Развитие бюджетных отношений на субфедеральном уровне тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Развитие бюджетных отношений на субфедеральном уровне"

На правахрукописи

Мамедова Наталья Валентиновна

РАЗВИТИЕ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА СУБФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ

Специальность 08.00.10.- «Финансы, денежное обращение и кредит»

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Санкт-Петербург, 2005

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов»

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Юсифов Фикрет Гусейнович

доктор экономических наук, профессор Скобелева Инна Петровна

кандидат экономических наук, доцент Лубягина Вера Кирилловна

Ведущая организация:

Балтийский институт экономики и финансов.

Защита состоится часов на заседании диссер-

тационного совета Д 212.237.04. в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов» по адресу: 191023, г. Санкт-Петербург, ул. Садовая, д.21, ауд. 48

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов»

Автореферат разослан«

Ученый секретарь диссертационного совета

Н.А. Евдокимова

1.0бщая характеристика работы Актуальность темы исследования. В Российской Федерации активно осуществляется реформирование административно-федеративных отношений, бюджетного процесса, всей системы региональных и местных финансов, главная цель которого - повышение уровня жизни населения. Возрастание роли бюджета в условиях развития демократических процессов и рыночных принципов хозяйствования требует новых подходов к научному обоснованию методологических основ бюджетной системы, совершенствованию и упорядочению правовой регламентации всех ее элементов.

Исследование теоретических проблем бюджетной системы потребовало изучения трудов известных российских ученых А.М. Александрова, Д.А. Аллахвердяна, A.M. Бирмана, Э.А. Вознесенского, Ю.А. Данилевского, Л.А. Дробозиной, Л.П. Павловой, В.Г. Поляка, Г.Л. Рабиновича,

B.М. Родионовой, М.В Романовского, В.М. Сумарокова, Г.Н. Точильникова и целого ряда др.

Новая роль бюджета в государственном регулировании экономики, реализация бюджетно-федеративных отношений в новом качестве, упорядочение бюджетного устройства, совершенствование правовой регламентации бюджетных отношений в России, повышение эффективности бюджетного процесса нашли отражение в работах О.В. Богачевой, О.В. Врублевской,

C.Ю.Глазьева, В.П. Горегляда, А.Г. Грязновой, Н.Г.Ивановой, Л.П. Павловой, В.Г. Панского, А.Г. Игудина, Ю.А. Крохиной, A.M. Лаврова, В.Н.Лексина, И.К. Подпориной, Т.А.Поздняковой, Е.В. Пономаренко, М.И.Поповой, Л.И. Прониной, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, А.В. Улюкаева, В.Б. Христенко, А.Н. Швецова и др.

Реализация поставленной диссертантом цели была бы невозможна и без изучения научных трудов ученых в области юриспруденции: О.Н. Горбуновой, А.Н. Крохиной, Э.Д. Соколовой, Н.И. Химичевой и др. Значительный вклад в понимание сущности бюджетного федерализма внесли публикации зарубежных специалистов: Д. Литвак, А.П. Монтеро, К.Х. Третнера, X. Циммермана и др.

Обобщение трудов российских и зарубежных ученых по вопросам реформирования бюджетной системы позволяет утверждать, что более глубокого анализа требуют вопросы совершенствования бюджетных отношений именно на региональном и муниципальном уровне. Недостаточное исследование первых итогов и особенностей бюджетной реформы в регионах и муниципальных образованиях (МО) оказывает негативное воздействие на практику реализации государственных управленческих решений по социальной сфере, региональным и муниципальным финансам, снижает результативность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления (ОМСУ). По-прежнему остаются актуальными вопросы распределения бюджетных полномочий между сложносоставными субъектами РФ, муниципальными образованиями с различным статусом, которые не в полной мере разрешены в рамках бюджетного законодательства РФ, недостаточно освещаются в работах российских ученых.

Таким образом, оценка основных результатов бюджетной, административно-федеративной, муниципальной, налоговой и социальной реформ обусловливает необходимость специального исследования особенностей трансформации бюджетных отношений на субфедеральном уровне.

Актуальность и практическая значимость данных проблем обусловили выбор темы диссертационной работы, постановку ее целей и задач.

Цель диссертационного исследования: методологическое обоснование содержания и новых принципов построения бюджетной системы РФ, субъектов РФ и муниципальных образований; разработка теоретических подходов и практических рекомендаций по реформированию современных правовых и методических инструментов бюджетных отношений, повышению результативности функционирования бюджетной системы, успешной реализации приоритетов среднесрочной и долгосрочной бюджетной политики на субфедеральном уровне.

Поставленные вопросы потребовали решения следующих задач:

• обоснования авторской трактовки базовых понятий - бюджет, бюджетная система и др.; исследования методологии бюджетного федерализма,

принципов его практической реализации; анализа опыта разграничения бюджетных полномочий между уровнями власти и ОМСУ, в том числе по материалам Архангельской области;

• исследования теоретических основ, оценки структурных преобразований бюджетной системы РФ; анализа содержания и тенденций развития межбюджетных отношений, проблем их реализации в современных условиях; форм и методов бюджетного регулирования с целью придания межбюджетным отношениям стимулирующего характера;

• изучения особенностей и динамики уровня социально-экономического развития, макроэкономических параметров, показателей бюджетов субъектов РФ Северо-западного федерального округа (СЗФО); конструктивного анализа методики прогнозирования доходов местных бюджетов, финансового обеспечения расходных обязательств ОМСУ;

• систематизации законодательной базы, муниципальных правовых актов, регламентирующих бюджетные отношения в РФ, субъектах РФ - для обоснования и разработки рекомендаций по внесению необходимых изменений в бюджетное законодательство РФ, субъектов РФ, муниципальные правовые акты;

• обобщения практики организации исполнения бюджетов, разработки новых критериев оценки контрольно-экономической работы, методики экономического анализа местных бюджетов с целью повышения эффективности бюджетного процесса в муниципалитетах Архангельской области;

• разработки программ повышения экономической квалификации специалистов ОМСУ.

Предмет исследования - теоретические, правовые и методические основы функционирования бюджетной системы в субъектах РФ.

Объект исследования — бюджетная система и бюджетный процесс в субъектах РФ СЗФО.

Информационная база исследования. В процессе работы над диссертацией обобщались и систематизировались результаты исследований российских и зарубежных специалистов; использовались нормативные правовые ак-

ты Российской Федерации, Архангельской области, других субъектов РФ СЗФО, муниципальные правовые акты ОМСУ; нормативные документы и аналитические материалы Министерства финансов РФ, Департамента финансов Архангельской области, местных финансовых органов, Федеральной службы государственной статистики, статистического управления по Архангельской области; материалы общероссийских и региональных специальных периодических изданий, научно-практических конференций, семинаров.

Методологическую основу исследования составили: диалектический системный подход; принципы формальной логики; методы экономического анализа и синтеза; приемы индуктивного и дедуктивного изучения, другие общенаучные методы исследования.

Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что в ней на основе исследования положений теории финансов, бюджетного права, с учетом особенностей их реализации в субъектах РФ и муниципальных образованиях; анализа практики организации бюджетного процесса; оценки проводимых и предполагаемых мероприятий бюджетной реформы обоснован и предложен комплекс мероприятий, направленных на укрепление и развитие федеративных отношений в бюджетной сфере на субфедеральном уровне, повышение результативности функционирования бюджетной системы субъектов РФ на примере Архангельской области и ее муниципальных образований.

Основные положения и наиболее существенные результаты исследования заключаются в следующем:

1. На основе межнаучного подхода сформулировано авторское определение понятий «бюджет», «бюджетная система» и др; уточнены и дополнены принципы построения и функционирования бюджетной системы, аргументирована необходимость правового закрепления принципа бюджетного федерализма, взаимной ответственности органов власти каждого уровня за финансовое обеспечение соответствующих административно-территориальных единиц, прозрачности бюджетных отношений;

2. Разработана и аргументирована классификация межбюджетных отношений; рекомендованы новые формы оказания финансовой помощи муниципальным образованиям Архангельской области, стимулирующие ОМСУ к наращиванию доходов и эффективному использованию бюджетных средств;

3. Систематизированы особенности социально-экономического развития Архангельской области и других субъектов РФ СЗФО, обоснована необходимость более жесткой взаимосвязи между макроэкономическими параметрами и показателями бюджетов субъектов РФ СЗФО; с позиций повышения социально-экономического развития Архангельской области и эффективности использования бюджетных ресурсов, совершенствования межбюджетных отношений аргументирована необходимость объединения Архангельской области и Ненецкого автономного округа (НАО), предложен механизм его реализации;

4. Доказана обязательность учета, оценки и использования при разработке Прогноза социально-экономического развития субъектов РФ всего спектра демографических показателей - для обоснования объема и динамики бюджетных услуг;

5. Аргументирована целесообразность составления паспорта бюджетной услуги, ее стандартизации и сертификации, предложена система показателей по оценке эффективности бюджетных целевых программ;

6. Предложены изменения и дополнения в Бюджетный кодекс РФ, региональные и муниципальные правовые акты, регламентирующие бюджетные отношения;

7. Доказана значимость проведения детального многофакторного экономического анализа на каждом из этапов бюджетного процесса; разработана методика экономического анализа при формировании и исполнении местных бюджетов с элементами бюджетирования по результатам.

В диссертационном исследовании имеются и другие, более частные новые положения, направленные на совершенствование бюджетной системы, бюджетных процедур, повышение результативности управления бюджетными средствами в субъектах РФ СЗФО.

Практическая значимость работы состоит в том, что основные положения исследования доведены до уровня конкретных практических предложений и рекомендаций по совершенствованию правового, методического и кадрового обеспечения бюджетных отношений в субъектах РФ, их муниципальных образованиях, реализация которых позволит максимально использовать возможности бюджетных инструментов в макроэкономической стабилизации субъектов РФ СЗФО.

Апробация результатов исследования. Результаты исследования нашли отражение в научных публикациях, выступлениях на межрегиональных научно-практических конференциях и семинарах1. Теоретические положения и практические материалы диссертации используются в учебном процессе филиалов Поморского государственного университета, Санкт-Петербургского университета водных коммуникаций, Московской государственной академии водного транспорта, Архангельского государственного технического университета при чтении лекционных курсов «Финансы», «Финансы и кредит», «Государственные и муниципальные финансы».

Отдельные положения и рекомендации диссертационного исследования учитывались при разработке нормативных документов муниципальных образований Архангельской области, используются Департаментом финансов области, финансовыми подразделениями ОМСУ области; ГОУ «Архангельский областной кадровый центр обучения работников органов государственной власти и местного самоуправления» - при повышении квалификации специалистов финансовых органов. По материалам исследования имеется пять публикаций общим объемом 4,2 печатных листов.

Структура диссертационной работы обусловлена поставленными

целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения; включает 24 таблицы, 2 рисунка, 33 приложения.

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цели и задачи исследования, научная новизна и практическая значимость работы.

1В частности: научно-практической конференции «Северный регион России: социально-экономический и правовой аспект развили» (г. Коряжма, 25 нарта 2005 г.), семинаре «Реформирование бюджетного учета и бюджетной классификации», проведенном Котласским филиалом Архангельского государственного технического университета (г. Котлас, декабрь 2004 г.) и др.

В первой главе «Бюджетная система РФ в условиях реформирования федеративных отношений» рассматриваются методологические основы бюджетной системы РФ, раскрываются содержание и взаимосвязи элементов бюджетной системы; роль федерального, региональных и местных бюджетов в условиях развития бюджетного федерализма, реализации бюджетной политики РФ; исследуется методология бюджетного федерализма, особенности его развития в РФ.

Во второй главе «Объективная необходимость и основные тенденции развития межбюджетных отношений» раскрываются содержание, принципы организации межбюджетных отношений, обосновывается их классификация; анализируется состояние межбюджетных отношений в Архангельской области; исследуются взаимосвязь макроэкономических показателей и основных параметров бюджетов субъектов РФ СЗФО, проблемы совершенствования форм и методов бюджетного регулирования.

Третья глава «Реформирование бюджетного процесса как фактор повышения его эффективности» посвящена исследованию особенностей организации бюджетного процесса в муниципалитетах Архангельской области; анализу содержания и приоритетным направлениям бюджетно-налоговой политики администрации области. Рассматриваются методика формирования доходов и расходов местных бюджетов, финансовое обеспечение расходных обязательств ОМСУ, прогрессивные технологии исполнения местных бюджетов, состояние контрольно-экономической работы, правового обеспечения бюджетного процесса. Значительное внимание уделено совершенствованию законодательной базы субъектов РФ, муниципальных правовых актов, укреплению доходной базы местных бюджетов в современных условиях, реструктуризации бюджетных расходов, повышению эффективности финансового контроля.

В заключении приводятся основные выводы и предложения автора.

2. Содержание и основные результаты исследования

В соответствии с поставленными целями и задачами исследования автором выделяются три взаимоувязанных научно-практических блока проблем, раскрывающих его содержание и результаты.

В рамках первой группы проблем теоретически обосновываются содержание основных бюджетных терминов, возрастающая роль бюджета в финансовом регулировании экономики в условиях развития федеративных отношений; исследуется методология бюджетного федерализма; проведен анализ реализации принципов построения и функционирования бюджетной системы РФ.

Кардинальные изменения федерального законодательства о местном самоуправлении, бюджетного и налогового законодательства в сфере разграничения бюджетных полномочий между уровнями государственной власти и органами местного самоуправления свидетельствуют о возрастающей роли бюджета как основного инструмента бюджетного регулирования в принципиально изменившихся отношениях собственности, расходных обязательств РФ, субъектов РФ и муниципалитетов. Усиливается значимость региональных бюджетов при осуществлении мер социальной поддержки населения.

Новая роль бюджета в государственном регулировании экономики обусловливает методологическую необходимость внесения дополнений в содержание понятия «бюджет». Это вызвано также двойственной-экономической и правовой-природой бюджета. Бюджет - это совокупность императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется централизованный денежный фонд государства и муниципальных образований для реализации задач и функций государственных органов власти и ОМСУ в соответствии с их полномочиями в целях удовлетворения общественных потребностей.

В данном определении отражены следующие особенности бюджета. Во-первых, императивный характер бюджетных отношений, обязательными участниками которых являются государственные органы власти или органы

местного самоуправления. Но императивность имманентна и другим общественным отношениям, которые исследуются, прежде всего, правовыми науками. Поэтому данный признак еще раз подтверждает наши выводы о необходимости межнаучного подхода к категории «бюджет» - в целях обеспечения большего взаимодействия между категориями финансов и права. Во-вторых, в процессе бюджетных отношений образуется и используется централизованный денежный фонд государства и муниципальных образований, собственниками которых являются РФ, субъекты РФ, муниципалитеты. В третьих, реализация бюджетных отношений невозможна без придания этим отношениям правовой формы. В этом качестве бюджет принимается в рамках законодательного акта государственных органов власти или муниципального правового акта, где закрепляются их права и обязанности, т.е., в соответствии с теорией правовой науки, - полномочия. В данном случае императивность, как характерная черта бюджета, находит свое наибольшее проявление.

Следуя логике авторского определения «бюджет», сформулировано и понятие «бюджетная система», которое, с нашей точки зрения, позволяет глубже раскрыть ее содержание. Бюджетная система - это основанная на экономических отношениях и конституционном устройстве РФ, регулируемая нормами бюджетного права РФ совокупность федерального бюджета, региональных и местных бюджетов, в рамках которых субъекты бюджетных отношений реализуют свои полномочия в бюджетном процессе.

Отметим, что правовая регламентация содержания бюджетной системы субъектов РФ отсутствует. Автором предлагается внести в Бюджетный кодекс РФ следующее определение: бюджетная система субъекта РФ - это основанная на экономических отношениях, административно-территориальном устройстве субъекта РФ, регламентируемая нормами бюджетного права РФ, совокупность регионального бюджета, бюджетов муниципальных образований, в рамках которых субъекты бюджетных отношений реализуют свои полномочия в бюджетном процессе.

Авторская позиция по содержанию термина «бюджетная система» развивается при исследовании методологии бюджетного федерализма. Рассматривая бюджетный федерализм как форму организации бюджетной системы федеративного государства на основе оптимального разграничения бюджетных полномочий между органами государственной власти и ОМСУ в условиях единства и самостоятельности федерального, региональных и местных бюджетов, исходя из необходимости сочетания общегосударственных и социальных интересов населения, мы приходим к выводу, что модель бюджетного федерализма реализуется не только через систему бюджетных отношений федерации и ее субъектов, но и муниципальных образований. Представленная в работе модель максимально соответствует концепции реформирования бюджетных отношений в РФ.

Бюджетный федерализм предполагает наличие нескольких уровней бюджетной системы, в том числе и местных бюджетов. При этом законодательством федерации бюджетные полномочия закрепляются как за государственными органами власти, так и ОМСУ. Основы разграничения бюджетных полномочий между представительным органом МО, главой МО, местной администрацией и контрольным органом МО устанавливаются Уставом МО в соответствии с федеральным законом и законом субъекта РФ. Бюджетный федерализм автор относит к одному из фундаментальных принципов построения бюджетной системы.

Важной целью бюджетной реформы является достижение максимальной результативности функционирования бюджетной системы. Одним из условий ее достижения диссертант считает необходимость обеспечения открытости управления федеральным, региональными и муниципальными бюджетами, прозрачность бюджетной системы. Принцип прозрачности является основой для осуществления гражданского (общественного) контроля за деятельностью органов власти каждого уровня. Реальная прозрачность предполагает предварительное обсуждение и опубликование проекта бюджета, пояснительной записки к нему, сообщений о ходе исполнения бюджета, бюд-жетно-целевых программ, результатов контроля, других документов. Орга-

низация широкого обсуждения проектов законов, затрагивающих интересы граждан, должна быть предусмотрена в уставах Архангельской области и ее муниципальных образований.

Второй блок проблем посвящен исследованию содержания межбюджетных отношений, обоснованию объективной необходимости их трансформации на основе систематизации особенностей социально-экономического развития, динамики макроэкономических параметров и показателей бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов. Межбюджетные отношения автор относит к разряду финансово-правовых категорий, определяет их как объективно-необходимые, закрепленные законодательством РФ и реализуемые субъектами этих отношений в ходе бюджетного процесса в соответствии с их бюджетными полномочиями. Разработанная автором классификация межбюджетных отношений в зависимости от ряда признаков (территориального, в части доходов и расходов бюджета, этапов бюджетного процесса, уровня бюджетной системы) призвана способствовать более полному раскрытию их содержания и совершенствованию реализации.

Характер межбюджетных отношений обусловливается спецификой социально-экономического развития каждой территории: экспортно-сырьевой ориентированностью реального сектора экономики, социально-демографическими; географическими, национально-культурными, природно-климатическими и другими особенностями. В 2003—2004 гг. по показателям социально-экономического развития из одиннадцати субъектов РФ СЗФО одна Архангельская область относится к регионам с уровнем развития ниже среднего, в то время как Ненецкий автономный округ - к регионам со средним уровнем.

Существенные различия в социально-экономическом положении территорий создают объективные предпосылки для проведения бюджетного выравнивания. Данные о среднедушевых доходах, валовом региональном продукте на душу населения, покупательной способности в обоих субъектах РФ свидетельствуют о высокой дифференциации этих показателей. В 2003 г. в Архангельской области ВРП был почти в 7 раз ниже, чем в НАО, уровень

бюджетной обеспеченности - в пять раз, объем инвестиций в основной капитал на душу населения - почти в 42 раза. По прогнозу на 2005 год доля населения с доходами ниже прожиточного минимума в НАО достигнет 14,3%, в Архангельской области - 22,3%. По оценке специалистов, в 2005 году и среднесрочной перспективе сохранится аналогичная тенденция.

С позиций необходимости повышения социально-экономического развития как Архангельской области, так и НАО, их бюджетной обеспеченности, эффективности использования бюджетных ресурсов и совершенствования межбюджетных отношений автор обосновывает вывод о целесообразности объединения Архангельской области и Ненецкого автономного округа в единый субъект РФ.

В работе доказано, что одним из факторов, способствующих более точной оценке прогноза поступлений по налогу на доходы физических лиц и объема финансовой помощи на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности в регионе, является учет и оценка миграционных процессов. Материалы расчетов к проектам областного и местных бюджетов Архангельской области свидетельствуют, что данный фактор при прогнозировании доходов не учитывается. Вместе с тем результат миграционных перемещений в Архангельской области в 2004 г. составил - 5,4 тыс. человек (- 3,8 человека на 1000 населения), что оказало значительное влияние на снижение налога на доходы физических лиц (-1,8 млн. руб.) и объем финансовой помощи (+5,4 млн. руб.). Обоснованное использование фактора миграционных процессов при формировании доходов и расходов бюджета будет способствовать повышению качества прогнозирования его параметров.

Объем и структура доходов бюджетов субъектов РФ в значительной степени зависят от развития отраслей экономики, налоговой базы в регионе, бюджетной политики, результатом которой в последние годы является усиление централизации бюджетных ресурсов на уровне субъектов РФ. Если в 2000 г. доля налоговых доходов областного бюджета в консолидированном бюджете Архангельской области составляла 22,8%, то в 2004 г. - более 60%. При этом возникает потребность в различных видах финансовой помощи му-

ниципальным образованиям.

Структуру доходов областного бюджета характеризуют данные таблицы 1.

Таблица1

Структура доходов областного бюджета Архангельской области в 2002-2004 1т.*

Показатели Исполнено

2002г 2003г 2004 г

Налоговые доходы 25,33/100 46,34/100 58,62/ 100

Налоги на прибыль /50,13 / 59,78 /56,42

Налоги на товары и услуги Лицензионные и регистрационные сборы /7,61 / 7,87 /11,44

Налоги на совокупный доход - /1,03 /2,66

Налоги на имущество ! 22,10 /10,54 /10,79

Платежи за пользование природными ресурсами /12,51 /10,31 / 13,82

Прочие налоги, пошлины м сборы / 7,65 /10,47 /4,87

Неналоговые доходы 0,65 5,13 1,59

Целевые бюджетные фонды 13,28 8,54 8,30

Безвозмездные перечисления 60,74 37,68 29,28

Доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности - 2,31 2,21

Всего доходов 100 100 100

* Отчеты об исполнении областного бюджета Архангельской области за 2002—2004 гг

По закону об областном бюджете на 2005 год доля финансовой помощи увеличивается до 37,5%, что связано с перераспределением расходных обязательств Утвержденные показатели на 2005г. автором не приведены по причине иной группировки доходов в связи с введением с 1 января 2005 г. новой бюджетной классификации.

Инструментом реализации межбюджетньж отношений является бюджетное регулирование как способ организации межбюджетных отношений в целях сбалансированности бюджетной системы. Различают вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетов. Для эффективного решения задач бюджетного регулирования в условиях обновленного законодательства, ориентированного на реализацию принципов бюджетного федерализма, в работе обосновывается необходимость использования взаимоувязанной системы методов бюджетного регулирования.

Особо актуальными вопросы сбалансированности, определения объемов и структуры финансовой помощи являются для бюджетов МО Архангельской области. В 2003-2004 гг. подавляющее большинство бюджетов муниципалитетов (73%) было высоко дефицитными. В 2005 году наблюдается аналогичная тенденция. Основным методом бюджетного регулирования становится финансовая помощь, что минимизирует его стимулирующее воздей-

ствие на ОМСУ. Динамика показателей таблицы 2 свидетельствует о росте объема и доли финансовой помощи, предоставляемой ОМСУ из областного бюджета.

Система финансовой помощи местным бюджетам должна стимулировать муниципалитеты к наращиванию доходной базы, сокращению нерациональных расходов. Этот вывод предельно актуален для МО Архангельской области, количество которых к 2006 г. возрастет до двухсот. Одним из перспективных направлений развития бюджетно-налогового стимулирования ОМСУ, по убеждению диссертанта, должны стать фонд реформирования муниципальных финансов и фонд муниципального развития. Назначение последнего - развитие инициативы органов МСУ по решению местных проблем, которые, в виду единства областного хозяйства, являются общеобластными.

Таблица 2

Доля финансовой помощи в доходах местных бюджетов Архангельской области*_

Годы

2000 2001 2002 2003 2004

Доходы местных бюджетов, тыс. руб., в т.ч: 4253518 6155378 7147829 9824559 9608398

Финансовая помощь, тыс. руб. 698268 2508579 1902821 4796315 4116205

Доля финансовой помощи в доходах местных бюджетов, % 16,4 40,8 26,6 48,8 42,8

* Отчеты об исполнении местных бюджетов Архангельской области за 2000-2004 гг.

Основную долю в общем объеме финансовой помощи муниципалитетам Архангельской области составляют субвенции (77%). За 2000—2004 гг. доля дотаций увеличилась на 19,5%, что связано с изменениями в налоговом законодательстве, передачей части полномочий по финансированию расходов на образование ка уровень областного бюджета. Рост дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности с 0,2% до 19,7% обусловлен изменениями в налоговом законодательстве. В условиях, когда финансовая помощь муниципалитетам составляет более 40% доходов местных бюджетов, в по отдельным МО - свыше 75%, главная цель регулирования - выравнивание бюджетной обеспеченности - практически не достигается.

Создание названных фондов будет способствовать повышению качества управления бюджетными средствами, окажет стимулирующее воздействие на деятельность муниципальных органов по привлечению инвестиций, осуществлению программ развития налогообразующих отраслей. Образование этих фондов потребует внесения соответствующих изменений в закон «О

бюджетном процессе в Архангельской области», разработки и принятия областных законов о новых формах финансовой помощи.

Фонд финансовой поддержки МО должен претерпеть радикальные изменения в части методики формирования. При определении его объема следует использовать налоговый потенциал муниципальных образований, который является ключевым элементом в методике расчета выравнивающей финансовой помощи.

В рамках третьей группы проблем автором исследован широкий комплекс вопросов, касающихся реформирования бюджетного процесса в муниципальных образованиях Архангельской области. Анализ, проведенный в работе, показал, что в муниципалитетах Архангельской области весьма низок уровень обоснованности бюджетного прогнозирования и планирования, что нередко обусловлено отсутствием жесткой увязки макроэкономических и бюджетных показателей в рамках прогноза социально-экономического развития. Формальный подход к разработке перспективных финансовых планов, а нередко и их отсутствие, приводит к столь же формальной разработке показателей бюджета, следствием чего становится низкое качество бюджетного планирования, внесение многочисленных уточнений в ходе исполнения бюджетов.

До настоящего времени в Архангельской области не создана единая система нормативной правовой и методической базы муниципального планирования, что является одним из факторов его низкого качества. Региональное бюджетное законодательство и муниципальные правовые акты не адекватны изменениям в бюджетном законодательстве РФ. Внесение в Устав МО положений, регулирующих порядок формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, а также контроля за его исполнением в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ является одним из условий эффективной организации бюджетного процесса в каждом муниципальном образовании. В развитие разделов Устава муниципальных образований о бюджетном процессе; автором разработана структура детального модульного муниципального правового акта «О бюджетном процессе в муниципальном обра-

зовании», что позволит восполнить правовой пробел в части технологии бюджетного процесса.

Детальное исследование практики прогнозирования показателей местных бюджетов показало, что основное внимание в муниципалитетах Архангельской области уделяется формированию бюджетных показателей на очередной финансовый год. Планирование по отдельным видам доходов осуществляется на основе фактических данных за предыдущий год, что, в свою очередь, приводит к искажениям в расходах. В работе предлагается использование показателя налогового потенциала при формировании доходов местных бюджетов, что будет способствовать повышению качества их прогнозирования.

Одной из проблем недостаточно обоснованного планирования расходов местных бюджетов является отсутствие методической базы для применения минимальных социальных стандартов, которые, по нашему мнению, должны включать в себя наиболее важные, обобщающие и стабильные социальные показатели: минимальную заработную плату, региональный прожиточный минимум, пособия и выплаты населению, услуги здравоохранения, образования и другие.

В работе доказано, что разграничение расходных обязательств следует производить на основе расходных функций или категорий бюджетных услуг, а не отдельных статей расходов. В отношении каждого вида бюджетных услуг законодательство субъектов РФ должно четко устанавливать уровень власти, регламентирующий порядок определения стандартов бюджетных услуг и осуществляющий их разработку, финансирующий предоставление бюджетных услуг населению, отвечающий за их качество.

Задача повышения эффективности расходов муниципальных бюджетов в условиях изменения структуры расходных обязательств ОМСУ становится перспективным этапом бюджетной реформы.

Оценка изменений расходных обязательств Архангельской области и ОМСУ в 2005 г. свидетельствует о передаче на региональный бюджет расходных обязательств муниципалитетов почти на 840 млн. руб. Соотношение между долями региональных и муниципальных расходных обязательств в 2005 году прогнозируется в объеме 50,2% и 49,8% соответственно. В условиях храйней ограниченности собственных ресурсов муниципальных образований объем финансовой помощи запланирован на 18,5 млн. рублей больше, чем в 2004 г. Приоритетными расходами ОМСУ становятся образование, здравоохранение, содержанке органов местного самоуправления.

Важное направление реформирования бюджетной сферы -предоставление качественных бюджетных услуг независимо от места проживания их потребителя. С точки зрения автора, достижению этой цели будет способствовать составление паспорта, введение стандартов и обязательная сертификация по каждому виду бюджетных услуг. Паспортизация позволит установить критерии качества, себестоимость услуги, оптимизировать расходы бюджетного учреждения по ее предоставлению.

Основным критерием эффективности расходования бюджетных средств в условиях бюджетирования по результатам становится уровень достижения цели, прогнозируемой при формировании бюджетных целевых программ. Разработка и внедрение системы целевых показателей становится действенным инструментом для качественного формирования показателей бюджета.

В работе аргументирована обязательность публичной экспертизы законопроектов и проектов решений органов исполнительной власти Архангельской области, местных администраций. Проведение независимой экспертизы (оценки) и анализа экономического обоснования показателей доходов и расходов бюджетов, региональных и муниципальных целевых программ позволит минимизировать риски, связанные с некачественным бюджетным прогнозированием. Данные инструменты потребуют внесения дополнений в закон «О бюджетном процессе в Архангельской области», в Устав МО в части организации бюджетного процесса.

Одной из причин низкого качества бюджетного прогнозирования является отсутствие методики комплексного анализа всей системы факторов, влияющих на уровень мобилизации налоговых и неналоговых доходов, а также использования бюджетных средств. В работе обоснована необходимость регламентации обязательного проведения детального многофакторного экономического анализа на всех этапах бюджетного процесса, предложена методика такого анализа при формировании и исполнении местных бюджетов с элементами бюджетирования на основе системы аналитических таблиц.

Обязательным условием успешной работы по совершенствованию бюджетного процесса в муниципалитетах Архангельской области является организация системы финансового контроля, адекватной задачам развития экономики и социальной сферы области. Как показало исследование, причиной недостаточной результативности контроля является в том числе низкая степень его правового и методического обеспечения. В большей части муниципалитетов отсутствуют муниципальные правовые акты или разделы Уставов по организации бюджетного контроля. Диссертантом разработана структура модульного муниципального правового акта «О финансовом контроле в муниципальном образовании».

Скоординировать действия работников контрольных органов, избежать дублирования в их деятельности и успешно реализовать основные цели финансового контроля во многом позволит разработка комплексного плана контрольно-экономической работы органов бюджетного контроля на этапе формирования проекта бюджета, его утверждение одновременно с проектом бюджета. В плане совместной контрольно-экономической работы должны быть предусмотрены: основные мероприятия по осуществлению контроля; его формы и методы, объекты и сроки проведения; структуры и лица, ответственные за проведение контроля; критерии оценки результатов контроля, сроки публикации отчетов о результатах его проведения. Осуществление данного предложения потребует внесения в Бюджетный кодекс РФ, закон о бюджетном процессе в Архангельской области дополнений, предусматривающих предоставление в перечне сведений, необходимых при рассмотрении проектов бюджетов, комплексного плана контрольно-экономической работы. Отчет о его реализации должен утверждаться одновременно с отчетом об исполнении бюджета, публиковать в средствах массовой информации.

Одно из условий повышения эффективности бюджетного процесса -проведение обязательного аудита отчета об исполнении региональных и местных бюджетов. Целесообразность данного предложения обусловлена общественным характером бюджетных отношений, необходимостью обеспечения прозрачности и достоверности информации о финансовом состоянии субъекта РФ, муниципалитета -

в целях минимизации риска всех заинтересованных в этих сведениях пользователей. Несомненно, что законодательное закрепление механизма аудита будет способствовать повышениюбюджетной ответственности работников исполнительных органов государственной власти регионов и ОМСУ.

Качественное управления бюджетным процессом невозможно без соответствующего кадрового потенциала. Все бюджетные новации реализуются людьми, поэтому кадровая составляющая бюджетной реформы очень важна. Внедрение открытых конкурсов на замещение государственных и муниципальных должностей, обеспечение прозрачности в процессе их проведения создают условия для нового уровня управления бюджетными ресурсами. В связи с масштабностью законодательных изменений, их многоплановостью и сложностью система повышения квалификации и переподготовки специалистов финансовых органов должна носить регулярный характер. Диссертантом разработана и предложена примерная программа повышения квалификации специалистов финансовых органов и бухгалтеров бюджетных учреждений, реализация которой рассматривается нами как элемент реформирования бюджетного процесса в Архангельской области.

Таким образом, для повышения результативности управления бюджетными ресурсами в Архангельской области в рамках требований бюджетной политики необходимы: создание региональной и муниципальной правовой базы, адекватной изменениям бюджетного законодательства РФ, четкая регламентация бюджетного процесса на региональном и муниципальном уровне; обеспечение жесткой взаимосвязи между макроэкономическими параметрами и показателями бюджета; активное внедрение программно-целевых методов планирования на основе системы количественных и качественных показателей; внедрение новых форм финансовой помощи местным бюджетам, стимулирующих органы ОМСУ на мобилизацию дополнительных доходных источников и эффективное использование бюджетных средств; обеспечение прозрачности бюджетных отношений на каждой стадии бюджетного процесса, взаимной ответственности органов власти по реализации бюджет-

но-налоговой политики; правовая регламентация и методическое обеспечение экономического анализа на каждой стадии бюджетного процесса; проведение контрольно-экономической работы на основе комплексного плана; внедрение обязательного аудита проектов местных бюджетов и отчетов об их исполнении. Автор убежден, что реализация предложенного комплекса взаимоувязанных мероприятий, каждое из которых обосновывается в работе, будет способствовать совершенствованию бюджетного процесса и продвижению бюджетной реформы в Архангельской области, ее муниципалитетах, других субъектах Р Ф.

3. Перечень работ, опубликованных по теме диссертации.

Статьи в научных сборниках:

1. Мамедова Н.В. Современные проблемы организации бюджетной системы РФ // Сборник научных трудов. - Архангельск, 2003. (1 п.л.)

2. Мамедова Н.В. Актуальные проблемы межбюджетных отношений в Архангельской области // Сборник научных трудов.-Архангельск -Котлас, 2004. (0,9 п.л.)

3. Мамедова Н.В. Реформирование бюджетного процесса как фактор повышения его эффективности // Сборник научных трудов. -Москва -г. Коряжма, 2005. (1,0 пл.).

4. Мамедова Н.В. Актуальные аспекты бюджетного реформирования в муниципальных образованиях Архангельской области // Сборник научных трудов. - Архангельск - г. Котлас, 2005. (0,8 пл.).

5. Мамедова Н.В. Основные задачи реформирования финансового обеспечения федеральных и региональных льгот. // Сборник научных трудов. - Архангельск - г. Котлас, 2005. (0,5 пл.)

МАМЕДОВА НАТАЛЬЯ ВАЛЕНТИНОВНА АВТОРЕФЕРАТ

Лицензия ЛР № 020412 от 12.02.97

Подписано в печать 26 04.05. Формат 60x84 1/16. Бум. офсетная. Печ. л. 1,4. Бум л. 0,7. РТП изд-ва СПбГУЭФ. Тираж 80 экз. Заказ 340.

Издательство Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов 191023, Санкт-Петербург, Садовая ул., д. 21.

зой

19 J„,iM5