Перспективы развития целевых бюджетных фондов в Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Перспективы развития целевых бюджетных фондов в Российской Федерации"

На правах рукописи ББК: 65.261.3(2Р) К 68

Коровкина Екатерина Борисовна

ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ЦЕЛЕВЫХ БЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

08.00.10 — Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2006

Работа" вьтолнена на кафедре «Финансы» Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации

Научный руководитель - кандидат экономических наук, доцент I . Курочкин Вадим Васильевич

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Никольский Пётр Сергеевич

кандидат экономических наук Мешалкина Раиса Егоровна

Ведущая организация: Всероссийский заочный финансово-

экономический институт

Защита состоится «07» сентября 2006 г. в 10м часов на заседании

диссертационного совета Д 505.001.02 Финансовой академии при

Правительстве Российской Федерации по адресу: 125468, г. Москва, Ленинградский проспект, д.49, аудитория 306

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Финансовой академии при

Правительстве Российской Федерации по адресу: 125468, г. Москва, Ленинградский проспект, д. 49, к. 101а.

Автореферат разослан « » ¿^/¿^/^Р_200^? г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

Б.Б.Рубцов

1. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования.

Переход от административно-командной системы управления народным хозяйством к рыночной экономике потребовал проведения ряда преобразований в организации всего финансового механизма страны, в том числе механизма функционирования государственных и муниципальных финансов как одной из его составных частей. Изменились методы мобилизации средств в бюджеты различных уровней, принципы и направления их расходования, структура доходов и расходов федерального бюджета и бюджетов регионов и муниципальных образований. Несмотря на то, что новая бюджетная система больше соответствует потребностям рыночной экономики, её функционирование выявило ряд проблем, тормозящих социально-экономическое развитие страны, в частности значительный рост нецелевого использования бюджетных средств.

Внедрение системы целевых бюджетных фондов в определённой степени позволило сделать более прозрачным процесс управления государственными финансами, в том числе усилить контроль за законностью мобилизации и расходования бюджетных средств и, соответственно, обеспечить более эффективное их использование.

Целевые бюджетные фонды (далее — ЦБФ) присутствуют в бюджетах многих субъектов Российской Федерации и составляют финансовую базу реализации различных социально-экономических программ среднесрочного и долгосрочного характера, связанных, например, с решением вопросов в области дорожного хозяйства, охраной окружающей среды, поддержкой малого предпринимательства и др. Использование ЦБФ позволяет путём установления конкретных направлений расходования средств сохранить экономический смысл взимания таких налогов, как транспортный и водный, а также целевую направленность расходования полученных из вышестоящих бюджетов субвенций и других подобных видов доходов, выделяемых на финансирование дорожного хозяйства и другие цели.

К настоящему времени все целевые бюджетные фонды на федеральном уровне были ликвидированы. Вместе с тем многие субъекты РФ не только не спешат отказываться от их применения, но и продолжают развивать систему своих ЦБФ,

упраздняя одни и создавая новые в зависимости от изменения потребностей социально-экономического развития того или иного региона. Кроме того, проявившиеся экономические последствия проведённых преобразований в бюджетной и налоговой сферах, в социальной области (в частности, спад в развитии дорожного строительства, снижение темпов воспроизводства минерально-сырьевой базы) заставляют задуматься о восстановлении некоторых ЦБФ на федеральном уровне.

В связи с этим представляется актуальным как изучение развития системы ЦБФ на региональном и местном уровнях, так и исследование возможности восстановления этого вида фондов в федеральном бюджете.

Степень разработанности проблемы

Тема ЦБФ мало освещена в специальной литературе, научных публикациях специалистов в области бюджетной системы РФ. Отдельные вопросы, связанные с функционированием ЦБФ, рассматривались в диссертации Недешевой H.A. (1999 год), статьях Блинкина МЛ, Сарычева А.В, Хаймина В.А., Алексеева С.М. и др. В данных работах раскрываются и анализируются история развития и проблемы использования отдельных видов ЦБФ, в частности экологических и дорожных. Вместе с тем комплексный анализ всей системы ЦБФ не проводился. Так, открытыми оставались вопросы определения критериев выбора целевых бюджетных фондов в качестве формы финансирования расходов бюджета, не были выявлены специфические черты данных фондов.

Цель и задачи исследования

Цель исследования состоит в определении критериев выбора целевых бюджетных фондов, выступающих в качестве механизма реализации отдельных направлений бюджетной политики.

Задачами исследования являются:

1) исследование социально-экономического значения ЦБФ в современных условиях и их места в бюджетной системе;

2) анализ этапов и закономерностей развития системы ЦБФ на федеральном и региональном уровнях;

3) выявление их преимуществ и недостатков по сравнению с другими формами мобилизации финансовых ресурсов;

4) разработка критериев оценки эффективности применения ЦБФ и рекомендаций по улучшению механизма их формирования и использования

5) систематизация нормативной правовой базы, регулирующей функционирование ЦБФ, в том числе по вопросам осуществления государственного финансового контроля за их формированием и использованием;

6) исследование целесообразности их функционирования на всех уровнях бюджетной системы

7) оценка перспектив применения ЦБФ в целях реализации экономической политики государства;

8) определение основных направлений совершенствования контроля за функционированием ЦБФ.

Объект и предмет исследования

Объектами исследования являются целевые бюджетные фонды субъектов РФ (в основном на примере г. Москвы) и муниципальных образований, предметом исследования - методический аппарат формирования и использования целевых бюджетных фондов.

Методологические и теоретические основы исследования

В диссертации автор использовал системный подход, принципы диалектической логики, методы исторического, логического и системного анализа и синтеза теоретического и практического материала, научной абстракции, индукции и дедукции, моделирования, прогнозирования и экспертных оценок. Анализ статистических данных осуществлен с привлечением методов выборки, группировки, сравнения и обобщения.

В качестве теоретической основы использованы исследования в области государственных финансов, содержащиеся в работах А.Г. Грязновой, В.М. Родионовой, Е.В. Маркиной, Г.Б. Поляка, Л.И. Сергеева.

При подготовке и написании диссертации автором были использованы федеральные законы и кодексы, бюджетные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, обращения и постановления Совета Федерации Федерального Собрания РФ, нормативные документы Правительства РФ, Министерства финансов РФ, законы субъектов РФ, нормативные документы органов исполнительной власти субъектов РФ, правовые акты органов местного самоуправления, статистические

данные Федерального казначейства РФ, аналитические записки Счётной палаты РФ, результаты контрольных мероприятий Контрольно-счётной палаты Москвы, доклады руководителей органов исполнительной власти РФ и Счётной палаты РФ.

Работа выполнена в соответствии с п.2.5. Паспорта специальностей ВАК специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит».

Научная новизна исследования

Научная новизна исследования состоит в выработке комплекса теоретических и методологических положений по совершенствованию функционирования целевых бюджетных фондов.

Основные положения, содержащие научную новизну:

1) Выявлены специфические черты, позволяющие выделить ЦБФ из общей совокупности бюджетных фондов: более узкая целевая направленность по сравнению с остальными бюджетными фондами; обязательность функционирования ЦБФ внутри бюджетного фонда; обусловленность длительности функционирования целевого бюджетного фонда продолжительностью достижения той цели, ради которой он создаётся.

2) Дана классификация фондов — в зависимости от целей их создания ЦБФ разделены на следующие группы по критерию их целевого назначения, а именно: фонды обеспечения развития отдельных отраслей экономики и социальной сферы; фонды, связанные с охраной окружающей природной среды; фонды, связанные со стимулированием и поддержкой органов власти.

3) Выявлены и проанализированы отрицательные последствия ликвидации целевых бюджетных фондов на федеральном уровне и в бюджетах отдельных субъектов РФ, обоснована необходимость их сохранения на основе проведённого анализа функционирования этих фондов в составе федерального бюджета и бюджетов отдельных субъектов РФ.

4) Определён и обоснован критерий выбора между созданием фонда в качестве внебюджетного или целевого бюджетного: необходимость защиты средств фонда от возможности обращения на них требований кредиторов, относящихся к погашению долговых обязательств.

5) Дана оценка эффективности целевых бюджетных фондов как инструмента реализации бюджетной политики.

6) Доказана необходимость сочетания в рамках бюджетного процесса целевых бюджетных фондов и целевых программ, что может значительно повысить эффективность как бюджетного планирования, так и использования государственных финансовых ресурсов.

Практическая значимость исследования

Обоснованные в диссертации теоретические выводы и практические рекомендации направлены на широкое использование механизма целевых бюджетных фондов.

В частности, практическую значимость содержат следующие положения диссертации:

1. Определены условия, при выполнении которых применение данных фондов представляется целесообразным. К ним относятся:

1) обеспечение соблюдения требований законодательства о соотношении доходов бюджета и текущих расходов: в соответствии с п.2 ст.92 Бюджетного кодекса РФ текущие расходы бюджета субъекта РФ (муниципального образования) не могут превышать объём его доходов.

2) сохранение в течение ряда лет такого уровня бюджетной обеспеченности, при котором нет необходимости в получении финансовой помощи на его выравнивание, а также отсутствие просроченной кредиторской задолженности.

3) наличие таких источников доходов бюджетов, сама природа которых предполагает использование данных поступлений на совершенно определённые цели.

4) необходимость осуществления мероприятий, имеющих одновременно приоритетное значение и длительный период реализации.

Создание ЦБФ при выполнении третьего и / или четвёртого условий (о наличии целевых источников доходов и приоритетных мероприятиях) возможно только при обязательном выполнении первых двух условий (о соблюдении требования по соотношению доходов и текущих расходов и о сохранении достаточно высокого уровня бюджетной обеспеченности). При выполнении первого, второго и четвёртого условий создание ЦБФ возможно и целесообразно за счёт отчислений от доходов, не имеющих целевого характера. При выполнении первых трёх условий ЦБФ должен обеспечивать увязку целевого характера доходов и направлений расходования.

2. Определены критерии эффективности функционирования целевых

бюджетных фондов по сравнению с другими формами финансирования расходов. К ним можно отнести:

1) Повышенную по сравнению с другими формами финансирования гарантированность обеспечения средствами в течение ряда лет тех мероприятий, которые планируется финансировать за счёт фонда, за счёт закрепления источников доходов.

2) Наименьшие по сравнению с другими формами финансирования сроки решения поставленных задач.

3. Выработаны предложения по совершенствованию нормативной правовой базы по вопросам формирования и использования ЦБФ. Основными из них являются: дополнить Бюджетный кодекс РФ нормами, определяющими процедуру образования и ликвидации ЦБФ, отражения их доходов и расходов в законах о бюджете и об исполнении бюджета; последующее приведение региональных и местных правовых актов в соответствие с данными нормами. При этом в целях обеспечения принципа единства бюджетной системы необходимо сохранение общих для всех уровней норм законодательства, определяющих порядок функционирования целевых бюджетных фондов.

4. Определены секторы экономики, в которых использование ЦБФ в настоящее время представляется обоснованным: развитие инфраструктуры, и в частности, дорожное хозяйство, а также охрана окружающей природной среды и развитие минерально-сырьевой базы.

Апробация и внедрение результатов исследования

Научное исследование выполнено в рамках научно-исследовательских работ Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации, проводимых в соответствии с темой «Современные тенденции и перспективы развития бюджетной сферы России. 2-й этап. Совершенствование системы межбюджетных отношений в Российской Федерации в 2006-2008 годах» (№ государственной регистрации 0120. 06 03555). Основные результаты и выводы проведённого исследования сообщались автором в докладе на V Межвузовской научной студенческой конференции «Управление финансами, межбюджетное регулирование» (2006 год).

Материалы исследования, выводы и предложения, сформулированные в диссертации, используются в практической работе Контрольно-счётной палаты

Москвы: внедрена модель обоснованного выбора целевых бюджетных фондов в качестве формы финансирования расходов бюджета г.Москвы, применяемая при подготовке заключений на проекты законов г. Москвы о бюджете г. Москвы и об исполнении бюджета г.Москвы. Материалы диссертационной работы используются в учебном процессе Финансовой академии при Правительстве РФ по курсам: «Бюджетная система РФ», «Доходы бюджета», «Контрольно-аналитическая работа органов финансового контроля», «Финансы».

Публикации

Основные положения диссертации нашли отражение в 3 опубликованных материалах общим объёмом 1,3 печатных листа (весь объём — авторский).

Структура работы

Диссертация состоит из введения, трёх глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

2. Содержание работы

В соответствии с целью и задачами исследования в диссертации рассмотрены четыре группы проблем.

Первая группа проблем связана с недостаточной разработанностью теоретических аспектов функционирования целевых бюджетных фондов.

Изучение взглядов различных специалистов, в частности, А.Г. Грязновой, Е.В. Маркиной, Г.Б. Поляка, Л.И. Сергеева, на экономическую сущность бюджета создаёт предпосылку для формулировки определения целевого бюджетного фонда. Как особая разновидность бюджетных фондов они представляют собой отношения по поводу образования и расходования денежных средств государства для выполнения конкретных задач бюджетной политики и / или отдельных функций органов государственной власти (органов местного самоуправления).

В качестве специфических черт целевых бюджетных фондов, позволяющих выделить их из общей совокупности бюджетных фондов, можно определить следующие:

1. Более узкая целевая направленность данных фондов по сравнению с остальными бюджетными фондами. Она выражается в том, что каждый ЦБФ создаётся для достижения какой-либо конкретной цели, решения чётко определённой

проблемы (улучшение экологической обстановки, воспроизводство минерально-сырьевой базы и т.п.). Соответственно, его доходная часть формируется из поступлений от тех групп плательщиков, которые либо заинтересованы в решении данной проблемы, либо должны компенсировать использование в своих целях благ, принадлежащих всему обществу (например, платежи за негативное воздействие на окружающую среду, дорожные налоги). Средства фонда при этом расходуются только на те направления, которые соответствуют задачам, поставленным при его создании, и не должны изыматься для использования на другие цели.

2. Функционирование ЦБФ внутри бюджетного фонда. Это означает, что, во-первых, в отношении ЦБФ действуют все нормы, регламентирующие формирование и использование бюджетных средств, а также контроль за их управлением, если правовыми актами специально не установлен иной порядок. Во-вторых, важным при принятии решения о создании и целесообразности функционирования ЦБФ является вопрос о том, выполнение каких установленных законодательством обязательств государства может быть обеспечено финансированием за счёт средств соответствующего бюджета в целом, то есть централизация определённого объёма средств в ЦБФ не должна препятствовать выполнению более приоритетных задач, решение которых целесообразнее финансировать в рамках традиционного бюджета.1

3. Привязка длительности функционирования целевого бюджетного фонда к продолжительности достижения той цели, ради которой он создаётся. Каждый ЦБФ возникает с появлением какой-либо проблемы или задачи, которую предполагается решить на его основе, и ликвидируется либо когда данная проблема устраняется, либо когда выясняется, что соответствующую задачу лучше решить другим способом. Вместе с тем, существуют примеры ЦБФ, функционирующих на протяжении большого числа лет в связи с тем, что они опосредуют осуществление деятельности, носящей постоянный характер, например дорожные и экологические фонды.

На основании обобщения опыта использования ЦБФ в бюджетной системе в диссертации проанализирована их роль в экономике РФ, проведена классификация фондов. Существование ЦБФ и их конкретные виды зависят от проводимой в тот или иной период времени финансовой и, в частности, бюджетной политики. Роль целевых

1 Здесь и далее под термином «традиционный бюджет» имеются в виду средства бюджета без учета ЦБФ.

бюджетных фондов в рыночной экономике проявляется в следующем:

1) они являются финансовой базой обеспечения выполнения определённых, конкретных целей бюджетной политики;

2) образование ЦБФ используется как один из методов стимулирования отдельных направлений социально-экономического развития общества;

3) целевые бюджетные фонды выступают в качестве гарантии надлежащего использования средств, мобилизация которых имеет целевой характер.

В зависимости от целей создания существующие и существовавшие ЦБФ можно разделить на следующие группы:

1) фонды обеспечения развития отдельных отраслей экономики и социальной сферы - к ним можно отнести, в частности, дорожные и инвестиционные фонды, фонды развития минерально-сырьевой базы, фонды квотирования рабочих мест;

2) фонды, связанные с охраной окружающей природной среды -экологические, охраны водных объектов, биологических ресурсов;

3) фонды, связанные со стимулированием и поддержкой органов власти -фонды социального развития различных министерств и ведомств, например налоговой, таможенной, пограничной служб, Министерства финансов РФ, фонды борьбы с преступностью.

Отказ органов власти, в частности, федерального уровня, от использования ЦБФ в качестве инструмента бюджетной политики представляется не вполне обоснованным. Целевые бюджетные фонды могут существовать, органично вписываясь в казначейскую систему исполнения бюджета и выполняя свои специфические функции по стабильному обеспечению финансовыми ресурсами таких имеющих важное значение для всей страны и отдельных регионов направлений расходов, как дорожное хозяйство, экология и др., в связи с чем в большинстве субъектов РФ не стремятся к их полной консолидации в бюджете. Функционирование целевых бюджетных фондов способствует обеспечению соблюдения пункта 3 статьи 3 Налогового кодекса РФ, в соответствии с которым «налоги и сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными». Данная правовая норма будет нарушена, если например, средства, получаемые от сбора транспортного налога используются на цели, не связанные с финансированием дорожного хозяйства, поскольку экономический смысл взимания этого налога заключается в

необходимости формирования финансовых ресурсов для поддержания дорог и связанной с ними инфраструктуры в нормальном техническом состоянии за счёт лиц, деятельность которых связана с эксплуатацией транспортных средств, и, соответственно, дорог.

Хотя в соответствии со ст. 8 Налогового кодекса РФ под налогом понимается индивидуально безвозмездный платеж, налогоплательщик, уплачивая целевые налоги и сборы, должен получать возмещение потраченных средств в виде воспроизводства тех общественных благ, которые он непосредственно использует в своей деятельности для получения личной прибыли или иной выгоды. Данное обстоятельство способствует повышению заинтересованности экономических субъектов в формировании ЦБФ, в частности, путём уплаты предусмотренных для зачисления в ЦБФ налогов и сборов, при условии, что действующее законодательство и казначейская система исполнения бюджета обеспечат расходование средств фондов исключительно по целевому назначению посредством, в том числе, казначейской системы исполнения бюджетов.

Рассматривая результаты экономического развития Российской Федерации, можно отметить, что в отдельных сферах, финансирование которых ранее осуществлялось посредством ЦБФ, после упразднения фондов положение не улучшилось, поскольку решение одних проблем привело к возникновению новых, не менее серьёзных.

На федеральном уровне целевые бюджетные фонды были ликвидированы. Вместе с тем, они продолжают играть немаловажную роль на уровне регионов. Анализируя отчёты об исполнении бюджетов регионов, представляемые в Министерство финансов РФ, можно сделать вывод о том, что доля субъектов РФ, в которых вообще нет целевых бюджетных фондов, до 2005 года из года в год снижалась.

Эти данные свидетельствуют, во-первых, о повышении роли ЦБФ как инструмента решения задач регионального масштаба, а во-вторых - о продолжавшейся тенденции оптимизации системы фондов в бюджетах субъектов РФ. Происходило сокращение числа регионов, в которых ЦБФ составляют менее 1% и более 20% расходов бюджета. Таким образом, постепенно исключалось распыление финансовых ресурсов по большому количеству направлений, использование их на

цели, для достижения которых создание ЦБФ не представляется обоснованным. Вместе с тем средства концентрировались для решения действительно важных проблем и использовались более рационально и эффективно.

С введением в действие новой редакции бюджетной классификации, не предусматривающей специальных кодов для учёта доходов и расходов ЦБФ, многие регионы отказались от практики применения данных фондов. Однако около 30% субъектов РФ сохранили свои целевые бюджетные фонды, используя для учёта их средств предоставленное региональным органам власти право детализировать бюджетную классификацию, не нарушая общих принципов её построения. В среднем доля расходов ЦБФ в бюджетах данных субъектов РФ составила 7%.

Целевые бюджетные фонды присутствуют не только в региональных, но и в местных бюджетах, где они создаются для решения специфических задач того или иного муниципального образования. Однако в местных бюджетах ЦБФ не получают широкого распространения в связи с, как правило, недостаточностью собственной доходной базы для решения даже тех задач, финансирование которых обеспечивается за счёт средств традиционного бюджета. Налоги, переданные на местный уровень (земельный налог, налог на имущество физических лиц), не носят целевого характера. При таком положении дел образование ЦБФ на местном уровне представляется возможным только в случае наличия каких-либо неналоговых доходов, взимание которых связано с достижением конкретных целей.

В диссертации также рассмотрен вопрос об отнесении Стабилизационного фонда к ЦБФ, определены отличия в порядке его функционирования, не позволяющие в полной мере отнести его к ЦБФ:

- цели создания всех действующих ЦБФ являются достаточно узкими и связаны в большинстве случаев с поддержкой той или иной отрасли экономики. Доходы, поступающие в ЦБФ, увязаны с конкретными направлениями расходования. Стабилизационный фонд предназначен для обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой. Таким образом, увязки доходов данного фонда с какими-либо направлениями расходов не происходит. Подобная цель создания сближает его больше с резервными фондами, чем с целевыми бюджетными. Отнести резервные фонды к ЦБФ также нельзя, поскольку они не имеют закреплённых источников доходов и конкретных

направлений расходования средств, а их использование носит вероятностный характер;

- Стабилизационный фонд находится вне федерального бюджета;

- поступление средств в доходы ЦБФ и их расходование происходит каждый год в течение всего периода существования того или иного фонда. В то же время поскольку превышение фактической цены на нефть над базовой может складываться не каждый год, пополнения Стабилизационного фонда в определённые годы может не происходить. Расходование средств данного фонда также происходит только при возникновении необходимости обеспечения сбалансированности федерального бюджета и при условии, что накопленный объём средств превышает 500 млрд. руб.

Таким образом, представляется более корректным выделить Стабилизационный фонд в отдельный вид фондов, не объединяя его с целевыми бюджетными фондами.

Вторая группа проблем связана с анализом нормативной правовой базы по вопросам функционирования ЦБФ.

Проведённый анализ нормативных правовых актов федерального, регионального и местного уровней показал, что хотя система ЦБФ существует уже десять лет, до настоящего времени правовая база характеризуется практически полным отсутствием единых методологических подходов к порядку создания, функционирования и ликвидации данных фондов, отражения в законах о бюджете источников их доходов, направлений расходов и объёмов соответствующих показателей. Отдельные нормы, определяющие принципы организации фондов, мобилизации и использования средств ЦБФ содержатся в Бюджетном кодексе РФ, однако они устанавливают лишь общие основы образования фондов и учёта их доходов и расходов.

Большая часть нормативной базы по вопросам функционирования ЦБФ представлена актами субъектов РФ, при этом «набор» документов и правовых норм значительно отличается при сравнении одних регионов с другими, что не согласуется с принципом единства бюджетной системы, который предполагает единство принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и отчетности, единый порядок формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ.

Например, по-разному трактуется принцип использования средств фондов по отдельной смете, установленный статьёй 17 БК РФ: в некоторых субъектах РФ бюджет ЦБФ утверждается самостоятельным законом, хотя в большинстве регионов для каждого ЦБФ смета предусматривается как приложение к закону о бюджете. В отдельных регионах объёмы доходов ЦБФ по источникам и расходов в разрезе направлений устанавливаются просто в текстовых статьях закона о бюджете.

Вместе с тем данные параметры являются универсальными, то есть не зависят от специфических особенностей конкретных видов фондов и от того, в бюджете какого уровня бюджетной системы они формируются. Поскольку ЦБФ присутствуют в бюджетах многих регионов, представляется целесообразным установить соответствующие положения в Бюджетном кодексе РФ как общие для всех уровней бюджетной системы России, в том числе и для местных бюджетов, среди которых также встречаются многочисленные примеры функционирования целевых бюджетных фондов.

Представляется логичным утверждать сметы фондов исключительно в качестве приложений к законам о бюджете в целях недопущения несогласованности показателей между разными нормативными правовыми актами при внесении изменений в бюджет в течение года.

Третья группа проблем связана с анализом последствий ликвидации ЦБФ в федеральном бюджете и бюджетах отдельных регионов.

В диссертации анализируется динамика развития отраслей, финансирование которых осуществлялось ранее посредством ЦБФ, после ликвидации соответствующих фондов.

Так, упразднение Федерального дорожного фонда Российской Федерации (далее - ФДФ) привело к замедлению развития сложившегося производственно-хозяйственного комплекса, многие годы обеспечивающего строительство, реконструкцию, ремонт и текущее содержание автомобильных дорог как федерального, так и регионального значения. Суммарный ввод федеральных дорог за 2002-2003 годы (891,1 км) лишь ненамного превышает уровень 1999 года (876 км). В настоящее время 18% всей сети дорог являются опасными для проезда. За годы, прошедшие с момента ликвидации ФДФ, финансирование дорожного хозяйства сократилось втрое. Если сейчас финансирование не изменить коренным образом, то

доля автомобильных дорог, соответствующих требованиям безопасности, с нынешних 24% к 2010 году снизится до 5%.

Трансформация системы финансирования российской дорожной отрасли привела к резкому сокращению объемов дорожных работ в большинстве регионов, в частности Северо-Западного федерального округа. По оценке Правительства РФ, для поддержания и развития российской сети автомобильных дорог ежегодно необходимо не менее 600 млрд. рублей. Однако из бюджетов всех уровней выделяется меньше половины этой суммы.

К 2000 г. число строящихся территориальных дорог по сравнению с 1980-ми годами увеличилось в 1,5-4 раза (в зависимости от региона), а три четверти предприятий отрасли осуществили техническое переоснащение и нарастили мощности. Однако в результате мер, предпринимаемых федеральным правительством на протяжении последних четырех лет, резко сократились расходы (в абсолютных величинах) на дорожные работы в регионах. Ситуация в Северо-Западном федеральном округе качественно не отличается от общероссийской. Объем строительства дорог в округе сократился вдвое. Вместе с тем от состояния транспортных путей напрямую зависит реализация задач развития всех сфер экономики страны.

Таким образом, упразднение ФДФ и отдельных территориальных дорожных фондов отрицательно сказалось не только на развитии дорожной отрасли и уровне безопасности движения, но не способствовало повышению эффективности использования бюджетных средств. Формирование ЦБФ для финансирования дорожного хозяйства представляется более оправданным, чем прямое бюджетное финансирование.

В качестве другого примера негативных последствий ликвидации ЦБФ можно привести также воспроизводство минерально-сырьевой базы. С упразднением Целевого бюджетного фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы (далее — Фонд ВМСБ) произошло значительное сокращение геологоразведочных работ. Из-за высоких мировых цен на нефть фактические уровни добычи продолжают превышать максимальные показатели, установленные Энергетической стратегией России (благоприятный вариант). А вот объемы бурения поисково-разведочных скважин в течение последних лет остаются практически на одном и том же уровне. При

сохранении такой ситуации с объемами бурения будет проблематично обеспечить стабильный рост ежегодных приростов запасов с целью достижения в ближайшие годы прямого воспроизводства. Так, в 2005 году прирост запасов нефти составил 61% от объёмов добычи.

Таким образом, можно отметить, что до сегодняшнего момента не создан механизм, являвшийся бы альтернативой Фонду ВМСБ, в связи с чем представляется целесообразным его восстановление в федеральном бюджете или, возможно, в бюджетах тех регионов, для которых актуальны вопросы разведки месторождений полезных ископаемых.

Четвёртая группа проблем связана с осуществлением выбора ЦБФ в качестве формы финансирования расходов бюджета, анализом условий, при которых возможно и целесообразно формирование ЦБФ, а также разработкой критериев их эффективности и предложений по использованию ЦБФ в дальнейшем.

Вопрос о том, эффективны ли ЦБФ как инструмент реализации бюджетной политики, нужны они или нет, представляется неоправданным рассматривать в отрыве от конкретной экономической ситуации, без анализа совокупности проблем, требующих решения, и задач, стоящих перед органами власти определённого региона или страны в целом в соответствующий период времени. Вместе с тем возможно выделить некоторые общие условия, при которых создание ЦБФ можно считать целесообразным.

Что касается эффективности применения «фондового» механизма использования средств, то, как и любая эффективность, она должна определяться соотношением достигнутого результата и затраченных ресурсов. Однако при этом необходимо различать эффективность использования средств именно в фондовой форме и эффективность управления средствами. Если в первом случае речь должна идти об оптимальности выбора между такими формами финансирования, как прямое бюджетное финансирование, финансирование в рамках целевой программы, ЦБФ и внебюджетные фонды (далее — ВБФ), то эффективность управления средствами от формы финансирования напрямую не зависит, поскольку, например, принципиальной разницы между закупками товаров, работ и услуг за счёт средств традиционного бюджета и ЦБФ нет — и в том, и в другом варианте договоры могут заключаться на невыгодных или не самых выгодных для государства (региона) условиях, что будет

являться следствием принятия конкретного управленческого решения, а не проистекать из той или иной формы финансирования.

Представляется целесообразным вначале рассмотреть вопрос о выборе между целевыми бюджетными и внебюджетными фондами.

В Бюджетном кодексе РФ ВБФ рассматриваются как фонды денежных средств. С другой стороны, в положениях о Пенсионном фонде РФ, Фонде обязательного медицинского страхования РФ, Фонде социального страхования РФ (далее - ПФ, ФОМС и ФСС) установлено, что данные фонды являются юридическими лицами -государственными финансово-кредитными учреждениями, в управлении которых находятся соответствующие денежные средства.

В таком статусе ВБФ содержится их принципиальное отличие от целевых бюджетных фондов, для управления средствами которых не создаётся специализированных учреждений.

Бюджетным кодексом РФ установлено, что государственный долг РФ (субъекта РФ) полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности (собственности субъекта РФ) имуществом, составляющим государственную казну (казну субъекта РФ). При этом в Бюджетном кодексе РФ понятие казны не раскрывается. В состав казны в соответствии с Гражданским кодексом РФ включаются средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями.

Исходя из вышеприведённых положений нормативных правовых актов можно сделать вывод о том, что средства ВБФ, в отличие от ЦБФ, не входят в состав казны, и соответственно, на них не могут распространяться требования кредиторов РФ (субъекта РФ), относящиеся к погашению долговых обязательств. Поскольку в настоящее время в форме ВБФ существуют исключительно фонды социальной направленности, подобная обособленность ВБФ представляется обоснованной в целях обеспечения стабильности системы государственного социального страхования при любой экономической ситуации в стране. Вместе с тем функционирование существующих ЦБФ именно в рамках бюджета, а не в виде внебюджетных фондов позволяет не допустить чрезмерной децентрализации финансовых ресурсов и способствует увеличению возможностей для маневрирования средствами,

находящимися на едином счёте бюджета, внутри финансового года. Таким образом, в качестве критерия отнесения фонда к ВБФ, а не к ЦБФ представляется целесообразным определить необходимость защиты средств фонда от возможности обращения на них требований кредиторов, относящихся к погашению долговых обязательств.

Соответствующий выбор между остальными формами финансирования расходов представляется обоснованным делать следующим образом.

Важным при принятии решения о создании и целесообразности функционирования ЦБФ является вопрос о том, выполнение каких установленных законодательством обязательств государства может быть обеспечено финансированием за счёт соответствующего бюджета в целом, то есть централизация определённого объёма средств в ЦБФ не должна препятствовать выполнению более приоритетных задач, решение которых целесообразнее финансировать в рамках традиционного бюджета. Представляется необходимым установить, что формирование ЦБФ возможно в случае одновременного выполнения следующих условий:

- создание ЦБФ не приведёт к нарушению п.2,3 ст.92 БК РФ, в соответствии с которыми текущие расходы бюджета субъекта РФ (местного бюджета) не могут превышать объем доходов бюджета субъекта РФ (объем доходов местного бюджета). Что касается федерального бюджета, то размер его дефицита, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете, не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ в соответствующем финансовом году.

- субъект РФ (муниципальное образование) в течение, например, трёх лет не является получателем любых видов финансовой помощи из вышестоящих бюджетов на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности (из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований), а также не имеет просроченной кредиторской задолженности.

Если данные условия выполняются, то дальнейшее решение вопроса о создании целевого бюджетного фонда предлагается осуществлять следующим образом.

Если взимается налог или сбор, сама природа которого предполагает использование данных поступлений на совершенно определённые цели (транспортный, водный налоги и т.п.), то оптимальным можно считать образование ЦБФ, поскольку именно этот вариант, во-первых, обеспечивает сохранение экономической целесообразности взимания таких налогов и сборов (иначе не ясно, зачем взимать, например, различные экологические платежи, если собранные средства не используются на охрану окружающей среды), а во-вторых, позволяет оценить правильность определения элементов обложения налогом или сбором (то есть если, например, объёмов поступающих платежей за негативное воздействие на окружающую среду не хватает для финансирования компенсационных мероприятий, соответствующий разрыв логично ликвидировать за счёт повышения ставок этих платежей, уплачиваемых природопользователями, а не за счёт направления средств, поступающих от иных плательщиков).

Если в качестве источников доходов фонда предполагается определить отчисления от конкретных видов доходов, которые сами по себе не имеют целевого характера (например, арендные платежи, налог на прибыль и др.), представляется логичным, что решение вопроса о целесообразности его существования должно зависеть от необходимости гарантированного обеспечения средствами в течение ряда лет тех мероприятий, которые планируется финансировать за счёт фонда.

Такая необходимость может возникнуть, когда предлагаемые к финансированию мероприятия являются приоритетными для страны (региона) и одновременно имеют длительный период реализации. В то же время нефинансирование или недофинансирование данных расходов в течение одного -двух лет может привести к невозможности использовать в полной мере ранее созданные блага или потребует дополнительных вложений. Например, приостановление строительства моста на несколько лет может привести к невозможности его дальнейшей достройки в связи с возможными разрушениями или к необходимости осуществления затрат в большем объёме, чем изначально планировалось.

Хотя подобные расходы можно было бы осуществлять в рамках целевых программ, как показывает практика, многие из них недофинансируются. С этой точки зрения ЦБФ представляют собой более жёсткую форму закрепления доходов за

расходами и лучше гарантируют обеспечение мероприятий необходимыми средствами.

Исходя из этого, в качестве критерия оценки эффективности применения ЦВФ можно рассматривать не только соотношение затрат и достигнутого результата, так как в принципе при отсутствии дополнительных расходов, связанных с задержками в обеспечении средствами, оно может быть одинаковым при любых механизмах финансирования, но и сроки решения поставленных задач. Если создание ЦБФ сократит срок достижения какой-либо цели или хотя бы гарантирует соблюдение проектного срока реализации мероприятий за счёт обеспечения финансовыми ресурсами в необходимых для этого объёмах (например, фонды, предполагающие осуществление инвестиций), то применение таких фондов можно признать эффективным. Если же наличие или отсутствие фонда не влияет на быстроту выполнения задачи, а его доходные источники не носят целевого характера (например, фонды, связанные со стимулированием сотрудников органов власти в виде каких-либо регулярных выплат), то такие фонды не будут эффективнее прямого бюджетного финансирования и их создание не представляется обоснованным.

Данный подход к определению необходимости функционирования ЦБФ находит подтверждение в виде возврата к идее обособления части бюджетных средств, выразившегося в создании Инвестиционного фонда, и подтверждает целесообразность использования механизма закрепления части доходов за определёнными направлениями расходов.

Хотя в принятом постановлении Правительства РФ от 23.11.2005 №694 «Об Инвестиционном фонде Российской Федерации» прямо не установлено, что данный фонд является ЦБФ, можно отметить отдельные особенности, позволяющие считать его целевым бюджетным фондом: он находится в федеральном бюджете; имеется достаточно узкая целевая направленность расходования средств фонда - на реализацию инвестиционных проектов.

Кроме того, установлены конкретные источники доходов Инвестиционного фонда. Помимо доходов, неиспользованная в текущем году часть средств Фонда подлежит зачислению в свободный остаток средств Фонда в очередном финансовом году.

Таким образом, Инвестиционный фонд полностью соответствует определению

ЦБФ, изложенному в статье 17 Бюджетного кодекса РФ, в части наличия доходов, имеющих целевое назначение, и чётко определённых направлений расходов. Вместе с тем порядок учёта средств Инвестиционного фонда предусматривает отражение операций только в разрезе целевых статей и видов расходов по ведомствам -ответственным исполнителям проектов, а необходимость составления сметы Фонда и отчёта о его исполнении не установлена, хотя для ЦБФ наличие этих документом является обязательным. Отсутствие сводных плановых документов по доходам и расходам, а также отчётов об исполнении может затруднить контроль за его функционированием. В связи с этим представляется целесообразным при утверждении федерального бюджета и отчёта о его исполнении предусматривать в качестве отдельного приложения документ, обобщающий информацию об объёмах доходов и расходов Фонда в разрезе источников поступлений и конкретных инвестиционных проектов с указанием кодов бюджетной классификации.

В целях повышения эффективности использования целевых бюджетных фондов можно признать оправданным не противопоставление друг другу таких форм финансирования, как ЦБФ и целевые программы, а их совмещение. Использование ЦБФ в сочетании с применением программно-целевого метода может значительно повысить эффективность как бюджетного планирования, так и использования финансовых ресурсов. Если рассматривать ситуацию на примере г. Москвы, то можно отметить, с одной стороны, низкую степень бюджетной обеспеченности большого количества целевых программ, а с другой — такой недостаток, как значительные остатки на счетах по учёту средств ЦБФ внутри и в конце года. Вместе с тем, динамика остатков средств ЦБФ свидетельствует о том, что на объём остатков влияет, главным образом, управленческая политика, а не сама «фондовая» форма использования средств, поскольку по одним фондам наблюдается снижение, а по другим — увеличение доли не использованных на конец года поступлений.

В связи с этим представляется целесообразным для каждого ЦБФ разрабатывать целевую программу. Во-первых, объём средств ЦБФ представляет собой величину, которая поддаётся достаточно точному прогнозированию, что позволит при выработке программных мероприятий исходить из реального объёма финансовых ресурсов и включать в программу только наиболее значимые мероприятия. Во-вторых, наличие программы даст возможность более равномерно

планировать использование средств фонда.

Применительно к ЦБФ использование программно-целевого метода с соблюдением вышеуказанных требований позволит сделать более прозрачной процедуру планирования и исполнения расходов каждого фонда. Благодаря наличию программы плательщики целевых налогов и сборов смогут увидеть, на какие мероприятия и в каких объёмах предполагается использовать средства ЦБФ (например, строительство конкретных магистралей, транспортных развязок, мостов и других сооружений).

Таким образом, ЦБФ в сочетании с целевыми программами можно использовать как эффективный инструмент среднесрочного и долгосрочного планирования, переход к которому осуществляется в настоящее время.

В качестве примера одной из сфер, в которых использование ЦБФ представляется обоснованным, можно привести охрану окружающей среды. По аналогии с Инвестиционным фондом, который объединяет в себе расходы, связанные реализацией крупных инвестиционных проектов в области инфраструктуры и этом плане частично включает в себя задачи, ранее решаемые за счёт ФДФ, целесообразным представляется создание фонда, за счёт которого бы финансировались мероприятия, направленные на решение разного рода экологических вопросов.

В составе доходов федерального бюджета присутствует ряд платежей, имеющих экологическую направленность. К таким можно отнести: платежи за пользование объектами водных биологических ресурсов, водный налог, плату за негативное воздействие на окружающую среду. Запланированный на 2006 год объём поступлений данных платежей в 1,5 раза превышает сумму средств, которую предполагается направить на охрану окружающей среды и мероприятия, связанные с использованием водных ресурсов.

Вместе с тем зачисление всей суммы водного налога в федеральный бюджет представляется не вполне обоснованным. В соответствии с Водным кодексом РФ отдельные виды водных объектов находятся в собственности субъектов РФ и муниципальных образований. Таким образом, в условиях, когда часть водных объектов находится в собственности субъектов РФ, а региональные органы власти обязаны осуществлять охрану водных объектов, представляется целесообразным

суммы водного налога, уплачиваемые за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъекта РФ или муниципального образования, зачислять в соответствующие бюджеты с обязательным использованием на охрану данных объектов и содержание гидротехнических сооружений путём образования либо отдельного ЦБФ охраны водных объектов, либо с использованием для этих целей экологических фондов. Аналогичный подход можно предложить и для федерального бюджета.

Помимо экологических платежей, в федеральный бюджет поступают доходы от деятельности, связанной с добычей и переработкой полезных ископаемых. Запланированный на 2006 год объём доходов федерального бюджета, связанных с добычей полезных ископаемых, в несколько раз превышает сумму средств, которую предполагается направить на воспроизводство минерально-сырьевой базы. При той ситуации, которая сложилась с финансированием геологоразведочных работ, восстановление в федеральном бюджете Фонда ВМСБ с зачислением в него хотя бы части данных доходов и направлением их на мероприятия по воспроизводству минерально-сырьевой базы можно было бы достигнуть значительного улучшения дел в данной отрасли.

Основные положения исследования изложены в следующих работах:

1. Коровкина Е.Б. К вопросу о развитии целевых бюджетных фондов // Финансы. -2005.-№1.-с. 19-21.-0,4 п.л.

2. Коровкина Е.Б. К вопросу о практике применения целевых бюджетных фондов // Финансы. - 2005. - №11. - с. 27- 29. - 0,4 п.л.

3. Коровкина Е.Б. О выборе целевых бюджетных фондов в качестве формы финансирования расходов бюджетов // Финансы. - 2006. - №3. - с. 20-23 . - 0,5 п.л.

к исполнению 28/06/2006 Исполнено 28/06/2006

Заказ №510 Тираж: 100 экз.

ООО «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 Москва, Варшавское ш., 36 (495) 975-78-56 (495) 747-64-70 www.autoreferat.ru

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Коровкина, Екатерина Борисовна

ВВЕДЕНИЕЗ

ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ И НАЗНАЧЕНИЕ ЦЕЛЕВЫХ10 БЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ

1.1. ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОДЕРЖАНИЕ И ЗНАЧЕНИЕ ЦЕЛЕВЫХ10 БЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ

1.2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ39 ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ЦЕЛЕВЫХ БЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ В

ГЛАВА 2. ХАРАКТЕРИСТИКА ЦЕЛЕВЫХ БЮДЖЕТНЫХ60 ФОНДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. АНАЛИЗ ЦЕЛЕВЫХ БЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ В СОСТАВЕ60 ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

2.2. ОСОБЕННОСТИ ЦЕЛЕВЫХ БЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ,ЮЗ ФОРМИРУЕМЫХ В РЕГИОНАЛЬНЫХ И МЕСТНЫХ БЮДЖЕТАХ

2.3. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА121 ФОРМИРОВАНИЕМ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ СРЕДСТВ ЦЕЛЕВЫХ БЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ

ГЛАВА 3. АНАЛИЗ ПЕРСПЕКТИВ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ137 ЦЕЛЕВЫХ БЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

3.1. ОПРЕДЕЛЕНИЕ УСЛОВИЙ, СПОСОБСТВУЮЩИХ СОЗДАНИЮ137 ЦЕЛЕВЫХ БЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ

3.2. ПЕРСПЕКТИВЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЦЕЛЕВЫХ БЮДЖЕТНЫХ151 ФОНДОВ

Диссертация: введение по экономике, на тему "Перспективы развития целевых бюджетных фондов в Российской Федерации"

Переход от административно-командной системы управления народным хозяйством к рыночной экономике потребовал проведения ряда преобразований в организации всего финансового механизма страны, в том числе механизма функционирования государственных и муниципальных финансов как одной из его составных частей. Изменились методы мобилизации средств в бюджеты различных уровней, принципы и направления их расходования, структура доходов и расходов федерального бюджета и бюджетов регионов и муниципальных образований. Несмотря на то, что новая бюджетная система больше соответствует потребностям рыночной экономики, её функционирование выявило ряд проблем, тормозящих социально-экономическое развитие страны, в частности значительный рост нецелевого использования бюджетных средств.

Внедрение системы целевых бюджетных фондов в определённой степени позволило сделать более прозрачным процесс управления государственными финансами, в том числе усилить контроль за законностью мобилизации и расходования бюджетных средств и, соответственно, обеспечить более эффективное их использование.

Целевые бюджетные фонды (далее - ЦБФ) присутствуют в бюджетах многих субъектов Российской Федерации и составляют финансовую базу реализации различных социально-экономических программ среднесрочного и долгосрочного характера, связанных, например, с решением вопросов в области дорожного хозяйства, охраной окружающей среды, поддержкой малого предпринимательства и др. Использование ЦБФ позволяет путём установления конкретных направлений расходования средств сохранить экономический смысл взимания таких налогов, как транспортный и водный, а также целевую направленность расходования полученных из вышестоящих бюджетов субвенций и других подобных видов доходов, выделяемых на финансирование дорожного хозяйства и другие цели.

К настоящему времени все целевые бюджетные фонды на федеральном уровне были ликвидированы. Вместе с тем многие субъекты РФ не только не спешат отказываться от их применения, но и продолжают развивать систему своих ЦБФ, упраздняя одни и создавая новые в зависимости от изменения потребностей социально-экономического развития того или иного региона. Кроме того, проявившиеся экономические последствия проведённых преобразований в бюджетной и налоговой сферах, в социальной области (в частности, спад в развитии дорожного строительства, снижение темпов воспроизводства минерально-сырьевой базы) заставляют задуматься о восстановлении некоторых ЦБФ на федеральном уровне.

В связи с этим представляется актуальным как изучение развития системы ЦБФ на региональном и местном уровнях, так и исследование возможности восстановления этого вида фондов в федеральном бюджете.

Тема ЦБФ мало освещена в специальной литературе, научных публикациях специалистов в области бюджетной системы РФ. Отдельные вопросы, связанные с функционированием ЦБФ, рассматривались в диссертации Не дешевой Н.А. (1999 год), статьях Блинкина М.Я, Сарычева А.В, Хаймина В.А., Алексеева С.М. и др. В данных работах раскрываются и анализируются история развития и проблемы использования отдельных видов ЦБФ, в частности экологических и дорожных. Вместе с тем комплексный анализ всей системы ЦБФ не проводился. Так, открытыми оставались вопросы определения критериев выбора целевых бюджетных фондов в качестве формы финансирования расходов бюджета, не были выявлены специфические черты данных фондов.

Цель исследования состоит в определении критериев выбора целевых бюджетных фондов, выступающих в качестве механизма реализации отдельных направлений бюджетной политики.

Задачами исследования являются:

1) исследование социально-экономического значения ЦБФ в современных условиях и их места в бюджетной системе;

2) анализ этапов и закономерностей развития системы ЦБФ на федеральном и региональном уровнях; .

3) выявление их преимуществ и недостатков по сравнению с другими формами мобилизации финансовых ресурсов;

4) разработка критериев оценки эффективности применения ЦБФ и рекомендаций по улучшению механизма их формирования и использования

5) систематизация нормативной правовой базы, регулирующей функционирование ЦБФ, в том числе по вопросам осуществления государственного финансового контроля за их формированием и использованием;

6) исследование целесообразности их функционирования на всех уровнях бюджетной системы

7) оценка перспектив применения ЦБФ в целях реализации экономической политики государства;

8) определение основных направлений совершенствования контроля за функционированием ЦБФ.

Объектами исследования являются целевые бюджетные фонды субъектов РФ (в основном на примере г. Москвы) и муниципальных образований, предметом исследования - методический аппарат формирования и использования целевых бюджетных фондов.

В диссертации автор использовал системный подход, сравнительный анализ, экстраполирование и прогнозирование течения экономических процессов с помощью статистического метода. Одновременно автор опирался также на диалектический метод в целях углублённого понимания тенденций развития системы целевых бюджетных фондов. Для анализа опыта функционирования системы целевых бюджетных фондов применялся также исторический метод.

В качестве теоретической основы использованы исследования в области государственных финансов, содержащиеся в работах А.Г. Грязновой, В.М. Родионовой, Е.В. Маркиной, Г.Б. Поляка, Л.И. Сергеева.

При подготовке и написании диссертационного исследования автором были использованы федеральные законы и кодексы, бюджетные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, обращения и постановления Совета Федерации Федерального Собрания РФ, нормативные документы Правительства РФ, Министерства финансов РФ, законы субъектов РФ, нормативные документы органов исполнительной власти субъектов РФ, правовые акты органов местного самоуправления, статистические данные Федерального казначейства РФ, аналитические записки Счётной палаты РФ, результаты контрольных мероприятий Контрольно-счётной палаты Москвы, доклады руководителей органов исполнительной власти РФ и Счётной палаты РФ.

Научная новизна исследования состоит в формулировке комплекса теоретических и методологических разработок по совершенствованию функционирования целевых бюджетных фондов.

Основные положения, содержащие научную новизну:

1) Выявлены специфические черты, позволяющие выделить ЦБФ из общей совокупности бюджетных фондов: более узкая целевая направленность по сравнению с остальными бюджетными фондами; обязательность функционирования ЦБФ внутри бюджетного фонда; обусловленность длительности функционирования целевого бюджетного фонда продолжительностью достижения той цели, ради которой он создаётся.

2) Дана классификация фондов - в зависимости от целей их создания ЦБФ разделены на следующие группы по критерию их целевого назначения, а именно: фонды обеспечения развития отдельных отраслей экономики и социальной сферы; фонды, связанные с охраной окружающей природной среды; фонды, связанные со стимулированием и поддержкой органов власти.

3) Выявлены и проанализированы отрицательные последствия ликвидации целевых бюджетных фондов на федеральном уровне и в бюджетах отдельных субъектов РФ, обоснована необходимость их сохранения на основе проведённого анализа функционирования этих фондов в составе федерального бюджета и бюджетов отдельных субъектов РФ.

4) Определён и обоснован критерий выбора между созданием фонда в качестве внебюджетного или целевого бюджетного: необходимость защиты средств фонда от возможности обращения на них требований кредиторов, относящихся к погашению долговых обязательств.

5) Дана оценка эффективности целевых бюджетных фондов как инструмента реализации бюджетной политики.

6) Доказана необходимость сочетания в рамках бюджетного процесса целевых бюджетных фондов и целевых программ, что может значительно повысить эффективность как бюджетного планирования, так и использования государственных финансовых ресурсов.

Обоснованные в диссертационном исследовании теоретические выводы и практические рекомендации направлены на совершенствование механизма использования целевых бюджетных фондов.

В частности, практическую значимость содержат следующие положения диссертации:

1. Определены условия, при выполнении которых применение данных фондов представляется целесообразным. К ним относятся:

1) обеспечение соблюдения требований законодательства о соотношении доходов бюджета и текущих расходов: в соответствии с п.2 ст.92 Бюджетного кодекса РФ текущие расходы бюджета субъекта РФ (муниципального образования) не могут превышать объём его доходов.

2) сохранение в течение ряда лет такого уровня бюджетной обеспеченности, при котором нет необходимости в получении финансовой помощи на его выравнивание, а также отсутствие просроченной кредиторской задолженности.

3) наличие таких источников доходов бюджетов, сама природа которых предполагает использование данных поступлений на совершенно определённые цели.

4) необходимость осуществления мероприятий, имеющих одновременно приоритетное значение и длительный период реализации.

Создание ЦБФ при выполнении третьего и / или четвёртого условий возможно только при обязательном выполнении первых двух условий. При выполнении первого, второго и четвёртого условий создание ЦБФ возможно и целесообразно за счёт отчислений от доходов, не имеющих целевого характера. При выполнении первых трёх условий ЦБФ должен обеспечивать увязку целевого характера доходов и направлений расходования.

2. Определены критерии эффективности функционирования целевых бюджетных фондов по сравнению с другими формами финансирования расходов. К ним можно отнести:

1) Повышенную по сравнению с другими формами финансирования гарантированность обеспечения средствами в течение ряда лет тех мероприятий, которые планируется финансировать за счёт фонда, за счёт закрепления источников доходов.

2) Наименьшие по сравнению с другими формами финансирования сроки решения поставленных задач.

3. Выработаны предложения по совершенствованию нормативной правовой базы по вопросам формирования и использования ЦБФ. Основными из них являются: дополнить Бюджетный кодекс РФ нормами, определяющими процедуру образования и ликвидации ЦБФ, отражения их доходов и расходов в законах о бюджете и об исполнении бюджета; последующее приведение региональных и местных правовых актов в соответствие с данными нормами. При этом в целях обеспечения принципа единства бюджетной системы необходимо сохранение общих для всех уровней норм законодательства, определяющих порядок функционирования целевых бюджетных фондов.

4. Определены секторы экономики, в которых использование ЦБФ в настоящее время представляется обоснованным: развитие инфраструктуры, и в частности, дорожное хозяйство, а также охрана окружающей природной среды и развитие минерально-сырьевой базы.

Основные результаты и выводы проведённого исследования сообщались автором в докладе на V Межвузовской научной студенческой конференции «Управление финансами, межбюджетное регулирование» (14 марта 2006 года).

Диссертация состоит из введения, трёх глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Коровкина, Екатерина Борисовна

Выводы: Использование ЦБФ в сочетании с применением программно-целевого метода может значительно повысить эффективность как бюджетного планирования, так и использования финансовых ресурсов. С одной стороны, благодаря наличию программы плательщики целевых налогов и сборов смогут увидеть, на какие мероприятия и в каких объёмах предполагается использовать средства ЦБФ.

С другой стороны, объём средств ЦБФ представляет собой величину, которая поддаётся достаточно точному прогнозированию, что позволит при выработке программных мероприятий исходить из реального объёма финансовых ресурсов и включать в программу только наиболее значимые мероприятия. Кроме того, наличие программы даст возможность более равномерно планировать использование средств фонда.

В качестве секторов экономики, в которых использование ЦБФ в настоящее время представляется обоснованным, можно выделить развитие инфраструктуры, и в частности, дорожное хозяйство, а также охрану окружающей природной среды и развитие минерально-сырьевой базы. Предпосылкой для этого является значительное превышение объёмов поступлений доходов, имеющих экологическую направленность, и поступлений, связанных с добычей и реализацией полезных ископаемых, над объёмами соответственно расходов на природоохранные мероприятия и воспроизводство минерально-сырьевой базы. При этом в целях обеспечения принципа единства бюджетной системы необходимо сохранение общих для всех уровней норм законодательства, определяющих порядок функционирования целевых бюджетных фондов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Разнообразие способов реализации бюджетной политики даёт возможность для нахождения оптимального сочетания инструментов выполнения задач социально-экономического развития государства и регионов. Одним из таких инструментов являются целевые бюджетные фонды, которые с разной интенсивностью используются более 10 лет в бюджетах разного уровня.

По результатам исследования были сделаны следующие выводы:

1. Экономическая сущность ЦБФ состоит в том, что данные фонды представляют собой ограниченно обособленную часть денежных средств, использование которой допускается исключительно на удовлетворение специфических потребностей общества. Целевым бюджетным фондам присущи как общие для всех бюджетных фондов черты, так и специфические, позволяющие выделить их в отдельную группу. Значение ЦБФ заключается в обеспечении финансовыми ресурсами отдельных направлений социально-экономического развития, определённых бюджетной политикой.

2. По критерию их целевого назначения ЦБФ можно разделить на: фонды обеспечения развития отдельных отраслей экономики и социальной сферы; фонды, связанные с охраной окружающей природной среды; фонды, связанные со стимулированием и поддержкой органов власти.

3. Несмотря на отказ органов власти, в частности, федерального уровня, от использования ЦБФ в качестве инструмента бюджетной политики, во многих субъектах РФ не стремятся к их полной консолидации в бюджете. Целевые бюджетные фонды могут органично вписываться в казначейскую систему исполнения бюджета и выполнять свои специфические функции по стабильному обеспечению финансовыми ресурсами таких имеющих важное значение для всей страны и отдельных регионов направлений расходов, как дорожное хозяйство, экология и др. Как показала практика, ликвидация ЦБФ в федеральном бюджете привела к негативным последствиям в развитии тех секторов экономики, где они функционировали.

4. Хотя система ЦБФ существует уже десять лет, однако до настоящего времени нормативная правовая база характеризуется практически полным отсутствием единых методологических подходов к организации функционирования данных фондов ввиду отсутствия на федеральном уровне чётко прописанного порядка образования и ликвидации ЦБФ, утверждения смет их доходов и расходов, принципов определения главного распорядителя средств фонда. Действующие нормы Бюджетного кодекса РФ содержат лишь частичную регламентацию вопросов, связанных с образованием ЦБФ, что является поводом для возникновения различных подходов к применению фондов в субъектах РФ и не согласуется с принципом единства бюджетной системы РФ. После введения в действие новой редакции бюджетной классификации, не предусматривающей отдельных кодов для учёта доходов и расходов ЦБФ, не достигается единообразие в отражении соответствующих показателей в бюджетах субъектов РФ.

5. Рассматривая практику организации функционирования ЦБФ на примере г. Москвы, можно выделить две схемы в зависимости от того, выполняют ли функции администратора доходов фонда и главного распорядителя его средств разные ведомства или одно и то же. При этом анализ динамики остатков средств ЦБФ на конец года показал, что более эффективной является схема, когда вышеприведённые функции выполняют разные организации.

6. В среднем доля ЦБФ в федеральном бюджете составляла 8% по доходам и 7% - по расходам. Наиболее долго из всех ЦБФ федерального уровня - семь лет - просуществовал Фонд Минатома РФ. Шесть лет функционировали Федеральный дорожный и Федеральный экологический фонды, а также Государственный фонд борьбы с преступностью. Федеральный дорожный фонд был самым крупным из всех ЦБФ федерального уровня - на его долю приходилось более половины всех расходов фондов и в среднем 4% расходов федерального бюджета. Среди наиболее крупных по объёму расходов были также Фонд Минатома РФ (в среднем 14% расходов фондов) и Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы (11%).

7. Анализируя опыт функционирования таких фондов, как Федеральный дорожный фонд, Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, Федеральный экологический фонд, можно отметить достижение многих положительных результатов. Основными проблемами в организации формирования и использования этих ЦБФ были несовершенство нормативной базы и случаи несоблюдения дисциплины при исполнении бюджетных назначений, однако данные вопросы можно было решить, не прибегая к ликвидации ЦБФ. Вместе с тем замена ЦБФ, связанных с поддержкой различных органов власти, на прямое бюджетное финансирование представляется оправданной, поскольку данные фонды являлись по сути дополнительным источником финансирования конкретных ведомств за счёт части доходов, к сбору которых эти ведомства имели отношение. Расходы, аналогичные расходам данных фондов, присутствуют практически во всех бюджетных учреждениях не зависимо от их специфики, в связи с чем создание подобных ЦБФ для каких-либо конкретных организаций не представляется оправданным. Кроме того, установление дополнительно собранных платежей в качестве источников формирования подобных фондов может создавать предпосылку для занижения планового уровня поступлений.

8. Удельный вес ЦБФ в расходах бюджетов регионов в 2005 году составлял в среднем 7,4%. Самым распространённым видом фондов являлись, как и ранее, территориальные дорожные фонды, также часто встречаются примеры функционирования экологических фондов и фондов, связанных с охраной правопорядка и обеспечением безопасности дорожного движения. Вместе с тем не прослеживается чёткой зависимости между объёмом бюджета и долей ЦБФ, а также степенью дифференцированности их структуры. Что касается муниципальных образований, то функционирование ЦБФ имело место, как правило, в муниципальных образованиях тех субъектов РФ, в которых соответствующая доля безвозмездных перечислений не превышала 40%. При этом, как правило, на местном уровне отсутствовали дорожные фонды, что связано с зачислением транспортного налога в региональные бюджеты. Упразднение дорожных фондов в отдельных регионах привело к тем же последствиям, что и ликвидация Федерального дорожного фонда -произошло значительное снижение объёмов строительства дорог, что отрицательно сказалось на экономическом развитии субъектов РФ.

9. Система государственного финансового контроля за формированием и использованием средств ЦБФ рассматривается в диссертации на примере г.Москвы. Органом внешнего государственного финансового контроля в г.Москве является Контрольно-счётная палата Москвы. Вопросы, связанные с функционированием ЦБФ, затрагиваются как при проведении отдельных проверок каждого ЦБФ, так и при проведении экспертизы проекта бюджета города на соответствующий финансовый год и внешней проверки исполнения бюджета прошедшего года. Со стороны исполнительной власти основными органами контроля являются Главное управление ГФК города Москвы, Департамент финансов, которые проводят ревизии и проверки правильности расходования бюджетных средств, в том числе средств целевых бюджетных фондов, органами исполнительной власти города Москвы, организациями, учреждениями, хозяйствующими субъектами независимо от их организационно - правовых форм и форм собственности.

Анализ результатов контрольных мероприятий по вопросам функционирования ЦБФ показал, что выявляемые нарушения не связаны с использованием средств в именно в форме целевых бюджетных фондов. Аналогичные случаи наблюдаются и при проверках средств традиционного бюджета. К наиболее типичным из них можно отнести нарушения, связанные с выполнением строительных работ: отсутствие проектно-сметной документации, несоответствие заключаемых договоров требованиям действующего законодательства.

Вместе с тем без принятия на федеральном уровне закона о государственном финансовом контроле совершенствование системы ГФК на всех уровнях управления будет тормозиться различным пониманием целей, способов решения задач, дублированием функций и трудностями с получением органами ГФК необходимой информации.

10. При соблюдении условий возможности формирования целевых бюджетных фондов, к которым относятся соблюдение требований Бюджетного кодекса РФ о соотношении доходов и текущих расходов бюджета, а также неполучение финансовой помощи на выравнивание бюджетной обеспеченности, их создание представляется обоснованным в случаях, когда имеются источники доходов, мобилизация которых носит целевой характер, а также тогда, когда существует необходимость гарантированного обеспечения средствами в течение ряда лет тех мероприятий, которые планируется финансировать за счёт фонда. При этом для анализа целесообразности функционирования ЦБФ необходимо различать эффективность использования средств в форме целевого бюджетного фонда, которая обосновывает выбор ЦБФ в качестве оптимальной формы финансирования бюджетных расходов, и эффективность собственно управления средствами, которая заключается в выборе, например, наилучших условий закупки товаров, и не зависит от того, финансируются ли расходы из фонда или напрямую из бюджета.

11. Обоснованность формирования ЦБФ для осуществления отдельных проектов подтверждается созданием Инвестиционного фонда, который хотя и не определён как ЦБФ, но имеет все специфические черты, характерные для целевых бюджетных фондов.

12. Использование ЦБФ в сочетании с применением программно-целевого метода может значительно повысить эффективность как бюджетного планирования, так и использования финансовых ресурсов. С одной стороны, благодаря наличию программы плательщики целевых налогов и сборов смогут увидеть, на какие мероприятия и в каких объёмах предполагается использовать средства ЦБФ. С другой стороны, объём средств ЦБФ представляет собой величину, которая поддаётся достаточно точному прогнозированию, что позволит при выработке программных мероприятий исходить из реального объёма финансовых ресурсов и включать в программу только наиболее значимые мероприятия. Кроме того, наличие программы даст возможность более равномерно планировать использование средств фонда.

13. В качестве секторов экономики, в которых использование ЦБФ в настоящее время представляется обоснованным, можно выделить развитие инфраструктуры, и в частности, дорожное хозяйство, а также охрану окружающей природной среды и развитие минерально-сырьевой базы. Предпосылкой для этого является значительное превышение объёмов поступлений доходов, имеющих экологическую направленность, и поступлений, связанных с добычей и реализацией полезных ископаемых, над объёмами соответственно расходов на природоохранные мероприятия и воспроизводство минерально-сырьевой базы. При этом в целях обеспечения принципа единства бюджетной системы необходимо сохранение общих для всех уровней норм законодательства, определяющих порядок функционирования целевых бюджетных фондов.