Организационно-экономический механизм управления жилищными субсидиями тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Организационно-экономический механизм управления жилищными субсидиями"

На правах рукописи

РГВ од

2 0 Дел

Ромакина Раиса Алексеевна

ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ УПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНЫМИ СУБСИДИЯМИ (на примере г. Москвы)

Специальность 08.00.05- экономика и управление народным хозяйством

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2000

Диссертация выполнена на кафедре государственного и муниципального управления Государственного университета управления

Научный руководитель- кандидат экономических наук, доцент

Острина И.А.

Официальные оппоненты- доктор экономических наук, профессор

Московского института коммунального хозяйства и строительства, Карасев A.B.

кандидат экономических наук Каплюк В.В.

Ведущая организация- Центр содействия реформе ЖКХ при

Госстрое РФ

Защита состоится 21 декабря 2000 года в 14 часов на заседании диссертационного Совета К.053.21.04 в Государственном университете управления по адресу: 109542, г. Москва, Рязанский проспект, д.99, зал заседаний.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета управления.

Автореферат разослан 21 ноября 2000 г.

Ученый секретарь диссертационного совета,

кандидат экономических наук, доцент

и

oS^

З.П.Макаренко

о

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Для развития жилищно-коммунального хозяйства в дореформенный период были характерны высокая степень обобществления жилищно-коммунальных услуг и нормативно-затратный метод их финансирования. Экономические реформы, проводимые в промышленности и других отраслях в семидесятых-восьмидесятых годах, этой сферы практически не коснулись. Более того, первый этап либерализации цен не затронул тарифы на жилье и коммунальные услуги. Если до начала 70-х годов жилищно-коммунальное хозяйство в целом являлось малоубыточной отраслью, то уже в начале 90-х расходы практически всех подотраслей финансировались из бюджета. Программа жилищных субсидий, появившаяся в Москве и других городах России в 1994 г., стала первой российской социальной программой, позволившей реализовать рыночные механизмы в жилищно-коммунальном хозяйстве, перейти от системы дотирования предприятий к субсидированию населения и одновременно снизить социальную напряженность в обществе при существенном росте тарифов на услуги. Опыт функционирования программы на начальном этапе позволяет утверждать, что, несмотря на положительные результаты, в настоящее время необходимо обобщить опыт регионов и сформулировать новую концепцию развития системы жилищных субсидий.

Цель исследования заключается в разработке подходов и методов, методических и практических рекомендаций по формированию организационно-экономического механизма управления субсидиями на оплату жилищно-коммунальных услуг, позволяющего реализовать принцип адресности.

Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие теоретические и практические задачи:

- исследование экономических и социальных предпосылок создания системы жилищных субсидий;

- разработка комплекса мер по созданию механизма перераспределения финансовых потоков, связанных с оказанием социальной помощи населению в жилищной сфере, в пользу малообеспеченных семей;

- разработка комплексной модели управления жилищными субсидиями на территории крупного города;

- разработка комплекса методик, позволяющих реализовать принцип адресности при назначении и выплате жилищных субсидий;

- оценка социально-экономической эффективности адресной системы жилищных субсидий.

Степень разработанности проблемы. Элементы системы управления жилищными субсидиями были введены в Москве и других городах России в рамках проведения жилищно-коммунальной реформы. Отдельные проблемы социальной защиты населения при повышении ставок и тарифов на жилищно-коммунальные услуги были исследованы такими авторами, как Чернышев JI.H, Зотов В.Б., Талонов A.B., Пузанов А.В, Мисихина Г.С, Г. Поляковски и др., однако существующие схемы и технологии управления не позволяют в полном объеме реализовать принцип адресности при назначении жилищных субсидий. В результате проблема управления жилищными субсидиями на основе создания единого информационного пространства остается актуальной как в теоретическом, так и в практическом отношении.

Объектом исследования в настоящей работе является система субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг как инструмент оптимизации финансовых потоков в процессе реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства.

Предметом исследования являются процессы формирования организационно-экономического механизма и системы управления жилищными субсидиями в условиях развития рыночных отношений в жилищно-коммунальном секторе экономики.

Теоретические и методологические основы исследования базируются на трудах и исследованиях зарубежных и отечественных авторов в области макроэкономики, организации управления муниципальным хозяйством, а также федеральных, региональных и местных законодательных, нормативных актах.

Для решения задач настоящей диссертации были использованы методы системного подхода, статистического анализа, а также экономико-математического моделирования.

Информационной базой исследования послужили статистические материалы Фонда «Институт экономики города», Мосгоркомстата, Госстроя РФ, Городского центра жилищных субсидий г. Москвы.

Научная новизна диссертации заключается в разработке научно-методических основ формирования организационно-экономического механизма управления субсидиями на оплату жилищно-коммунальных услуг. Новые научные результаты диссертационной работы, полученные автором, состоят в следующем:

- разработана Концепция адресной системы жилищных субсидий, учитывающая региональные особенности и позволяющая перераспределить финансовые потоки, выделяемые из бюджетов всех уровней на оказание социальной помощи в жилищной сфере, в пользу наименее обеспеченных семей;

- разработаны и реализованы статистические модели прогнозирования основных социально-экономических параметров программы жилищных субсидий в г. Москве;

- предложены типовые схемы управления жилищными субсидиями на территории крупных городов на базе единого информационного пространства и типовые схемы прохождения платежей за жилищно-коммунальные услуги через информационно-расчетные центры;

- определены подходы к совершенствованию методического обеспечения адресной системы жилищных субсидий и разработан комплекс методик расчета жилищной субсидии;

- разработана комплексная методика оценки социально-экономической эффективности системы жилищных субсидий, включая оценку уровня социальной напряженности в обществе; бюджетной эффективности; уровня организационного и технического обеспечения.

Практическая значимость диссертации состоит в возможности использования органами государственной власти и органами местного самоуправления предложенных концепции, методов, моделей, рекомендаций для формирования организационно-экономического механизма управления жилищными субсидиями, позволяющего реализовать принцип адресности.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные результаты исследования были доложены на:

■ международной научно-практической конференции "Актуальные проблемы управления - 2000", Москва, 2000 г.;

■ научно-технической конференции студентов и аспирантов Московского института коммунального хозяйства и строительства «МИКХС - 2000», Москва, 2000 г.;

■ международной научно-практической конференции «Проблемы управления на пороге XX века», Москва, 1999 г.;

■ межрегиональной конференции «Жилищно-коммунальное хозяйство. История, опыт и развитие», Москва, 1999 г.;

■ американо-российской конференции 1Л1ВАМЕС0'97, Сан-Диего, Калифорния, США, 1997.

Основные результаты исследования использованы Управлением городского заказа Правительства Москвы, Управлением реформирования ЖКХ Госстроя РФ в процессе создания системы управления жилищными субсидиями в г. Москве и других регионах России. Разработанный автором комплекс методик расчета жилищных субсидий рассмотрен и одобрен на заседаниях Правительства Москвы в 1999-2000 гг.

Публикации. Основные положения диссертационной работы отражены в опубликованных в 1996-2000 г.г. научных тезисах и статьях. Всего опубликовано 12 работ общим объемом 9,1 п.л.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность исследования, определены его цели и задачи, а также сформулированы новые научные результаты и практическая значимость диссертационной работы.

В первой главе диссертации рассмотрены институциональные изменения в жилищном секторе экономики, формы финансирования бюджетных расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, включая дотирование предприятий ЖКХ из местных бюджетов, введение специального налога на содержание жилищного фонда; основные экономические и социальные предпосылки, отечественный и зарубежный опыт организации системы жилищных субсидий.

В работе проанализирована динамика доходов населения и тарифов на жилищно-коммунальные услуги. К середине 90-х годов среднее домохозяйство на оплату жилья тратило около 2% своего дохода. Для наименее обеспеченных 25% населения эти расходы составляли 4,2% доходов, в то время как за рубежом эти цифры достигают 20-25%. Такая ситуация определила возможность осуществления программы увеличения платы за жилье. Обязательным условием решения о росте тарифов на жилищно-коммунальные услуги является одновременное введение системы социальной защиты малообеспеченных семей. В настоящее время в целом по России жилищные субсидии получают 6,3% семей, в Москве - 11,8%.

Результаты первого этапа формирования системы жилищных субсидий можно признать удовлетворительными. Вместе с тем, в ходе исследования автором выявлен ряд проблем, не решенных действующей системой:

- необходимость координации реформы оплаты жилья на уровне субъектов Федерации с целью выравнивания социально-экономического положения, а именно недопущения слишком большого разброса жилищно-коммунальных тарифов на территориях муниципальных образований;

- неопределенность в процессе формирования местных бюджетов и их последующая корректировка в связи с тем, что тарифы на таз и электроэнергию устанавливаются на федеральном и региональном уровне;

- упорядочение существующих льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, т.е. постепенный переход от социальной защиты, исходя из принадлежности граждан к той или иной категории, к социальной защите, исходя из уровня материальной обеспеченности; учет льгот при назначении и выплате жилищных субсидий;

- разработка механизмов регулирования просроченной задолженности по оплате жилищно-коммунальных услуг;

- отсутствие правовой базы по регулированию платы за проживание в общежитиях; уточнение правового статуса общежитий, разработка и внедрение арендных отношений в сфере жилой недвижимости.

•Дальнейшее развитие системы жилищных субсидий строилось на основе накопленного опыта и с учетом принципа адаптивности: в действующую систему вносились коррективы при изменении внешних факторов (введение новых тарифов, государственных социальных

стандартов, изменение уровня и структуры доходов населения, совершенствование федерального, регионального и местного законодательства и др.).

Во второй главе обоснована целесообразность и рациональность разработки региональных версий системы социальной помощи населению в жилищной сфере. К числу территориальных особенностей, оказывающих влияние на политику социальной защиты, отнесены демографическая структура населения; структура занятости; уровень структурной безработицы; качество предоставляемых услуг, их соответствие социальному стандарту.

В ходе исследования автором была разработана концепция адресной системы жилищных субсидий в г. Москве: определены цели, задачи системы жилищных субсидий; виды, формы, ограничения и критерии предоставления жилищных субсидий, сформулированы основные пришиты построения системы жилищных субсидий: адресность; заявительный характер; дифференциация и прозрачность выплат; гарантированность; конфиденциальность; доступность информации; ограниченный срок предоставления субсидии; сохранение механизма льгот на начальном этапе функционирования; адаптивность; полисубъектность.

Адресность предоставления социальной помощи рассматривается как базовый принцип развития современной системы жилищных субсидий. Он реализуется через особые технологии расчетов и прохождения жилищно-коммунальных платежей, а именно: жилищные субсидии предоставляются гражданам в безналичной форме путем перечисления суммы субсидий на счета жилищных и ресурсоснабжающих организаций, оказывающих услуги, и используются исключительно для оплаты жилищных и коммунальных услуг. Жилищные и ресурсоснабжающие организации, получающие средства субсидий, назначенных конкретным гражданам (семьям), ведут по ним обособленный учет и распределяют по целевому назначению семьям -получателям субсидий путем присоединения к платежу за соответствующий месяц.

Основным критерием предоставления помощи в виде жилищной субсидии становится не принадлежность к какой-либо категории граждан, имеющей определенные права и льготы, а нуждаемость. Этот критерий, наряду с принципом адресности, является базовым элементом новой

концепции. Для обоснования введения этого критерия в работе проанализирована структура субсидий и льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг. Распределение общей суммы компенсационных выплат носит регрессивный характер: только чуть более 20% всей суммы получают семьи со средним доходом ниже прожиточного минимума, остальные 79,2% этой суммы перечисляются относительно обеспеченным семьям, средний доход которых выше их прожиточного минимума. Переход на адресную систему означает значительное увеличение доли средств, распределяемых в пользу наименее обеспеченных семей.

Политика региональных и местных администраций в области финансирования программ жилищных субсидий строится исходя из возможностей бюджета. Объемы бюджетных ассигнований на жилищные субсидии зависят от трех основных параметров: (1) количества семей -участников программы; (2) уровня доходов населения; (3) тарифов на жилищно-коммунальные услуги.

Статистические прогнозы, построенные с помощью модели экспоненциального сглаживания Брауна, подтвердили предположение о стабильности количественных параметров программы жилищных субсидий в г. Москве (рис. 1, 2).

Рис. 1. Результаты прогнозирования количества семей-участников программы жилищных субсидий в г. Москве

» — - Фактические значения -.—-.» Сглаженные значения •■■■— остатки

Рис. 2. Результаты прогнозирования среднего дохода семей-участников программы жилищных субсидий в г. Москве

Вместе с тем, автором было сделано предположение, что далеко не все семьи, имеющие право получать жилищные субсидии, действительно обращаются за помощью. Количество участников программы, как показывает опыт организации системы жилищных субсидий в Москве и других регионах России, во многом определяется уровнем информированности жителей о наличии подобных программ и условиях участия в них. При разработке соответствующих мер, связанных с распространением информации, число участников программы может увеличиться. Для описания этого процесса в работе использована «модель мобилизации», которая позволяет прогнозировать прирост численности участников программы в результате информационной кампании:

М„ = а (1 - у")/ (1 - 7) + 7" Мо, (1)

где М„ - доля населения, получающего субсидии в момент времени („;

Мо - начальная доля привлеченного населения ;

а > 0 - постоянный для данного региона коэффициент, характеризующий прирост участников программы за счет улучшения информационной работы с населением;

у - некоторый вспомогательный параметр, который рассчитывается как у = 1- а- ЩР>0 - постоянный коэффициент выбытия).

Для г. Москвы получены количественные оценки параметров модели.

В диссертации исследованы подходы и методы формирования системы управления жилищными субсидиями. Действующим законодательством

регламентируются лишь отдельные блоки и процедуры ее функционирования, в то время как необходима разработка комплексной модели управления. В связи с этим в диссертации предложена структура целей и задач государственных и муниципальных органов по управлению жилищными субсидиями, которая включает четыре основных блока: (1) стандартизация процесса начисления и выплаты жилищных субсидий; (2) оптимизация финансовых потоков, связанных с оказанием социальной помощи в жилищной сфере; (3) организация и профессионализация практики управления жилищными субсидиями; (4) комплексная информатизация работ по назначению и выплате жилищных субсидий.

Управление жилищными субсидиями рассматривается как совокупность эффективных действий органов управления муниципального образования, направленных на обеспечение сбалансированности местного бюджета и осуществление своевременного финансирования бюджетных расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, укрепление социальной стабильности и реализацию политики социальной защиты населения муниципального образования.

В работе сформулированы специфические особенности функциональных и обеспечивающих подсистем, обосновывается целесообразность создания уполномоченного органа местной администрации по управлению жилищными субсидиями в виде центра жилищных субсидий.

В третьей главе разработаны рекомендации по организационному и методическому обеспечению адресной системы жилищных субсидий в г. Москве, исходя из тезиса, что принцип адресности может быть реализован через комплекс согласованных методик, схем движения информационных и финансовых потоков, алгоритмов принятия решений, организационных структур, информационных технологий с учетом многообразия взаимоотношений Городского центра жилищных субсидий с другими субъектами: с бюджетом; с населением; с ресурсоснабжающими и жилищными организациями.

Главная задача разрабатываемой для г. Москвы модели управления определена автором как синхронизация принятия решений, связанных с регулированием финансовых и информационных потоков в процессе назначения и выплаты жилищных субсидий.

На уровне города основным подразделением, реализующим функции назначения и выплаты жилищных субсидий, является Городской центр жилищных субсидий, который взаимодействует с другими комитетами и департаментами городской администрации. На территории района функционируют отделы жилищных субсидий, в задачи которых входит непосредственно работа с населением: прием и проверка документов, оформление соглашения об участии в программе, первичное оформление субсидий, периодическая переаттестация участников программы для подтверждения права на получение субсидии. Отделы входят в городскую структуру управления и не подчиняются Главам районных Управ, но взаимодействуют с органами управления районом в процессе создания и актуализации баз данных (рис. 3).

Рис. 3. Схема взаимодействия финансовых и информационных потоков адресной системы жилищных субсидий

В каждом административном округе создается информационно-расчетный центр (ИРЦ), новое структурное звено разрабатываемой структуры управления, который аккумулирует все информационные и контролирует все финансовые потоки, связанные с начислением и выплатой жилищных субсидий и компенсацией выпадающих доходов от

предоставления льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, на территории округа.

Структуру адресной системы жилищных субсидий можно представить в виде блоков, содержание которых соответствует функциям информационно-расчетных центров административных округов (рис. 4).

ФУНКЦИИ ИНФОРМАЦИОННО-РАСЧЕТНЫХ ЦЕНТРОВ ЖИЛИЩНЫХ СУБСИДИЙ

РАСЧЕТ И ПЕРЕРАСЧЕТ ПЛАТЕЖЕЙ ЗА ЖКУ

РАБОТА С ДОЛЖНИКАМИ

ИЗГОТОВЛЕНИЕ ШВЕЩЕНИИ-КВИТАНЦИЙ

ОБРАБОТКА ПОСТУПАЮЩИХ ПЛАТЕЖЕЙ

РАСЧЕТ И ПЕРЕРАСЧЕТ СУБСИДИИ

РАБОТА С РАСПОРЯДИТЕЛЯМИ ЖИЛЬЯ

Рис. 4. Функции информационно-расчетных центров административных округов

Принципиальным является положение о том, что все подразделения системы управления как городского, так и окружного и районного уровня пользуются единой информационной базой и имеют доступ к базам данных других комитетов и департаментов в пределах своей компетенции. Наиболее существенным моментом, определяющим реализацию принципа адресности, является создание единого идентификатора гражданина и социального реестра низкодоходных семей - базы данных, содержащей сведения, характеризующие участников программы, их социально-экономическое состояние, перечень видов получаемой социальной помощи. В процессе создания единой информационной системы определяются источники информации; структуры, ответственные за ведение конкретной единицы информации о субсиденте; решаются вопросы, связанные с правом доступа к конкретной информации об участниках программы.

Разработка предложений по совершенствованию методического обеспечения адресной системы жилищных субсидий проводилась по следующим направлениям:

- совершенствование методик расчета величины жилищной субсидии;

- совершенствование методик расчета совокупного дохода семьи;

- совершенствование методик компенсации ресурсоснабжающим организациям выпадающих доходов от предоставления льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг.

Основной методической проблемой расчета величины жилищной субсидии является выбор основания для предоставления субсидии, т.е. базы для расчета ее величины. С помощью графической модели (рис. 5) в работе обоснована нецелесообразность использования в качестве базы величины прожиточного минимума.

Жилищная субсидия

А

Доход семьи

Условные обозначения: ОСН - оплата социальной нормы; МРОТ-минимальньш размер оплаты труда;

11 - число членов семьи;

К - предельная доля оплаты ЖКУ в семейном доходе; ПМ - прожиточным минимум

Рис. 5. Графическая модель расчета жилищных субсидий

Если на интервале АВ размер субсидии зависит от семейного дохода, то на интервале ВС такой зависимости нет. Это противоречит главным принципам оказания адресной социальной помощи. Если доход семьи чуть меньше уровня С, размер субсидии будет довольно большим. Если же он чуть больше этого уровня, субсидия будет равна нулю, тем самым

нарушается другой важный принцип адресной социальной помощи -непрерывность.

Такая ситуация приводит к серьезным социальным последствиям в работе служб жилищных субсидий и увеличивает вероятность фальсификации информации со стороны населения. Кроме того, такое положение существенно увеличивает бюджетные расходы на выплату жилищных субсидий, резко возрастают как размер средней жилищной субсидии, так и количество семей, претендующих на ее получение. Кроме того, до настоящего времени законодательно не определен порядок установления прожиточного минимума и механизм его индексирования.

При разработке методики расчета жилищных субсидий для г. Москвы автором был учтен как положительный, так и отрицательный опыт функционирования программ жилищных субсидий и преследовалась цель усилить адресность предоставления социальной помощи малообеспеченным категориям населения. Определяющими социальными параметрами семьи, влияющими на размер субсидии, были выбраны совокупный доход семьи, установленная минимальная заработная плата и число членов семьи, а в качестве основания предоставления субсидии - предельно допустимая доля собственных расходов:

С = [ОСИ - К X (Д - МРОТ X п)| + Опр,

где С - размер жилищной субсидии;

ОСН - платежи за жилищные и коммунальные услуги в пределах

социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг в пределах социальной нормы площади жилья для семьи данного состава; К - максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилищных и коммунальных услуг, установленная на соответствующий период времени; Д - совокупный доход семьи;

МРОТ - установленный федеральным законом минимальный размер оплаты труда;

п - количество членов семьи;

Опр - оплата прочих услуг, стоимость которых полностью компенсируется за счет городского бюджета через ГЦЖС.

При переходе ресурсоснабжающих организаций на прямые расчеты с потребителями, что является одним из важнейших направлений жилищно-коммунальной реформы, субсидии, начисленные по коммунальным услугам, перечисляются Городским центром жилищных субсидий соответствующей ресурсоснабжающей организации. В работе предложен алгоритм расчета субсидии с дальнейшим расщеплением суммы начисленной семье субсидии между жилищными и ресурсоснабжающими организациями, который позволит упростить и ускорить прохождение платежей.

Наиболее существенными направлениями совершенствования методического обеспечения в области расчета совокупного дохода семьи, разработанных и реализованных в г. Москве, можно считать исключение из совокупного дохода минимального размера оплаты труда и учет в составе доходов составляющей от предпринимательской деятельности.

В работе отмечены перспективные направления развития методического обеспечения:

- введение в методику имущественной составляющей, когда в совокупный доход семьи включается некоторый условный доход от собственности, или величина начисленной субсидии корректируется на поправочный имущественный коэффициент при одновременном введении нового социального стандарта, определяющего предельно допустимой долю собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в составе совокупного дохода и имущества семьи, установленного местной администрацией.

- введение дифференцированных платежей в зависимости от величины среднедушевого совокупного дохода семьи и др.

Для упорядочения процесса возмещения выпадающих доходов от предоставления гражданам льгот по оплате жилищных, коммунальных услуг и услуг связи за счет средств городского бюджета, автором разработаны две схемы. В первом случае жилищная организация, являющаяся поставщиком или исполнителем услуг, производит в учетном документе стопроцентное начисление платежей с выделением сумм, компенсируемых из бюджета через ГЦЖС, и сумм, подлежащих оплате пользователем услуг. Во втором случае, когда услуги оказываются непосредственно поставщиком, но плата за них

вносится через жилищную организацию, начисления производятся жилищной организацией в размере льготной ставки.

Адресная система жилищных субсидий является специфическим объектом управления, поэтому оценка эффективности ее функционирования представляет собой самостоятельную научно-практическую задачу. В диссертации разработана система показателей, позволяющая проводить комплексную оценку эффективности адресной системы жилищных субсидий по трем направлениям: снижение уровня социальной напряженности в обществе; бюджетная эффективность; уровень организационного и технического обеспечения.

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

1. Изменение форм собственности на жилье, приватизация и муниципализация в жилищной сфере, развитие рыночных механизмов в жилищно-коммунальном секторе экономики привели к необходимости построения новой системы социальных выплат, пособий и льгот населению, которая должна обеспечить переход к предоставлению малообеспеченным семьям адресной социальной поддержки и перевод системы социальной защиты семей, не относящихся к категориям нуждающихся, на страховую основу. Такое реформирование в сфере социальной поддержки населения позволяет реализовать рыночные преобразования в жилищном секторе экономики за счет сокращения бюджетных дотаций производителям жилищно-коммунальных услуг и постепенной их замены на адресные выплаты нуждающимся категориям населения. Создание и развитие такой системы приводит к достижению эффективных в социальном и экономическом плане уровней перераспределения материальных, в том числе финансовых ресурсов социальной помощи, выделяемых из бюджетов всех уровней.

2. Отсутствие системного подхода в области федерального, регионального и местного законодательства приводит к недостаточной разработанности и противоречивости системы управления жилищными субсидиями. В связи с этим доказана целесообразность разработки региональной концепции адресной системы жилищных субсидий, на основе

которой формируется программа адресной социальной помощи малообеспеченным семьям в жилищной сфере.

3. Управление . жилищными субсидиями рассматривается как совокупность эффективных действий органов управления муниципального образования, направленных на обеспечение сбалансированности местного бюджета и осуществление своевременного финансирования бюджетных расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, укрепление социальной стабильности и реализацию политики социальной защиты населения муниципального образования. Система управления жилищными субсидиями обладает всеми признаками и свойствами, присущими сложным экономическим системам, но в то же время обладает спецификой, которая проявляется в составе основных функциональных и обеспечивающих подсистем.

4. Создание уполномоченного органа местной администрации по управлению жилищными субсидиями в виде Городского центра жилищных субсидий дает возможность выдерживать единый стандарт обслуживания населения, проживающего в различных типах жилищного фонда, создать стабильную сеть пунктов приема населения.

5. Единая информационная система жилищных субсидий обеспечивает санкционированный доступ к информации об участниках программы; контроль за деятельностью уполномоченных органов управления системой жилищных субсидий; реализацию функций, связанных с распределением финансирования и контролем за расходованием средств адресной системы жилищных субсидий; а также информационное взаимодействие всех внутренних и внешних структур. Разработанная структура информационной системы позволяет сократить затраты на ввод данных и сопровождение информационных систем, эксплуатируемых отраслевыми, территориальными и другими организациями городской администрации, за счет снижения доли дублируемой информации.

6. Новая схема управления и взаимодействия финансовых и информационных потоков в адресной системе жилищных субсидий, а также разработанный комплекс методик расчета жилищных субсидий позволяет упростить процесс оплаты жилищных и коммунальных услуг; производить расчет жилищно-коммунальных платежей исходя из действительно занимаемой гражданами площади, в том числе с учетом двойного жилья;

учитывать все льготы членов семьи. Ускоряется оборачиваемость денежных средств по платежам за жилищно-коммунальные услуги, так как денежные средства оперативно зачисляются непосредственно на расчетные счета организаций - поставщиков коммунальных услуг. Появляется возможность работать в режиме "реального времени", в т.ч. осуществлять полный контроль за правильностью распределения и проведения прямых платежей в ресурсоснабжающие организации; получать информацию о фактической оплате и задолженности по оплате ЖКУ для ресурсоснабжшощих организаций; анализировать текущее состояние и динамику задолженностей за жилищно-коммунальные услуги по социальным группам граждан в целях оказания адресной помощи нуждающимся.

7. Расчет и анализ предложенной системы показателей оценки эффективности свидетельствует о том, что адресная система жилищных субсидий выполняет свою социально-психологическую функцию - снижает уровень социальной напряженности среди москвичей; а также позволяет получить экономический и социальный эффект, учитывающий результаты, связанные с реализацией программы, но выходящие за пределы интересов собственно его участников, обладает высокой бюджетной эффективностью, учитывающей финансовые последствия осуществления программы для городского бюджета.

СПИСОК ОСНОВНЫХ РАБОТ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1. Ромакина P.A. Внедрение программы назначения жилищных субсидий в г. Москве. - М.: МИКХС, 2000 - 0,1 п.л.

2. Ромакина P.A. Проблемы социальной защиты населения и развитие системы управления муниципальной недвижимостью. - М.: ГУУ, 20000,1 п.л.

3. Ромакина P.A. Реформа ЖКХ в Москве, подход к информатизации платежей за жилищно-коммунальные услуги и субсидий на их оплату -Информатизация для финансистов, № 1, 1998 - 0,15 п.л.

4. Ромакина P.A. Кому в Москве предоставляют субсидии. - Жилищно-коммунальное хозяйство Москвы, № 2, 1998 - 0,15 п.л.

5. Московская городская программа жилищных субсидий. Под ред. Р.А.Ромакиной. - М.: ГЦЖС, 1997 - 4,3 п.л.

6. R. Romakina.Center for Housing Subsidies in Moscow and Perspectives of its Development. В сб. "Экологически безопасная среда обитания больших городов на пороге XXI века, Сан-Диего, Калифорния, 1997 - 0,1 п.л.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Ромакина, Раиса Алексеевна

Введение

Глава 1. Экономические реформы в жилищном секторе экономики и проблемы социальной защиты населения

1.1. Институциональные изменения в жилищном секторе российской экономики

1.2. Экономические и социальные предпосылки формирования и развития системы субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг

Глава 3. Методическое и организационное обеспечение адресной системы жилищных субсидий

3.1. Совершенствование организационного обеспечения адресной системы жилищных субсидий в г. Москве

1.3. Отечественный и зарубежный опыт решения проблем оплаты жилищно-коммунальных услуг

Глава 2. Формирование и развитие адресной системы жилищных субсидий в г. Москве

2.1. Разработка концепции адресной системы жилищных субсидий в г. Москве ^

2.2. Анализ и прогнозирование основных социально-экономических параметров адресной системы ^ j жилищных субсидий в г. Москве

2.3. Методические подходы к формированию системы управления жилищными субсидиями

3.2. Совершенствование методического обеспечения адресной системы жилищных субсидий в г. Москве jQg обеспечение

3.3. Оценка социально-экономической эффективности адресной системы жилищных субсидий ^

Выводы

Диссертация: введение по экономике, на тему "Организационно-экономический механизм управления жилищными субсидиями"

В дореформенной России сложился чисто механический подход к жилищной сфере как к сочетанию двух отраслей: жилищного строительства и жилищно-коммунального хозяйства. На практике они были мало связаны между собой в организационном, социальном и особенно финансово-экономическом отношении. В последние годы сформировался новый подход, согласно которому эти отрасли входят в единую систему управления недвижимостью. Специалисты отмечают, что по сути своей управление недвижимостью можно рассматривать с двух позиций. С одной стороны, это инженерный менеджмент, так как объект недвижимости представляет собой сложную инженерно-техническую систему. С другой стороны, это социальный менеджмент, так как в процессе управления приходится решать задачи социального характера, связанные с изменением структуры собственности в жилищной сфере, с распределением и предоставлением муниципального жилья, с обеспечением качества предоставляемых жилищных услуг. Одновременно система управления должна решать задачи оптимизации финансовых потоков, привлечения дополнительных источников бюджетных средств за счет коммерческого использования недвижимости и снижения расходов бюджета на содержание социальных объектов.

Социальные аспекты современного этапа развития системы управления проявляются в повышении социальной направленности федеральной жилищной политики при переводе жилищной сферы в безубыточный режим функционирования, развитии жилищного рынка, формировании реального слоя собственников как социальной базы жилищной реформы. Начатый в 1994 году переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг учитывает принципы социальной справедливости, так как при этом основная доля удорожания ложится на граждан с высоким уровнем доходов, имеющих, как правило, площадь, превышающую социальную норму, величина которой колеблется в разных регионах страны. Доля расходов на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи, дающая право на субсидию, также колеблется в зависимости от экономического положения и социальных характеристик региона. Анализ перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг практически во всех регионах Российской Федерации свидетельствует, что взвешенный подход администраций регионов и органов местного самоуправления в принятии решений по этому вопросу позволил избежать социальной напряженности. В то же время предоставление жилищных субсидий признается непременным условием законности решений органов местного самоуправления об увеличении ставок оплаты жилищно-коммунальных услуг.

Актуальность темы исследования. Для функционирования жилищно-коммунального хозяйства в дореформенный период были характерны высокая степень обобществления жилищно-коммунальных услуг и нормативно-затратный метод их финансирования. Экономические реформы, проводимые в промышленности и других отраслях в семидесятых-восьмидесятых годах, этой сферы практически не коснулись. Более того, первый этап либерализации цен не затронул тарифы на жилье и коммунальные услуги. Если до начала 70-х годов жилищно-коммунальное хозяйство в целом являлось малоубыточной отраслью, то уже в начале 90-х практически все расходы финансировались из бюджета.

В России насчитывается около 156 видов социальных выплат льгот, пособий, дотаций за счет бюджетных средств, оказываемых 236 различным категориям населения. Практически все они предоставляются на основе категориального принципа, только один вид социальных льгот - жилищные субсидии - распределяется при проверке нуждаемости и предоставляется семьям, чей доход ниже прожиточного минимума.

Программа жилищных субсидий, появившаяся в Москве и других городах России в 1994 г., стала первой российской социальной программой, позволившей реализовать рыночные механизмы в жилищно-коммунальном хозяйстве, перейти от системы дотирования предприятий к субсидированию населения и одновременно снизить социальную напряженность в обществе при существенном росте тарифов на услуги. Опыт функционирования программы на начальном этапе позволяет утверждать, что, несмотря на положительные результаты, в настоящее время необходимо обобщить опыт регионов и сформулировать новую концепцию развития системы жилищных субсидий.

Цель исследования заключается в разработке подходов и методов, методических и практических рекомендаций по формированию организационно-экономического механизма управления субсидиями на оплату жилищно-коммунальных услуг, позволяющего реализовать принцип адресности.

Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие теоретические и практические задачи:

- исследование экономических и социальных предпосылок создания системы жилищных субсидий;

- разработка комплекса мер по созданию механизма перераспределения финансовых потоков, связанных с оказанием социальной помощи населению в жилищной сфере, в пользу малообеспеченных семей;

- разработка комплексной модели управления жилищными субсидиями на территории крупного города;

- разработка комплекса методик, позволяющих реализовать принцип адресности;

- оценка социально-экономической эффективности адресной системы жилищных субсидий.

Степень разработанности проблемы. Элементы системы управления жилищными субсидиями были введены в Москве и других городах России в рамках проведения жилищно-коммунальной реформы. Отдельные проблемы социальной защиты населения при повышении ставок и тарифов на жилищно-коммунальные услуги были исследованы такими авторами, как Чернышев J1.H, Зотов В.Б., Талонов А.В., Пузанов А., Мисихина С. Г., Г. Поляковски и др., однако существующие схемы и технологии управления не позволяют в полном объеме реализовать принцип адресности при назначении жилищных субсидий. В результате проблема управления жилищными субсидиями на основе создания единого информационного пространства остается актуальной как в теоретическом, так и в практическом отношении.

Объектом исследования в настоящей работе является система субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг как инструмент оптимизации финансовых потоков в процессе реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства.

Предметом исследования являются процессы формирования организационно-экономического механизма и системы управления жилищными субсидиями в условиях развития рыночных отношений в жилищно-коммунальном секторе экономики.

Теоретические и методологические основы исследования базируются на трудах и исследованиях зарубежных и отечественных авторов в области макроэкономики, организации управления муниципальным хозяйством, а также федеральных, региональных и местных законодательных, нормативных актах.

Для решения задач настоящей диссертации были использованы методы системного подхода, статистического анализа, а также экономико-математического моделирования.

Информационной базой исследования послужили статистические материалы Фонда «Институт экономики города», Мосгоркомстата, Госстроя РФ, Городского центра жилищных субсидий г. Москвы.

Научная новизна диссертации заключается в разработке научно-методических основ формирования организационно-экономического механизма управления субсидиями на оплату жилищно-коммунальных услуг. Новые научные результаты диссертационной работы, полученные автором, состоят в следующем:

- разработана Концепция адресной системы жилищных субсидий, учитывающая региональные особенности и позволяющая перераспределить финансовые потоки, выделяемые из бюджетов всех уровней на оказание социальной помощи в жилищной сфере, в пользу наименее обеспеченных семей;

- разработаны и реализованы статистические модели прогнозирования основных социально-экономических параметров программы жилищных субсидий в г. Москве;

- предложены типовые схемы управления жилищными субсидиями на территории крупных городов на базе единого информационного пространства и типовые схемы прохождения платежей за жилищно-коммунальные услуги через информационно-расчетные центры;

- определены подходы к совершенствованию методического обеспечения адресной системы жилищных субсидий и разработан комплекс методик расчета жилищной субсидии;

- разработана комплексная методика оценки социально-экономической эффективности системы жилищных субсидий, включая оценку уровня социальной напряженности в обществе; бюджетной эффективности; уровня организационного и технического обеспечения.

Практическая значимость диссертации состоит в возможности использования органами государственной власти и органами местного самоуправления предложенных концепции, методов, моделей, рекомендаций для формирования организационно-экономического механизма управления жилищными субсидиями, позволяющего реализовать принцип адресности.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные результаты исследования были доложены и обсуждались на различных международных и региональных конференциях, рассматривались и были одобрены на заседаниях Правительства Москвы, послужили основой для разработки ряда нормативных документов.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Ромакина, Раиса Алексеевна

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

1. Изменение форм собственности на жилье, приватизация и муниципализация в жилищной сфере, развитие рыночных механизмов в жилищно-коммунальном секторе экономики привели к необходимости построения новой системы социальных выплат, пособий и льгот населению, которая должна обеспечить переход к предоставлению малообеспеченным семьям адресной социальной поддержки и перевод системы социальной защиты семей, не относящихся к категориям нуждающихся, на страховую основу. Такое реформирование в сфере социальной поддержки населения позволяет реализовать рыночные преобразования в жилищном секторе экономики за счет сокращения бюджетных субсидий производителям жилищно-коммунальных услуг и постепенной замены этих субсидий на адресные выплаты нуждающимся категориям населения. Создание и развитие такой системы приводит к достижению эффективных в социальном и экономическом плане уровней перераспределения материальных, в том числе финансовых ресурсов социальной помощи, выделяемых из бюджетов всех уровней.

2. Отсутствие системного подхода в области федерального, регионального и местного законодательства приводит к недостаточной разработанности и противоречивости системы управления жилищными субсидиями. В связи с этим доказана целесообразность разработки региональной концепции адресной системы жилищных субсидий, на основе которой формируется программа адресной социальной помощи малообеспеченным семьям в жилищной сфере.

3. Управление жилищными субсидиями рассматривается как совокупность эффективных действий органов управления муниципального образования, направленных на обеспечение сбалансированности местного бюджета и осуществление своевременного финансирования бюджетных расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, укрепление социальной стабильности и реализацию политики социальной защиты населения муниципального образования. Система управления жилищными субсидиями обладает всеми признаками и свойствами, присущими сложным экономическим системам, но в то же время обладает спецификой, которая проявляется в составе основных функциональных и обеспечивающих подсистем.

4. Создание уполномоченного органа местной администрации по управлению жилищными субсидиями в виде Городского центра жилищных субсидий дает возможность выдерживать единый стандарт обслуживания населения, проживающего в различных типах жилищного фонда, создать стабильную сеть пунктов приема населения.

5. Единая информационная система жилищных субсидий обеспечивает санкционированный доступ к информации об участниках программы; контроль за деятельностью уполномоченных органов управления системой жилищных субсидий; реализацию функций, связанных с распределением финансирования и контролем за расходованием средств адресной системы жилищных субсидий; а также информационное взаимодействие всех внутренних и внешних структур. Создание единой информационной системы позволяет сократить затраты на ввод данных и сопровождение информационных систем, эксплуатируемых отраслевыми, территориальными и другими организациями городской администрации, за счет снижения доли дублируемой информации.

6. Новая схема управления и взаимодействия финансовых и информационных потоков в адресной системе жилищных субсидий, а также разработанный комплекс методик расчета жилищных субсидий и схем прохождения платежей с учетом многообразия форм собственности позволяет упростить процесс оплаты жилищных и коммунальных услуг; производить расчет жилищно-коммунальных платежей исходя из действительно занимаемой гражданами площади, в том числе с учетом двойного жилья; учитывать все льготы членов семьи. Ускоряется оборачиваемость денежных средств по платежам за жилищно-коммунальные услуги, так как денежные средства оперативно зачисляются непосредственно на расчетные счета организаций - поставщиков коммунальных услуг. Появляется возможность работать в режиме "реального времени", в т.ч. осуществлять полный контроль за правильностью распределения и проведения прямых платежей в ресурсоснабжающие организации; получать информацию о фактической оплате и задолженности по оплате ЖКУ для ресурсоснабжающих организаций; анализировать текущее состояние и динамику задолженностей за жилищно-коммунальные услуги по социальным группам граждан в целях оказания адресной помощи нуждающимся.

7. Расчет и анализ предложенной системы показателей оценки эффективности свидетельствует о том, что адресная система жилищных субсидий выполняет свою социально-психологическую функцию - снижает уровень социальной напряженности среди москвичей; а также позволяет получить экономический и социальный эффект, учитывающий результаты, связанные с реализацией программы, но выходящие за пределы интересов собственно его участников, обладает высокой бюджетной эффективностью, учитывающей финансовые последствия осуществления программы для городского бюджета.