет положение по финансированию уголовно-исполнительной системы средствами федерального бюджета на уровне 60 % минимальной потребности сохранится и на ближайшие три года (с- учетом сценарных условий социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2002 года улучшения реальных возможностей пополнения государственного бюджета не предвидится).

Поэтому ' необходима корректировка политики финансирования уголовно-исполнительной системы в условиях проведения ее реформ с

учетом возможностей государства в переходный период. При разработке финансовой политики, обеспечивающей устойчивое функционирование УИС, могут быть выделены следующие направления:

определение источников финансирования УИС; определение путей экономии бюджетных средств: уголовно-исполнительной системы.

Для обеспечения формирования бюджета уголовно-исполнительной системы могут быть названы следующие источники:

- учитывая признание того, что уголовное правосудие должно играть вполне определенную и ограниченную роль в демократическом обществе и не должно использоваться для решения тех проблем, которые не относятся к сфере его деятельности, основным источником финансирования должны оставаться средства федерального бюджета;

- учитывая, что центр тяжести в хозяйственной и • социальной политике в последнее время переносится на региональный уровень, и аккумулирование значительных финансовых средств происходит именно на этом уровне, необходимо осуществлять широкое взаимодействие подразделений УИС с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и с органами местного самоуправления для привлечения средств бюджетов этих уровней для финансирования «системы» с целью обеспечения устойчивого ее функционирования;

- возможность привлечения осужденных к общественно полезной трудовой деятельности позволяет организовать производственно-хозяйственную деятельность, доходы от которой направляются на поддержку учреждений, улучшение условий содержания осужденных, развитие социальной сферы учреждений. Однако при этом необходимо соблюдать следующие принципы: 1) стремление к получению прибыли не должно подменять цели исполнения наказания и организации процесса воспитания осужденных; 2) при всей значимости промышленного сектора

УИС, как источника получения финансовых ресурсов, «система» не может быть переведена на самоокупаемость;

- использование новых форм и методов взаимодействия с хозяйствующими субъектами, участие учреждений в деятельности предприятий смешанной формы собственности позволяет привлечь в систему дополнительные инвестиционные ресурсы. Повысить инвестиционную привлекательность предприятий УИС позволит освобождение предприятий-партнеров, участвующих в совместной предпринимательской деятельности, от ряда налогов при выпуске ими продукции или оказании услуг с использованием труда осужденных;

1 - участие в разработке и реализации федеральных целевых программ, программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и привлечение в этой связи финансовых ресурсов направлено на развитие промышленного потенциала УИС;

- привлечение средств государственного и региональных фондов занятости населения позволит совершенствовать систему профессионально-технического обучения исходя из ситуации складывающейся на рынке труда, а также даст возможность создания новых рабочих мест для осужденных;

- привлечение средств благотворительных организаций, религиозных конфессий, различных фондов для решения социальных проблем;

- привлечение грантов и других источников финансирования международных организаций, зарубежных благотворительных фондов и государственных ведомств для развития материальной базы образовательных учреждений и научно-исследовательских учреждений УИС.

Автором также выделены направления работы, позволяющие добиться экономии имеющихся бюджетных средств. Среда этих направлений могут быть названы следующие:

1) снижение численности осужденных и лиц, находящихся под следствием;

2) перевод «системы» на собственное обеспечение продуктами питания, вещевым имуществом, строительными материалами, продукцией коммунально-бытового, хозяйственного и специального назначения;

3) предоставление осужденным возможности покрыть все расходы (питание, вещевое имущество, коммунально-бытовые платежи) по их содержанию путем организации их трудовой занятости;

4) освобождение предприятий и производств, созданных при исправительных учреждениях, от налогов в бюджеты всех уровней.

Проведенные в работе исследования позволяют сделать вывод о многогранности выбранной темы, ее общественной значимости. Предложенные автором рекомендации по совершенствованию организационно-экономического механизма уголовно-исполнительной системы направлены на успешное ее реформирование. ■

Основные положения диссертации нашли отражение в следующих публикациях автора:

1. Реформирование пенитенциарной системы // Инновационное общество: социально-экономические ориентиры России: Статьи и тезисы докладов научно-практической конференции 21-22 июня 1995 г. - Пермь: Пермский государственный университет, 1995.-0,1 п.л.

2. Особенности развития предпринимательской деятельности в уголовно-исполнительной системе // Реформирование производственных отношений. Социальное партнерство: Материалы научно-практической конференции 26-27 июня 1996 г. - Пермь: Администрация Пермской области, Пермский государственный технический университет, 1996. - 0,2 п.л.

3. Некоторые проблемы пенитенциарной системы // Сборник статей и выступлений на Первой международной конференции по проблемам структурной перестройки экономики и внешних связей Кировской области на период до 2000 года (22-25 ноября 1994 года) / Под ред. Б.Н. Ичитовкина и В.К. Соболя. - Киров: Администрация Кировской области, ВятГТУ, 1996. - 0,2 п.л.

4. Некоторые проблемы исправительно-трудовой системы в период проведения экономических реформ //Проблемы труда осужденных в условиях становления рыночной экономики: материалы научно-практического семинара. - Домодедово: РИПК МВД России,. 1996. - 0,2 пл.

5. Некоторые аспекты рыночных отношений в пенитенциарной системе // Сборник материалов Международной научно-технической конференции «Трансформация трудовых отношений и становление рыночного механизма экономической активности населения (Киров, 26-28 сентября 1996 г.) / Под ред. Б.Н. Ичитовкина. - Киров, ВятГТУ, 1996. - 0,1 п.л.

6. Исследование отношения осужденных к труду // Резервы и пути повышения эффективности производства на предприятиях уголовно-исполнительной системы: Сборник статей. - Домодедово, РИПК МВД России, 1997.-0,5 п.л.

7. Организация занятости трудом заключенных // Сборник научно-методических трудов социально-экономического факультета за 1997 год. (второй выпуск). - Киров: ВятГТУ, 1998. - 0,4 п.л.

8. Развитие предпринимательской деятельности на предприятиях УИС // Предприятия УИС и рынок: итоги и перспективы. Материалы Всероссийского научно-практического семинара (3-4 октября 1996 года) -Рязань: Рязанский институт права и экономики, 1997. - 0,1 п.л. (в соавторстве)

9. Предоставление чистого общественного блага в условиях рынка: Сборник научно-методических трудов социально-экономического факультета за 1997 год. (второй выпуск). - Киров: ВятГТУ, 1998. - 0,3 п.л.

10. Деятельность уголовно-исполнительной системы в условиях перехода к рынку как специфической сферы экономики: тезисы докладов 1-й научно-практической конференции // Актуальные проблемы гуманитарного и экономического образования в негосударственных ВУЗах. Часть 1. - Киров: Московский гуманитарно-экономический институт Кировский филиал, 1998. - 0,1 п.л.

11. Условия, влияющие на формирование парадигмы воспроизводства чистого общественного блага, представленного деятельностью уголовно-исполнительной системы II Сборник научных и научно-методических трудов социально-экономического факультета. -Киров: ВятГТУ, 1999.-0,3 п.л.

12. Концепция воспроизводства чистого общественного блага, представленного деятельностью уголовно-исполнительной системы // Сборник научных и научно-методических трудов социально-экономического факультета. - Киров: ВятГТУ, 1999. - 0,2 п.л.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Матвеева, Надежда Сергеевна

ВВЕДЕНИЕ.

Глава 1. Основы формирования пенитенциарной системы России.

1.1. Основы производства общественных благ пенитенциарной системой в условиях переходной экономики.

1.2. Экономический механизм производства услуг пенитенциарной системой в условиях административно-командной экономики.

1.3. Основные направления проведения пенитенциарной политики государства.

Глава II. Анализ функционирования пенитенциарной системы

России в условиях переходной экономики.

2.1. Влияние проводимых реформ на организационно-экономический механизм пенитенциарной системы.

2.2. Реформирование системы управления пенитенциарной системой.

2.3. Основы механизма финансирования пенитенциарной системы.

Глава III. Совершенствование организационноэкономического механизма функционирования пенитенциарной системы.

3.1. Методические подходы к формированию организационно-экономического механизма.

3.2. Предложения по совершенствованию организации управления пенитенциарной системой.

3.3. Рекомендации по обеспечению финансирования пенитенциарной системы.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Организационно-экономический механизм пенитенциарной системы в условиях переходной экономики"

Актуальность темы исследования.

Переход российской экономики к рыночным условиям хозяйствования сопровождался значительными изменениями в общественной жизни.

Экономическая нестабильность, резкое падение уровня жизни, высокая безработица и деградация социальной сферы повлияли на процесс проведения социально-экономических преобразований и вызвали ухудшение криминогенной обстановки в стране, выразившейся в резком росте преступности и, как следствие этого, росте числа лиц, находящихся под следствием и осужденных к лишению свободы. По этой причине деятельность исправительно-трудовой (ИТС), позже уголовно-исполнительной системы (УИС), становится объектом изучения для общественности.

Особенность деятельности уголовно-исполнительной системы состоит в том, что предоставляемые ею услуги носят общественный характер потребления и относятся к чистым общественным и социально значимым общественным благам. В условиях плановой системы хозяйствования деятельность исправительно-трудовой системы рассматривалась как составляющий элемент народно-хозяйственного комплекса страны и органически в него вписывалась, а трудовая деятельность лиц, осужденных к лишению свободы, выступала в качестве необходимого условия организации воспитательного процесса.

Изменившийся характер социально-экономических взаимоотношений определил необходимость разработки новых подходов к определению результатов деятельности системы и совершенствования организационно-экономического механизма предоставления ею услуг в достаточном объеме и качестве, соответствующем стандартам демократического общества.

Начатое в конце 80-х годов реформирование исправительно-трудовой системы носит преимущественно ведомственный характер. Отсутствие всесторонних отечественных исследований и концепций не позволило выработать общую стратегию проведения реформ.

Проблема роста преступности и численности заключенных, проявившаяся в последнее десятилетие, вызвала глубокий интерес общественности во многих зарубежных странах. Выработанные международной пенитенциарной практикой подходы в решение вопросов, связанных с деятельностью мест исполнения наказаний, представляют большой практический интерес и могут быть использованы с учетом специфики российской действительности при разработке мероприятий по совершенствованию функционирования уголовно-исполнительной системы России.

Таким образом, можно сделать вывод, что выбранная тема исследования является актуальной. Степень теоретической и практической разработанности проблемы недостаточна для построения современного организационно-экономического механизма функционирования уголовно-исполнительной системы, и требуется проведение дальнейших исследований в этом направлении.

Цель диссертационной работы заключается в том, чтобы на основе теоретических обобщений отечественного и зарубежного опыта и выявленных особенностей функционирования УИС в условиях переходной экономики, определить направления совершенствования организационно-экономического механизма уголовно-исполнительной системы России и выработать рекомендации по их применению.

Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих задач: ,

- исследовать механизм производства услуг пенитенциарной системой России в исторической ретроспективе;

- выявить влияние проводимых реформ на организационно-экономический механизм уголовно-исполнительной системы; провести анализ результатов реформирования уголовно-исполнительной системы России;

- выработать рекомендации по совершенствованию организационно-экономического механизма функционирования уголовно-исполнительной системой.

Объект и предмет исследования.

Объектом диссертационного исследования является пенитенциарная система России, обеспечивающая производство услуг по изоляции лиц, совершивших преступные действия, от общества.

Предметом исследования выступает организационно-экономический механизм функционирования пенитенциарной системы России.

Методологической и теоретической основой исследования являются научные труды отечественных и зарубежных специалистов по проблемам предоставления общественных благ в условиях плановой, рыночной экономики и экономики переходного периода, в работе также использовались труды философов и юристов.

При рассмотрении вопросов, связанных с предоставлением общественных благ, использовались работы зарубежных авторов П. Самуэльсона, Р. А. Месгрейва и российских ученых Е.Н. Жильцова, Л.И. Якобсона, Г.П. Иванова, Ахинова Г.А. и других.

Автор диссертации широко использовал научные разработки ученых пенологов Жижиленко А.А., Зубкова А.И., Кузьмина С.Н, Наташева А.Е., Ноя И.С., Осипова П.П., Пионтковского А.А. и ряда других, характеризующих деятельность мест исполнения наказаний.

При подготовке диссертации был применен анализ и обобщение исторического опыта деятельности исправительно-трудовой системы СССР, уголовно-исполнительной системы России, а также пенитенциарных систем зарубежных стран. В работе над диссертацией привлекались советские и российские и международные нормативные акты: законы, указы, постановления, распоряжения, рекомендации и протоколы международных организаций.

Информационной базой исследования послужили официальные статистические материалы, характеризующие деятельность мест исполнения наказаний СССР, Российской Федерации и ряда зарубежных стран.

При теоретической разработке проблем темы нашли применение методы экономико-статистического, причинно-следственного анализа, использовался системный подход к анализу экономических явлений.

Обоснование теоретических положений и аргументация выводов осуществлялось автором с использованием диалектического подхода, основанного на применении общепризнанных принципов сочетания исторического и логического, восхождения от абстрактного к конкретному.

Научная новизна исследования.

К наиболее важным результатам, содержащим новизну, относятся следующие положения:

- раскрыто экономическое содержание пенитенциарной системы с позиции теории общественного блага. Выявлены изменения чистого общественного блага и социально значимых общественных благ, предоставляемых пенитенциарной системой в зависимости от целевых установок государства в исторической ретроспективе;

- разработаны методические подходы к формированию организационно-экономического механизма уголовно-исполнительной системы для обеспечения его производства и предоставления на рынке соответствующих услуг в более эффективном объеме и с улучшенными качественными характеристиками;

- предложена система показателей, позволяющая оценить эффективность деятельности «системы», и основные направления совершенствования организации управления системой исполнения наказаний;

- выявлена определяющая роль государственного финансирования при производстве услуг уголовно-исполнительной системой, а также обоснована необходимость использования альтернативных источников при производстве ею социально значимых общественных благ.

Практическая значимость работы состоит в возможности использования федеральными и территориальными органами УИС предложений по совершенствованию организации управления «системой», а также определении дополнительных источников ее финансового обеспечения при разработке программы реформирования.

Основные результаты исследований могут быть использованы в учебном процессе при преподавании дисциплин «Экономическая теория», «Экономика предприятий», «Экономики общественного сектора» для будущих экономистов, менеджеров и юристов, а также для повышения квалификации работников уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции России.

Апробация работы. Основные положения исследования были представлены в выступлениях на международной научно-практической конференции-семинаре «Программа структурной перестройки экономики и внешнеэкономических связей Кировской области до 2000 года» (Киров, 2225 ноября 1994 г.), межвузовской конференции «Экономическая наука региону» (Киров, 1999 г.), на кафедре «Экономической теории и предпринимательства» (Киров, ВятГТУ, 1999 г.), в Центре общественных наук МГУ им. М.В. Ломоносова (Москва, 2000 г.),.

Логика и структура работы. Логика исследования основывается на анализе функционирования основных элементов организационно-экономического механизма пенитенциарной системы в различной экономической среде. Это позволило подготовить рекомендации и предложения по совершенствованию основополагающих элементов механизма с целью повышения эффективности деятельности «системы» по предоставлению услуг.

По теме диссертации опубликовано 12 работ общим объемом 2.7 п.л.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Матвеева, Надежда Сергеевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенные автором исследования доказывают большую значимость выбранной темы и необходимость изучения деятельности уголовно-исполнительной системы, а также организационно-экономического механизма предоставления ею услуг.

К наиболее важным результатам исследований можно отнести следующие положения.

1. Обосновано отнесение услуг, предоставляемых уголовно-исполнительной системой, к категории «общественных благ».

Услуги, оказываемые УИС и связанные непосредственно с исполнением наказания, в частности охрана осужденных и лиц, находящихся под следствием, оперативно-служебная деятельность и психолого-воспитательная работа, относятся к чистым общественным благам, поскольку в полной мере обладают свойствами неконкурентности и неисключаемости в потреблении. Их производство обеспечивается государственными структурами и финансируется за счет средств республиканского бюджета.

Ряд услуг, предоставляемых «системой», обладают большой социальной значимостью (общее образование, профессиональное образование, медицинская помощь, приобретение трудовых и профессиональных навыков) относится к социально значимым общественным благам. Обеспечение предоставления этих общественных благ гарантируется государством, финансирование их производства может осуществляться из нескольких взаимодополняющих источников.

Проведенный анализ позволил определить общие теоретические подходы к предоставлению пенитенциарной системой услуг.

Дальнейшие исследования показали, что характеристики, предоставляемых «системой» услуг подвергались корректировке и изменялись в зависимости от целевых установок государства. Характерной особенностью предоставления услуг исправительно-трудовой системой СССР являлась их ориентированность на решение общих народнохозяйственных проблем, стоящих в текущий период времени перед страной.

2. Изменившийся характер общественно-экономических отношений в начале 90-х годов привел к необходимости реформирования организационно-экономического механизма предоставления услуг исправительно-трудовой системой России.

Происходит пересмотр нормативно-правовой базы функционирования системы исполнения наказаний в сторону гуманизации и уважения прав человека. С 1992 года приоритетным направлением реформирования «системы» становится приведение уголовного и уголовно-исполнительного законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации. За период проведения реформ было подписано более 60 указов Президента Российской Федерации, принято законодательных актов, постановлений Правительства Российской Федерации, обеспечивающих изменение и развитие уголовно-исполнительной системы России.

Законодательное изменение основ функционирования «системы» привело к реформированию системы управления ею. Постановка новых целей, задач, выполняемых «системой» определила ее название - уголовно-исполнительная система. Происходит переподчинение системы исполнения наказаний Министерству юстиции России. Изменяется структура управления «системой»: ликвидируются лишние и дублирующие звенья, создаются новые службы для выполнения вновь возложенных на нее функций. Система становится более открытой для взаимодействия с внешним миром, устанавливаются и развиваются связи с Советом Европы, международными организациями и пенитенциарными системами зарубежных стран. Реформирование затрагивает все стороны деятельности «системы», включая промышленный сектор.

Проведение реформирования уголовно-исполнительной системы осложняется условиями недостаточного и несвоевременного бюджетного финансирования, которое на протяжении всего периода реформ осуществляется на уровне 60 % от минимальных потребностей. Обеспечение выполнения функций возложенных на «систему» за счет использования доходов от производственно-хозяйственной деятельности, характерное для административно-командной системы, в условиях переходного периода оказалось невозможным. Изменение подходов к деятельности «системы», а также экономическая ситуация сложившаяся в стране не позволили полностью использовать имеющийся у нее производственный потенциал.

Почти полное отсутствие государственного заказа привело к значительному падению объемов производства УИС. Активное взаимодействие предприятий, созданных при исправительных учреждениях, с коммерческими структурами позволило частично обеспечить тюремное производство заказами. Это способствовало созданию рабочих мест для осужденных. Развивается сотрудничество с коммерческими структурами в форме создания совместных производств и совместных предприятий.

Даже сами осужденные пытаются занять себя трудовой деятельностью, создавая общества с ограниченной ответственностью. Однако такая практика не приветствуется ни учеными пенологами, ни практическими работниками «системы».

Отсутствие всесторонних отечественных исследований и концепций не позволило выработать общую стратегию проведения реформирования уголовно-исполнительной системы, поэтому оно носило преимущественно ведомственный характер.

В этой связи особую актуальность приобретает разработка современного организационно-экономического механизма функционирования уголовно-исполнительной системы, позволяющего обеспечить производство и предоставление ею услуг на рынке в более эффективном объеме и с улучшенными качественными характеристиками. Четкое определение цели функционирования, задач и места УИС в системе общественно-экономических отношений позволило сформулировать принципы построения современного организационно-экономического механизма и определить этапы его реформирования.

Методической основой формирования такого организационно-экономического механизма является использование правового, организационного, экономического, информационного методов. Каждый из методов обеспечивается комплексом применяемых приемов нацеленных на выполнение конкретных задач.

3. Предложенная в работе система показателей позволяет оценить эффективность деятельности «системы» через призму рациональности общественных расходов, которая характеризоваться экономичностью, производительностью, результативностью.

Предложенная система показателей учитывает всю многогранность выполняемых уголовно-исполнительной системой функций и результаты решения задач экономического и социального характера, а также затраты понесенные обществом по содержанию этой «системы».

Разработаны и предложены пути совершенствования организации управления системой исполнения наказаний, которые можно свести к следующим основным направлениям:

- реорганизации Управлений лесных исправительных учреждений и создание на их базе Главных региональных управлений исполнения наказаний;

- сочетанию централизации управления при обеспечении строгого соблюдения единства подходов в исполнении наказаний на всей территории Российской Федерации с децентрализацией управления, позволяющей местным органам власти создавать собственные пенитенциарные учреждения вне рамок ГУИН Минюста РФ; совершенствованию организационной структуры управления «системой» путем создания, развития и укрепление существующих и вновь созданных служб, обеспечивающих выполнение возложенных законодательством функций; реформированию промышленного сектора УИС; получению государственных и муниципальных заказов на производство продукции и оказание услуг путем обязательного участия в проводимых конкурсах на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг; расширению взаимодействия с коммерческими структурами для развития совместной предпринимательской деятельности в различных формах сотрудничества; создание в промышленном секторе УИС условий привлекательных для инвесторов; подготовке персонала новой формации, способного адекватно воспринимать требования международных стандартов в сфере обращения с осужденными и способного обеспечивать соблюдение и поддержание правопорядка; сотрудничеству с общественными объединениями, религиозными конфессиями и средствами массовой информации при разработке нормативной базы, осуществлению контроля за деятельностью мест исполнения уголовных наказаний.

4. Выявлена определяющая роль государственного финансирования при производстве услуг уголовно-исполнительной системой. Отмечена необходимость использования альтернативных источников финансирования при производстве ею социально значимых общественных благ.

Учитывая недостаточный уровень финансирования «системы» в работе предложены рекомендации по обеспечению ее финансами на уровне позволяющем осуществлять производство услуг в достаточном объеме. Автором называются источники финансирования уголовно-исполнительной системы и обосновывается их использование. В качестве источников финансирования «системы» могут выступать:

- средства федерального бюджета;

- средства бюджетов субъектов Российской Федерации; средства предприятий исправительных учреждений и собственных производств;

- средства внебюджетных фондов;

- средств некоммерческих организаций;

- средств коммерческих организаций;

- гранты и средства международных организаций, зарубежных благотворительных фондов.

Роль, значение и направления использования ранее перечисленных источников в финансировании «системы» различна.

Автором также выделены направления работы, позволяющие добиться экономии имеющихся бюджетных средств. Среди этих направлений могут быть названы следующие:

1) снижение численности осужденных и лиц, находящихся под следствием;

2) перевод «системы» на собственное обеспечение продуктами питания, вещевом имуществе, строительных материалах, продукции коммунально-бытового, хозяйственного и специального назначения;

3) предоставление осужденным возможности покрыть все расходы (питание, вещевое имущество, коммунально-бытовые платежи) по их содержанию путем организации их трудовой занятости;

4) освобождение предприятий и производств, созданных при исправительных учреждениях, от налогов в бюджеты всех уровней.

Проведенные в работе исследования позволяют сделать вывод о многогранности и ее общественной значимости. Предложенные автором рекомендации по совершенствованию организационно-экономического механизма уголовно-исполнительной системы направлены на успешное ее реформирование.