Особенности совершенствования бюджетного процесса тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Особенности совершенствования бюджетного процесса"

На правах рукописи

Васичкина Елена Вячеславовна

ОСОБЕННОСТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО

ПРОЦЕССА

Специальность 08 00 10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2008

□□316Э56Э

003169569

Работа выполнена в Государственном научном учреждении «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации» (НИИ СП)

Научный руководитель

доктор экономических наук Ефимова Нина Павловна

Официальные оппоненты

доктор экономических наук, профессор Чевычелов Валерий Александрович

кандидат экономических наук, доцент Седова Марина Леонидовна

Ведущая организация

ГОУ ВПО «Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации»

Защита диссертации состоится «10» июня 2008 года в 15 00 часов на заседании диссертационного совета Д 144.001.01 при Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации по адресу. 119992, г Москва, ул Зубовская, д 2

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Счетной палаты Российской Федерации по адресу 119992, г Москва, ул Зубовская, д 2, а также на сайте НИИ СП www misp ru

Автореферат разослан «08» мая 2008 года

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических на

доцент

РЕ Мешалкина

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Вступление в третье тысячелетие стало периодом серьезных изменений в организации бюджетного процесса в России, направленных на оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Реформирование бюджетного процесса характеризуется, в частности, стремительным ростом накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета, изменение которых является одним из источников внутреннего финансирования бюджетного дефицита За период с 1 января 2000 года по 31 декабря 2006 года абсолютные величины накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета возросли более чем в 40 раз, или более чем на 3,0 трлн рублей Наличие значительных объемов неиспользованных средств влияет на качество бюджетного процесса и эффективность использования бюджетных средств С увечичением объемов неиспользованных средств федерального бюджета возрастает и их влияние на основные макроэкономические показатели, прежде всего на уровень инфляции

В настоящее время первостепенное значение приобретает обеспечение выполнения расходных обязательств бюджетов Российской Федерации и создание условий, в том числе нормативно-методологических основ для оптимизации действующих и вновь принимаемых расходных обязательств,

поддержание макроэкономической и финансовой стабильности как основы для устойчивого социально-экономического развития страны,

создание условий для эффективного выполнения полномочий органов государственной власти,

оптимизация управления финансовыми активами государства, обеспечение надежности и прозрачности государственной финансовой системы

В связи с этим тема реформирования бюджетного процесса особенно актуальна

Современное видение неиспользованных средств федерального бюджета вследствие непрерывного роста их накопленных объемов и повышения их значимости предопределяет необходимость формулирования дефиниции накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета и обоснования их сущности, причин образования, их величины на стадии планирования, а также их всестороннего учета, анализа и контроля при исполнении федерального бюджета

В условиях глобализации экономики совершенствование управления накопленными объемами неиспользованных средств федерального бюджета рассматривается как шаг на пути повышения эффективности использования государственных ресурсов, создания условий для общей финансовой стабильности и безопасности государства и устойчивого экономического роста, что и предопределило актуальность и выбор темы диссертационного исследования

Степень разработанности проблемы.

В течение последних десяти лет уделяется повышенное внимание вопросам совершенствования бюджетного процесса Это обусловило появление большого числа научных трудов, а также публикаций по данной

тематике Указанной проблематике посвятили свои работы многие авторы, такие, как Агапцов С А, Артюхин Р Е, Белозеров С А, Бесхмельницын М И, Варнавский В Г , Врублевская О В , Герасимов В М , Годин А М, Горбушина С Г , Горегляд В П, Грязнова А Г, Дмитриева О Г, Думная Н Н, Елисеев Б.П, Иванова М А , Илларионов А Н, Косоуров В С , Кудрин А Л, Кузьмина С Н, Литовченко В П, Лушин С И., Львов Д С , Максимова Н С , Назаров А В , Нестеренко Т Г, Нечаев А А, Пискунов А А, Подпорина И В , Прокофьев С Е, Проскурин А М, Романовский М В , Рябухин С Н, Сабанти Б М, Саватгогин А Л, Сажина М А, Саунин А Н, Семиколенных А Н, Слепов В А, Табачков Н И, Улюкаев А В , Фетисов Г Г, Фомина Р Ф, Шахрай С М, Шорников А Г, Шохин А Н, Ясин Е Г.

Исследование накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета представляет особую сложность вследствие их специфичности как одного из источников финансирования бюджетного дефицита и недостаточной проработанности отдельных аспектов исполнения федерального бюджета

На сегодняшний день в научной литературе отсутствует однозначное толкование дефиниции накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета Освещены лишь отдельные структурные элементы и некоторые аспекты их сущности

Изучение научных работ позволяет сделать вывод о недостаточном освещении проблематики накопленных объемов неиспользованных бюджетных средств как возможного источника государственных инвестиций и их влияния на бюджетный процесс

Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет не накопленные объемы неиспользованных средств федерального бюджета как таковые, но « изменение остатков средств на счетах по учету средств » федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета как одну из форм внутренних источников финансирования дефицитов бюджетов всех уровней российской бюджетной системы [3, ст 94 - 96].

Вопросы, связанные с проблемой неиспользованных бюджетных средств, затрагивают в своих работах Артюхин Р Е, Врублевская О В, Жуков М И, Иванова М А, Кузьмина С Н, Малышева В И, Нестеренко Т Г, Прокофьев С Е, Романовский М В , Саунин А Н, Фетисов Г,Г, Фомина Р Ф, Шинкарук Е В

В работах Агапцова С А, Бесхмельницына М И, Горегляда В П, Косоурова В С , Назарова А В , Пискунова А А, Рябухина С Н, СаунинаАН., Семиколенных АН, Табачкова НИ, Улюкаева АВ, Шахрая С.М уделяется внимание проблемам целевого и эффективного использования средств федерального бюджета Однако вопросам управления накопленными объемами неиспользованных бюджетных средств в данных работах уделяется меньше внимания

Отсутствие комплексной научной разработанности проблемы непрерывного роста накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования, его объекта и предмета

Объектом исследования выступает бюджетный процесс Предметом исследования являются накопленные объемы неиспользованных средств федерального бюджета

Цель настоящего исследования - разработка теоретико-методических подходов по созданию системы комплексного управления накопленными объемами неиспользованных средств федерального бюджета в рамках бюджетного процесса

Достижение поставленной цели предопределило решение следующих задач

- раскрыть экономическое содержание и сущность накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета, систематизировать и классифицировать их, оценить их влияние на бюджетный процесс,

- проанализировать и дать оценку текущему состоянию управления и государственного финансового контроля накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета и разработать направления их совершенствования в рамках осуществления бюджетного процесса,

-в целях повышения достоверности проектов законов о бюджете разработать методику расчета сбалансированности проектных показателей федерального бюджета и форму финансовой отчетности об исполнении федерального бюджета,

- построить практическую модель и разработать методические рекомендации по проведению проверки исполнения федерального бюджета в целях совершенствования государственного финансового контроля как стадии бюджетного процесса

Теоретические и методологические основы и эмпирическая база исследования. Теоретической основой исследования послужили положения экономической теории, а также труды отечественных и

зарубежных специалистов, освещающие некоторые аспекты сущности накопленных объемов неиспользованных бюджетных средств

Диссертационная работа выполнена на основе системного подхода к изучению объекта исследования Для решения поставленных задач в процессе исследования применялись общенаучные эмпирические методы статистическое наблюдение, группировка, выборка, сравнение, метод средних величин, графический, табличный

Использованные в совокупности методы позволили обеспечить достоверность проведенного исследования и обоснованность полученных результатов и сделанных выводов.

Информационную базу исследования составили аналитические и методические материалы открытого доступа по результатам контрольных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации, отчетность Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства В ходе исследования изучены нормативные правовые акты, регулирующие бюджетный процесс в части накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета

В процессе проведенного исследования получены результаты, которые содержат следующую научную новизну:

- раскрыто экономическое содержание и обоснована сущность неиспользованных бюджетных средств, сформулирована дефиниция «накопленные объемы неиспользованных средств федерального бюджета», оценено их влияние на бюджетный процесс и предложена классификация причин их образования, основных их видов и форм, а также рисков, влияющих на их величину и ликвидность,

- в результате анализа текущего состояния управления и

государственного финансового контроля накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета разработаны направления их совершенствования в рамках бюджетного процесса,

- предложена методика расчета сбалансированности проектных показателей федерального бюджета, а также форма финансовой отчетности об исполнении федерального бюджета в части накопленных объемов неиспользованных бюджетных средств в качестве источника прозрачной и достоверной информации с целью оптимизации контроля в этой области,

- на основе полученных теоретических выводов сформулированы методические рекомендации по проведению проверки исполнения федерального бюджета в части накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета

Основные положения и выводы, выносимые на защиту:

- сущность, содержание понятия «накопленные объемы неиспользованных средств федерального бюджета», их влияние на бюджетный процесс, классификация причин их образования, основных их видов и форм, рисков, влияющих на их величину и ликвидность,

- направления совершенствования управления и контроля накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета в рамках бюджетного процесса,

- методика расчета сбалансированности проектных показателей федерального бюджета и форма финансовой отчетности об исполнении федерального бюджета в части накопленных объемов неиспользованных бюджетных средств как источник информации для осуществления эффективного государственного контроля, осуществляемого в рамках

бюджетного процесса,

- методические рекомендации по проверке исполнения федерального бюджета в части накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета

Теоретическое значение диссертационной работы заключается в формировании комплексного подхода в бюджетном процессе к проблеме накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета

Практическая значимость диссертации определяется возможностью использования результатов теоретического анализа и научно обоснованных рекомендаций, полученных в ходе исследования, в целях оптимизации процесса управления формированием, размещением и использованием накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета Основные положения, выводы и рекомендации диссертационной работы используются в практической деятельности Счетной палаты Российской Федерации

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования обсуждались на заседаниях «круглого стола», организованных Государственным научно-исследовательским институтом системного анализа Счетной палаты Российской Федерации, использовались в отчетах о научно-исследовательской работе по следующим проблемам «Анализ источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета в части остатков средств федерального бюджета», «Исследование отдельных параметров государственного долга Российской Федерации и их сопоставление с аналогичными показателями ряда стран-участниц ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ, изучение состояния системы государственного

финансового контроля за государственным долгом»

Для использования в деятельности Счетной палаты Российской Федерации в 2003 году автором были предложены «Методические рекомендации по проведению в Министерстве финансов Российской Федерации проверки исполнения федерального бюджета в части остатков средств федерального бюджета»

Публикации. По материалам диссертации опубликовано шесть работ (авторский объем - 3,7 п л), в том числе две работы - в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией для публикаций результатов диссертаций (авторский объем - 0,8 п л)

Структура и объем диссертации. Цель и логика исследования обусловили его структуру Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии (149 наименований), 15 приложений, содержит 11 таблиц и 26 рисунков

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении диссертантом обоснована актуальность выбранной темы исследования, показана степень разработанности проблемы, указаны цель, задачи, объект, предмет, теоретические и методологические основы и эмпирическая, а также информационная базы исследования, определены научная новизна, положения, выносимые на защиту, теоретическое значение и практическая значимость исследования, приведена информация об апробации, внедрении результатов исследования и публикациях

В первой главе «Теоретические подходы к совершенствованию бюджетного процесса в части источников финансирования дефицита бюджета» раскрывается экономическое содержание понятия накопленных

объемов неиспользованных средств федерального бюджета

Исследование сущности накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета позволило автору систематизировать и классифицировать причины образования, основные формы и структурные элементы этих средств, риски, влияющие на их величину и ликвидность (см таблицу 1)

Таблица 1

Классификация причин образования, основных видов и форм накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета, рисков, влияющих на их величину и ликвидность

Виды и формы накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета

Причины образования накопленных

объемов неиспользованных средств федерального бюджета

Направления использования / размещения

накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета

Риски, вчияющие на величину и ликвидность накопленных

объемов неиспользованных средств федерального бюджета

I Денежные средства, в том числе

- в российских рублях на едином казначейском счете,

- в российских рублях и в иностранной валюте на счетах в Банке России, кредитных организациях (в случае открытия счетов не в органах Федерального казначейства, а также на счетах

I Недостатки планирования, прогнозирования и управления

II Превышение доходов над расходами

III Неисполнение расходных показателей закона о бюджете

IV Финансовые инвести-

I Направление денежных средств на сокращение существующих государственных обязательств

II Конверсия (краткосрочная, среднесрочная и долгосрочная) денежных средств в российских рублях, в том числе денежных средств Стабилизационного фонда Российской Федерации, в иностранную валюту

III Зачисление на счета в кредитных организациях

IV Предоставление кредитов и займов

I Политические риски

II Недостатки планирования, прогнозирования и управления

III Инфляционные риски (внутри и вне страны)

IV Валютные риски (изменение валютных курсов)

V Риски возв-

Продолжение таблицы 1

загран учреждений),

- наличные средства

II Средства в виде ценных бумаг, в том числе

- акции и иные формы участия в капитале,

- облигации, векселя,

- ценные бумаги, полученные в счет погашения дебиторской задолженности («трансформация» активов)

ции временно свободных неиспользованных денежных средств

V Аннулирование дебиторской задолженности, в том числе путем передачи кредитору (государству) ценных бумаг, эмитированных должником

V Направление средств на покупку нефинансовых активов, акций (долгосрочные вложения)

VI Втожения денежных средств (краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные) в ценные бумаги (внутренние и внешние - в зависимости от валюты, в которой номинирована ценная бумага)

VII Реализация ценных бумаг (то есть обращение их в денежные средства)

VIII Погашение ценных бумаг эмитентом (то есть обращение их в денежные средства)

рата кредита или займа

VI Риски возврата средств на счетах в кредитных организациях (в том числе на счетах учреждений, находящихся за пределами Российской Федерации)

VII Риски хищений

VIII Риски банкротства / дефолта

IX Риски изменения котировок и доходности ценных бумаг

В ходе исследования установлено, что в настоящее время под накопленными объемами неиспользованных средств федерального бюджета следует понимать разновидность государственных инвестиций в форме финансовых активов государства в виде остатков денежных средств на счетах органов Федерального казначейства, счетах Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства в Банке России и других кредитных организациях (в том числе по учету средств фондов целевых программ, др целевых и резервных фондов), а также краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных вложений в ценные бумаги Данная разновидность государственных инвестиций образуется в

рублях и иностранной валюте в связи с получением доходов сверх запланированных величин, с неисполнением расходов, предусмотренных законом о федеральном бюджете, «трансформацией» активов, а также с влиянием других внешних и внутренних факторов и рисков

Автором обосновано влияние накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета на бюджетный процесс в целом и, в частности, на систему управления государственным долгом

Проведенный анализ зарубежной практики ряда стран показал, что в современных условиях бюджетный процесс ориентирован на результаты и рассматривается в качестве инструмента повышения эффективности управления финансовыми ресурсами государства Отдельным странам присуще наличие системы управления ликвидными средствами бюджета Целью управления ликвидностью является не только возможность осуществления запланированных государственных расходов, но и обеспечение размещения избытка денежных средств государства в инструменты, приносящие доход

Во второй главе диссертации «Особенности исполнения федерального бюджета» проведен структурный и динамический анализ накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета за 2000 - 2006 годы, а также исследованы проблемы учета и финансовой отчетности исполнения бюджета

В ходе проведенного структурного анализа установлено, что на протяжении 2000 - 2006 годов в составе накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета были выделены две основные группы, а именно средства в российских рублях и средства в иностранной валюте Такая структура критериально обусловлена видом

валюты, в которой номинированы бюджетные средства. В свою очередь, внутри каждой из данных групп выделялись денежные средства и средства в виде ценных бумаг, принадлежащих Министерству финансов Российской Федерации (см. рис. 1).

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

в средства в виде ценных бумаг, номинированных в российских рублях □ средства в виде ценных бумаг, номинированных в иностранной валюте Ш денежные средства в российских рублях Э денежные средства в иностранной валюте

Рис. 1. Структура накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета по видам финансовых активов (по состоянию на 1 января), %

Структурный состав накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета в течение рассматриваемого периода был довольно разнообразен и подвергался многочисленным изменениям. Это свидетельствует об отсутствии у Министерства финансов Российской Федерации единого подхода к включению в состав накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета тех или иных государственных финансовых ресурсов при формировании отчетов об исполнении бюджета.

Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что Министерство финансов Российской Федерации уделяет мало внимания разработке критериев отнесения в состав накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета тех или иных бюджетных средств, в том числе в виде ценных бумаг

Рис 2 Кумулята накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета (по состоянию на 1 января), млрд рублей

Динамический анализ накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета показал, что за период с 1 января 2000 года по 31 декабря 2006 года абсолютная величина таких средств возросла на 3 972,6%, или более чем в 40 раз (см. рис 2) Их прирост без учета средств, аккумулированных в финансовом резерве, составил почти 800,0 млрд рублей, или 963,7%.

Современная организация учета и отчетности исполнения бюджета находится в стадии реформирования и характеризуется отсутствием достаточного опыта практического применения вновь изданных

нормативных документов, регулирующих данную сферу. Многочисленные изменения законодательства, тем не менее, не привели к созданию методического инструментария, способного обеспечить оптимальное управление накопленными объемами неиспользованных средств федерального бюджета

Имеет место практика многократного уточнения в течение текущего года величины накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета по состоянию на первое января текущего года, что, по нашему мнению, минимизирует возможный эффект от нововведений

Кроме того, коды бюджетной классификации, действующей в настоящее время, не являются достаточно информативными, что осложняет осуществление государственного финансового контроля исполнения федерального бюджета и требует более формализованного методического подхода

В третьей главе диссертации «Пути совершенствования бюджетного процесса» приводится обоснование того, что уровень управления и контроля за финансовыми ресурсами государства в рамках бюджетного процесса является недостаточно эффективным Показатель удельного веса накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета в валовом внутреннем продукте увеличился за 2000 - 2006 годы 5,5 раза В то же время обращает на себя внимание и возросшее в 4,8 раза значение показателя соотношения среднегодовых накопленных объемов неиспользованных средств и расходов федерального бюджета

Исследование показывает, что за 2001 -2006 годы при увеличении на 453,3% среднегодовых накопленных объемов неиспользованных

бюджетных средств (кроме средств финансового резерва) доходы, полученные федеральным бюджетом от их размещения в банках и кредитных организациях, напротив, уменьшились в 17,1 раза, или на 94,2% Наращивание накошенных объемов неиспользованных средств федерального бюджета рассматривается в качестве предпосылки повышения эффективности управления ими

В диссертации рассматривается триединая проблема бюджетного процесса в части накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета

Во-первых, важнейшим элементом всех эффективных моделей управления средствами бюджета является качественное планирование и прогнозирование на определенный период времени основных параметров его исполнения Составление обоснованного и достоверного проекта федерального бюджета, по нашему мнению, следует рассматривать в качестве основы системы эффективного государственного управления накопленными объемами неиспользованных бюджетных средств, их финансового контроля, в особенности учитывая переход на среднесрочное финансовое планирование

Автором разработаны следующие основные направления совершенствования бюджетного процесса на стадии составления проектов федеральных законов о федеральном бюджете

1. Повышение качества прогноза основных макроэкономических показателей, которые оказывают воздействие на величину накопленных объемов неиспользованных бюджетных средств

2 Повышение информативности текстовых статей проекта закона о бюджете на основе включения в них уточненных объемов

предполагаемого освоения накопленных объемов неиспользованных средств, образовавшихся по состоянию на 1 января планируемого года

3 Повышение достоверности проектов законов о бюджете в части показателей изменения накопленных объемов неиспользованных бюджетных средств, в том числе средств фондов Российской Федерации резервной направленности

Для расчета проектных показателей изменения остатков средств федерального бюджета автором предложена методика, основанная на принципе сбалансированности бюджета, закрепленном в Бюджетном кодексе Российской Федерации Расчет производится по нижеуказанному алгоритму посредством применения следующей совокупности формул

I этап Сумма профицита / дефицита федерального бюджета уравновешивается суммой источников финансирования дефицита федерального бюджета (с противоположным знаком)

ХД+£Р=(+>-)РЕЗ=(-,+)ди,

где

- сумма доходов федерального бюджета,

- сумма расходов федерального бюджета,

(+,-)РЕЗ - результат исполнения федерального бюджета (профицит(+) или дефицит(-),

(-,+)ДИ - изменение источников финансирования дефицита федерального бюджета (уменьшение «-», увеличение «+»)

II этап Учитывая состав источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также принимая во внимание суммы накопленных объемов неиспользованных бюджетных средств, которые

направляются на осуществление расходов согласно текстовым статьям проекта закона о бюджете, определяется показатель изменения накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета

АНОНС = (ЛИ - ДИвнеш) - ДИвнпроч = ДНОНСф + ДНОНСпроч, где

АНОНС - изменение накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета (увеличение «-», уменьшение «+»),

АИвнеш - изменение источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета (увеличение «+», уменьшение «-»),

ДИвнпроч - изменение источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета, кроме изменения накопленных объемов неиспользованных бюджетных средств (увеличение «+», уменьшение «-»), ДНОНСф - изменение (увеличение «-», уменьшение «+») накопленных объемов неиспользованных средств резервных фондов Российской Федерации (показатель определяется на основании имеющегося расчета суммы накопленных объемов неиспользованных бюджетных средств, подлежащих зачислению в фонды),

ДНОНСпроч - изменение накопленных объемов прочих неиспользованных бюджетных средств (увеличение «-», уменьшение «+»), кроме средств резервных фондов Российской Федерации (показатель рассчитывается с учетом текстовых статей проекта закона о бюджете)

Вторая составляющая проблемы бюджетного процесса в части накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета связана с вопросами организации его исполнения

Проведенный в ходе исследования анализ действующей

нормативной правовой базы, а также современной практики экстенсивного управления накопленными объемами неиспользованных средств бюджета в процессе его исполнения позволил автору разработать конкретные пути совершенствования бюджетного процесса

К основным направлениям совершенствования бюджетного процесса относятся следующие

1. Формирование отдельной классификации накопленных объемов неиспользованных средств бюджетов Предложенная автором кодификация позволит проанализировать структурный состав таких средств с тем, чтобы повысить качество и эффективность управления, правильно оценить при этом возможные риски, оказывающие влияние на тот или иной их структурный элемент Предлагаемая нами классификация направлена на повышение прозрачности отчетности об исполнении бюджета, что одновременно будет способствовать принятию эффективных управленческих решений, в том числе на среднесрочную перспективу

2 Создание системы управления накопленными объемами неиспользованных средств федерального бюджета, включающей в себя, в частности, мониторинг структурного анализа и анализа динамики, осуществляемый в целях оценки рисков и ликвидности государственного сектора экономики В качестве инструментария для создания такой системы управления, по нашему мнению, можно рассматривать систему единого счета Федерального казначейства, как методическую основу - существующий механизм управления формированием, размещением и использованием средств финансового резерва Главным принципом инвестирования должен быть принцип вложения в высоколиквидные активы, не связанные с высоким инвестиционным

риском. Одновременно с этим нами признается обоснованным требование оптимального формирования портфелей, а также выявления и предотвращения внешних и внутренних рисков управления резервньми средствами

3 Открытие счетов в Банке России для учета средств фондовых образований и отражение в отчете об исполнении бюджета по состоянию на отчетную дату их неиспользованных и неразмещенных средств Данная мера, на наш взгляд, позволит повысить степень прозрачности государственного сектора экономики в части накопленных объемов неиспользованных бюджетных средств

4 Усиление роли и влияния Министерства финансов Российской Федерации в ходе осуществления бюджетного процесса в части внутреннего контроля над накопленными объемами неиспользованных средств федерального бюджета

5 Оперативное формирование Министерством финансов Российской Федерации, Федеральным казначейством отчета о накопленных объемах неиспользованных средств федерального бюджета, размещенных в ценные бумаги, по форме, разработанной диссертантом

Данный отчет позволит располагать информацией, отражающей не только величину (на начало и конец отчетного периода), но и структурный состав накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета в виде ценных бумаг (по номинальной и учетной стоимости в разбивке на ценные бумаги, номинированные в российских рублях и в иностранной валюте, в том числе приобретенные; полученные в счет исполнения обязательств перед бюджетом, «трансформация» финансовых активов в виде ценных бумаг, ценные бумаги, в которые размещены

средства резервных фондовых образований) Кроме того, данные отчета о структуре вложений по срокам (краткосрочные - на срок от 3 месяцев до 1 года, среднесрочные - от 1 года до 3 лет, долгосрочные - на срок свыше 3 лет) позволят также оценить степень ликвидности государственного сектора экономики

Третьей составляющей проблемы бюджетного процесса является организация качественного контроля накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета, образовавшихся по итогам отчетного года Данные, полученные в ходе осуществления контроля исполненного бюджета, рассматриваются нами в качестве информационной базы для проведения аудита эффективности В связи с этим диссертантом были сформулированы методические рекомендации по проведению проверки исполнения федерального бюджета в части накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета При этом выделены основные этапы процесса управления рисками, что позволяет усовершенствовать государственный финансовый контроль этих средств как непременное условие повышения качества управления в ходе бюджетного процесса

В заключении обобщаются теоретические выводы и результаты диссертационной работы, позволившие разработать теоретико-методические подходы по созданию системы эффективного комплексного управления и контроля накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета в рамках бюджетного процесса

Перечень основных работ, опубликованных по теме диссертации:

1 Ильенкова Н.Д, Васичкина Е В Бюджетные средства как

возможный источник инвестирования - М Экономика

Предпринимательство Окружающая среда (ЭПОС), 2007, № 2 (30). -0,8 п л (авторский - 0,4 п л)

2 Васичкина Е В Вопросы регулирования, формирования, размещения и использования средств Стабилизационного фонда Российской Федерации / Анализ эффективности федерального бюджета вопросы теории и практики//Сборник научных статей Под редакцией Шахрая С М., Ярыгиной Т В - М 2006 - 0,7 п л

3 Васичкина Е В Источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации в части остатков средств федерального бюджета нормативная правовая база / Бюджетная политика Российской Федерации проблемы и пути решения//Сборник научных статей Под редакцией Шахрая С М, Ярыгиной Т В - М 2006 - 0,7 п л.

4 Васичкина Е В Использование зарубежного опыта организации бюджетного процесса для повышения качества и эффективности государственного аудита в Российской Федерации / Сборник научных трудов Экономика и управление качеством учет, анализ, методы, модели, инструменты и аудит -Тамбов- 2007 Выпуск 2 -1,0 п л

5 Васичкина Е В Анализ остатков средств федерального бюджета вопросы контроля / Научное издание «Государственное управление в XXI веке традиции и инновации»//Материалы пятой ежегодной международной конференции факультета государственного управления МГУ им М В Ломоносова (31 мая -2 июня 2007 года) - М. 2007 - 0,5 п л

6 Васичкина Е В Методы анализа остатков средств

федерального бюджета как источника инвестиций и инструмента повышения уровня экономической безопасности государства - Горный информационно-аналитический бюллетень - М 2008, № 1 - 0,4 п л

Подписано в печать 06 05 2008 г Печать трафаретная

Заказ № 376 Тираж 150экз

Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш, 36 (495) 975-78-56, (499) 788-78-56 \v\vw айогеГеШ ш

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Васичкина, Елена Вячеславовна

ведение.

Теоретические подходы к совершенствованию бюджетног процесса в части источников финансирования дефицит бюджета.1<

1. Накопленные объемы неиспользованных бюджетных средств их сущность.

2. Влияние неиспользованных бюджетных средств на бюджетны процесс.

3. Зарубежный опыт организации бюджетного процесса п оптимизации объемов неиспользованных бюджетны средств.3:

Диссертация: введение по экономике, на тему "Особенности совершенствования бюджетного процесса"

Актуальность темы исследования. Вступление в третье тысячелетие стало периодом серьезных изменений в организации бюджетного процесса в России, направленных на оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы.

Реформирование бюджетного процесса характеризуется, в частности, стремительным ростом накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета, изменение которых является одним из источников внутреннего финансирования бюджетного дефицита. За период с 1 января 2000 года по 31 декабря 2006 года абсолютные величины накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета возросли более чем в 40 раз, или более чем на 3,0 трлн. рублей. Наличие значительных объемов неиспользованных средств влияет на качество бюджетного процесса и эффективность использования бюджетных средств. С увеличением объемов неиспользованных средств федерального бюджета возрастает и их влияние на основные макроэкономические показатели, прежде всего на уровень инфляции.

В настоящее время первостепенное значение приобретает: обеспечение выполнения расходных обязательств бюджетов Российской Федерации и создание условий, в том числе нормативно-методологических основ для оптимизации действующих и вновь принимаемых расходных обязательств; поддержание макроэкономической и финансовой стабильности как основы для устойчивого социально-экономического развития страны; создание условий для эффективного выполнения полномочий органов государственной власти; оптимизация управления финансовыми активами государства; обеспечение надежности и прозрачности государственной финансовой системы.

В связи с этим тема реформирования бюджетного процесса особенно актуальна.

Современное видение неиспользованных средств федерального бюджета вследствие непрерывного роста их накопленных объемов и повышения их значимости предопределяет необходимость формулирования дефиниции накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета и обоснования их сущности, причин образования, их величины на стадии планирования, а также их всестороннего учета, анализа и контроля при исполнении федерального бюджета.

В условиях глобализации экономики совершенствование управления накопленными объемами неиспользованных средств федерального бюджета рассматривается как шаг на пути повышения эффективности использования государственных ресурсов, создания условий для общей финансовой стабильности и безопасности государства и устойчивого экономического роста, что и предопределило актуальность и выбор темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы.

В течение последних десяти лет уделяется повышенное внимание вопросам совершенствования бюджетного процесса. Это обусловило появление большого числа научных трудов, а также публикаций по данной тематике. Указанной проблематике посвятили свои работы многие авторы, такие, как: Агапцов С.А., Артюхин Р.Е., Белозеров С.А., Бесхмельницын М.И., Варнавский В.Г., Врублевская О.В., Герасимов В.М., Годин A.M., Горбушина С.Г., Горегляд В.П., Грязнова А.Г., Дмитриева О.Г., Думная Н.Н., Елисеев Б.П., Иванова М.А., Илларионов А.Н., Косоуров B.C., Кудрин A.JL, Кузьмина С.Н., Литовченко В.П., Лушин С.И., Львов Д.С.,

Максимова Н.С., Назаров А.В., Нестеренко Т.Г., Нечаев А.А., Пискунов А.А., Подпорина И.В., Прокофьев С.Е., Проскурин A.M., Романовский М.В., Рябухин С.Н., Сабанти Б.М., Саватюгин А.Л., СажинаМ.А., Саунин А.Н., Семиколенных А.Н., Слепов В.А., Табачков Н.И., Улюкаев А.В., Фетисов Г.Г., Фомина Р.Ф., Шахрай С.М., Шорников А.Г., Шохин А.Н., Ясин Е.Г.

Исследование накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета представляет особую сложность вследствие их специфичности как одного из источников финансирования бюджетного дефицита и недостаточной проработанности отдельных аспектов исполнения федерального бюджета.

На сегодняшний день в научной литературе отсутствует однозначное толкование дефиниции накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета. Освещены лишь отдельные структурные элементы и некоторые аспекты их сущности.

Изучение научных работ позволяет сделать вывод о недостаточном освещении проблематики накопленных объемов неиспользованных бюджетных средств как возможного источника государственных инвестиций и их влияния на бюджетный процесс.

Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет не накопленные объемы неиспользованных средств федерального бюджета как таковые, но «.изменение остатков средств на счетах по учету средств.» федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета как одну из форм внутренних источников финансирования дефицитов бюджетов всех уровней российской бюджетной системы [3, ст. 94 - 96].

Вопросы, связанные с проблемой неиспользованных бюджетных средств, затрагивают в своих работах Артюхин Р.Е., Врублевская О.В., Жуков М.И., Иванова М.А., Кузьмина С.Н., Малышева В.И., Нестеренко Т.Г., Прокофьев С.Е., Романовский М.В., Саунин А.Н.,

Фетисов Г.Г., Фомина Р.Ф., Шинкарук Е.В.

В работах Агапцова С.А., Бесхмельницына М.И., Горегляда В.П., Косоурова B.C., Назарова А.В., Пискунова А.А., Рябухина С.Н., СаунинаА.Н., Семиколенных А.Н., Табачкова Н.И., Улюкаева А.В., Шахрая С.М. уделяется внимание проблемам целевого и эффективного использования средств федерального бюджета. Однако вопросам управления накопленными объемами неиспользованных бюджетных средств в данных работах уделяется меньше внимания.

Отсутствие комплексной научной разработанности проблемы непрерывного роста накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования, его объекта и предмета.

Объектом исследования выступает бюджетный процесс.

Предметом исследования являются накопленные объемы неиспользованных средств федерального бюджета.

Цель настоящего исследования - разработка теоретико-методических подходов по созданию системы комплексного управления накопленными объемами неиспользованных средств федерального бюджета в рамках бюджетного процесса.

Достижение поставленной цели предопределило решение следующих задач:

- раскрыть экономическое содержание и сущность накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета, систематизировать и классифицировать их, оценить их влияние на бюджетный процесс;

- проанализировать и дать оценку текущему состоянию управления и государственного финансового контроля накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета и разработать направления их совершенствования в рамках осуществления бюджетного процесса;

- в целях повышения достоверности проектов законов о бюджете разработать методику расчета сбалансированности проектных показателей федерального бюджета и форму финансовой отчетности об исполнении федерального бюджета;

- построить практическую модель и разработать методические рекомендации по проведению проверки исполнения федерального бюджета в целях совершенствования государственного финансового контроля как стадии бюджетного процесса.

Теоретические и методологические основы и эмпирическая база исследования. Теоретической основой исследования послужили положения экономической теории, а также труды отечественных и зарубежных специалистов, освещающие некоторые аспекты сущности накопленных объемов неиспользованных бюджетных средств.

Диссертационная работа выполнена на основе системного подхода к изучению объекта исследования. Для решения поставленных задач в процессе исследования применялись общенаучные эмпирические методы: статистическое наблюдение, группировка, выборка, сравнение, метод средних величин, графический, табличный.

Использованные в совокупности методы позволили обеспечить достоверность проведенного исследования и обоснованность полученных результатов и сделанных выводов.

Информационную базу исследования составили аналитические и методические материалы открытого доступа по результатам контрольных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации, отчетность Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства. В ходе исследования изучены нормативные правовые акты, регулирующие бюджетный процесс в части накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета.

В процессе проведенного исследования получены результаты, которые содержат следующую научную новизну:

- раскрыто экономическое содержание и обоснована сущность неиспользованных бюджетных средств, сформулирована дефиниция «накопленные объемы неиспользованных средств федерального бюджета», оценено их влияние на бюджетный процесс и предложена классификация причин их образования, основных их видов и форм, а также рисков, влияющих на их величину и ликвидность;

- в результате анализа текущего состояния управления и государственного финансового контроля накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета разработаны направления их совершенствования в рамках бюджетного процесса;

- предложена методика расчета сбалансированности проектных показателей федерального бюджета, а также форма финансовой отчетности об исполнении федерального бюджета в части накопленных объемов неиспользованных бюджетных средств в качестве источника прозрачной и достоверной информации с целью оптимизации контроля в этой области;

- на основе полученных теоретических выводов сформулированы методические рекомендации по проведению проверки исполнения федерального бюджета в части накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета.

Основные положения и выводы, выносимые на защиту:

- сущность, содержание понятия «накопленные объемы неиспользованных средств федерального бюджета», их влияние на бюджетный процесс, классификация причин их образования, основных их видов и форм, рисков, влияющих на их величину и ликвидность;

- направления совершенствования управления и контроля накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета в рамках бюджетного процесса;

- методика расчета сбалансированности проектных показателей федерального бюджета и форма финансовой отчетности об исполнении федерального бюджета в части накопленных объемов неиспользованных бюджетных средств как источник информации для осуществления эффективного государственного контроля, осуществляемого в рамках бюджетного процесса;

- методические рекомендации по проверке исполнения федерального бюджета в части накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета.

Теоретическое значение диссертационной работы заключается в формировании комплексного подхода в бюджетном процессе к проблеме накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета.

Практическая значимость диссертации определяется возможностью использования результатов теоретического анализа и научно обоснованных рекомендаций, полученных в ходе исследования, в целях оптимизации процесса управления формированием, размещением и использованием накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета. Основные положения, выводы и рекомендации диссертационной работы используются в практической деятельности Счетной палаты Российской Федерации.

Апробация и внедрение результатов исследования.

Основные положения диссертационного исследования обсуждались на заседаниях «круглого стола», организованных Государственным научно-исследовательским институтом системного анализа Счетной палаты Российской Федерации; использовались в отчетах о научно-исследовательской работе по следующим проблемам: «Анализ источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета в части остатков средств федерального бюджета», «Исследование отдельных параметров государственного долга Российской Федерации и их сопоставление с аналогичными показателями ряда стран-участниц ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ, изучение состояния системы государственного финансового контроля за государственным долгом».

Для использования в деятельности Счетной палаты Российской Федерации в 2003 году автором были предложены «Методические рекомендации по проведению в Министерстве финансов Российской Федерации проверки исполнения федерального бюджета в части остатков средств федерального бюджета».

Публикации. По материалам диссертации опубликовано шесть работ (авторский объем -3,7 п. л.), в том числе две работы - в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией для публикаций результатов диссертаций (авторский объем - 0,8 п. л.).

Структура и объем диссертации. Цель и логика исследования обусловили его структуру. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии (149 наименований), 15 приложений, содержит 11 таблиц и 26 рисунков.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Васичкина, Елена Вячеславовна

Заключение

Современные экономические реалии предъявляют настоятельные требования к решению проблемы растущих накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета и их влияния на бюджетный процесс.

1. На основе исследования научной литературы, нормативных правовых документов и зарубежного опыта' организации бюджетного процесса раскрыто экономическое содержание накопленных объемов неиспользованных средств бюджета, сформулировано понятие «накопленные объемы неиспользованных средств федерального бюджета».

Накопленные объемы неиспользованных средств федерального бюджета следует определять как разновидность государственных инвестиций в форме финансовых активов государства в виде остатков денежных средств на счетах органов Федерального казначейства, счетах в Банке России и других кредитных организациях (в том числе средств фондов целевых программ, Инвестиционного фонда Российской Федерации и других целевых и резервных фондов), а также краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных вложений в ценные бумаги. Данная разновидность государственных инвестиций образуется в рублях и иностранной валюте в связи с получением доходов сверх запланированных величин, с неисполнением расходов, предусмотренных законом о бюджете, «трансформацией» активов, а также с влиянием других внешних и внутренних факторов и рисков.

Исследование сущности накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета позволило предложить классификацию причин образования, основных форм и структурных элементов этих средств, факторов и рисков, влияющих на их величину и ликвидность.

С учетом современного содержания накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета как инвестиционного ресурса государства в форме государственных финансовых активов обосновано и оценено их влияние на бюджетный процесс в целом и, в частности, на систему управления государственным долгом.

2. В условиях формирования среднесрочных планов влияние накопленных объемов неиспользованных средств бюджета на бюджетный процесс только возрастает, так как позволяет принимать перспективные инвестиционные решения.

В целях повышения обоснованности и достоверности проектов федеральных законов о федеральном бюджете разработана методика расчета сбалансированности проектных показателей федерального бюджета в части накопленных объемов неиспользованных бюджетных средств.

3. Проблема наличия накопленных объемов неиспользованных бюджетных средств связана с вопросами организации исполнения бюджета. В этой связи оценка текущего состояния управления накопленными объемами неиспользованных средств федерального бюджета в процессе его исполнения, существующей системы государственного контроля бюджетного процесса позволила разработать направления их совершенствования.

С учетом современной сущности предмета исследования предложено сформировать в бюджетной классификации отдельную классификацию накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета, что позволит проанализировать их структурный состав и вследствие этого повысить качество и эффективность управления ими. Предлагаемые изменения направлены на повышение прозрачности отчетности об исполнении бюджета, что одновременно способствует принятию эффективных управленческих решений.

Обосновано создание системы оперативного управления накопленными объемами неиспользованных средств федерального бюджета, включающей в себя оперативный мониторинг структурного анализа и анализа динамики, осуществляемый в целях оценки рисков и ликвидности государственного сектора экономики. В качестве инструментария для создания такой системы управления рассматривается существующая система ЕКС, как методическая основа — существующий механизм управления формированием, размещением и использованием средств фондов резервного назначения.

Сделан вывод о нецелесообразности применения в современных условиях экстенсивного подхода к управлению накопленными объемами неиспользованных средств федерального бюджета. В связи с этим предложен интенсивный методический подход к оценке текущего состояния, а также направлений совершенствования бюджетного процесса в части управления накопленными объемами неиспользованных средств федерального бюджета как возможным инвестиционным источником государства в ходе формирования и исполнения федерального бюджета.

Главным принципом инвестирования средств должен быть принцип их вложения в высоколиквидные активы, не связанные с высоким инвестиционным риском. Одновременно с этим обоснованно требование оптимального формирования портфелей, а также выявления и предотвращения внешних и внутренних рисков управления резервными средствами.

Создание системы мониторинга параметров выполнения бюджета в течение финансового года, их соответствия показателям, запланированным на среднесрочную перспективу, будет способствовать решению задачи повышения качества макроэкономического прогнозирования и бюджетного планирования. Мониторинг должен непременно сопровождаться анализом причин отклонений от запланированных значений, что позволит формировать информационную базу, учитывающую факторы, влияющие на исполнение бюджета.

Предложенная форма финансовой отчетности об исполнении федерального бюджета в части накопленных объемов неиспользованных бюджетных средств в виде ценных бумаг представляет собой источник прозрачной и достоверной информации для проведения оперативного контроля уровня ликвидности государственного сектора экономики, а также уровня качества управления этими средствами.

С учетом зарубежного опыта целесообразно повысить роль и усилить влияние Министерства финансов Российской Федерации на бюджетный процесс.

4. На основе полученных теоретических выводов сформулированы методические рекомендации по проведению проверки исполнения федерального бюджета в части накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета. Выделены основные этапы процесса управления рисками в части накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета, что позволяет усовершенствовать государственный финансовый контроль этих средств как непременное условие повышения качества управления в ходе бюджетного процесса.

Проведенное диссертационное исследование, таким образом, позволило решить поставленную цель и разработать теоретико-методические подходы по созданию системы эффективного комплексного управления и контроля накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета в рамках бюджетного процесса.