Повышение эффективности инвестиционных расходов бюджета города Москвы тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Повышение эффективности инвестиционных расходов бюджета города Москвы"

На правах рукописи

САФРОНОВ Алексей Васильевич

ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИНВЕСТИЦИОННЫХ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА ГОРОДА МОСКВЫ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2013

005061448

Диссертация выполнена на кафедре «Общественные финансы, бухгалтерский учет и аудит» Московского городского университета управления Правительства Москвы.

Научный руководитель: Телегина Жанна Анатольевна

доктор экономических наук, профессор кафедры «Общественные финансы, бухгалтерский учет и аудит» Московского городского университета управления Правительства Москвы

Официальные оппоненты: Кабир Людмила Сергеевна

доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник центра отраслевой экономики Научно исследовательский финансовый институт (НИФИ) Министерства финансов России

Быковников Илья Леонидович

кандидат экономических наук, доцент, заведующий кафедрой «Менеджмент» Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ

Ведущая организация: Федеральное бюджетное научное учреждение

«Институт макроэкономических исследований при Министерстве экономического развития Российской Федерации»

Защита диссертации состоится 25 июня 2013 года в 16 часов на заседании диссертационного совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 850.005.01 при Московском городском университете управления Правительства Москвы по адресу: 107045 г. Москва, ул. Сретенка, д.28, ауд. 316.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского городского университета управления Правительства Москвы, с авторефератом диссертации -на сайте Министерства образования и науки РФ: referat_vak@mon.gov.ru Автореферат разослан 24 мая 2013 года.

Ученый секретарь диссертационного совета д.э.н., профессор

С.В. Шкодинский

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Реализация задач современного этапа экономического развития требует расширения способов и форм государственной поддержки инвестиционной сферы. Инвестиционные расходы бюджета оказывают значительное влияние на развитие экономики, являясь необходимым условием экономического роста. Однако бюджетное финансирование инвестиционной деятельности пока осуществляется на базе подходов, существенно ограничивающих воздействие государства на структурную перестройку экономики. При этом имеющиеся недостатки связаны не столько с ограниченными возможностями бюджетной системы, сколько с неопределенной стратегией распределения бюджетных инвестиций, отсутствием действенного контроля за их использованием.

Правительству Москвы в 2012 г. не удалось преодолеть крайне опасную тенденцию 2009-2011 гг. к уменьшению доли инвестиционных расходов бюджета. Так, в 2012 г. на выполнение адресных инвестиционных программ в Москве было потрачено 18,74% расходов городского бюджета, или 287,7 млрд. руб. против 20,4%, или 285,9 млрд. руб. в 2011 г. Из них в 2012 г. 71,8 % бюджетных средств было направлено на развитие транспортной системы, 17,0 - в жилищно-коммунальное хозяйство, и только 8,3 % - в сферы образования, здравоохранения, культуры, социальной политики и охраны окружающей среды.

Масштабность задач по повышению уровня жизни населения и осуществлению других функций исполнительной власти обуславливает необходимость развития производственной и непроизводственной сферы, а, следовательно, требует увеличения бюджетных и внебюджетных расходов на эти цели. При этом следует иметь ввиду, что повышение эффективности (отдачи) от использования вложенных в экономику мегаполиса средств является важным требованием времени. Однако, оценка эффективности осуществления инвестиционных расходов затруднена множественностью каналов финансирования и разнородностью целей адресных инвестиционных программ, несопоставимостью различных видов социального эффекта, полученного в результате осуществления инвестиционных проектов, отсутствием адекватного методологического обеспечения инвестиционной деятельности Правительства Москвы.

Необходимость разработки новых экономических механизмов и методических указаний оценки эффективности инвестиционных расходов бюджета, которые учитывали бы специфические особенности государственного инвестора, обуславливает актуальность выбранной темы.

Степень разработанности проблемы. В отечественной экономической науке вопросам эффективности капитальных вложений традиционно уделялось много внимания. Большой вклад в разработку темы внесли А.И. Анчишкин, П.Л. Вилен-ский, B.C. Дадаян, , Ю.Ф. Капанадзе, Я.Б. Кваша, М.Г. Колодный, В.Н. Лившиц, А.Л. Лурье, С.А. Смоляк, В.Н. Старинский, С.Г. Струмилин, Н.П. Федоренко, Т.С. Хачатуров, Б.А. Райзберг, Ю.В. Яременко и др.

В пореформенный период существенный вклад в развитие методов оценки эффективности внесли B.C. Бард, С.Н. Бузулуков, А.И. Гладышевский, И.Н. Дро-гобыцкий, В.В. Ильин, Д.С. Львов, A.M. Марголин, В.П. Перцев, В.Я. Ткаченко, С.Е. Щепетова. Среди ученых, разрабатывавших вопросы эффективности инвестиций применительно к региональной экономике, следует отметить работы В.Н. Лек-сина, A.C. Новоселова, О.С. Пчелинцева, А.Н. Швецова, Н.Д. Эриашвили.

За рубежом обшепризнанной считается Руководство по оценке эффективности инвестиций ЮНИДО (В. Беренс, П.В. Хавранек, 1995). Его универсальность подтверждается тем, что некоторые его принципы были независимо сформулированы в работах советского периода по оценке эффективности капитальных вложений (в работах Л.В. Канторовича, А.Л. Лурье), а некоторые (необходимость учета упущенной выгоды, оценки ресурсов по альтернативной стоимости и др.) заимствованы из разработанных примерно в то же время методик проектного анализа Всемирного Банка (B.J. Deren, E.H. D'Silva; Lin Squire, Herman G. Van der Так). Используемые на федеральном уровне «Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов» (Утверждено Министерством экономики РФ, Министерством финансов РФ, Государственным комитетом РФ по строительной, архитектурной и жилищной политике 21.06.1999 N ВК 477) представляют собой адаптацию руководства ЮНИДО. Однако иностранный опыт в целях его применения в России требует определенной адаптации ввиду отечественной специфики, а многие отечественные разработки утратили актуальность в новых экономических условиях. Сегодня сложилась ситуация, когда для определения приоритетных направлений инвестиционных расходов бюджета используются подходы, разработанные для частных инвесторов, что негативно сказывается на результатах инвестиционного процесса в масштабах государства в целом и города Москвы в частности. Проведенный анализ показал, что в настоящее время методические рекомендации, достаточно полно учитывающие особенности государственного инвестора и сложившиеся в настоящее время условия его деятельности, отсутствуют, что и послужило основанием для выбора темы диссертационной работы.

Цель диссертационной работы состоит в обосновании и разработке теоретических и методических подходов к оценке эффективности бюджетных инвестиций с учетом специфики государственного инвестора, множественности достигаемых в процессе инвестирования эффектов и воздействия на макроэкономическую ситуацию на уровне субъекта РФ.

Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих задач:

- уточнить содержание и особенности инвестиционных расходов бюджета как средства достижения целей государства в системе финансовых отношений;

- провести ретроспективный анализ государственной инвестиционной политики и определить стратегические направления развития инвестиционного процесса в городе Москве;

- дать комплексную оценку используемых методических рекомендаций по отбору инвестиционных проектов для финансирования из бюджета города Москвы с целью выявления степени их соответствия особенностям государственного инвестора и направлений их совершенствования;

- исследовать динамику и соответствие фактических приоритетных направлений осуществления инвестиционных расходов бюджета города Москвы декларируемым в документах долго-, средне- и краткосрочного планирования;

- дать оценку эффективности инвестиционных расходов бюджета Москвы на базе используемых в настоящее время подходов к оценке эффективности (бюджетная, социальная, экономическая);

- разработать методические подходы и алгоритм оценки эффективности инвестиционной деятельности города Москвы с учетом особенностей государственного инвестора

Научная гипотеза исследования предполагает, что разработка методических рекомендаций по оценке эффективности инвестиционных расходов бюджета, которые учитывают специфические особенности государственного инвестора, будет способствовать обеспечению объективного и достоверного планирования и исполнения инвестиционных расходов бюджета города Москвы.

Объектом исследования являются финансовые отношения по поводу формирования и реализации инвестиционных проектов с участием бюджетных средств.

Предметом исследования являются инвестиционные расходы бюджета и получаемые результаты инвестиционной деятельности города Москвы.

Методология и методы исследования. В ходе исследования применялись общенаучные методы познания: анализ, синтез, индукция, дедукция, сравнение. Поставленный круг задач предопределил целесообразность использования в про-

цессе исследования экономико-статистического, абстрактно-логического, графического, расчетно-конструктивного методов и соответствующих им научных приемов. Методологической основой исследования послужил системный подход, в соответствии с которым была поставлена задача комплексного изучения прямых и косвенных результатов осуществления инвестиционных расходов бюджета с позиции воздействия на окружающую экономическую среду.

Информационной базой исследования являются законодательные и нормативные акты Российской Федерации и города Москвы, официальные статистические материалы, материалы проверок Контрольно-счетной палаты Москвы, монографии ведущих отечественных ученых по проблемам капитальных вложений, материалы периодических изданий и электронных баз данных, ресурсы сети Интернет.

Научная новизна исследования заключается в том, что в отличие от широко распространенной концепции эффективности инвестиционных расходов, основанной на исчислении соотношения финансовых притоков и оттоков от инвестиционной деятельности, автором предложено перейти к новому определению эффективности как объема инвестиций, требуемых для получения единицы социального эффекта. Множественность социальных эффектов (выраженных в натуральных показателях) обуславливает наличие совокупности различных видов социальной эффективности для каждого инвестиционного проекта. Предлагаемый подход позволит в практике бюджетного процесса города Москвы повысить объективность оценки результатов инвестиционных расходов в сферах деятельности, эффект от развития которых не сводится к получению прямой финансовой отдачи (отрасли инфраструктуры и социальной сферы).

Основные научные результаты, выносимые на защиту:

1. Предложен порядок определения приоритетных направлений при распределении бюджетных инвестиций, внедрение которого позволит упорядочить процесс планирования и осуществления инвестиционных расходов бюджета, будет способствовать последовательному и эффективному осуществлению инвестиционного процесса.

2. Доказано, что одним из факторов, снижающим эффективность бюджетных инвестиций и создающим предпосылки возникновения нарушений законодательства, является несоответствие применяемых в настоящее время методических рекомендаций по выбору инвестиционных проектов особенностям интересов государственного инвестора.

3. Определено, что в настоящее время инвестиционные расходы бюджета города Москвы являются менее приоритетными, чем текущие расходы. При этом не обеспечивается пропорциональная зависимость объема вложений от прямой финансовой отдачи от инвестирования.

4. Предложен способ оценки возможностей государственно-частного партнерства, позволяющий добиться повышения согласованности действий различных субъектов инвестиционного процесса в городе Москве и обеспечить взаимовыгодное сотрудничество.

5. Разработан комплекс методических рекомендаций по оценке социальной эффективности бюджетных инвестиций с учетом разнородности достигаемых социальных эффектов и комплексной оценки затрат и результатов инвестиционной деятельности.

Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы заключается в уточнении системы научных знаний о процессах формирования и распределения инвестиционных расходов бюджета города Москвы, предложении методических рекомендаций по выбору основных направлений и оценке эффективности инвестиционных расходов бюджета.

Предложенные автором методические подходы могут быть использованы органами исполнительной власти при формировании Адресной инвестиционной программы, оценке эффективности инвестиционных расходов и их влияния на развитие экономики региона, а также в учебном процессе.

Тема диссертации соответствует Паспорту научной специальности ВАК Минобрнауки: п. 2.14. «Финансирование инвестиционных процессов на федеральном и региональном уровне» (специальность 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит»).

Апробация и реализация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы докладывались и обсуждались на международных научно-практических конференциях в Финансовом университете при Правительстве Российской Федерации, Московском городском университете управления Правительства Москвы, Воронежском государственном университете.

Предложенные методические подходы легли в основу разработанных автором методических рекомендаций по оценке эффективности вложения бюджетных средств в уставные капиталы хозяйственных обществ, которые утверждены для использования в Контрольно-счетной палате Москвы.

Результаты исследования внедрены в учебный процесс Национального исследовательского ядерного университета «МИФИ» в лекционных курсах по дисци-

плине «Долгосрочная финансовая политика» при подготовке специалистов по специальности «Финансы и кредит».

Публикации. По теме диссертации автором опубликовано 5 работ общим объемом 3,0 п.л., из них в изданиях, рекомендованных ВАК - 2 статьи общим объемом 1,4 п.л.

Объем и структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Общий объем работы 143 страниц, диссертация содержит 31 таблицу, 17 рисунков, 1 приложение.

Введение. Глава 1. Теоретические основы формирования государственной инвестиционной политики. 1.1. Сущность и роль государственных инвестиционных расходов в системе финансовых отношений. 1.2. Формирование приоритетных направлений бюджетного финансирования инвестиционной деятельности города Москвы. 1.3. Современные приемы оценки эффективности инвестиционных проектов с вложением бюджетных средств в городе Москве. Глава 2. Анализ инвестиционных расходов города Москвы в современных условиях. 2.1 Особенности осуществления капитальных вложений путем прямого финансирования за счет средств бюджета города Москвы. 2.2 Динамика и структура капитальных вложений бюджета города Москвы в уставный капитал (фонд) хозяйствующих субъектов. 2.3 Оценка эффективности бюджетных инвестиций. Глава 3. Совершенствование системы оценки инвестиционных расходов города Москвы. 3.1. Методические подходы к определению оценки эффективности бюджетных вложений в инфраструктуру и социальную сферу. 3.2 Оценка возможностей государственно-частного партнерства в отдельных видах инвестиционной деятельности. Заключение. Список использованной литературы. Приложение.

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА

ЗАЩИТУ

1. Предложен порядок определения приоритетных направлений при распределении бюджетных инвестиций, внедрение которого позволит упорядочить процесс планирования и осуществления инвестиционных расходов бюджета, будет способствовать последовательному и эффективному осуществлению инвестиционного процесса.

На основании анализа действующего законодательства установлено, что в России, как на федеральном уровне,' так и на уровне города Москвы цели реализации государственной политики являются недостаточно согласованными и конкрет-

ными, а критерии их достижения трудно измеримы. Это вызывается отсутствием утвержденной долгосрочной стратегии развития города Москвы, в которой бы взаимоувязывались результаты реализации текущих государственных программ. Сложившаяся ситуация приводит к непоследовательности осуществления бюджетных расходов на капитальные вложения. Это не позволяет инвестиционной политике города Москвы, результаты которой сказываются через несколько лет после осуществления инвестиционных расходов, быть частью структурной политики по перераспределению национального дохода. Таким образом, распределительная функция финансов используется в недостаточной степени.

Для изменения сложившегося положения автором выделено три уровня приоритетности в распределении совокупного объема инвестиционных расходов по следующим направлениям.

В первую очередь, инвестиции следует направлять на поддержание исправности систем жизнеобеспечения: бесперебойного функционирования ряда базовых отраслей инфраструктуры, к которым, прежде всего, следует отнести системы тепло-, водо-, электроснабжения и водоотведения, транспортную инфраструктуру, т.к. обеспечение безопасности проживания в мегаполисе является необходимой предпосылкой решения всех остальных задач.

Во вторую очередь, следует финансировать инвестиционные программы, имеющие целью стабилизацию социально-экономической ситуации на достигнутом уровне, противодействие негативному влиянию внешней (в том числе внешнеэкономической) среды на комфортность проживания в городе. К этому направлению, прежде всего, следует отнести снижение территориального дисбаланса между обеспеченностью рабочими местами и рабочей силой разных районов Москвы и Московской области, вызывающего многомиллионные «маятниковые» миграции. С присоединением части Московской области к Москве город получает возможность развивать на новых территориях трудоемкие виды деятельности, чтобы снизить транспортную нагрузку на Центральный округ. Поскольку старение и выбытие основных фондов учреждений здравоохранения, образования, культуры и социальной защиты также ухудшают социально-экономическую ситуацию в мегаполисе, капитальные вложения в социальную сферу в части ремонта, реконструкции и технического перевооружения тоже следует отнести к данному уровню приоритетности.

В третью очередь, средства адресной инвестиционной программы целесообразно направлять на цели развития и структурной перестройки экономики, направленной на бесперебойное обеспечение городского хозяйства трудом и энергией,

поддержание стимулов к труду за счет формирования все более высоких социальных страт и высокого уровня вертикальной социальной мобильности для более полной реализации человеческих способностей. В этой связи развитие образования, здравоохранения и социальной сферы выступает не в роли «социальной нагрузки» на бюджет, а как часть комплексных мер по созданию нового качества трудовых ресурсов и соответствующих ему более комфортных условий жизни. Поэтому в части нового строительства вложения в указанные отрасли следует отнести к третьему уровню приоритетных направлений инвестиционных расходов бюджета г. Москвы.

2. Определено, что фактором, снижающим эффективность бюджетных инвестиций и создающим предпосылки возникновения нарушений законодательства в этой сфере, является несоответствие применяемых в настоящее время методических рекомендаций по выбору инвестиционных проектов особенностям интересов государственного инвестора.

Государство отличается от других инвесторов тем, что через механизм налогов и сборов получает дополнительный доход не только от расширения масштабов деятельности объекта инвестирования, но и от роста масштабов деятельности всех его контрагентов. Кроме того, извлечение прибыли не является целью деятельности государства. Поэтому считаем, что рассмотрение параметров прибыльности инвестиционного проекта следует дополнить анализом его влияния на социально-экономические показатели региона. К сожалению, до настоящего времени такая работа практически не проводилась. При этом 4А инвестиционных расходов бюджета Москвы до 2012 года не подвергалось никакой формализованной проверке эффективности, а Чь (вложения в уставной капитал) оценивалась исходя из прибыльности проекта, т.е. использовался подход, аналогичный применяемому частными инвесторами. Поскольку данный подход неприменим к инвестициям, имеющим социальную направленность, которые составляют большую часть адресной инвестиционной программы, то эффективность таких инвестиционных расходов вообще не подвергалась формализованной оценке.

По результатам проведенного исследования было выявлено, что в городе Москве действуют два канала осуществления инвестиционных расходов - через титульные списки объектов и путем вложения средств в уставные капиталы (фонды), причем удельный вес прямого финансирования титулов возрастает в периоды сокращения общего располагаемого объема средств и составляет около 80% (табл. 1).

Таблица 1 — Динамика доли вкладов в Адресной инвестиционной про_грамме в 2005-2012 гг., млрд. рублей ____

Показатели 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г.

Расходы бюджета, фактическое исполнение 503,2 690,5 928,4 1 316,0 1 154,8 1 106,1 1 398,9 1534,9

Адресная инвестиционная программа, фактическое исполнение 115,8 207,8 272,2 557,0 355,6 205,8 285,9 287,7

Вклады в акционерные общества и государственные унитарные предприятия в составе адресной инвестиционной программы 2,6 4,5 23,1 93,8 87,1 30,3 62,5 70,4

Доля адресной инвестиционной программы в расходах, % 23,01 30,10 29,32 42,33 30,79 18,61 20,44 18,7

Доля прямого финансирования титулов в адресной инвестиционной программе, % 97,76 97,85 91,51 83,15 75,26 85,25 78,15 75,5

Между тем, канал финансирования через титульные списки объектов до февраля 2012 г. не был охвачен формализованными процедурами проверки эффективности. Факт включения того или иного объекта в титульные списки в рамках одной из государственных программ считался достаточным основанием необходимости осуществления инвестиционных расходов. С принятием 10 февраля 2012 г. новой методики оценки эффективности использования средств бюджета города Москвы, направляемых на капитальные вложения1 формализованной проверкой оказались охвачены все каналы финансирования, однако эффективность расходов по-прежнему определяется без учета результатов эксплуатации объекта.

На наш взгляд, сложившаяся ситуация вызвана требованием осуществлять инвестиционную деятельность в условиях, когда принятые критерии эффективности (величина финансовых потоков от объекта) не соответствуют нуждам города и не учитывают необходимости капитальных вложений в социальную сферу, основной эффект от развития которой невозможно выразить в денежном измерении. Проведенный анализ показал, что фактические показатели исполнения инвестиционных проектов ниже плановых и в ряде случаев меньше, чем показатели аналогичных предприятий, не получивших бюджетные средства (табл. 2).

Другими словами, в рамках действующих подходов к определению эффективности инвестиционная деятельность города является убыточной.

Полагаем, что для исправления сложившейся ситуации целесообразно отказаться от использования концепции определения эффективности как финансовой

1 Утверждена приказом Департамента экономической политики и развития г. Москвы и Департамента финансов г. Москвы от 10.02.2012 №10-ПР/23.

отдачи от проекта и перейти к оценке эффективности инвестиций на основе стоимости создания единицы социального эффекта.

Таблица 2 - Сравнение рентабельности получателя бюджетных инвестиций открытого акционерного общества «МосМедыньагропром» с рентабель-

ностью аналогичных предприятий, %

Показатели «МосМедыньагропром» Аналогичные предприятия, среднее значение

2009 г. 2010 г. Отклонение, +/- 2009 г. 2010 г. Отклонение, +/-

Рентабельность активов 0,001 0,03 0,029 0,49 2,42 1,93

Рентабельность основных средств 0,001 0,03 0,029 1,3 1,8 0,5

Рентабельность продаж -6,15 -0,02 -6,13 1,3 5,9 4,6

3. Доказано, что инвестиционные расходы имеют более высокую зависимость от общего объема расходов бюджета, чем текущие расходы. Объем прямой финансовой отдачи от инвестирования не влияет на выбор государственным инвестором приоритетных направлений инвестиционных расходов.

Инвестиционные расходы, осуществляемые целенаправленно и эффективно, одновременно являются и инструментом реализации функций государства, и обеспечивают возможность более полной их реализации в будущем (за счет увеличения будущих доходов).

Однако для этого период актуальности текущих целей государства должен быть как минимум не меньше периода осуществления инвестиционных проектов. Отсутствие в настоящее время в городе Москве комплексной программы средне- и долгосрочного развития приводит к тому, что инвестиционные расходы демонстрируют высокую зависимость от текущей конъюнктуры.

Проведенный регрессионный анализ показывает, что особенностью инвестиционного процесса, осуществляемого за счет средств бюджета города Москвы, является высокая зависимость объема инвестиционных расходов от общего объема располагаемых средств и темпа их роста, которая имеет вид (1)

Y= 0,31069729408641 *Х1+ 200388,723173175 *Х2 - 269180,8917 (1)

где:

Y- величина адресной инвестиционной программы, млн. руб.

XI - величина фактических расходов бюджета соответствующего периода, млн. руб.

Х2 - темп роста расходов бюджета к предыдущему году, процентов.

Выявленная зависимость свидетельствует о том, что текущие расходы бюджета в меньшей степени подвержены колебаниям и характеризует тот факт, что при

сокращении общего объема располагаемых средств Правительство Москвы в первую очередь сокращает инвестиционные программы (табл. 3).

Таблица 3 - Зависимость инвестиционных расходов бюджета от общего

Показатели 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г.

Расходы бюджета, фактическое исполнение 503,9 690,5 928,4 1316,0 1154,8 1106,1 1398,9

Инвестиционные расходы, факт 115,8 207,8 272,2 557,0 355,6 205,8 285,9

Инвестиционные расходы, расчетное значение 134,7 220,4 288,7 423,7 265,5 266,4 418,9

Рост расходов факт, % 123,5 137,2 134,4 141,8 87,8 95,8 126,48

Рост инвестиционных расходов, факт, % 118,4 179,5 131,0 204,6 63,8 57,9 138,9

* Построено на основании отчетов об исполнении бюджета за 2005-2011 годы Кроме того, в. настоящее время возможность использования инвестиционных расходов для увеличения объема будущих доходов бюджета г. Москвы практически не используется. Так, в 2011 г. доходы г. Москвы в виде прибыли на вложенный капитал составляли лишь 2% от собственных доходов бюджета, ещё 2% составляли налоговые платежи в бюджет города Москвы от хозяйствующих субъектов, имеющих в уставном капитале долю города. Поэтому даже кратное увеличение прямых доходов от указанной группы компаний не сможет оказать существенного влияния на возможности финансового обеспечения целей и задач Правительства Москвы. Тот факт, что государственный инвестор фактически не ориентировался на объем получаемых доходов при принятии инвестиционных решений, подтвержден также анализом финансовых и натуральных результатов деятельности ряда хозяйствующих субъектов - получателей бюджетных инвестиций. Определено, что, несмотря на систематическое невыполнение плановых показателей инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджета, инвестиции продолжали осуществляться (табл. 4).

Таблица 4 - Прямые доходы и расходы города Москвы от участия в уставных капиталах и уставных фондах хозяйственных обществ

в 2007-2012 гг., млн. рублей

Показатели 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г.

Дивиденды по акциям и доходы от прочих форм участия в капитале 1 520,3 1 404,0 925,0 2 220,5 4 433* 7 509,7

Бюджетные инвестиции в акционерные общества и государственные унитарные предприятия 23 107,4 93 834,5 87 963,2 30 362,6 62 480,7 70 350,9

♦за исключением разовых доходов от открытого акционерного общества «Центральная топливная компания», фактически являвшихся платой за продажу доли города Москвы в коммерческом банке «Банк Москвы»

Это означает, что с финансовой точки зрения средства бюджета, направляемые на реализацию инвестиционных проектов в городе Москве, являются по экономическому содержанию не инвестициями (что подразумевает финансовую отдачу), а расходами, причем низкоприоритетными, а также то, что город Москва не пользуется собственными рекомендациями по оценке эффективности.

4. Предложен способ оценки возможностей государственно-частного партнерства с целью привлечения средств частных инвесторов к финансированию государственных программ, позволяющий добиться повышения согласованности действий различных субъектов инвестиционного процесса в городе Москве.

Оценить возможности государственно-частного партнерства в той или иной сфере деятельности полагаем возможным путем определения инвестиционной привлекательности данного вида деятельности для частных инвесторов. Это даст возможность определить перспективы привлечения частных инвесторов для софинан-сирования инвестиционных проектов в г. Москве в различных сферах деятельности.

Разработанный в ходе исследования методический подход по определению приоритетов частных инвесторов основан на предположении, что при сокращении общего располагаемого объема средств инвесторы склонны сокращать вложения в первую очередь в низкоприоритетные виды деятельности. На основании данных об объемах частных инвестиций в основной капитал по видам деятельности были рассчитаны:

1) Показатель вклада каждой отрасли в рост общего объёма инвестиций (2):

^ * 100% (2) аI

где:

с^ - изменение объёма инвестиций в к-ю отрасль за период, руб.;

III - изменение общего объёма инвестиций, руб.

2) Предложенный автором показатель «инвестиционный импульс» (3). Инвестиционный импульс - это показатель, который позволяет одновременно учитывать и величину Инвестиций в определенный вид деятельности, и динамику изменения доли данного вида деятельности в общем объеме вложений. Его использование обусловлено тем, что рассмотрение динамики доли инвестиций в рассматриваемый вид деятельности изолированно в абсолютных и относительных показателях не позволяет ранжировать предпочтения инвесторов по видам деятельности.

Ии£1 = Мсс *АУк% (3)

где:

Ии(1 - инвестиционный импульс;

Ук£ - объем инвестиций в к-й вид деятельности в рублях;

дук%- изменение доли к-го вида деятельности в общем объеме инвестиций за период времени в процентных пунктах, рассчитываемое по формуле (4);

(4)

где:

V,. - общий объем инвестиций в момент времени 1, руб.

Инвестиционный импульс положителен, если объем инвестиций в данную отрасль растут быстрее, чем общий объем инвестиций, или же уменьшается медленнее, чем общий объем инвестиций.

Инвестиционный импульс отрицателен, если объем инвестиций в данную отрасль растет медленнее, чем общий объем инвестиций, или же снижается быстрее, чем общий объем инвестиций.

Численно инвестиционный импульс тем выше, чем больше объем инвестиций в базисном году и его рост.

Наиболее привлекательными для частных инвесторов в 2009-2010 г. в городе Москве оказались такие виды деятельности, как (по убыванию значимости) «оптовая и розничная торговля», «сбор, очистка и распределение воды», «деятельность сухопутного транспорта», «финансовое посредничество» и «строительство». Умеренный интерес вызывают у частных инвесторов вложения в сферы образования, здравоохранения, а также в большинство видов промышленности (за исключением нефтехимической). В отношении видов деятельности, оказавшихся в нижней части списка (большинство отраслей коммунального хозяйства, а также вложения в культуру и спорт), перспективы государственно-частного партнерства следует признать неблагоприятными, и в случае необходимости их развития для достижения какой-либо цели города планировать финансирование с опорой исключительно на средства бюджета. .

5. Разработан комплекс методических рекомендаций оценки эффективности бюджетных инвестиций с учетом разнородности достигаемых социальных эффектов, комплексной оценки затрат и результатов.

Эффект от вложений в строительство дорог, школ, больниц и инженерных коммуникаций не проявляется непосредственно в этих отраслях, не выражается в улучшении их финансовых показателей. Поэтому считаем, что следует принять новую концепцию оценки эффективности, при которой объем затрат государственно-

го инвестора будет сравниваться с величиной именно того результата, на достижение которого они были направлены.

Если результатом, на достижение которого направлен конкретный раздел городской программы, является, к примеру, увеличение обеспеченности жителей местами в детских садах или сокращение доли газопроводов со сверхнормативным сроком службы, то и эффективность капитальных вложений должна оцениваться в единицах социального эффекта на рубль вложений в целом по программе. Предложенный алгоритм действий по определению социальной эффективности представлен на рис. 1._

Определение текущей степени износа систем жизнеобеспечения города.

-І и

Определение размера средств, необходимых для поддержания их безаварийной работы, и конечных показателей социального эффекта

Определение основных факторов ухудшения социально-экономической ситуации в горо_де._

-1.1-

Разработка мер и определение размера средств, необходимых для стабилизации ситуации, и конечных показателей социального эффекта.__

-М

Разработка целей развития и на их основе долгосрочной комплексной программы социально-экономического развития города Москвы и конечных показателей социального эффекта

J L

Конкретизация выявленных целей инвестиционной деятельности в городских программах, определение непосредственного (прямого) социального эффекта по каждой программе_

Оценка возможностей использования механизмов государственно-частного партнерства для финансирования инвестиционных расходов

J I-

Определение общего необходимого размера средств бюджета для финансирования необходимых мероприятий, распределение их по годам, резервирование в бюджетах каждого года определенного объема расходов на инвестиционные цели

J Ь

Определение плановой стоимости создания единицы социального эффекта по каждому инвестиционному проекту каждой программы, сравнение с аналогами (ранее реализованными проектами), по необходимости доработка инвестиционного проекта

J I

Текущий и последующий контроль выполнения инвестиционного проекта, определение фактической эффективности (фактической стоимости создания единицы социального эффекта), занесение проекта в базу данных для сравнения с будущими проектами, направленными на те же цели.

Рисунок I. Блок-схема алгоритма оценки социальной эффективности инвестиционных расходов

В рамках предлагаемой концепции эффективности социальный эффект понимается как любой полезный результат инвестирования, выраженный в улучшении натуральных (неденежных) показателей (необязательно связанных именно с социальной сферой).

Разнородность социальных эффектов обуславливает множественность показателей социальной эффективности. Для каждого направления деятельности предлагаем использование соответствующего набора показателей, сформированного на основе результатов, которые предполагается достичь в результате реализации инвестиционного проекта.

Эффективность в общем виде является соотношением затрат и результата (5).

^ _ объем инвестиционных расходов ^ ^

с<п! Асоциального эффекта

Автором предложены способы исчисления составных частей этого соотношения. Числитель формулы следует скорректировать следующим образом. Помимо непосредственно затрат на строительство (ремонт, реконструкцию, техническое перевооружение) объекта к прямым затратам следует добавить затраты на обучение персонала для работы при организации нового производства, увеличение требуемых для нового производства оборотных средств (или их сокращение, если речь идёт о внедрении более экономичной технологии), компенсацию вызванных строительством потерь (например, в связи с затоплением земель), охрану окружающей среды.

К косвенным расходам считаем целесообразным отнести расходы на транспортировку продукции до потребителей, рост стоимости продукции для государственного заказчика в результате изменения её качества. Кроме того, к косвенным расходам полагаем необходимым отнести затраты, не связанные непосредственно со строительством или возможностью функционирования предприятия, однако необходимые, для обеспечения его нормальной работы:

- вложения в строительство домов и объектов культурно-бытового обслуживания, необходимые для привлечения и закрепления рабочей силы;

затраты на перебазирование рабочих и членов их семей;

- затраты на подготовку кадров строителей и эксплуатационных служб;

- капитальные вложения на транспортное строительство, а так же текущие расходы транспорта на перевозку сырья, готовой продукции и работников.

Полагаем важным производить учет роста сопряжённых капитальных вложений по тем элементам затрат, по которых необходимо значительное увеличение в смежных отраслях, в частности на развитие отраслей местной строительной и про-

изводственной базы, а также развитие энергетической и сырьевой базы, системы водообеспечения.

В противном случае теоретически эффективный инвестиционный проект просто не сможет быть реализован из-за нехватки ресурсов.

Способы исчисления знаменателя формулы (5) базируются на предлагаемой концепции оценки эффективности инвестиционных расходов, когда для каждого направления инвестирования формируется свой удельный (величина затрат на единицу эффекта) показатель эффективности, выраженный в натурально-вещественной форме.

При этом нами предложено разделить прямой (локальный) социальный эффект, характеризующий непосредственный результат реализации данного инвестиционного проекта и конечный (народнохозяйственный) социальный эффект, отражающий степень достижения выбранных целей в целом.

Оценка конечной (народнохозяйственной) эффективности конкретной госпрограммы затруднена тем, что в большинстве случаев сложно доказать, что изменение того или иного показателя социально-экономического развития региона произошло именно вследствие реализации оцениваемого проекта. Поэтому для оценки эффективности в первую очередь используются прямые (непосредственные, локальные) показатели социального эффекта и, соответственно, рассчитывается прямая (локальная) социальная эффективность реализации инвестиционного проекта.

Если часть результата выражена в натуральных показателях, а часть - в стоимостных, и при этом дать стоимостную оценку натуральному эффекту не представляется возможным, то для определения эффективности следует уменьшить общие затраты на величину стоимостного результата от реализации инвестиционного проекта (6).

. объём капитальных вложений-ДЭст ,,,

Эфф =----(6)

Результатом расчета социальной эффективности использования бюджетных средств станет определение стоимости создания единицы социального эффекта, выраженной в величине вложений бюджетных средств на единицу достигнутого социального эффекта. Таким показателем эффекта может быть снижение уровня заболеваемости, рост степени обеспеченности образовательными и спортивными услугами на единицу обслуживаемого контингента и т.п. (табл. 5).

Путем сопоставления плановых и фактических значений стоимости единицы социального эффекта по оцениваемому инвестиционному проекту и сравнения

данного показателя у различных , инвестиционных проектов станет возможным обоснованно управлять формированием и регулированием инвестиционных расходов бюджета города Москвы в отрасли экономики города Москвы, которые не подразумевают прямой финансовой отдачи. В настоящее время общий контроль за реализацией государственных программ осуществляется Департаментом экономической политики и развития города Москвы. В случае внедрения предложенного подхода в органах исполнительной власти города Москвы через определенное время в указанном департаменте будет сформирован банк инвестиционных проектов, содержащий нормативные (средние) значения расхода бюджетных средств для достижения социального эффекта каждого вида, что создаст основу для объективной оценки предлагаемых к реализации за счет средств бюджета инвестиционных проектов, направленных на решение различных социальных задач.

Для оценки эффективности комплексных программ, затрагивающих развитие сразу нескольких отраслей, считаем целесообразным использовать либо комплекс показателей прямого социального эффекта, характеризующих развитие каждого получателя бюджетных инвестиций (показатели непосредственного социального эффекта), либо показатели социального эффекта более высокого уровня агрегирования (конечные показатели социального эффекта) (рис. 2).

Рисунок 2. Схема достижения конечного социального эффекта

Несмотря на то, что для каждого направления инвестиционной деятельности будут определяться свои показатели прямого социального эффекта, в заключение считаем целесообразным подробнее остановиться на исчислении тех показателей социального эффекта, которые по нашему мнению окажутся наиболее часто употребляемыми. К таковым в первую очередь следует отнести сокращение потерь времени населением, что является основным результатом реализации инвестиционных проектов в сферах транспорта, коммунально-бытового обслуживания, этот показатель также может использоваться для проектов в сфере здравоохранения и санаторно-курортного обслуживания.

Прямым социальным эффектом вложений в транспортную инфраструктуру является изменение времени в пути и уменьшение транспортной усталости работников за счет снижения времени в пути, и, как следствие, повышение производительности труда. Поэтому необходимо учитывать экономическую оценку изменения времени в пути.

На основании подходов, предложенных О.С. Пчелинцевым, нами была рассчитана экономическая оценка часа потерянного в пути времени жителя Москвы в 123,4 рубля как '/з среднедушевого дохода москвича за час рабочего времени2. Использование этой величины позволит выразить высвобождение дополнительного объема свободного времени населения, достигаемое в результате реализации инвестиционного проекта в сфере транспорта, в стоимостной форме. В этой связи эффективность вложений в транспортную инфраструктуру и дорожную сеть считаем возможным оценивать как в натурально-денежных показателях (отношение объема инвестиционных расходов к достигнутому сокращению времени в пути), так и в денежных - через расчет стоимости выигранного времени.

Для вложений бюджетных средств в здравоохранение, туризм, физкультуру и спорт конечным экономическим результатом будет повышение объёма производства национального дохода в связи с повышением производительности труда и ростом фонда рабочего времени на базе снижения заболеваемости и роста жизнедеятельности, улучшения физического и психического состояния людей и коллективов (7).

ЭВре„ = ДПТ * Ч * ДТ (7)

где:

ЭВрем - эффект от роста фонда рабочего времени;

ДПТ - рост производительности труда;

Ч - численность работников:

ДТ - рост фонда рабочего времени.

2 По данным Мосгорстат в октябре-декабре 2012 года среднедушевой доход москвича составил 62 470,8 рублей в месяц. 20

Таблица 5 - Предлагаемая система показателей конечного социального эффекта инвестиционной деятельности г. Москвы

Показатели развития экономики Показатели жизненного уровня населения Показатели развития образования и науки Показатели ресурсосбережения

Уровень занятости, количество вновь созданных рабочих мест Открытость информации, степень удовлетворённости запросов населения в органы исполнительной власти Коэффициент человеческого развития Сокращение удельного потребления энергий на единицу продукции

Соотношение темпов роста зарплаты и производительности труда Годовой бюджет свободного времени населения (по группам) Вклад научно-технического развития в экономический рост Стабилизация потребления воды, газа, электроэнергии в расчете на одного жителя

Масштаб маятниковых миграций Доля городского населения Стоимость, производимая на единицу затрат энергии и ресурсов Повышение эффективности использования воды в расчете на единицу продукции

Повышение доли добавленной стоимости в рег иональном продукте за период времени ВРП на душу населения Число лиц с высшим образованием Сокращение выбросов основных загрязняющих веществ

Темп урбанизации Численность населения с расходами менее определенного уровня Среднее число лет обучения населения в возрасте от 15 лет и старше Увеличение лесопокрытой площади

Объём ВРП по официальному обменному курсу валют и по ППС Ожидаемая продолжительность жизни Численность научно-технического персонала Площадь рекультивированных земель, динамика изменения качества земель

Объём внешней торговли Младенческая смертность, смертность рожениц Доля научно-технического персонала в общей занятости Изменение стоимости, производимой на единицу затрат энергии и ресурсов

Изменение структуры производства (доли первичного и третичного секторов и отдельных отраслей) Рацион питания Удельный вес высокотехнологичных отраслей в ВРП Изменение концентрации вредных веществ в воздухе, воде, почве

Объем привлеченных внебюджетных инвестиций Охват населения страхованием по безработице, болезни и старости Снижение зависимости от импортных технологий

Индекс межрайонных различий в уровне потребления Коэффициент Энгеля Количество патентов надушу населения

Капиталоемкость прироста ВВП (коэффициент ICOR - incremental capital-output ratio) Коэффициент Джини Количество ссылок на работы учёных региона

Индекс конкурентоспособности промышленности (CIP) Жилая площадь надушу населения Число важнейших международных премий, присуждаемых за открытия

Для мероприятий в области образования конечным эффектом инвестиционных расходов бюджета города Москвы будет повышение технического уровня производства и производительности труда вследствие вовлечения в производство более квалифицированных работников и управленцев.

Считаем, что предложенный подход к оценке эффективности инвестиционных расходов, основанный на вкладе проекта в развитие экономики с учетом связей между отраслями, является в большей степени соответствующим функциям государственного инвестора по сравнению с используемыми в настоящее время в силу особенностей государственных финансов и специфических целей и задач, которые перед ним стоят.

III. ВЫВОДЫ II РЕКОМЕНДАЦИИ

1. Ретроспективный анализ государственной инвестиционной политики показал, что действующие формы и направления осуществления инвестиционной деятельности за счет бюджета города Москвы являются на взгляд автора непоследовательными. При этом инвестиционные расходы имеют низкий приоритет по сравнению с текущими.

По нашему мнению, это связано с отсутствием долго- и среднесрочных интегральных (обобщающих) программ развития, которые бы соединяли частные цели отдельных государственных программ в единое целое и отсутствием методик расчета эффективности инвестиций, осуществляемых по титульным спискам. В этой связи предложено выстроить порядок определения приоритетных направлений осуществления инвестиционных расходов бюджета.

2. В диссертации выявлено несоответствие сложившейся в городе Москве практики осуществления инвестиционных расходов бюджета действующим методическим рекомендациям по оценке их эффективности. Было определено, что несмотря на то, что более 90% адресной инвестиционной программы составляют вложения в виды деятельности, основной эффект от развития которых достигается косвенно, через улучшение уровня жизни, в большинстве утвержденных методических рекомендаций эффективность понимается как сальдо финансовых потоков от проекта. Это несоответствие приводит к тому, что значительная часть адресной инвестиционной программы вообще не подвергается формализованной проверке эффективности. Ряд инвестиционных проектов, профинансированных за счет средств бюджета города Москвы, у которых плановый период окупаемости уже завершился, были оценены с использованием тем критериев эффективности, которые применялись, когда принималось решение об их финансировании. В результате выяснилось,

что инвестиционная деятельность города Москвы с позиций текущей концепции эффективности абсолютно убыточна. Для решения указанной проблемы нами предложено перейти к новой концепции определения эффективности инвестиционных расходов на основе стоимости создания единицы социального эффекта.

3. Для повышения качества содержащейся в технико-экономических обоснованиях инвестиционных проектов информации предлагаем использовать сравнительный анализ показателей инвестиционного проекта с результатами деятельности сопоставимых компаний, не получающих бюджетное финансирование. В этой связи предложен алгоритм расчетов требуемой величины инвестиций, позволяющий снизить риски недостоверности информации, а также сформирован перечень косвенных и сопряженных затрат, которые необходимо дополнительно учитывать при анализе инвестиционных проектов.

4. Разработан алгоритм действий государственного инвестора, который позволит осуществить переход от расчета эффективности инвестиций, базирующегося на стоимости основных фондов к расчету, учитывающему результаты использования этих основных фондов для достижения социального эффекта Автором предложено восстановить долгосрочный и среднесрочный уровни планирования и после анализа текущей ситуации определять конечные социальные эффекты инвестиционной деятельности. Следующим этапом следует определить по принципу дерева целей для каждого конечного социального эффекта комплекс прямых социальных эффектов, достижение которых является предпосылкой достижения конечного социального эффекта. Нефинансовый характер показателей социального эффекта позволит включить в формализованную процедуру оценки те виды деятельности, которые до сих пор не были ею охвачены (инфраструктура и социальная сфера). После выбора показателей прямого социального эффекта и установления их плановой величины будут готовится инвестиционные проекты, направленные на её достижение. Считаем целесообразным финансировать тот проект, удельные затраты которого на достижение социального эффекта окажутся наименьшими. Внедрение предложенного алгоритма приведет к созданию банка инвестиционных проектов социальной направленности, каждый из которых будет характеризоваться стоимостью создания дополнительной единицы социального эффекта, что составит базу для объективной оценки новых проектных решений некоммерческого (социально-ориентированного) характера.

IV. СПИСОК ПУБЛИКАЦИЙ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Научные статьи в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки России для публикаций по кандидатским и докторским диссертациям:

1. Сафронов A.B. Обоснование приоритетных направлений инвестиционных расходов бюджета города Москвы на базе производственных мультипликаторов. // Финансовая аналитика. Проблемы и решения. -2012. - №15(105). - (0,7 пл.).

2. Сафронов A.B. Повышение качества бюджетного процесса: анализ инвестиционных процессов в экономике Москвы. // Проблемы прогнозирования. - 2013. - №1. - (0,7 пл.).

Научные статьи в других изданиях:

3. Сафронов A.B. Особенности формирования инвестиционной политики в городе Москве. // Актуальные проблемы учета, экономического анализа и финансово-хозяйственного контроля деятельности организаций. Материалы III Международной научно-практической конференции 23 апреля 2010 г. ВГУ, Воронеж, ЦНТИ, 2010.-(0,2 пл.).

4. Сафронов A.B. Определение приоритетных направлений инвестиционных расходов города Москвы с учетом деятельности частных инвесторов. // Инновационное развитие экономики. - 2012. - №2(8). - (0,7 пл.).

5. Сафронов A.B. Обоснование приоритетных направлений расходов бюджета. // Информационный бюллетень Контрольно-счетной палаты Москвы. 2012. -№3(42). - (0,7 пл.).

Подписано в печать: 23.05.2013 Объем: 1,5 усл.п.л. Тираж: 100 экз. Заказ № 872 Отпечатано в типографии «Реглет» 101000, г. Москва, Пл. Мясницкие Ворота д.1, сгр.З (495) 971-22-77 www.reglet.ru