Повышение эффективности и результативности функционирования органов исполнительной власти России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Повышение эффективности и результативности функционирования органов исполнительной власти России"

На правах рукописи

ДЕМИДОВ Александр Юрьевич

ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ (НА ПРИМЕРЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА)

Специальности: 08.00.10 — финансы, денежное обращение и кредит; 08.00.05 — экономика и управление народным хозяйством (управление инновациями и инвестиционной деятельностью)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

2 6 НОЯ 2009

Москва - 2009

003485240

Работа выполнена на кафедре финансов и отраслевой экономики федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный консультант: доктор экономических наук, профессор, заслуженный экономист РФ Прокофьев Станислав Евгеньевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ Павлова Лидия Петровна

доктор экономических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Поляк Георгий Борисович

доктор экономических наук, профессор Жабин Александр Петрович

Ведущая организация: Федеральное государственное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования «Государственная академия инноваций»

Защита состоится 15 декабря 2009 г. в 14.00 час. на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д.502.006.05 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84, 1-й учебный корпус, ауд. 0000.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС и на сайте http://www.vak.er.gov.ru

Автореферат разослан 12 ноября 2009 года.

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью дальнейшего совершенствования работы органов исполнительной власти в условиях усложняющихся социально-экономических отношений, а также изменения состояния отдельных объектов государственного управления. Спецификой завершающего этапа исследования является негативное влияние мирового финансового кризиса, который обуславливает острую потребность экономии бюджетных средств, затрачиваемых на функционирование государственного аппарата страны.

Выступая на расширенном заседании Государственного Совета Российской Федерации 8 февраля 2008 года, Президент РФ, наряду с другими задачами, остановился на вопросах совершенствования государственного управления. Государство должно «создать мотивацию эффективной деятельности ведомств и отдельных чиновников»1.

Одной из главных целей реализуемых в настоящее время в России административной, бюджетной реформ и реформы государственной службы является повышение эффективности и результативности государственного управления.

Правительство Российской Федерации в качестве одного из путей повышения эффективности и результативности функционирования государственных органов закрепило в механизме финансового обеспечения их деятельности переход от «управления затратами» к «управлению результатами». При этом «управление результатами» осуществляется на основании принципа «бюджетирования, ориентированного на результаты».

Актуальной также является задача «апробации и внедрения системы показателей и критериев оценки деятельности федерального государственного органа, его самостоятельного структурного подразделения либо территориального института федерального органа исполнительной власти, а также профессиональной служебной деятельности гражданских служащих»2.

Окончательный переход органов исполнительной власти к управле-

1 Выступление Президента Российской Федерации на расширенном заседании Государственного Совета Российской Федерации «О стратегии развития России до 2020 года» 8 февраля 2008 г. - М: ФГУП Изд-во «Известия» УД Президента РФ. С. 25.

2 Указ Президента РФ от 06.06 2007 г. № 722 «Об утверждении положения о порядке проведения экспериментов в ходе реализации федеральных программ развития федеральной государственной гражмн-ской службы». Система Консультант Плюс.

нию по результатам до настоящего времени не осуществлен1. Не решен также вопрос установления общественно значимых результатов деятельности органов исполнительной власти, имеющий принципиальное значение для определения эффективности их деятельности. Кроме этого, все еще отсутствует единая система управления экономической эффективностью деятельности органов исполнительной власти, которая позволяла бы государству экономно расходовать финансовые средства, а обществу - судить достигаются ли органами государственного управления цели их деятельности и насколько экономически обоснованы расходы государства на содержание государственного аппарата.

Степень разработанности проблемы. В мировой и российской экономической науке уделяется большое внимание проблемам качества государственного управления экономикой. Дискуссии о выборе той или иной модели государственного регулирования экономики посвящены труды А. Смита, Дж. М. Кейнса, М. Фридмана, П. Самуэльсона, Дж. Гэлбрейта, Е. Домара, Я. Тинбергена, Э. Хансена, Р. Харрода и др.

Концепция повышения эффективности функционирования государственного сектора через соотнесение выгод и затрат, связанных с созданием общественных благ, развивается в работах Э. Аткинсона, Дж. Стиглица, Р. Мастрейна, Д. Брюммерхоффа и других зарубежных ученых.

Вопросы теории государственного управления и эффективности государственной службы рассматриваются в трудах Г. В. Атаманчука, Е. В. Балацкого, А. В. Бачурина, И. Н. Барцица, Л. В. Вагиной, Е. Е. Румянцевой, В. Л. Тамбовцева, Ф. И. Шамхалова, Л. И. Якобсона.

Проблемам совершенствования межбюджетных отношений посвящены работы С. Г. Круговой, А. Л. Кудрина, А. М. Лаврова, Ю. И. Любимце-ва, И. Д. Мацкуляка, В. П. Ширяева и др.

Специфика функционирования казначейской системы раскрывается в публикациях С. И. Гусева, И. Н. Данилиной, В. Н. Каретина, Т. Г. Несте-ренко, А. Ю. Пантелеева, С. Е. Прокофьева, С. В. Солониной, С. А. Фи-сенко, В. Ю. Чигирева, Ю. Г. Швецова, Л. В. Шубиной.

Несмотря на серьёзную проработку данной проблемы, до настоящего времени отсутствует единый научно обоснованный и системный подход к определению и оценке экономической эффективности деятельности орга-

1 См.: Бюджетная реформа в России 2004 - 2006 гг. Инсттуг развития промышленной и экономической политики, 2008. http://www.ir-pep.nl./aпalytícs/bor/pdf^Ъudg_гeForш.pdf.

нов исполнительной власти. Нет системы управления экономической эффективностью их деятельности, не определена совокупность инструментов, которые обеспечивали бы необходимую экономическую эффективность их функционирования и механизмы стоимостного выражения результатов деятельности.

Цель диссертационной работы состоит в комплексном теоретико-прикладном решении проблем повышения эффективности и результативности функционирования органов исполнительной власти России (на примере Федерального казначейства) и разработке рекомендаций по совершенствованию соответствующих процессов.

Постановка данной цели обусловила необходимость решения следующих научных и практических задач:

- сформулировать основные теоретические подходы к исследованию эффективности и результативности функционирования органов исполнительной власти России;

- разработать подход к функционированию органов исполнительной власти в условиях ориентации их деятельности на конечные результаты;

- обобщить существующие подходы к определению и оценке эффективности, а также результативности деятельности органов исполнительной власти;

- определить роль и значение деятельности Федерального казначейства в функционировании системы органов исполнительной власти, а также основные направления и общественно значимые результаты его деятельности;

- выработать подходы к определению стоимостного выражения затрат на содержание органов исполнительной власти и стоимости общественно значимых результатов их деятельности (на примере Федерального казначейства);

- развить теоретические положения, связанные с выбором системы управления экономической эффективностью деятельности органов исполнительной власти, механизмами её определения, а также ориентацией на результаты;

- смоделировать систему управления экономической эффективностью деятельности органов исполнительной власти (на примере Федерального казначейства);

- разработать новые экономические инструменты планирования и

управленческого учета, обеспечивающие повышение экономической эффективности их функционирования (на примере Федерального казначейства);

- аргументировать предложения по повышению экономической эффективности функционирования органов исполнительной власти на примере Федерального казначейства.

Объектом исследования являются функционирующие органы исполнительной власти России, в частности, Федерального казначейства, на примере которого раскрываются возможности повышения эффективности и результативности работы за счет создания системы управления, включающей новые экономические инструменты.

Предметом исследования являются финансово-экономические отношения, возникающие между органами исполнительной власти (включая структуры Федерального казначейства), между ними и другими субъектами хозяйствования по поводу их эффективного и результативного функционирования, направленного на выполнение ими государственных функций.

Область исследования диссертации соответствует требованиям паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит: пп. 1.5.; 2.1.; 2.2.; 2.5.; 2.6.; по специальности 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (управление инновациями и инвестиционной деятельностью): 4.1.; 4.2.

Теоретическую и методологическую основу работы составляют положения теории функционирования органов государственной власти, в том числе Федерального казначейства, труды ведущих отечественных и зарубежных ученых по широкому кругу обозначенных проблем.

Обоснованность и достоверность исследования достигается применением общенаучных методов. Анализ и синтез позволили установить особенности функционирования органов государственного управления в условиях ориентации их деятельности на конечные результаты. Абстрагирование дало возможность выявить закономерности этой деятельности. Метод обобщения позволил распространить выводы исследований, полученные в органах Федерального казначейства, на другие органы исполнительной власти. Аналогия позволила применить в деятельности органов государственного управления методы, используемые в реальном секторе экономики. Метод моделирования дал возможность построить информа-

ционные модели казначейской системы и системы управления, ориентированного на результаты, установить приоритеты этого управления.

Информационной базой исследования послужили бюджетное законодательство России, бюджетные послания Президента РФ Федеральному собранию Российской Федерации, нормативные акты Правительства РФ, Минфина РФ (в том числе Федерального казначейства), а также Федеральной службы государственной статистики, Федеральной налоговой службы, исполнительных и представительных органов власти субъектов федерации и муниципальных образований, их официальных сайтов, данные специальной периодической печати, нормативно-правовые акты в области функционирования органов государственной власти.

Научная новизна диссертации заключается в комплексной разработке концепции повышения эффективности и результативности функционирования органов исполнительной власти России, и прежде всего Федерального казначейства, обеспечивающей рациональное использование имеющегося потенциала этих органов в рыночных условиях, что представляет собой решение методологически крупной практической проблемы, имеющей большое народнохозяйственное значение для дальнейшего экономического роста страны и развития общества.

Основные научные результаты исследования, полученные лично соискателем, и их научная новизна в области специальности 08.00.10 -финансы, денежное обращение и кредит состоят в следующем:

1. Обосновано содержание общественно значимых результатов деятельности органов исполнительной власти и установлены критерии их определения. При этом важным и общественно значимым результатом деятельности органа исполнительной власти является обобщающий итог реализации государственной функции (выполнения государственной услуги) в стоимостном выражении, показывающий полезность деятельности органа исполнительной власти для общества и государства; в качестве критериев определения общественно значимых результатов следует рассматривать объективность, измеримость и информативность.

2. Разработаны теоретические подходы к системе управления экономической эффективностью деятельности органа исполнительной власти как совокупности субъекта, объекта и процессов (планирования, организации, мотивации, управленческого учета и контроля) системы управления, находящихся во взаимоотношениях и взаимосвязях друг с другом по

поводу наиболее эффективного и результативного использования бюджетных средств, достижения запланированных результатов.

3. Предложена информационная модель системы управления экономической эффективностью деятельности Федерального казначейства, отражающая сложную структурированную систему, направленную на эффективное и результативное использование бюджетных средств на его содержание, и представляющая собой совокупность и взаимосвязь затрат на эти цели и результаты осуществляемой им деятельности.

4. Установлены и классифицированы 10 основных направлений деятельности Федерального казначейства, среди которых выделены: три основные - обеспечение и кассовое обслуживание исполнения бюджетов; учёт внебюджетных средств; распределение и учет доходов по уровням бюджетов в разрезе администраторов поступлений; два смешанных - правовая защита интересов казны России, распространение информационных технологий во внешней среде; пять внутренних - осуществление внутреннего контроля и аудита; обеспечение режима секретности и безопасности информации; кадровое обеспечение; финансовое обеспечение; административно-хозяйственное обеспечение.

5. Определены четыре общественно значимых результата деятельности органов Федерального казначейства, представляющие: объем кассовых поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, распределенных, перечисленных и учтенных Федеральным казначейством; объем кассовых выплат из бюджетов бюджетной системы страны, произведенных и учтенных Федеральным казначейством; сумму бюджетных средств, сохраненных Федеральным казначейством в бюджетах бюджетной системы России в ходе предварительного и текущего финансового контроля от необоснованного и нецелевого использования; сумму бюджетных средств, сохраненных Федеральным казначейством в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации в ходе проводимой работы.

6. Многосторонне раскрыто состояние современной системы управления экономической эффективностью деятельности Федерального казначейства:

- определена особенность субъекта системы управления экономической эффективностью деятельности Федерального казначейства, состоящая в том, что наибольшее количество его подразделений представлены на уровне отделений Федерального казначейства (далее - ОФК) (около

2200 ОФК, почти 40 тыс. работников, в том числе около 7500 «руководителей»). Самыми «насыщенными» гражданскими служащими категории «руководители» являются ОФК 3-й группы (около 30% от штатной численности);

- сформулировано содержание функции планирования в Федеральном казначействе как деятельности субъекта системы управления по определению предполагаемого конечного общественно значимого результата деятельности, декомпозиции целей на направления деятельности и операции в разрезе конкретных исполнителей и сроков, а также требуемых для этого ресурсов;

- уточнено содержание функции организации в Федеральном казначействе как деятельности по установлению структуры субъекта системы управления в соответствии с её целями, по декомпозиции целей его функционирования на задачи (операции) и закреплению их за конкретными исполнителями по регламентации деятельности;

- конкретизировано содержание функции мотивации в Федеральном казначействе как деятельности по обеспечению заинтересованности казначейских работников в своевременном и качественном выполнении порученных им задач (операций) и делегированных им обязанностей с использованием моральных и материальных стимулов в целях достижения общественно значимых результатов деятельности Федерального казначейства;

- охарактеризовано по-новому содержание функции управленческого учета в Федеральном казначействе как деятельности по регистрации, обобщению и анализу управленческой информации в целях создания информационной базы для определения и оценки эффективности и результативности деятельности отдельных работников, структурных подразделений, других органов и системы Федерального казначейства в целом;

- представлено авторское понимание функции управленческого контроля в Федеральном казначействе как деятельности по проверке (обследованию, надзору, наблюдению, анализу) затрат, процессов (планирования, организации, мотивации, учета, контроля) и результатов функционирования конкретных работников, структурных подразделений и органов данного института, его системы в целом на соответствие требованиям нормативно-правовых актов и принятым управленческим решениям.

Основные научные результаты исследования, полученные лично

соискателем, и их научная новизна в области специальности 08.00.05 -экономика и управление народным хозяйством (управление инновациями и инвестиционной деятельностью):

7. Обоснован вывод о том, что анализ эффективности и результативности работы органов исполнительной власти является основой для управления изменениями в этой системе, направленными на минимизацию общественных издержек её функционирования в условиях обеспечения максимального народнохозяйственного эффекта и основанными на внедрении в практику государственного управления организационно-управленческих инноваций.

8. Разработана новая парадигма целей реформирования системы органов исполнительной власти - повышение эффективности и результативности их деятельности при безусловном качественном и своевременном оказании государственных услуг, выполнении государственных функций. При этом в качестве объекта управления предложено рассматривать не только производственный подход, основанный на делении экономики страны на отрасли, комплексы и/или кластеры, но и всю совокупность социально-экономических отношений, структурированных по пяти секторам экономики: нефинансовых и финансовых корпораций; государственного управления; некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства; сектор домашних хозяйств и государственный сектор.

9. Уточнена методология оценки эффективности и результативности функционирования органов исполнительной власти России на основе комплексного анализа:

- структуры органов как системы (на уровне всей их совокупности), состоящей из взаимосвязанных элементов; наличия обратных связей объекта с субъектом управления, на основе которых принимаются управленческие решения; показателей эффективности и результативности функционирования системы в целом;

- реализации функций качественного управления органов исполнительной власти (на уровне отдельных органов) - от планирования до оценки результатов их деятельности за отчетный период; динамики показателей эффективности и результативности, обосновывающей целесообразность продолжения деятельности или реорганизации того или иного органа исполнительной власти.

10. Выявлено, что существенным резервом повышения эффективно-

ста и результативности функционирования органов исполнительной власти является формирование фундаментальных научных методов управления изменениями их системы, для реализации которых:

- разработана методика изучения эффективности и результативности деятельности органа исполнительной власти (подразделений и работников), которая состоит в идентификации и анализе выполнения функций и полномочий, в оценке эффективности реализации управленческого цикла на основе функционального и процессного подходов, а также в применении оценки рациональности организационной структуры управления и в определении стоимостных критериев эффективности деятельности органа исполнительной власти на основе соотнесения результатов и затрат;

- предложена система показателей эффективности и результативности деятельности органа исполнительной власти (подразделений и работников): соотношение стоимостного выражения общественно значимых результатов их деятельности и стоимости затрат на их содержание; показатели результативности деятельности, рассматриваемые как степень достижения запланированных результатов.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что разработаны новые теоретические подходы для обоснования экономической составляющей функционирования органов исполнительной власти в условиях ориентации их деятельности на конечные результаты. Сформулированы методологические подходы к системе управления экономической эффективностью деятельности органов исполнительной власти, её содержанию и элементам. Тем самым данное исследование развивает существующее в науке направление изучения экономической составляющей функционирования системы органов государственного управления, системы управления экономической эффективностью их деятельности, а также путей повышения эффективности деятельности государственного аппарата.

Практическая значимость исследования заключается в построении системы управления экономической эффективностью деятельности органов исполнительной власти и разработке новых инструментов, обеспечивающих её совершенствование в ходе функционирования системы государственного управления. Выводы и предложения диссертации могут быть положены в основу дальнейшей научной работы, а также использованы участниками бюджетного процесса в практической деятельности по повышению эффективности и результативности деятельности государственных органов.

Апробация результатов исследования выражается в том, что часть предложений, содержащихся в диссертации, доведена автором до уровня практических локальных актов, которые внедрены в деятельность территориального органа Федерального казначейства - Управления федерального казначейства (УФК) по Самарской области. К ним относятся:

- методика определения штатной численности органов Федерального казначейства;

- порядок оптимизации сети органов Федерального казначейства;

- порядок определения и оценки эффективности и результативности деятельности органов Федерального казначейства;

- порядок определения и оценки результативности деятельности структурных подразделений органов Федерального казначейства;

- порядок определения и оценки результативности деятельности государственных гражданских служащих органов Федерального казначейства.

Некоторые выводы по вопросам повышения экономической эффективности и результативности деятельности органов Федерального казначейства докладывались автором на заседаниях коллегии Федерального казначейства (М. - 27.04.2009 г.; 23.01.2007 г. и 26.09.2006 г.), совещании руководителей и специалистов органов Федерального казначейства (Сочи - сентябрь 2007 г.), на международных встречах специалистов финансовой сферы (Киев - июль 2009 г.; Париж - июль 2009 г.; Торонто - октябрь 2008 г.; Самара - июль 2008 г.; Пекин - октябрь 2006 г.), на научно-практических конференциях: восьмой - «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов» (Петрозаводск, 16-18 июня 2008 г.); второй Всероссийской - «Стратегические приоритеты развития государственных и муниципальных финансов в условиях реформирования бюджетного процесса» (Волгоград, 12-15 ноября 2008 г.); всероссийских - «Практика осуществления ведомственного финансового контроля и аудита» (Уфа, 16-17 мая 2006 г.) и «Региональное развитие в России: перспективы, конкурентоспособность, политика» (Самара, 16-18 мая 2005 г.).

Отдельные положения и рекомендации диссертации применялись в образовательном процессе в ряде высших учебных заведений; при разработке учебных и учебно-методических пособий по специальности «Финансы и кредит» и направлению «Экономика».

Основные положения исследования опубликованы в 28 научных ра-

ботах общим объёмом более 70 п. л., включая две монографии: Совершенствование управления Федерального казначейства, ориентированного на результаты. - М.: Финансы, 2008. (7,5 пл.); Повышение эффективности управления, ориентированного на результаты, в системе Федерального казначейства. - М.: Финансы, 2008. (9,5 пл.).

Структура диссертации определяется общей концепцией, целью, задачами, логикой исследования и раскрывается во введении, четырёх разделах, включающих одиннадцать глав, содержащих 16 параграфов, заключении и приложениях. Диссертация изложена на 325 страницах текста. Её содержание раскрывается в следующей последовательности. Введение

Раздел 1. Взаимосвязь реформирования системы органов исполнительной власти и государственного управления экономикой страны

Глава 1.1. Определение объекта и субъекта государственного управления экономикой как основы проведения процессов институционализа-цни государственности

Глава 1.2. Функционирование органов исполнительной власти в условиях ориентации их деятельности на конечные результаты

Глава 1.3. Эффективность и результативность деятельности органов исполнительной власти

Раздел 2. Системный и функциональный подходы к управлению эффективностью и результативностью деятельности Федерального казначейства

Глава 2.1. Структура Федерального казначейства как субъекта государственного управления

Глава 2.2. Состояние объекта системы управления экономической эффективностью деятельности Федерального казначейства

Глава 2.3. Реализация функций управления в Федеральном казначействе

Раздел 3. Реализация процессного подхода к управлению Федеральным казначейством как элементом системы органов исполнительной власти России

Глава 3.1. Федеральное казначейство как участник бюджетного процесса

Глава 3.2. Направления и результаты деятельности Федерального казначейства

Глава 3.3 Информационное моделирование казначейской систем России

Раздел 4. Повышение эффективности и результативности управления в Федеральном казначействе на основе функционального подхода

Глава 4.1. Совершенствование системы управления экономической эффективностью деятельности Федерального казначейства

Глава 4.2. Предложения по внедрению системы управления экономической эффективностью деятельности

Заключение

Список использованных источников и литературы

Приложения

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, КОТОРЫЕ ВЫНОСЯТСЯ НА ЗАЩИТУ

В ОБЛАСТИ ТЕОРИИ

1. Определение сути и формализованного подхода к общественно значимым результатам деятельности органов исполнительной власти.

С позиции экономической составляющей деятельности органа исполнительной власти он является элементом системы государственного управления страны, созданным в установленном законом порядке для выполнения соответствующих государственных функций и оказания нерыночных государственных услуг. Он функционирует на основании принципа необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств, функционирующего в форме бюджетного учреждения, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств федерального бюджета, отвечающего по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами.

Нерыночный характер оказания государственных услуг и выполнения функций государственным органом обусловливает существующую про-

блему в определении результата его деятельности в стоимостном выражении. В диссертации обосновывается подход, согласно которому общественно значимый результат деятельности органа исполнительной власти рассматривается как обобщающий итог реализации государственной функции (государственной услуги) в стоимостном выражении, показывающий полезность его деятельности для общества и государства.

Принимая во внимание, что, как правило, органы исполнительной власти выполняют (оказывают) достаточно широкий перечень функций (услуг) (например, Федеральное казначейство осуществляет 39 бюджетных полномочий, полномочий и функций), необходимо установление критериев, которые позволяли бы из всего перечня результатов выполнения функций (оказываемых услуг) выбрать общественно значимые.

По мнению автора, в качестве таких критериев следует рассматривать: объективность; измеримость; информативность. Критерий объективности в исследовании оценивается фактом того, что общественно значимый результат деятельности органа исполнительной власти реально существует. Критерий измеримости означает практическую возможность определения размера общественно значимого результата в стоимостном выражении. В качестве критерия информативности рассматривается возможность использования общественно значимого результата для информирования общества и власти о важности итогов деятельности органа исполнительной власти.

Критерий объективности позволит установить реально существующие результаты деятельности Федерального казначейства. Критерий измеримости даёт возможность из реально существующих результатов деятельности органа исполнительной власти выбрать те, которые могут быть определены в стоимостном отношении. Критерий информативности позволяет из числа результатов, имеющих стоимостную оценку, выбрать только те, которые будут показывать власти и обществу значение функционирования этого органа государственного управления. Последовательное применение этих критериев при оценке итогов выполнения органом исполнительной власти государственных функций и оказания государственных услуг даёт возможность определить перечень общественно значимых результатов.

В соответствии с таким подходом результат деятельности органа исполнительной власти (Рр) определяется по формуле Рр = Р1 + Рг + ...+ Р1,

где Р1; Рг; Р| - числовое значение стоимости общественно значимых результатов деятельности.

2. Обоснование информационной модели системы управления экономической эффективностью деятельности органов исполнительной власти.

Используя ресурсы на свое собственное содержание и создавая общественно значимые результаты, органы исполнительной власти оказывают существенное влияние на бюджетную и финансовую системы страны. Поэтому применение ими современных методов управления должно обеспечить качественное оказание государственных услуг и выполнение государственных функций при условии рационального использования имеющихся средств.

Исходя из фундаментального представления функций управления, к ним можно отнести целеполагание, планирование, организацию, мотивацию, координацию, контроль, корректировку и оценку результатов. Осуществляя их, субъект управления приводит объект управления в заданное состояние. При этом, по мнению автора, не все указанные функции управления в полной мере применимы к управлению, ориентированному на результаты, которое осуществляется органами исполнительной власти. Так, целеполагание является стратегической функций управления, имеющей эпизодический характер, и заключается в определении перспектив развития системы. С этой точки зрения, целеполагание выступает неотъемлемой функцией управления хозяйствующими субъектами. Управление в органах исполнительной власти имеет особенности, которые, в частности, характеризуются реализацией уже поставленных властью стратегических целей. Границы между функциями организации, координации и корректировки, на взгляд соискателя, недостаточно четкие.

В исследовании особо выделено управление органов исполнительной власти, ориентированное на конечные результаты. Данный аспект тесным образом связан с бюджетированием, ориентированным на результат (БОР). Принцип БОР заключается в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов1.

1 См.: Постановление Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» от 22.05.2004 г. № 249. Система консультант Плюс.

Поэтому «управление, ориентированное на результаты в органах исполнительной власти» в работе рассматривается как непрерывный процесс деятельности субъекта управления по планированию, организации, мотивации, учету и контролю, направленный на приведение объекта управления в заданное состояние и получение требуемого результата.

Применение в системе управления, ориентированного на результаты, категорий «эффективность» и «результативность» функционирования позволяет рассмотреть её как систему управления экономической эффективностью деятельности органов исполнительной власти, которая представляет собой совокупность субъекта, объекта и процессов (планирования, организации, мотивации, управленческого учета и контроля) находящихся в определённых взаимоотношениях и взаимосвязях друг с другом по поводу наиболее эффективного и результативного использования бюджетных средств для достижения запланированных результатов (рис. 1).

Рис. 1. Система управления экономической эффективностью деятельности органов исполнительной власти

Целью этой системы является не только определение эффективности деятельности органа исполнительной власти, но и целенаправленная работа по её повышению.

3. Выводы о содержании и элементах системы управления экономической эффективностью деятельности Федерального казначейства.

Федеральное казначейство как орган исполнительной власти является особой институциональной единицей экономической системы страны. С одной стороны, оно обеспечивает выполнение бюджетных полномочий при кассовом обслуживании бюджетов, а с другой - выполняет функции главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств. Применение методологических подходов к системе управления экономической эффективностью деятельности органа исполнительной власти с использованием знаний о затратах, субъекте, процессах, объекте и результатах казначейской системы дало возможность построить соответствующую информационную модель (рис. 2).

Затраты: • на поддержание, развитие и создание нормативной правовой и инструктивной базы Федерального казначейстъа; - инновационные (создание систем инженерного обеспечения, построение ведомственной транспортной сети, разработка автоматизированной системы Федерального казначейства); - на содержание уже действующих инженерных и иных обеспечивающих систем (системы служебных помещений, коммунальные системы, системы связи, противопожарные, охранные, транспортные системы и т.п.); - на оплату труда государственных гражданских служащих; - на оплату труда служащих; - на оплату труда младшего обслуживающего персонала —* Субъект системы управления: ЦАФК, УФК, ОФК; Руководители (заместители руководителей) органов Федерального казначейства; коллегии органов Федерального казначейства; начальники (заместители начальников) управлений и отделов органов Федерального казначейства. Процессы системы управления: планирование; организация; мотивация, управленческий учет, управленческий контроль. Объект системы управления: - управленческие процессы (планирование; организация; мотивация; управленческий учет и контроль); • функциональные процессы (формирование доходов бюджетов; осуществление расходов за счет средств бюджетов; учет, составление и представление отчетности об исполнении бюджетов; финансовый контроль за средствами бюджетов; судебная защита средств федерального бюджета); • внешние риски (объективного и субъективного характера); - внутренние риски (объективного и субъективного характера); - исполнители (органы Федерального казначейства; управления и отделы органов Федерального казначейства; работники органов Федерального казначейства)

Общественно значимые результаты: - объемы кассовых поступлении бюджетов бюджетной системы, распределенные, перечисленные и учтенные Федеральным казначейством; - объемы кассовых выплат из бюджетов бюджетной системы, произведенные и учтенные Федеральным казначейством; - сумма средств, сохраненных Федеральным казначейством в бюджетах бюджетной системы в ходе предварительного и текущего финансового контроля от необоснованного и нецелевого использования; - сумма средств, сохраненных Федеральным казначейством в бюджетах бюджетной системы в результате проводимой работы.

Рис. 2. Информационная модель системы управления экономической эффективностью деятельности Федерального казначейства

В диссертации обосновано, что затраты на содержание Федерального казначейства включают в себя бюджетные средства: на поддержание, развитие и создание нормативной правовой и инструктивной базы Федерального казначейства; инновационные ресурсы (создание систем инженерного обеспечения, построение ведомственной транспортной сети, разработку автоматизированной системы управления); содержание уже действующих инженерных и иных обеспечивающих систем (системы служебных помещений, коммунальные системы, системы связи, противопожарные, охранные, транспортные системы и т.п.); на оплату труда государственных гражданских служащих, на оплату труда служащих и младшего обслуживающего персонала.

Субъект системы управления Федерального казначейства включает: совокупность его органов (ФК), центральный аппарат Федерального казначейства (ЦАФК), управления Федерального казначейства по субъектам РФ (УФК), отделения управлений Федерального казначейства (ОФК)); руководителей (их заместителей) органов ФК; коллегии органов ФК; начальников (их заместителей) управлений и отделов органов ФК.

К объекту системы управления Федерального казначейства относятся: управленческие процессы (планирование, организация, мотивация, управленческий учет и контроль); функциональные процессы (формирование доходов бюджетов; осуществление расходов за счет средств бюджетов; учет, составление и представление отчетности об исполнении бюджетов; финансовый контроль за средствами бюджетов; судебная защита средств федерального бюджета); внешние риски (объективного и субъективного характера); внутренние риски (объективного и субъективного характера); исполнители (органы ФК; управления и отделы органов ФК; работники органов ФК).

Общественно значимыми результатами деятельности в рассматриваемой системе являются: объемы кассовых поступлений бюджетов бюджетной системы, распределенные, перечисленные и учтенные Федеральным казначейством; объемы кассовых выплат из бюджетов бюджетной системы, произведенные и учтенные Федеральным казначейством; сумма средств, сохраненных Федеральным казначейством в бюджетах бюджетной системы в ходе предварительного и текущего финансового контроля от необоснованного и нецелевого использования; сумма средств, сохраненных Федеральным казначейством в бюджетах бюджетной системы в результате юридической работы.

Внутри субъекта системы управления, как следует из диссертации, можно выделить следующие виды взаимосвязей: централизованные, ие-рархичные, трехуровневые, равноправные и консультативные.

Следующим блоком структуры системы управления являются процессы. Взаимосвязь процесса «планирование» с другими управленческими процессами проявляется в том, что в результате планирования создаются документы, устанавливающие цели, сроки и исполнителей процессов организации, мотивации, учета и контроля. Вместе с этим процесс планирования должен быть организован, мотивирован, учтен, проконтролирован и спланирован. Аналогичным образом проявляются взаимосвязи и между другими управленческими процессами. Следовательно, внутренние взаимосвязи между управленческими процессами можно охарактеризовать как взаимозависимые и взаимообусловленные.

Третьим (последним) блоком системы управления является объект системы управления. Взаимосвязи управленческих процессов с функциональными процессами заключаются в том, что первые способствуют реализации вторых. Без планирования, организации, мотивации, учета и контроля невозможно реализовать полномочия и функции Федерального казначейства. Поэтому эти взаимосвязи могут быть охарактеризованы как взаимозависимые и взаимообусловленные.

Управленческие процессы связаны с внешними и внутренними рисками. Эти связи состоят в том, что одной из целей осуществления управленческих процессов является недопущение возникновения неблагоприятных для казначейской системы и бюджетов факторов. Данные связи можно также охарактеризовать как взаимозависимые и взаимообусловленные.

Между функциональными процессами и рисками существуют взаимосвязи, заключающиеся в том, что реализация функций возможна только при недопущении возникновения неблагоприятных факторов. Эти взаимосвязи можно охарактеризовать как взаимозависимые.

Взаимосвязи между исполнителями, процессами и рисками проявляются в том, что без исполнителей невозможно осуществление процессов и управление рисками. С другой стороны, отсутствие процессов и рисков, необходимости в осуществлении процессов и управлении рисками делает ненужным существование исполнителей. Поэтому взаимосвязи внутри объекта системы управления - между исполнителями можно охарактеризовать как взаимозависимые и взаимообусловленные.

Кроме взаимосвязей внутри элементов системы управления, существуют взаимосвязи между субъектом, объектом и процессами системы управления, особенностью которых является их существование только между всеми тремя элементами управления одновременно. Это объясняется предназначением системы управления, которая имеет одну общую для всех его элементов цель: приведение объектов управления к заданному состоянию (результату) с учетом эффективного и результативного использования финансовых ресурсов. Поэтому взаимосвязи между субъектом, объектом и процессами системы управления являются взаимозависимыми и взаимообусловленными.

Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что структура системы управления экономической эффективностью деятельности Федерального казначейства представляет собой взаимосвязи субъекта, объекта и процессов системы управления на вертикальном и горизонтальном уровнях. Взаимосвязи по вертикали являются централизованными, иерархичными, трёхуровневыми, консультативными, взаимозависимыми и взаимообусловленными. На горизонтальном уровне они характеризуются как равноправные, консультативные, взаимозависимые и взаимообусловленные.

В ОБЛАСТИ МЕТОДОЛОГИИ

4. Определение системы экономических инструментов, позволяющих повысить экономическую эффективность функционирования органов Федерального казначейства.

Под системой экономических инструментом в работе понимается совокупность методик, применение которых в общей системе обеспечивает повышение экономической эффективности деятельности Федерального казначейства.

4.1. Методика определения штатной численности органов ФК. Для определения штатной численности управления Федерального казначейства по Самарской области под руководством автора была разработана специальная методика (далее - Методика).

Согласно Методике, штатная численность органа ФК (Ч) может быть определена с использованием формулы: Ч = Чр + Чю + Чф + Чо + Чмоп, где Чр - штатная численность руководства; Чю - штатная численность юридической службы; Чф - штатная численность функционального блока;

Чо - штатная численность обеспечивающего блока; Чмоп - штатная численность младшего обслуживающего персонала.

В диссертации обоснованы конкретные расчёты численности по каждой из указанных категорий работников (руководства органа ФК, юридической службы, функциональной службы и др.).

Казначейские технологии предусматривают ведение 11 видов лицевых счетов, которые требуют различных объемов трудозатрат на их обслуживание1. Лицевые счета других видов приводятся к «условному» лицевому счёту с применением поправочных коэффициентов (ГП), которые определяются по формуле ГП = "П /Тп, где Тп - трудоемкость обслуживания одного лицевого счета получателя средств федерального бюджета; "Л - трудоемкость обслуживания одного лицевого счета соответствующего вида.

Поправочный коэффициент показывает, как соотносятся трудоемкость обслуживания одного «условного» лицевого счета (получателя средств федерального бюджета) с трудоемкостью обслуживания лицевого счета другого вида. Так, в соответствии с используемыми в 2008 году казначейскими технологиями, трудоемкость обслуживания одного лицевого счета распорядителя средств федерального бюджета составляет 0,5 (или 50%) от трудоемкости обслуживания лицевого счета получателя средств федерального бюджета, а трудоемкость обслуживания лицевого счета финансового (уполномоченного) органа областного бюджета составляют 13,86 (или 1386%), и т.д.

Таким образом, количество «условных» лицевых счетов определяется по формуле Клс = ПрхКр + Кп + ПвнебхКвнеб + ПпобхКпоб + ПробхКроб + ПуохКуо + ПовхКов + ПпмбхКпмб + ПфохКфо + ПмвхКмв + ПврхКвр + + ПксгхКсг + ПупхКуп + ПадхКад, где Пр - поправочный коэффициент лицевого счета распорядителя средств федерального бюджета, а Кр - количество лицевых счетов распорядителей средств федерального бюджета и т.п.

Коэффициент нагрузки (Кн) определяется по формуле

Кн = Фп х Клс / То, где Фп - полезный фонд рабочего времени одного работника за год; Клс - количество «условных» лицевых счетов; То -общая годовая трудоёмкость работ по исполнению бюджетов, выполняемая в УФК и ОФК.

1 См.: Приказ Федерального казначейства «О порядке открытая и ведения лицевых счетов Федеральным казначейством и его территориальными органами» от 07.10.2008 Кг 7н.

Данная методика позволяет обеспечить: оперативность получения информации о необходимом количестве штатных единиц; простоту, доступность и понятность для всех пользователей; отсутствие необходимости аудита данных о количестве выполняемых операций; возможность моделирования изменений штатной численности. С помощью этого экономического инструмента можно установить необходимое и достаточное количество работников органов Федерального казначейства.

Экономический эффект от внедрения «Методики определения штатной численности органов ФК» (8э1)можно определить по формуле S3l = Чв1 х Sot + Эф 1, где Чв1 - численность государственных гражданских служащих (далее ГГС) УФК и ОФК, высвобожденных в результате оптимизации штатной численности; Sot - фонд оплаты труда в расчете на одного работника УФК (ОФК) (сумма бюджетных средств, направляемых на содержание одного работника УФК (ОФК), по коду классификации операций сектора государственного управления 210 «Оплата труда и начисления на оплату труда»); 8ф1 - сумма сэкономленных бюджетных средств на обеспечение функционирования органа ФК, включающая средства на приобретение услуг по содержанию данного органа (по кодам классификации операций сектора государственного управления 220 «Приобретение услуг» и 290 «Прочие расходы») и на приобретение основных средств и материальных запасов (по кодам классификации операций сектора государственного управления 310 «Увеличение стоимости основных средств» и 340 «Увеличение стоимости материальных запасов»),

4.2. Методика оптимизации действующей сети ОФК. Под действующей сетью отделений управлений Федерального казначейства понимается совокупность ОФК, расположенных на территории субъекта федерации. Оптимизация сети ОФК представляет собой процесс выбора наилучшего её варианта, который включает необходимое и достаточное количество ОФК для эффективного выполнения их задач и функций, и осуществляется поэтапно.

Укрупненные показатели характеризуют ОФК и муниципальные образования, на территории которых оно расположено. Каждый укрупненный показатель включает количественные и оценочные детализированные показатели. Количественные детализированные показатели устанавливаются в соответствующих единицах измерения, указанных в наименовании детализированного показателя. Оценочные детализированные показатели определяются по системе «да /нет».

На втором этапе осуществляется оценка результатов управленческого обследования ОФК и муниципальных образований путем определения значения детализированных показателей и укрупненных показателей по каждому из них, после чего осуществляется группировка ОФК путем сравнения итоговых показателей.

Значения детализированных показателей по каждому ОФК и муниципальному образованию определяются специально созданной рабочей группой. По каждому ОФК (Оо) они определяются по формуле Оо = Ог + Оэ + Оп+ Офс, где Ог - оценка группы, к которой отнесено ОФК в % (первая группа оценивается в 30%, вторая - 20%, третья - 10%); Оэ - оценка эффективности деятельности ОФК.

Критерием оценки эффективности деятельности ОФК является среднее значение индекса эффективности (Эср) по соответствующей группе ОФК, определяемое по формуле Эср = Э1 / Ко, где Э1 - сумма индексов эффективности ОФК, отнесенных к соответствующей группе ОФК; Ко -количество ОФК, отнесенных к соответствующей группе.

Если значение индекса эффективности ОФК выше среднего показателя по группе, то оценка составляет 30%, если ниже - 10%. Если деятельность ОФК признается неэффективной, то значение индекса эффективности оценивается в 0%;

Оп - оценка площади служебного помещения на одного работника в соответствии со штатным расписанием без учета младшего обслуживающего персонала в % (более 10 м2 оценивается в 20%, от 6 до 10 м2 - 10%, до 6 м2 - 0%);

Офс - оценка формы собственности здания, занимаемого ОФК в % (положительный показатель («да») - 20%, отрицательный («нет») - 0).

Значения укрупненных показателей по каждому муниципальному образованию (Ом) определяются по формуле Ом = Оу + Оно+ Оос, где Оу -оценка удаленности муниципального образования от административного центра (%) (удаленность, составляющая более 200 км, оценивается в 10%, от 151 до 200 км - 20%, от 101 до 150 км - 30%, до 100 км - 40%); Оно -оценка наличия налогового органа на территории муниципального образования (%) (положительный показатель («да») оценивается в 10%, отрицательный («нет») - 0); Оос - оценка наличия оптоволоконной связи на территории муниципального образования (%) (положительный показатель («да») оценивается в 50%, отрицательный («нет») -10%).

Укрупненные показатели могут дополняться другими детализированными показателями, «стоимость» которых может меняться в зависимости от особенностей ОФК и территорий.

На третьем этапе вырабатываются предложения по созданию оптимальной сети ОФК и переходу к ней. ОФК, имеющие наибольший количественный удельный вес по результатам оценки управленческого обследования, принимаются за основу для дальнейшего присоединения к ним других отделений. На основании анализа возможных вариантов объединения ОФК и их географического положения готовится проект схемы их размещения.

На четвертом этапе осуществляется практический переход к оптимальной сети ОФК.

Внедрение Порядка оптимизация действующей сети ОФК должно привести к сокращению количества ОФК и числа работников.

Экономический эффект (Бэг) определяется по формуле Бэ2 = Бз2 + Бф2, где Бз2 - сумма сэкономленных бюджетных средств на оплату труда работников органов ФК, которая рассчитывается по: Бз2 = Чв2 х 8от, где Чв2 - численность высвобожденных работников ОФК; Бот - фонд оплаты труда в расчете на одного работника ОФК; Бф2 - сумма сэкономленных бюджетных средств на обеспечение функционирования ОФК.

4.3. Методика определения эффективности деятельности органа ФК. В настоящее время Федеральное казначейство, как уже отмечалось, осуществляет 39 бюджетных полномочий, полномочий и функций1, итогами выполнения которых являются результатами его деятельности.

Эффективность работы органа ФК выражается индексами эффективности его деятельности за определенный период времени (месяц, квартал, год, три года), к которым относятся:

- индекс эффективности деятельности органа ФК по обслуживанию средств бюджетов (Эо), определяемый по формуле Эо = Ро: 3;

- индекс эффективности деятельности органа ФК по защите средств бюджетов (Эз): Эз = Рз: 3;

1 См.: Бюджетный кодекс РФ. Ст. 166.1. Приказ Министерства финансов РФ от 04.03.2005 г. № ЗЗн «Об утверждении положений об управлениях Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации». Приказ Федерального казначейства от 29.03.2005 г. № 55 «Об утверждении Типового положения

об Отделении Управления Федерального казначейства по субъекту Российской федерации». Прикзз Минфина России Кг И4н и Федерального казначейства № 9н от 25 августа 2006 года «О порядке организации и ведения работы по представлению в судебных органах интересов Министерства финансов Российской Федерации и интересов Правительства Российской Федерации в случаях, когда их представление поручено Министерству финансов Российской Федерации». Система Консультант Плюс.

- индекс эффективности деятельности работников органа ФК по обслуживанию средств бюджетов (Эро): Эро = Ро: Зр;

- индекс эффективности деятельности работников органа ФК по защите средств бюджетов (Эрз): Эрз = Рз: Зр, где Ро - общественно значимые результаты деятельности органа ФК по обслуживанию средств бюджетов за такой-то период, определяемые по формуле Ро = Рп + Рв; Рз -общественно значимые результаты деятельности органа ФК по защите средств бюджетов за соответствующий период, определяемые по формуле Рз = Рк +Рю; где 3 - затраты на содержание органа ФК за соответствующий период; Зр - затраты на содержание работников органа ФК (сумма кассовых выплат, направленных на оплату труда, и начислений на фонд оплаты труда работников органа ФК).

Оценка эффективности деятельности органа ФК осуществляется с помощью соответствующих базовых индексов эффективности деятельности органов ФК (Эб) (далее - базовый индекс эффективности). Именно на них строятся критерии оценки эффективности деятельности органов ФК (далее - критерий оценки).

В диссертации обосновано, что возможны три основных варианта определения значения базовых индексов эффективности.

Первый вариант - значение базового индекса эффективности определяется как среднее значение индексов эффективности деятельности органа ФК соответствующего горизонтального уровня, например, на уровне УФК (Э61): Э61 = Э1 + Э2 + ЭЗ +.....Э83 / 83, где Э61 - значение базового индекса эффективности, определяемое по первому варианту; Э1; Э2; ЭЗ;...Э83 - значение индексов эффективности каждого из 83 УФК; 83 -количество всех УФК.

Второй вариант - централизованное установление значения базового индекса эффективности на основании плановых заданий (Эбг): Эбг = Рпл / Зпл, где Рпл - значение планируемых результатов деятельности органа ФК; Зпл - значение планируемых затрат на содержание органа ФК.

Третий вариант - значением базового индекса эффективности является значение индекса эффективности 2004 года (Эбз): Эбз = Р 2004 / 3 2004, где Р 2004 - значение результатов деятельности органа ФК за 2004 год; 3 2004 - значение затрат на содержание органа ФК за 2004 год1.

' Данный подход объясняется тем, что 2004 год - это последний год работы казначейства непосредст-

Учитывая, что значения индексов эффективности должны являться информационной базой для принятия управленческих решений и оценки уже принятых управленческих решений, можно использовать базовые индексы эффективности - как по отдельности, так и вместе.

Оценка эффективности деятельности органов ФК с использованием Э61 позволит установить положение соответствующего органа ФК среди других органов ФК в плане эффективности его деятельности. Использование Э62 покажет, как органом ФК выполняются плановые задания вышестоящих структур. Применение Эбз даст возможность увидеть динамику изменения эффективности деятельности соответствующего органа ФК.

Одновременное использование Э61, Э62 и Эбз позволит получить объемную картину состояния эффективности деятельности соответствующего органа ФК и оценить эффективность деятельности каждого органа ФК в сравнении её со средним показателем эффективности и показателями эффективности других органов данной структуры, а также покажет, как выполняются плановые задания вышестоящих органов.

Важным обстоятельством является также и то, что управленческие решения на основании анализа индексов эффективности и коэффициентов должны приниматься вышестоящим органом ФК в отношении нижестоящих подразделений (ЦАФК - в отношении УФК; УФК - в отношении ОФК). Самому УФК (ОФК) значения индексов эффективности и коэффициента фактической нагрузки могут показать лишь динамику изменений во времени. При этом УФК (ОФК) не уполномочено самостоятельно менять количество и объемы полномочий и функций, а также фонд оплаты труда (основную составляющую затрат) и т.п.

4.4. Методика определения и оценки результативности деятельности органа ФК. Для оценки результативности деятельности органа ФК направления его функционирования формализуются в детализированных показателях, которые подразделяются на действующие показатели (сведения о выполнении постоянных функций органа ФК) и принимаемые показатели (сведения о выполнении задач, ежегодно доводимых ФК).

Действующие детализированные показатели являются целями функционирования органа ФК. Принимаемые детализированные показатели ежегодно формулируются на основании главных дел ФК, а также могут быть индивидуальными для отдельных органов ФК.

венно в составе Минфина России. С 2005 года и по настоящее время Федеральное казначейство является самостоятельной федеральной службой, работающей с новыми задачами и по новым технологиям.

УФК доводит до ОФК детализированные показатели после получения на соответствующий финансовый год главных дел ФК из ЦАФК.

Детализированные показатели могут доводиться до органов ФК в течение бюджетного года более чем один раз в следующих случаях: смена руководителя соответствующего органа ФК; наделение ФК и его территориальных органов в течение бюджетного года новыми (дополнительными) государственными функциями или полномочиями.

Детализированные показатели включают конкретные цели и задачи деятельности органа ФК на предстоящий оценочный период и для удобства и наглядности оформляются в таблицу.

Оценка результативности деятельности органа ФК осуществляется, как правило, один раз в год, после сдачи годового отчета УФК (ОФК).

Механизм оценки включает три этапа. На первом этапе оценка исполнения каждой в отдельности задачи определяется по формуле О1 = 10 - С!, где О! - оценка исполнения соответствующей задачи; 10 -максимальное значение оценки выполнения задачи; О - санкции за нарушение или невыполнение задачи.

Санкции за нарушение или невыполнение задачи (С1) определяется с использованием относительных величин либо по формуле С1 = С * Н1, где С - значение санкции за однократное нарушение или невыполнение задачи; № - количество нарушений соответствующей задачи.

На втором этапе индекс результативности (Р) определяется как Р = 01 +01 +01 +....../ Ц где 01 - оценка исполнения соответствующей задачи; 1 - количество задач.

На третьем этапе вывод о результативности деятельности делается путем сравнения значения индекса результативности с критериальным показателем результативности деятельности органа ФК, которым признается значение оценки, равное 10 баллам. Вывод о результативности деятельности УФК (ОФК) в целом осуществляет руководитель вышестоящего органа ФК в следующем порядке:

- деятельность органа ФК признается результативной, если значение «Р» составляет от 8 до 10 баллов включительно;

- деятельность органа ФК признается недостаточно результативной, если значение «Р» составляет от 5 баллов включительно до 8 баллов;

- деятельность органа ФК признается нерезультативной, если значение «Р» составляет до 5 баллов.

Оценка эффективности и результативности деятельности УФК (ОФК) должны повлечь за собой следующие последствия: при признании деятельности органа ФК эффективной и результативной руководитель и коллектив этого органа поощряются в порядке, установленным законодательством РФ; в других случаях могут быть поставлены вопросы от обязательного повышения квалификации до освобождения государственных гражданских служащих от занимаемых ими должностей.

Экономический эффект от внедрения этого экономического инструмента определяется как 5эЗ = БзЗ + БфЗ, где ЭзЗ - сумма сэкономленных бюджетных средств на оплату труда работников органов ФК, которая определяется по формуле БзЗ = ЧвЗ х Бот, где ЧвЗ - численность высвобожденных работников органов ФК; Бот - фонд оплаты труда в расчете на одного работника органа ФК; БфЗ - сумма сэкономленных бюджетных средств на обеспечение функционирования органа ФК.

4.5. Методика определения и оценки результативности деятельности структурных подразделений органов ФК. Для удобства и наглядности оценка результатов выполнения целей и задач структурным подразделением органа ФК может оформляться в соответствующую таблицу (аналогичную таблице для органа ФК).

Оценка результативности деятельности отдела осуществляется в три этапа. На первом этапе оценка исполнения каждой в отдельности задачи (О!) определяется по формуле 01 = 10 - С], где 10 - максимальное значение оценки выполнения задачи; Сл - санкции за нарушение или невыполнение задачи.

Санкции за нарушение или невыполнение задачи (Я) определяются с использованием относительных величин либо по формуле С1 = С * где С - значение санкции за однократное нарушение или невыполнение задачи; № - количество нарушений по соответствующей задаче.

На втором этапе индекс результативности (Ро) определяется как

Ро = 01 + О! + 01 +....../ ¡; где 01 - оценка исполнения соответствующей

задачи; 1 - количество задач.

На третьем этапе вывод о результативности деятельности отдела делается путем сравнения значения средней оценки выполнения всех задач с критерием результативности деятельности, которым признается значение оценки, равное 10 баллам.

На основании средней оценки делается один из двух выводов: работа

отдела признается результативной, если индекс результативности составляет от 8 до 10 баллов; она признается нерезультативной, если индекс результативности ниже 8 баллов.

Вывод о результативности деятельности структурного подразделения может повлечь за собой следующие последствия: при признании деятельности отдела результативной коллектив отдела премируется; при признании деятельности отдела нерезультативной руководителем УФК (ОФК) может быть поставлен вопрос о назначении внеплановой аудиторской проверки деятельности отдела либо служебной проверки ГГС.

Экономический эффект от внедрения этого инструмента (S34) определяется по формуле S34 = 5ф4, где Бфз - сумма сэкономленных бюджетных средств на обеспечение функционирования органа ФК.

4.6. Методика определения и оценки результативности деятельности государственных гражданских служащих УФК и ОФК. Для определения результативности деятельности ГГС используются показатели его деятельности. Каждый показатель деятельности в зависимости от значимости этого показателя оценивается в процентах. Сумма оценок показателей деятельности составляет 100%. Значения выполнения показателей деятельности государственных гражданских служащих УФК в разрезе государственных должностей должны быть закреплены в установленном порядке в их должностных регламентах. Определение и общая оценка результативности деятельности осуществляется самим государственным гражданским служащим (самооценка) с последующим подтверждением этой оценки вышестоящим начальником.

Механизм определения и оценки результативности деятельности государственного гражданского служащего включает три этапа.

На первом этапе производится определение исполнения каждого по отдельности показателя деятельности. Основным критерием оценки является отсутствие нарушений выполнения показателя деятельности. Наличие нарушения (независимо от количества нарушений) показателя деятельности считается отрицательным результатом выполнения показателя деятельности, и значение результата этого показателя не принимается в расчет при определении общей оценки результативности деятельности государственного гражданского служащего.

На втором этапе общая оценка результативности деятельности государственного гражданского служащего (Ообщ) определяется как

Ообщ = 100% - Он, где Он - сумма оценок невыполненных показателей деятельности, которая определяется по формуле Он = 01 + 02 +..., где 01,02,... -оценка невыполненного показателя деятельности.

Вывод о результативности деятельности государственного гражданского служащего (оценка результативности деятельности) делается путем сравнения значения 100%-ного результата деятельности с общей оценкой итогов работы государственного гражданского служащего.

Вывод о результативности деятельности государственного гражданского служащего делается должностным лицом, подтверждающим оценку и общую оценку деятельности государственного гражданского служащего. Деятельность государственного гражданского служащего признается результативной, если Ообщ составляет от 95 до 100%; недостаточно результативной, если Ообщ составляет от 50 до 95%; нерезультативной, если Ообщ менее 50%.

Вывод о результативности деятельности государственного гражданского служащего может повлечь за собой следующие последствия: при признании деятельности государственного гражданского служащего результативной он премируется; при признании деятельности государственного гражданского служащего недостаточно результативной снижается размер его премии в установленном порядке; при признании деятельности государственного гражданского служащего нерезультативной в отношении него помимо невыплаты премии руководителем УФК (ОФК) могут быть поставлены вопросы обязательного повышения квалификации или проведения внеочередной аттестации.

Размер премии для государственных гражданских служащих (Пр) определяется по формуле Пр = Пп * Ообщ /100% * Вф/Вп, где Пп - плановый размер премии; Ообщ - общая оценка результативности деятельности государственного гражданского служащего; Вф - фактически отработанное время; Вп - плановое рабочее время.

Экономический эффект от внедрения этого инструмента является составной частью экономического эффекта от внедрения инструмента определения и оценки результативности деятельности структурных подразделений и, по мнению автора, не нуждается в отдельном определении.

Таким образом, экономический эффект от внедрения системы инструментов, обеспечивающих экономическую эффективность и результативность деятельности казначейской системы, можно определить двумя

способами. Первый способ определения экономического эффекта (Si) состоит в суммировании экономических эффектов от внедрения каждого инструмента по отдельности: Si = Бэг + S32 + Бэз+ S34, где S3i, S32, S33, S34,-сумма сэкономленных бюджетных средств на содержание органов ФК в результате применения соответствующих инструментов. Второй способ определения экономического эффекта (S2) заключается в вычислении разницы между запланированными затратами на содержание казначейской системы и фактически произведенными расходами на её содержание после внедрения рассмотренной системы инструментов: S2 = Sn - Зф, где Sn -сумма запланированных для использования системой Федерального казначейства бюджетных средств; Бф - сумма фактически использованных системой Федерального казначейства бюджетных средств после внедрения новых инструментов функционирования Федерального казначейства.

В ОБЛАСТИ ПРАКТИКИ

5. Рекомендации по повышению экономической эффективности функционирования системы органов исполнительной власти Российской Федерации.

Внедрение системы управления экономической эффективностью деятельности органов исполнительной власти следует осуществлять отдельно в каждом ведомстве и поэтапно.

На первом этапе необходимо выполнение работы по определению общественно значимых результатов деятельности данного органа исполнительной власти. Поэтому важно установление всех государственных полномочий (услуг, функций), осуществляемых данной структурой власти. Последовательно применяя критерии объективности, измеримости и информативности, из всего спектра итогов её деятельности предстоит выделить такие итоги, которые являются общественно значимыми.

На втором этапе следует произвести определение базовых индексов эффективности и индексов эффективности органов, входящих в систему. Это создаст соответствующую информационную базу для дальнейшего внедрения системы управления экономической эффективностью. Анализ данных показателей позволит увидеть перекосы между выделяемыми ресурсами и фактической нагрузкой на эти органы.

На третьем этапе необходимо принятие управленческих решений по вопросам перераспределения ресурсов и нагрузки. Данные управленческие решения должны сопровождаться мероприятиями по определению необходимого и достаточного количества работников органов и самих этих органов. Оптимизация их числа создаст экономический эффект. По-

еле реализации мероприятий данного этапа в органе исполнительной власти должна сложиться ситуация, при которой разница между индексами эффективности деятельности различных органов данного ведомства будет приближена к минимальному значению (идеальным считается 0-5%).

На следующем этапе предстоит внедрение для постоянного применения инструментов определения и оценки эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти, результативности деятельности их структурных подразделений и сотрудников. Данный этап является перманентным. Постоянный анализ состояния эффективности деятельности всех подразделений позволит принимать соответствующие решения по перераспределению ресурсов, объемов работы и выявит имеющиеся резервы.

Регулярная оценка результативности деятельности сотрудников обеспечит руководство соответствующей информацией о работе конкретного гражданина (создаст историю его работы) и позволит осуществлять моральное и материальное стимулирование на объективной платформе. Это должно побуждать каждого специалиста, а заодно и орган исполнительной власти в целом, к более результативной деятельности и являться одним из наиболее важных факторов его работы.

Комплексное применение в органе исполнительной власти экономических инструментов даст возможность управлять эффективностью его деятельности и мобильно реагировать на динамично изменяющиеся внешние финансово-экономические условия. Это будет способствовать повышению эффективности функционирования всей системы органов исполнительной власти страны.

III. КРАТКИЕ ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ

1. До сих пор в экономической науке продолжаются дискуссии о методах управления изменениями системы органов исполнительной власти на основе анализа эффективности и результативности их деятельности.

2. Являясь субъектом государственного управления экономикой, система органов исполнительной власти обязана оказывать обществу качественные государственные услуги (выполнять государственные функции), при этом рационально использовать имеющийся потенциал для собственного функционирования.

3. Система органов исполнительной власти участвует в экономической жизни страны, потребляя средства государственного бюджета на свое собственное содержание и обеспечивая при этом определенные экономические результаты. Система органов исполнительной власти входит в со-

став сектора государственного управления и находится в той части государственного сектора экономики, которая не занимается предпринимательской деятельностью.

4. Применение в системе управления, ориентированного на результаты, категорий «эффективность» и «результативность» функционирования позволяет рассмотреть эту систему как систему управления экономической эффективностью деятельности органов исполнительной власти, которая представляет собой совокупность субъекта, объекта и процессов (планирования, организации, мотивации, управленческого учета и контроля) системы управления, находящихся во взаимоотношениях и взаимосвязях друг с другом по поводу наиболее эффективного и результативного использования бюджетных средств и консолидированных в единую систему для достижения запланированных результатов.

5. Федеральное казначейство как финансовый институт является органом исполнительной власти, обеспечивающим кассовое обслуживание исполнения бюджетов, имеющим трехуровневую, централизованную и иерархичную структуру, выполняющим функции главного распорядителя, распорядителя и получателя средств федерального бюджета. В реализации Федеральным казначейством перечисленных функций заключается его сходство с другими государственными органами, и именно при реализации этих полномочий возникают финансово-экономические отношения по использованию бюджетных средств (затраты) и достижению поставленных целей деятельности (результаты). В этом сегменте компетенции органов исполнительной власти и необходимо искать пути повышения экономической эффективности их деятельности.

6. В работе смоделирована система управления экономической эффективностью деятельности в Федеральном казначействе и определено состояние элементов этой системы. Обоснована необходимость совершенствования процессов планирования и управленческого учета.

7. Выработаны подходы к определению стоимости затрат на содержание органов Федерального казначейства и стоимости общественно значимых результатов их деятельности. Стоимость затрат предложено рассматривать как сумму средств, использованных на обеспечение функционирования казначейской системы и оплату труда работников органов ФК.

Стоимость общественно значимых результатов предложено рассматривать как сумму средств, обслуженных и защищенных Федеральным казначейством в процессе его деятельности.

8. Система экономических инструментов, позволяющих повысить экономическую эффективность функционирования органов Федерального казначейства, включает: методику определения штатной численности ор-

ганов ФК; порядок установления оптимального структурного количества ФК; порядок определения и оценки экономической эффективности и результативности органов ФК; порядок определения и оценки результативности деятельности структурных подразделений органов ФК; определение и оценку результативности деятельности работников его органов.

9. Выработаны предложения по повышению экономической эффективности функционирования системы государственных органов на примере Федерального казначейства. Они выражают необходимость создания в органах исполнительной власти системы управления экономической эффективностью их деятельности. Внедрение этой системы должно осуществляться отдельно в каждом ведомстве и поэтапно. В первую очередь определяются общественно значимые результаты деятельности каждого органа исполнительной власти. Далее уточняются значения базовых индексов эффективности и индексов эффективности органов, входящих в состав ведомства. Затем принимаются управленческие решения по вопросам перераспределения ресурсов и нагрузки. На четвертом этапе внедряются и применяются инструменты определения и оценки эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти, результативности деятельности их структурных подразделений и сотрудников.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора

Монографии:

1. Демидов А.Ю. Повышение эффективности управления, ориентированного на результаты, в системе Федерального казначейства. - М.: Финансы, 2008. (9,5 п.л.)

2. Демидов А.Ю. Совершенствование управления Федерального казначейства, ориентированного на результаты. - М.: Финансы, 2008. (7,5 п.л.)

3. Демидов А.Ю., Колесов A.C., Ревайкин A.C., Гуртов В.А. Некоторые аспекты методологии управления в Федеральном казначействе, ориентированном на результаты. - Петрозаводск: Изд-во Петрозаводский государственный университет, 2008. (27 пл., в т.ч. автора 0,35 пл.).

4. Демидов А.Ю. Казначейское обслуживание Вооруженных сил в России. - Самара: Изд-во Самарского научного центра РАН, 2005. (17.7 п.л.)

5. Демидов А. Ю., Мальцев A.A. Организация финансового обеспечения Вооруженных Сил России через систему специальных органов фе-

дерального казначейства. - Самара: Издательство СНЦ РАН, 2002. (9,18 пл., в т.ч. автора 4.94 пл.)

6. Мальцев A.A., Демидов А. Ю., Клочков И.А. Методологические вопросы системы финансового обеспечения Вооруженных Сил. - Ростов-на-Дону: Изд-во СКНЦ ВШ, 2001. (11,2 пл., в т.ч. автора 5,29 пл.)

Статьи в журналах из перечня ВАК Мннобрнауки РФ (экономика):

7. Демидов А.Ю. Методологические аспекты определения общественно значимых результатов деятельности органов исполнительной власти II Финансы. - 2009. - № 9. (0,6 пл.)

8. Демидов А.Ю. Эффективность и результативность деятельности органов исполнительной власти. // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. - 2009.- август. -15(48). (0,7 пл.)

9. Демидов А.Ю. Системный, функциональный и процессный подходы к функционированию органов исполнительной власти в условиях ориентации их деятельности на конечные результаты. // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. - 2009. - август. - 16(49). (0,5 пл.)

Ю.Демидов А.Ю. Принципы БОР в деятельности администраторов бюджетных средств. // Финансы. - 2009. - № 2. (0,3 пл.)

П.Демидов А.Ю. Управленческий контроль деятельности Федерального казначейства. // Вестник Казанского гос. техн. ун-та. - 2009. - № 1. (0,8 пл.)

12.Демидов А.Ю. Управленческий учет в органах Федерального казначейства. // Финансы. - 2008,- № 5. (0.4 пл.)

13.Демидов А.Ю. Вопросы управленческого учета в органах Федерального казначейства. // Вестник Самар. гос. эконом, ун-та. - 2008. - № 3 (41). (0,8 пл.)

14.Демидов А.Ю. Мотивация в деятельности органов Федерального казначейства Самарской области. // Вестник Саратов, гос. соц.-эконом. унта. -2008. -№ 2 (21). (0.31 пл.)

15.Демидов А.Ю. Общественно значимые результаты деятельности Федерального казначейства. // Финансы. - 2007. - № 11. (0,1 пл.)

Статьи в других журналах из перечня ВАК Минобрнауки РФ:

16. Демидов А.Ю. Роль аудита в повышении эффективности деятельности территориального органа Федерального казначейства. // Известия Самар. науч. центра Российской Академии наук. - Т. 8. - 2006. — № 2. (0,43 пл.)

17.Демидов А.Ю. Актуальные вопросы взаимодействия Федерального

казначейства с участниками бюджетного процесса Российской Федерации. И Известия Самар. науч. центра Российской Академии наук. - Т. 8. - 2006. -№3.(0,47 пл.)

18. Демидов А.Ю. Модели исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации органами Федерального казначейства. Региональное развитие в России: перспективы, конкурентоспособность, политика: Материалы Междунар. науч. форума 16-18 мая 2005 года. Часть 2. - Самара: Самар. гос. эконом, академия, 2005 (0.67 пл.)

19.Демидов А.Ю. Анализ исполнения федерального бюджета на территории Самарской области в 2004 году. // Известия Самар. науч. центра Российской Академии наук. Спец. вып. «Новые гуманитарные исследования». - Самара: Изд-во Самар. науч. центра РАН, 2005. (0,4 пл.)

20.Демидов А.Ю. Становление и развитие казначейства в России. // Известия Самар. науч. центра Российской Академии наук. Спец. вып. «Экономика и управление народным хозяйством». - Самара: Изд-во Самар. науч. центра РАН, 2004. (0,4 пл.)

21.Демидов А.Ю. Исполнение расходов федерального бюджета воинских формирований и других подразделений силовых министерств и ведомств в условиях единого казначейского счета. И Известия Самар. науч. центра Российской Академии наук. Спец. вып. «Актуальные проблемы экономики и права». - Самара: Изд-во Самар. науч. центра РАН, 2003. (0,4 пл.)

22.Демидов А.Ю. Анализ результатов проведения эксперимента по финансированию войск Приволжского военного округа через систему органов федерального казначейства. Н Известия Самар. науч. центра Российской Академии наук. Спец. вып. «Актуальные проблемы экономики». -Самара: Изд-во Самар. науч. центра РАН, 2002. (0,4 пл.)

Научные публикации в иных изданиях;

23 .Демидов А.Ю. Некоторые вопросы управления результатами в органах Федерального казначейства. // Бюджет. - 2007. - Сентябрь. (0,1 пл.)

24.Демидов А.Ю. Практика применения внутреннего аудита в целях оптимизации деятельности Управления Федерального казначейства по Самарской области. Государственный контроль (1656-2006). Практика осуществления ведомственного финансового контроля и аудита: Сборник

матер. Всерос. науч.-практ. конф. - Уфа: Белая Река. 2006. - 192 с. (0.8 пл.)

25.Демидов А.Ю. Внутренний аудит как инструмент оптимизации деятельности Управления Федерального казначейства по Самарской области. И Бюджет. -2006. - Октябрь. (0.1 пл.)

26.Демидов А. Ю. Федеральное казначейство как краеугольный камень экономической системы страны // Бюджет. - 2006. - Июнь. (0.2 п.л.)

27.Демидов А. Ю. Анализ эксперимента по финансированию войск Приволжского военного округа через органы федерального казначейства Самарской области. - М.: 46 ЦНИИ МО РФ, 2004. (0,4 пл.)

Учебные пособия:

28. Демидов А.Ю., Котиков А.О., Губина Л.Е., Антипов С.Г., Лукин А.Г. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации: Учеб. пособие. - Самара: Самар. гос. техн. ун-т, 2008. (4.7 пл., в т.ч. автора 1,1 пл.)

29.Демидов А.Ю. Финансовый контроль при казначейском исполнении федерального бюджета: Учеб. пособие. - Самара: Изд-во СНЦ РАН, 2005. -(6,8 пл.)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

ДЕМИДОВ Александр Юрьевич

Тема диссертационного исследования Повышение эффективности и результативности функционирования органов исполнительной власти России (на примере Федерального казначейства)

Научный консультант доктор экономических наук, профессор, заслуженный экономист Российской Федерации Прокофьев Станислав Евгеньевич

Изготовление оригинал-макета Демидов Александр Юрьевич

Подписано в печать 09.11.2009. Формат 60x84 1/16. Бумага офсетная. Усл. п. л. 2,0. Уч.-изд. л. 1,98. Тираж 100 экз. Заказ № 808

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Самарский государственный технический университет» 443100, г. Самара, ул. Молодогвардейская, 244. Главный корпус

Отпечатано в типографии Самарского государственного технического университета 443100, г. Самара, ул. Молодогвардейская, 244. Корпус № 8

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Демидов, Александр Юрьевич

ВВЕДЕНИЕ.

Раздел 1. ВЗАИМОСВЯЗЬ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ СТРАНЫ.

Глава 1.1. Определение объекта и субъекта государственного управления экономикой как основы проведения процессов институционализации государственности.

Глава 1.2. Функционирование органов исполнительной власти в условиях ориентации их деятельности на конечные результаты.

Глава 1.3. Эффективность и результативность деятельности органов исполнительной власти.

Раздел 2. СИСТЕМНЫЙ И ФУНКЦИОНАЛЬНЫЙ ПОДХОДЫ К УПРАВЛЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТЬЮ И РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬЮ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА.

Глава 2.1. Структура Федерального казначейства как субъекта государственного управления.

Глава 2.2. Состояние объекта системы управления эффективностью деятельности Федерального казначейства.

Глава 2.3. Реализация функций управления в Федеральном казначействе.

Раздел 3. РЕАЛИЗАЦИЯ ПРОЦЕССНОГО ПОДХОДА К УПРАВЛЕНИЮ ФЕДЕРАЛЬНЫМ КАЗНАЧЕЙСТВОМ КАК ЭЛЕМЕНТОМ СИСТЕМЫ

ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ.

Глава 3.1. Федеральное казначейство как участник бюджетного процесса.

Глава 3.2. Направления и результаты деятельности Федерального казначейства.

Глава 3.3. Информационное моделирование казначейской системы.

Раздел 4. ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ В ФЕДЕРАЛЬНОМ КАЗНАЧЕЙСТВЕ НА ОСНОВЕ

ФУНКЦИОНАЛЬНОГО ПОДХОДА.

Глава 4.1. Совершенствование управленческих процессов системы управления экономической эффективностью деятельности Федерального казначейства.

Глава 4.2. Предложения по внедрению системы управления экономической эффективностью деятельности.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Повышение эффективности и результативности функционирования органов исполнительной власти России"

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью дальнейшего совершенствования работы органов исполнительной власти в условиях усложняющихся социально-экономических отношений, а также изменения состояния отдельных объектов государственного управления. Спецификой завершающего этапа исследования является негативное влияние мирового финансового кризиса, который обуславливает острую потребность экономии бюджетных средств, затрачиваемых на функционирование государственного аппарата страны.

Выступая на расширенном заседании Государственного Совета Российской Федерации 8 февраля 2008 года, Президент РФ, наряду с другими задачами, остановился на вопросах совершенствования государственного управления. Государство должно «создать мотивацию эффективной деятельности ведомств и отдельных чиновников»!.

Одной из главных целей реализуемых в настоящее время в России административной, бюджетной реформ и реформы государственной службы является повышение эффективности и результативности государственного управления.

Правительство Российской Федерации в качестве одного из путей повышения эффективности и результативности функционирования государственных органов закрепило в механизме финансового обеспечения их деятельности переход от «управления затратами» к «управлению результатами». При этом «управление результатами» осуществляется на основании принципа «бюджетирования, ориентированного на результаты».

Актуальной также является задача «апробации и внедрения системы показателей и критериев оценки деятельности федерального государственного органа, его самостоятельного структурного подразделения либо территориального института федерального органа исполнительной власти, Выступление Президента Российской Федерации на расширенном заседании Государственного Совета Российской Федерации «О стратегии развития России до 2020 года» 8 февраля 2008 г. - М.: ФГУП Изд-во «Известия» УД Президента РФ. С. 25. а также профессиональной служебной деятельности гражданских служащих»'.

Окончательный переход органов исполнительной власти к управлению по результатам до настоящего времени не осуществлен". Не решен также вопрос установления общественно значимых результатов деятельности органов исполнительной власти, имеющий принципиальное значение для определения эффективности их деятельности. Кроме этого, все еще отсутствует единая система управления экономической эффективностью деятельности органов исполнительной власти, которая позволяла бы государству экономно расходовать финансовые средства, а обществу - судить достигаются ли органами государственного управления цели их деятельности и насколько экономически обоснованы расходы государства на содержание государственного аппарата.

Степень разработанности проблемы. В мировой и российской экономической науке уделяется большое внимание проблемам качества государственного управления экономикой. Дискуссии о выборе той или иной модели государственного регулирования экономики посвящены труды А. Смита, Дж. М. Кейнса, М. Фридмана, П. Самуэльсона, Дж. Гэлбрей-та, Е. Домара, Я. Тинбергена, Э. Хансена, Р. Харрода и др.

Концепция повышения эффективности функционирования государственного сектора через соотнесение выгод и затрат, связанных с созданием общественных благ, развивается в работах Э. Аткинсона, Дж. Стиглица, Р. Мастрейна, Д. Брюммерхоффа и других зарубежных ученых.

Вопросы теории государственного управления и эффективности государственной службы рассматриваются в трудах Г. В. Атаманчука, Е. В. Балацкого, А. В. Бачурина, И. Н. Барцица, Л. В. Вагиной, Е. Е. Румянце

Указ Президента РФ от 06.06.2007 г. № 722 «Об утверждении положения о порядке проведения экспериментов в ходе реализации федеральных программ развития федеральной государственной гражданской службы». Система Консультант Плюс. л

См.: Бюджетная реформа в России 2004 — 2006 гг. Институт развития промышленной и экономической политики, 2008. http:/Лwvw.ir-pcp.ru./analytics/bor/pdf/budgrefoпп.pdf. вой, В. Л. Тамбовцева, Ф. И. Шамхалова, Л. И. Якобсона.

Проблемам совершенствования межбюджетных отношений посвящены работы С. Г. Крутовой, А. Л. Кудрина, А. М. Лаврова, Ю. И. Лю-бимцева, И. Д. Мацкуляка, В. П. Ширяева и др.

Специфика функционирования казначейской системы раскрывается в публикациях С. И. Гусева, И. Н. Данилиной, В. Н. Каретина, Т. Г. Несте-ренко, А. Ю. Пантелеева, С. Е. Прокофьева, С. В. Солониной, С. А. Фи-сенко, В. Ю. Чигирева, Ю. Г. Швецова, Л. В. Шубиной.

Несмотря на серьёзную проработку данной проблемы, до настоящего времени отсутствует единый научно обоснованный и системный подход к определению и оценке экономической эффективности деятельности органов исполнительной власти. Нет системы управления экономической эффективностью их деятельности, не определена совокупность инструментов, которые обеспечивали бы необходимую экономическую эффективность их функционирования и механизмы стоимостного выражения результатов деятельности.

Цель диссертационной работы состоит в комплексном теоретико-прикладном решении проблем повышения эффективности и результативности функционирования органов исполнительной власти России (на примере Федерального казначейства) и разработке рекомендаций по совершенствованию соответствующих процессов.

Постановка данной цели обусловила необходимость решения следующих научных и практических задач:

- сформулировать основные теоретические подходы к исследованию эффективности и результативности функционирования органов исполнительной власти России;

- разработать подход к функционированию органов исполнительной власти в условиях ориентации их деятельности на конечные результаты;

- обобщить существующие подходы к определению и оценке эффективности, а также результативности деятельности органов исполнительной власти;

- определить роль и значение деятельности Федерального казначейства в функционировании системы органов исполнительной власти, а также основные направления и общественно значимые результаты его деятельности;

- выработать подходы к определению стоимостного выражения затрат на содержание органов исполнительной власти и стоимости общественно значимых результатов их деятельности (на примере Федерального казначейства);

- развить теоретические положения, связанные с выбором системы управления экономической эффективностью деятельности органов исполнительной власти, механизмами её определения и ориентацией на результаты;

- смоделировать систему управления экономической эффективностью деятельности органов исполнительной власти (на примере Федерального казначейства);

- разработать новые экономические инструменты планирования и управленческого учета, повышающие экономическую эффективность их функционирования (на примере Федерального казначейства);

- аргументировать предложения по повышению экономической эффективности функционирования органов исполнительной власти на примере Федерального казначейства.

Объектом исследования являются функционирующие органы исполнительной власти России, в частности, Федерального казначейства, на примере которого раскрываются возможности повышения эффективности и результативности работы за счет создания системы управления, включающей новые экономические инструменты.

Предметом исследования являются финансово-экономические отношения, возникающие между органами исполнительной власти (включая структуры Федерального казначейства), между ними и другими субъектами хозяйствования по поводу их эффективного и результативного функционирования, направленного на выполнение ими государственных функций.

Область исследования диссертации соответствует требованиям паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит: пп. 1.5.; 2.1.; 2.2.; 2.5.; 2.6.; по специальности 08.00.05 — экономика и управление народным хозяйством (управление инновациями и инвестиционной деятельностью): 4.1.; 4.2.

Теоретическую и методологическую основу работы составляют положения теории функционирования органов государственной власти, в том числе Федерального казначейства, труды ведущих отечественных и зарубежных ученых по широкому кругу обозначенных проблем.

Обоснованность и достоверность исследования достигается применением общенаучных методов. Анализ и синтез позволили установить особенности функционирования органов государственного управления в условиях ориентации их деятельности на конечные результаты. Абстрагирование дало возможность выявить закономерности этой деятельности. Метод обобщения позволил распространить выводы исследований, полученные в органах Федерального казначейства, на другие органы исполнительной власти. Аналогия позволила применить в деятельности органов государственного управления методы, используемые в реальном секторе экономики. Метод моделирования дал возможность построить информационные модели казначейской системы и системы управления, ориентированного на результаты, установить приоритеты этого управления.

Информационной базой исследования послужили бюджетное законодательство России, бюджетные послания Президента РФ Федеральному собранию Российской Федерации, нормативные акты Правительства РФ, Минфина РФ (в том числе Федерального казначейства), а также Федеральной службы государственной статистики, Федеральной налоговой службы, исполнительных и представительных органов власти субъектов федерации и муниципальных образований, их официальных сайтов, данные специальной периодической печати, нормативно-правовые акты в области функционирования органов государственной власти.

Научная новизна диссертации заключается в комплексной разработке концепции повышения эффективности и результативности функционирования органов исполнительной власти России, и прежде всего Федерального казначейства, обеспечивающей рациональное использование имеющегося потенциала этих органов в рыночных условиях, что представляет собой решение методологически крупной практической проблемы, имеющей большое народнохозяйственное значение для дальнейшего экономического роста страны и развития общества.

Основные научные результаты исследования, полученные лично соискателем, и их научная новизна в области специальности 08.00.10 — финансы, денежное обращение и кредит состоят в следующем:

1. Обосновано содержание общественно значимых результатов деятельности органов исполнительной власти и установлены критерии их определения. При этом важным и общественно значимым результатом деятельности органа исполнительной власти является обобщающий итог реализации государственной функции (выполнения государственной услуги) в стоимостном выражении, показывающий полезность деятельности органа исполнительной власти для общества и государства; в качестве критериев определения общественно значимых результатов следует рассматривать объективность, измеримость и информативность.

2. Разработаны теоретические подходы к системе управления экономической эффективностью деятельности органа исполнительной власти как совокупности субъекта, объекта и процессов (планирования, организации, мотивации, управленческого учета и контроля) системы управления, находящихся во взаимоотношениях и взаимосвязях друг с другом по поводу наиболее эффективного и результативного использования бюджетных средств, достижения запланированных результатов.

3. Предложена информационная модель системы управления экономической эффективностью деятельности Федерального казначейства, отражающая сложную структурированную систему, направленную на эффективное и результативное использование бюджетных средств на его содержание, и представляющая собой совокупность и взаимосвязь затрат на эти цели и результаты осуществляемой им деятельности.

4. Установлены и классифицированы 10 основных направлений деятельности Федерального казначейства, среди которых выделены: три основные - обеспечение и кассовое обслуживание исполнения бюджетов; учёт внебюджетных средств; распределение и учет доходов по уровням бюджетов в разрезе администраторов поступлений; два смешанных - правовая защита интересов казны России, распространение информационных технологий во внешней среде; пять внутренних - осуществление внутреннего контроля и аудита; обеспечение режима секретности и безопасности информации; кадровое обеспечение; финансовое обеспечение; административно-хозяйственное обеспечение.

5. Определены четыре общественно значимых результата деятельности органов Федерального казначейства, представляющие: объем кассовых поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, распределенных, перечисленных и учтенных Федеральным казначейством; объем кассовых выплат из бюджетов бюджетной системы страны, произведенных и учтенных Федеральным казначейством; сумму бюджетных средств, сохраненных Федеральным казначейством в бюджетах бюджетной системы России в ходе предварительного и текущего финансового контроля от необоснованного и нецелевого использования; сумму бюджетных средств, сохраненных Федеральным казначейством в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации в ходе проводимой работы.

6. Многосторонне раскрыто состояние современной системы управления экономической эффективностью деятельности Федерального казначейства:

- определена особенность субъекта системы управления экономической эффективностью деятельности Федерального казначейства, состоящая в том, что наибольшее количество его подразделений представлены на уровне отделений Федерального казначейства (далее - ОФК) (около 2200 ОФК, почти 40 тыс. работников, в том числе около 7500 «руководителей»). Самыми «насыщенными» гражданскими служащими категории «руководители» являются ОФК 3-й группы (около 30% от штатной численности);

- сформулировано содержание функции планирования в Федеральном казначействе как деятельности субъекта системы управления по определению предполагаемого конечного общественно значимого результата деятельности, декомпозиции целей на направления деятельности и операции в разрезе конкретных исполнителей и сроков, а также требуемых для этого ресурсов;

- уточнено содержание функции организации в Федеральном казначействе как деятельности по установлению структуры субъекта системы управления в соответствии с её целями, по декомпозиции целей его функционирования на задачи (операции) и закреплению их за конкретными исполнителями по регламентации деятельности;

- конкретизировано содержание функции мотивации в Федеральном казначействе как деятельности по обеспечению заинтересованности казначейских работников в своевременном и качественном выполнении порученных им задач (операций) и делегированных им обязанностей с использованием моральных и материальных стимулов в целях достижения общественно значимых результатов деятельности Федерального казначейства;

- охарактеризовано по-новому содержание функции управленческого учета в Федеральном казначействе как деятельности по регистрации, обобщению и анализу управленческой информации в целях создания информационной базы для определения и оценки эффективности и результативности деятельности отдельных работников, структурных подразделений, других органов и системы Федерального казначейства в целом;

- представлено авторское понимание функции управленческого контроля в Федеральном казначействе как деятельности по проверке (обследованию, надзору, наблюдению, анализу) затрат, процессов (планирования, организации, мотивации, учета, контроля) и результатов функционирования конкретных работников, структурных подразделений и органов данного института, его системы в целом на соответствие требованиям нормативно-правовых актов и принятым управленческим решениям.

Основные научные результаты исследования, полученные лично соискателем, и их научная новизна в области специальности 08.00.05 -экономика и управление народным хозяйством (управление инновациями и инвестиционной деятельностью):

7. Обоснован вывод о том, что анализ эффективности и результативности работы органов исполнительной власти является основой для управления изменениями в этой системе, направленными на минимизацию общественных издержек её функционирования в условиях обеспечения максимального народнохозяйственного эффекта и основанными на внедрении в практику государственного управления организационно-управленческих инноваций.

8. Разработана новая парадигма целей реформирования системы органов исполнительной власти - повышение эффективности и результативности их деятельности при безусловном качественном и своевременном оказании государственных услуг, выполнении государственных функций. При этом в качестве объекта управления предложено рассматривать не только производственный подход, основанный на делении экономики страны на отрасли, комплексы и/или кластеры, но и всю совокупность социально-экономических отношений, структурированных по пяти секторам экономики: нефинансовых и финансовых корпораций; государственного управления; некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства; сектор домашних хозяйств и государственный сектор.

9. Уточнена методология оценки эффективности и результативности функционирования органов исполнительной власти России на основе комплексного анализа:

- структуры органов как системы (на уровне всей их совокупности), состоящей из взаимосвязанных элементов; наличия обратных связей объекта с субъектом управления, на основе которых принимаются управленческие решения; показателей эффективности и результативности функционирования системы в целом;

- реализации функций качественного управления органов исполнительной власти (на уровне отдельных органов) — от планирования до оценки результатов их деятельности за отчетный период; динамики показателей эффективности и результативности, обосновывающей целесообразность продолжения деятельности или реорганизации того или иного органа исполнительной власти.

10. Выявлено, что существенным резервом повышения эффективности и результативности функционирования органов исполнительной власти является формирование фундаментальных научных методов управления изменениями их системы, для реализации которых:

- разработана методика изучения эффективности и результативности деятельности органа исполнительной власти (подразделений и работников), которая состоит в идентификации и анализе выполнения функций и полномочий, в оценке эффективности реализации управленческого цикла на основе функционального и процессного подходов, а также в применении оценки рациональности организационной структуры управления и в определении стоимостных критериев эффективности деятельности органа исполнительной власти на основе соотнесения результатов и затрат;

- предложена система показателей эффективности и результативности деятельности органа исполнительной власти (подразделений и работников): соотношение стоимостного выражения общественно значимых результатов их деятельности и стоимости затрат на их содержание; показатели результативности деятельности, рассматриваемые как степень достижения запланированных результатов.

Основные положения диссертации, которые выносятся на защиту.

- Определение сути и формализованного подхода к общественно значимым результатам деятельности органов исполнительной власти.

- Обоснование информационной модели системы управления экономической эффективностью деятельности органов исполнительной власти.

- Выводы о содержании и элементах системы управления экономической эффективностью деятельности в Федеральном казначействе.

- Определение системы экономических инструментов, позволяющих повысить экономическую эффективность функционирования органов Федерального казначейства. В её числе: методика определения штатной численности органов ФК; порядок установления оптимального структурного его количества; порядок определения и оценки его экономической эффективности и результативности; порядок определения и оценки результативности деятельности структурных подразделений органов ФК; определения и оценки результативности деятельности работников его органов.

- Рекомендации по повышению экономической эффективности функционирования системы органов исполнительной власти Российской Федерации.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что разработаны новые теоретические подходы для обоснования экономической составляющей функционирования органов исполнительной власти в условиях ориентации их деятельности на конечные результаты. Сформулированы методологические подходы к системе управления экономической эффективностью деятельности органов исполнительной власти, её содержанию и элементам. Тем самым данное исследование развивает существующее в науке направление изучения экономической составляющей функционирования системы органов государственного управления, системы управления экономической эффективностью их деятельности, а также путей повышения эффективности деятельности государственного аппарата.

Практическая значимость исследования заключается в построении системы управления экономической эффективностью деятельности органов исполнительной власти и разработке новых инструментов, обеспечивающих её совершенствование в ходе функционирования системы государственного управления. Выводы и предложения диссертации могут быть положены в основу дальнейшей научной работы, а также использованы участниками бюджетного процесса в практической деятельности по повышению эффективности и результативности деятельности государственных органов.

Апробация результатов исследования выражается в том, что часть предложений, содержащихся в диссертации, доведена автором до уровня практических локальных актов, которые внедрены в деятельность территориального органа Федерального казначейства - Управления федерального казначейства (УФК) по Самарской области. К ним относятся:

- методика определения штатной численности органов Федерального казначейства;

- порядок оптимизации сети органов Федерального казначейства;

- порядок определения и оценки эффективности и результативности деятельности органов Федерального казначейства;

- порядок определения и оценки результативности деятельности структурных подразделений органов Федерального казначейства;

- порядок определения и оценки результативности деятельности государственных гражданских служащих органов Федерального казначейства.

Некоторые выводы по вопросам повышения экономической эффективности и результативности деятельности органов Федерального казначейства докладывались автором на заседаниях коллегии Федерального казначейства (М. - 27.04.2009 г.; 23.01.2007 г. и 26.09.2006 г.), совещании руководителей и специалистов органов Федерального казначейства (Сочи - сентябрь 2007 г.), на международных встречах специалистов финансовой сферы (Киев - июль 2009 г.; Париж - июль 2009 г.; Торонто - октябрь 2008 г.; Самара - июль 2008 г.; Пекин - октябрь 2006 г.), на научно-практических конференциях: восьмой - «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов» (Петрозаводск, 16-18 июня 2008 г.); второй Всероссийской - «Стратегические приоритеты развития государственных и муниципальных финансов в условиях реформирования бюджетного процесса» (Волгоград, 12-15 ноября 2008 г.); всероссийских - «Практика осуществления ведомственного финансового контроля и аудита» (Уфа, 16-17 мая 2006 г.) и «Региональное развитие в России: перспективы, конкурентоспособность, политика» (Самара, 16-18 мая 2005 г.).

Отдельные положения и рекомендации диссертации применялись в образовательном процессе в ряде высших учебных заведений; при разработке учебных и учебно-методических пособий по специальности «Финансы и кредит» и направлению «Экономика».

Основные положения исследования опубликованы в 29 научных работах общим объёмом более 60 п. л., включая две монографии: Совершенствование управления Федерального казначейства, ориентированного на результаты. - М.: Финансы, 2008. (7,5 пл.); Повышение эффективности управления, ориентированного на результаты, в системе Федерального казначейства. -М.: Финансы, 2008. (9,5 пл.).

Структура диссертации определяется общей концепцией, целью, задачами, логикой исследования и раскрывается во введении, четырёх разделах, включающих одиннадцать глав, содержащих 16 параграфов, заключении и приложениях. Диссертация изложена на 325 страницах текста.

В первом разделе работы выявлена взаимосвязь процессов реформирования системы органов исполнительной власти с теоретическими представлениями об эффективности государственного управления экономикой, в т.ч. определены объект и субъект государственного управления экономикой как основа проведения процессов институционализации государственности, выявлены особенности функционирования органов исполнительной власти в условиях ориентации их деятельности на конечные результаты, уточнены теоретические подходы к оценке эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти.

Второй раздел исследования посвящен вопросам освещения состояния системы управления экономической эффективностью деятельности в Федеральном казначействе. Рассмотрены по отдельности субъект, объект и процессы системы управления экономической эффективностью, установлены их содержание, структура и особенности.

В третьем разделе диссертации определена система основных направлений деятельности Федерального казначейства. Установлены экономическая роль и значение казначейской системы в функционировании системы государственных органов. Построена информационная модель системы управления экономической эффективностью деятельности Федерального казначейства, рассмотрены её содержание и структура.

В четвертом разделе диссертации приведены материалы по разработке экономических инструментов, обеспечивающих повышение экономической эффективности деятельности Федерального казначейства. Обоснованы этапы внедрения системы управления экономической эффективностью деятельности в Федеральном казначействе и механизмы определения экономического эффекта от внедрения инструментов, обеспечивающих повышение эффективности функционирования Федерального казначейства.

Заключение диссертации содержит общую характеристику работы и основные выводы по результатам исследования.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Демидов, Александр Юрьевич

Результаты исследования управления, ориентированного на результаты в ФК, его объекта, субъекта и процессов, представляют практический интерес при построении систем управления, ориентированного на результаты, в других государственных органах. Комплексное применение результатов исследования позволяет повысить эффективность и результативность деятельности всех государственных органов, а значит, и всей системы государственного управления.

Методика определения штатной численности органов ФК позволит рассчитать требуемое количество человеческих ресурсов, что повлечет за собой определение потребности в служебных помещениях, мебели, организационной и компьютерной технике, канцелярских принадлежностях и т.д. Данная методика даст возможность оптимизировать штатную численность органов ФК и, следовательно, затраты на их содержание. Выводы и предложения по применению методики №2:

1. Коэффициент нагрузки (Кн) может рассматриваться как агрегированный индикатор деятельности органа ФК. Для актуальности коэффициента нагрузки он должен пересчитываться при изменении технологических процессов в ФК не реже одного раза в год.

2. Представляется целесообразным осуществлять расчет штатной численности органов ФК в два этапа:

- на первом этапе ЦАФК на основании обобщенных данных объемов работ, выполняемых соответствующим УФК и подчиненными ему ОФК, определяет штатную численность органов ФК в целом по субъекту Российской Федерации;

- на втором этапе соответствующее УФК в рамках доведенной общей штатной численности органов ФК по субъекту Российской Федерации самостоятельно определяет штатную численность аппарата УФК и каждого ОФК.

Порядок оптимизации действующей сети ОФК позволит определить минимальное необходимое количество ОФК. Реализация данного порядка приведет к сокращению излишнего управленческого персонала и расходов на его содержание, следствием чего станет оптимизация затрат на содержание органов ФК.

Порядок определения эффективности и результативности деятельности органов ФК даст возможность установить реальный уровень эффективности и результативности деятельности всех органов ФК и создаст информационную базу для принятия соответствующих управленческих решений. Реализация данного порядка позволит сбалансировать в рамках всей казначейской системы затраты на содержание соответствующих органов ФК и результаты их деятельности путем перераспределения ресурсов и их функциональной нагрузки. Значения индексов эффективности и коэффициентов за оцененный период являются информационной базой для принятия управленческих решений на плановый период, устанавливающих соответствующие уровни затрат и результатов.

Важным обстоятельством является то, что управленческие решения на основании анализа индексов эффективности и коэффициентов должны приниматься вышестоящим органом ФК в отношении нижестоящих подразделений (ЦАФК - в отношении УФК; УФК - в отношении ОФК). Самому УФК (ОФК) значения индексов эффективности и коэффициента фактической нагрузки может показать только динамику его изменения во времени, при этом УФК (ОФК) не уполномочено самостоятельно изменять количество и объемы выполняемых полномочий и функций, а также фонд оплаты труда (основную составляющую затрат) и т.п.

Порядок определения результативности деятельности подразделений органов ФК и работников органов ФК позволят осуществлять постоянную оценку результативности деятельности как отдельного работника, так и структурного подразделения в целом. Это даст возможность, с одной стороны, создать историю работы работника и структурного подразделения, а с другой - увязать вопросы результативности и мотивации казначейских работников на объективной платформе. Результативное функционирование работников органов ФК обеспечит работу структурных подразделений, в которых они трудятся, что, в свою очередь, приведет к эффективной работе органа ФЕ в целом. Учитывая, что результативность явля | I ется одним из основных условий экономической эффективности, можно утверждать, что результативная деятельность обеспечит экономически эффективную деятельность.

Комплексное внедрение новых инструментов приведет к повышению эффективности и результативности деятельности каждого органа ФК, а следовательно, и всей казначейской системы.

Адаптация новых инструментов к особенностям других государственных органов (в основном это касается определения и оценки общественно значимых результатов их деятельности) и применение этих инструментов в практической деятельности государственных органов обеспечит повышение экономической эффективности их деятельности и приведет к повышению экономической эффективности функционирования системы государственных органов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Процесс реформирования государственной службы в Российской Федерации осуществляется в условиях недостаточности теоретических проработок многих вопросов, что заметно снижает эффективность и результативность деятельности органов исполнительной власти. Согласование же многообразных точек зрения на определение понятийного аппарата и выбор наиболее прогрессивных методов государственного управления позволило бы разработать и принять более содержательное законодательство, на основе которого производится реформирование органов исполнительной власти.

В качестве базовой научной концепции предлагается использовать системный, функциональный и процессный подходы к формированию системы качественного государственного управления. Системный подход предусматривает рассмотрение и объекта, и субъекта, а также процессов государственного управления в качестве системы, состоящей из взаимосвязанных элементов. В свою очередь, эффективное функционирование этих систем невозможно без их взаимодействия, наличия и действия обратных связей с минимальными общественными издержками. Функциональный подход опирается на анализ качества реализации всех функций управления - от целеполагания до оценки результатов. И, наконец, процессный подход позволяет управлять эффективностью взаимодействия между объектом и субъектом управления на основе разделения процесса управления на подпроцессы и обеспечения эффективности каждого из них.

Система органов исполнительной власти участвует в экономической жизни страны, в том числе посредством потребления средств государственного бюджета на свое собственное содержание и путем создания определенных экономических результатов. Она входит в состав сектора государственного управления и находится в той части государственного сектора экономики, которая не занимается предпринимательской деятельностью.

Применение в системе управления, ориентированного на результаты, экономических категорий «эффективность» и «результативность» функционирования, позволило рассмотреть эту систему как систему управления экономической эффективностью деятельности органов исполнительной власти.

Федеральное казначейство является органом исполнительной власти, обеспечивающим кассовое исполнение бюджетов, имеющим трехуровневую, централизованную и иерархичную структуру, выполняющим функции главного распорядителя, распорядителя и получателя средств федерального бюджета.

Выработаны подходы к определению стоимости затрат на содержание органов Федерального казначейства и стоимости общественно значимых результатов их деятельности.

В работе смоделирована система управления экономической эффективностью деятельности в Федеральном казначействе и определено состояние элементов этой системы. Обоснована необходимость совершенствования процессов планирования и управленческого учета. Выработаны предложения по повышению экономической эффективности функционирования системы государственных органов на примере Федерального казначейства.

Выявленные методы повышения эффективности и результативности деятельности органов ФК согласуются с базовыми положениями экономической науки.