Повышение конкурентоспособности региона на основе обеспечения транспарентности услуг государственного управления тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Повышение конкурентоспособности региона на основе обеспечения транспарентности услуг государственного управления"

На правах рукописи

ТУКТАРОВА ВЕНЕРА НАДИРОВНА

ПОВЫШЕНИЕ КОНКУРЕНТОСПОСОБНОСТИ РЕГИОНА НА ОСНОВЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ТРАНСПАРЕНТНОСТИ УСЛУГ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Казань - 2012

1 2 ДПРМ

005018391

Диссертация выполнена на кафедре промышленной коммерции и маркетинга ФГБОУ ВПО «Казанский национальный исследовательский технический университет им.А.Н.Туполева-КАИ»

Шмелева Ольга Геннадьевна доктор экономических наук, доцент ФГБОУ ВПО «Казанский национальный исследовательский технический университет им.А.Н.Туполева-КАИ», доцент кафедры промышленной коммерции и маркетинга

Воронова Эллина Борисовна доктор экономических наук, профессор ГОУ ВПО «Сургутский государственный университет Ханты-Мансийского автономного округа-Югры», заведующая кафедрой менеджмента

Фахрутдинова Елена Валерьевна доктор экономических наук, доцент ФГАОУ ВПО «Казанский (Приволжский) федеральный университет», заведующая кафедрой управления человеческими ресурсами

ФГБОУ ВПО «Дагестанский государственный технический университет»»

Защита состоится 21 апреля 2012 года в 12.00 часов на заседании диссертационного совета ДМ 521.015.01 при НОУ ВПО «Университет управления «ТИСБИ» по адресу: 420012, г.Казань, ул. Муштари, 13, малый актовый зал.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке НОУ ВПО «Университет управления «ТИСБИ».

Сведения о защите и автореферат диссертации размещены на официальном сайте НОУ ВПО «Университет управления «ТИСБИ» http:// wwvv.tisbi.ru и на официальном сайте ВАК Министерства образования и науки РФ http://www.vak.ed.gov.ru

Автореферат разослан 21 марта 2012 года.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук, доцент

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

М.Е.Иванов

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Эффективность государственного управления в условиях модернизации российской экономики во многом определяется степенью соответствия деятельности органов власти Российской Федерации и ее регионов принципам гласности, транспарентности публичных услуг. В условиях активизации противоречивых процессов глобализации и регионализации среди факторов конкурентоспособности региональных образований решающее значение приобретает проблема информационного обеспечения государственного управления в соответствии с международными стандартами качества, что обеспечивает эффективность механизма контроля со стороны местного сообщества деятельности органов исполнительной власти и организаций общественного сектора.

Транспарентность услуг государственного управления предполагает наличие широкого круга лиц, имеющих право на получение своевременного доступа к информации о содержании и функциях органов власти в региональных образованиях, что, в свою очередь, обусловливает необходимость использования современных информационно-сетевых технологий, обезличивание инициаторов запроса, т.е. снятие проблемы идентификации их личности, создание предпосылок для внедрения в информационные процессы передовых технологий, правовое обеспечение беспрепятственного развития информатизации, ликвидацию барьеров перемещения информации между регионами, включение отдельных территориальных образований и государства в целом в глобализационные процессы. Все это доказывает необходимость разработки и внедрения федеральной и региональных программ информатизации услуг органов государственного управления, некоторые из которых (например, Республиканская целевая программа «Развитие и использование информационных и коммуникационных технологий в Республике Татарстан (РТ) («Электронный Татарстан» 2008-2010 гг.)», утвержденная Постановлением КМ РТ № 513 от 17.07.2008 г.) сыграли значительную роль в формировании современной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, в становлении модусов оперативного обмена информацией, получивших отражение в законодательных и подзаконных актах, в трансформации общественного сознания и информационной культуры государственных служащих, что выступает необходимым элементом современной системы публичного управления, эффективного механизма согласования интересов субъектов и объектов управления.

Необходимость повышения уровня транспарентности публичных услуг и услуг государственного управления в российских регионах обусловлено, с

з

одной стороны, состоянием внешней среды (формирование информационного общества, внедрение международных стандартов качества в исследуемую сферу), с другой стороны, внутренними условиями развития (необходимость формирования правовой информационной культуры гражданского общества, изменение состава факторов конкурентоспособности государственного образования в целом и его субъектов, неотъемлемым элементом которых становятся участие различных социальных групп и неправительственных организаций в определении вектора социально-экономического развития). Уровень конкурентоспособности региона как относительный показатель уровня и качества жизни местного сообщества определяется в условиях информационного общества прозрачностью публичной информации, состоянием информационно-аналитического обеспечения принятия управленческих решений, состоянием инструментария предупреждения (преодоления) коррупционности органов государственного управления. Так, согласно данным Фонда ИНДЕМ, в 2010 г. по интегральному индексу оценки коррупции наиболее коррумпированными являлись следующие регионы: Краснодарский край, Саратовская область, Республика Удмуртия. По объективным показателям, характеризующим коррупционную практику, лидерами коррупции выступают Московская, Нижегородская, Саратовская области, г.Москва, Челябинская область и г.Санкт-Петербург1.

Объективные потребности устойчивого развития российских регионов на современном этапе связаны с необходимостью формирования нового типа государственного управления, который предполагает формирование диалоговых, партнерских информационно-коммуникативных отношений и реализацию стратегии взаимодействия государства и общества. В этой связи возрастает потребность в разработке информационно-аналитической системы, обеспечивающей реализацию возможностей внедрения и использования социокоммуникативных технологий в управленческой деятельности. Все это требует научного переосмысления сложившихся в российских регионах подходов в системе государственного управления с позиции информационного менеджмента, что предопределило выбор темы диссертационного исследования, его теоретическую и практическую значимость.

Степень изученности проблемы. На протяжении длительного времени проблемы взаимодействия социума, власти и бизнеса выступали

1 По данным Регионального общественного Фонда «Информатика для демократии» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.indem.ru/, открытый. Проверено на 1.10.2011.

объектом исследования различных отраслей знания: экономики, менеджмента, философии, политологии, социологии. Анализ научных разработок по данной проблематике свидетельствует о том, что идет осмысление изменений и поиск научных подходов к эффективной организации государственного управления в современных условиях.

Концептуальные подходы к законам и закономерностям регионального развития и сущности управления на мезоуровне сформулированы в работах Дж.Бортса, Х.Боса, Ж.Р.Бурдвиля, Д.Вайнштайна, Э.Венаблеса, Дж.Гаглера, А.Гильберта, Е.Глейзера, Х.Гирша, Ч.Джонса, Д.Дэвиса, Х.Зиберта, Л.Инна, П.Кругмана, Х.Ласуэна, Т.Мори, Г.Мюрдаля, Ф.Перру, ППотье, Х.Ричардсона, Т.Свана, Я.Тинбергена, Дж.Фридмана, П.Хаггета, Т.Хагерстранда, Р.Холла и др.

Отдельные аспекты регионального менеджмента разрабатывались в трудах российских ученых, среди которых: П.М.Алампиев, Л.В.Канторович, Н.Н.Колосовский, В.В.Леонтьев, А.Е.Пробст, С.Г.Струмилин, А.И.Татаршн и др. Проблемы функционирования региональной экономики получили в трудах А.Д.Арзамасцева, Н.Г.Багаутдиновой, В.А.Воротилова, А.Г.Гранберга, М.А.Гусакова, М.Ф.Замятина, С.В.Киселева, А.Е.Когута, И.А.Кузнецова, О.ПЛитовки, Л.В.Маркина, И.С.Минко, М.С.Минтаирова,

A.А.Румянцева, И.В.Скомарцева, И.И.Сигова и др. Всесторонние исследования источников и содержания регионального развития проводились П.Я.Баклановым, А.Д.Викторовым, М.В.Глазыриным, Л.К.Гуриевой,

B.И.Дуженковым, В.В.Кулешовым, Е.А.Монастырным, К.И.Плетневым, И.С.Цыпиным и др.

Отдельные аспекты государственного управления представлены в трудах зарубежных ученых, среди которых - К.Адамс, М.Армстронг, А.Бэрон, Х.де Брюйн, Д.Дипроуз, П.Друкер, Р.С.Каплан, М.Ковени, Г.Кокинз, М.Мескон, П.Р.Нивен, Д.П.Нортон, М.Робсон, А.А.Томпсон, А.Шеер и др. Большое внимание содержанию и качеству государственного управления уделено в работах отечественных экономистов, среди которых

A.А.Александров, А.Н.Беляев, В.В.Буев, К.И.Головщинский, В.А.Димов, Д.С.Львов, В .И.Кошкин, С.А.Киммельман, А.А.Климов, В.Н.Лексин, О.П.Молчанова, А.Д.Некипелов, Б.А.Райзберг, А.М.Смолкин, Д.Б.Цыганков,

B.Е.Чиркин, Л.И.Якобсон и др.

Раскрытие основного содержания социокоммуникативных и информационных механизмов государственного управления представлено в работах Б.Н.Габричидзе, Ю.А.Дмитриева, В.С.Комаровского, Э.Ф.Макаревича, А.В.Пикулькина, А.Г.Чернявского, О.Ф.Шаброва и др. В данных исследованиях подчеркивается эффективность государственного

управления в связи с качеством информационно-аналитического обеспечения и уровнем транспарентности публичных услуг.

Начало теории конкуренции было положено в сочинениях представителей классической школы политической экономии, которые обосновали необходимость «естественного порядка», считая, что в условиях конкуренции экономика достигает наибольших результатов (А.Смит, Д.Рикардо, Дж.Ст.Милль, Ж.Б.Сей). Существенный вклад в развитие теории межотраслевой конкуренции сделан К.Марксом. Исследованию конкурентных отношений посвящены экономические исследования зарубежных - Э.Аткинсона, Р.Ансоффа, Дж.Гелбрейта, Дж.М.Кейнса, Дж.Кларка, Л.Йохалсена, А.Маршалла, А.Пигу, Дж.Робинсон, П.Самуэльсона, Э.Чемберлина, И.Шумпетера, К.Эклунда, Л.Эрхарда и др.; отечественных экономистов -А.А.Аузана, В.А.Белова, Т.Ю.Горьковой, Ю.И.Коробова, В.Я.Лившица, И.В.Липсица, А.В .Пантелеева, А.Ш.Хасановой, Р.А.Фатхутдинова, И.П.Хоминича и др.

Несмотря на значительный объем исследований, посвященных теоретическим и методическим проблемам государственного управления в регионе и качеству публичных услуг, следует признать, что взаимосвязь конкурентоспособности региональных образований и транспарентности публичных услуг не рассматривалась в должной мере. Дискуссионность проблематики эффективного функционирования системы государственного управления и публичных услуг делает необходимым адаптацию зарубежного и отечественного опыта к условиям регионального экономического пространства, к вызовам информационного общества, что предопределило цель, задачи и структуру исследования.

Цель и задачи диссертации. Цель диссертационной работы состоит в разработке и научном обосновании теоретико-методических основ и практических рекомендаций, направленных на обеспечение транспарентности услуг государственного управления как фактора повышения конкурентоспособности региональных образований в современной российской экономике.

Реализация цели исследования предопределяет постановку и решение следующих основных задач:

1. Разработать критерии разграничения услуг органов государственного управления и публичных услуг с учетом необходимости повышения конкурентоспособности региональных образований.

2. Предложить модифицированную модель жизненного цикла конкурентоспособности региональной экономики с учетом уровня развития услуг государственного управления.

3. Разработать методический подход к оценке уровня транспарентности услуг государственного управления (услуг управления бюджетным процессом в регионах).

4. Обосновать алгоритм адаптации общей схемы оцешси (Common Assessment Framework (CAF)) к оценке эффективности услуг регионального управления.

5. Сформулировать методический подход к формированию системы информационно-аналитического обеспечения бюджетного процесса в регионе.

6. Проанализировать взаимосвязь основных мезоэкономических показателей и уровня транспарентности услуг публичного управления.

Объектом исследования являются услуги государственного управления как фактор конкурентоспособности региональных образовании в современной российской экономике.

Предметом исследования является совокупность организационно-управленческих отношений, возникающих в процессе оказания услуг государственного управления как фактора конкурентоспособности региональных образований в современной российской экономике.

Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составляют фундаментальные идеи регионального управления, пространственного развития, размещения производительных сил, теории сложных систем. В связи с междисциплинарным характером рассматриваемых проблем методологические установки были дополнены теоретическими положениями управления качеством, стратегического и информационного менеджмента, концепции социального партнерства. Постановка и доказательство рабочих гипотез выполнялись с использованием совокупности методов (инструментария) исследования характера и уровня социально-экономического развития региона. Такой комплексный подход включает в себя диалектические, формальнологические, конкретно-исторические, структурно-функциональные и графические методы, а также набор статистических методов: метод кластерного анализа, индексный метод, методы средних и относительных величин, анализ динамических рядов, приемы корреляционного анализа. При определении уровня конкурентоспособности регионов использован метод SWOT-анализа, при обосновании механизма государственного управления -методы институционального анализа, стратегического анализа, а также методы кооперационного согласования интересов.

Информационную базу диссертационной работы составляют сведения официальных федеральных и региональных статистических органов, зарубежных государств, данные Российского союза

7

промышленников и предпринимателей, Ассоциации российских менеджеров, Института корпоративного права и управления, Фонда «Институт экономики города», Совета по национальной конкурентоспособности, Института региональных инновационных систем, Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ), Международной неправительственной организации Transparency International, Рейтингового агентства «Эксперт РА» Регионального общественного фонда «Информатика для демократии» (ИНДЕМ) и др. В процессе подготовки работы в качестве информационных источников были использованы монографии, коллективные работы, публикации в периодической печати, материалы научно-практических конференций, парламентских слушаний, информационные ресурсы сети Интернет и др.

В ходе исследования использованы локальные нормативные акты, среди которых: Республиканская целевая программа «Развитие и использование информационных и коммуникационных технологий в Республике Татарстан (РТ) («Электронный Татарстан» 2008-2010 гг.») и др.

Содержание диссертационного исследования соответствует п. 3. Региональная экономика: 3.16. Региональная социально-экономическая политика; анализ особенностей и оценка эффективности региональной экономической политики в Российской Федерации, федеральных округах, субъектах Федерации и муниципальных образованиях; 3.17. Управление экономикой регионов. Формы и механизмы взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества. Функции и механизмы управления. Методическое обоснование и разработка организационных схем и механизмов управления экономикой регионов; оценка их эффективности Паспорта ВАК России специальности 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством».

Научная новизна результатов исследования состоит в разработке комплекса теоретико-методических положений и практических предложений, направленных на повышение конкурентоспособности региональных образований на основе обеспечения транспарентности услуг государственного управления, что конкретизируется в следующих положениях:

1. Дано определение услуг органов государственного управления, которые в отличие от публичных услуг, выступающих частными (индивидуализированными) благами, трактуются как общественные блага, предоставляемые исполнительными органами государственной власти физическим и юридическим лицам в форме действия, выгоды или способа удовлетворения потребности, влекущие за собой изменение состояния потребителя, как необходимая санкционированная возможность на

8

получение определенного полезного измеримого результата в рамках выполнения возложенных на государство социально-экономических функций, что обеспечивает отсутствие индивидуальности (обезличенность), принудительный характер (без инициативы их получателей), безвозмездность, обязательный и недискриминационный характер, при этом необходимым условием эффективности услуг органов государственного управления выступает их транспарентность, предупреждающая рентоориентированный характер органов государственной власти и «эффект блокировки» действий государства, направленных на преодоление административных барьеров, обеспечение мобильности ресурсов и повышение конкурентоспособности региональных образований.

2. Предложена модифицированная модель жизненного цикла конкурентоспособности региональной экономики, которая учитывает взаимосвязь стадий развития, определяемых ключевыми (по М.Портеру) факторами конкурентоспособности (факторы производства, инвестиции, нововведения и богатство), способов обеспечения конкурентоспособности региона (стратегия устойчивого развития; стратегия капитализации; стратегия форхмирования региональных кластеров) и уровня развития услуг государственного управления, что предопределяет необходимость интеграции параметров оценки последних и прогнозных показателей развития региона в долгосрочном периоде в рамках целевых отраслевых и комплексных программ.

3. Разработан методический подход к оценке уровня транспарентности услуг государственного управления (услуг управления бюджетным процессом в регионах), который учитывает особенности бюджетного процесса в государстве с федеративным устройством, что позволило выделить в качестве оцениваемых факторов институциональные аспекты прозрачности, уровень ответственности при расходовании средств, состояние бюджетной информации и бюджетной документации, полноту исполнения бюджета, характер участия общественности в бюджетном процессе.

4. Обоснован алгоритм адаптации общей схемы оценки (Common Assessment Framework) как инструмента оценки эффективности услуг государственного управления, включающий обследование деятельности региональных органов власти на основе самооценки; определение сильных и слабых сторон в деятельности аппаратов организаций общественного сектора; мероприятия по улучшению качества и повышению эффективности функционирования органов государственного управления; сбор и обработку данных об успешном опыте в сфере государственного управления и предоставление этой информации через многоуровневую базу данных, что

определено как один их источников конкурентных преимуществ регионального образования.

5. Сформулирован методический подход к формированию системы информационно-аналитического обеспечения бюджетного процесса в регионе, который основан на выделении оперативного и стратегического контуров контроллинга стадий бюджетного процесса, включает модульное представление системы контроллинга, выделение алгоритмов обратной связи и предвидения в модели контроллинга, что позволило формализовать процесс информационно-аналитического обеспечения управления бизнес-процессами, реализуемых в контроллинге.

6. Доказано, что повышение транспарентности услуг государственного управления обеспечивает прирост валового регионального продукта (ВРП) за счет повышения эффективности деятельности органов государственной власти, предприятий и домохозяйств, с одной стороны, и притока внешних инвестиционных ресурсов в регион вследствие формирования возможности их более рационального использования, с другой стороны, при этом взаимодействие указанных подсистем позволит обеспечить формирование положительного эффекта синергии, обусловленного повышением эффективности коммуникационного взаимодействия подсистем региональной социально-экономической системы.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что основные научные положения и выводы могут стать методической основой разработки и реализации проектов информационно-аналитического обеспечения бюджетного процесса в региональных и муниципальных образованиях. Научные положения и практические рекомендации могут быть использованы уполномоченными органами, государственными учреждениями для проектирования подсистем управления, а также министерствами и ведомствами при разработке типовых указаний и отраслевых инструкций по оптимизации процессов управления и использования ресурсов, повышению производительности труда управленческого аппарата.

Теоретические и практические результаты работы могут быть использованы в разработке региональных отраслевых и комплексных целевых программ, направленных на повышение конкурентоспособности региональной экономики.

Положения и выводы работы могут быть использованы в учебном процессе в преподавании курсов «Региональная экономика», «Экономика предприятия», «Менеджмент», «Государственное и муниципальное управление».

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационной работы изложены, обсуждены и получили одобрение на международных, региональных, межвузовских научно-практических и научно-методических конференциях. Имеется 6 публикаций по теме диссертации общим объемом 2,95 пл., в том числе 3 статьи в журнале «Сегодня и завтра российской экономики. Научно-аналитический сборник», рекомендованном ВАК России для опубликования материалов по кандидатским и докторским диссертациям.

Разработанные теоретические и практические рекомендации внедрены и используются в работе Министерства экономики РТ в ходе подготовки методических рекомендаций, направленных на повышение уровня транспарентности услуг государственного управления, в учебном процессе в ФГБОУ ВПО «Казанский национальный исследовательский технический университет им.А.Н.Туполева-КАИ», что подтверждено справками о внедрении.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, содержащих 9 параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы, включающей 122 наименования, и приложений.

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационной работы, раскрывается степень разработанности проблемы в отечественной и зарубежной экономической литературе, определяются цель и задачи, предмет и объект, методологическая и теоретическая основы, новизна и научно-практическая значимость, апробация результатов исследования и его структура.

В первой главе «Теоретико-методические основы исследования услуг органов государственной власти и их влияния на конкурентоспособность региональных образований» выявлено содержание услуг государственного управления, проанализированы антиконкурентные последствия осуществления органами государственного управления неспецифических для них видов деятельности и сформулированы рекомендации по уточнению состава видов их деятельности.

Вторая глава «Оценка транспарентности услуг органов государственной власти и их влияния на уровень конкурентоспособности российских регионов» посвящена исследованию опыта и проблем внедрения международных стандартов качества в деятельность органов государственной власти, а также содержит методические подходы к определению критериев транспарентности услугуполномоченных органов в субъектах Федерации.

В третьей главе «Механизм повышения уровня транспарентности услуг государственного управления в российских регионах как фактор га

11

конкурентоспособности» определены требования к содержанию и структурированию информационного массива как основы информационно-аналитического обеспечения контроллинга бюджетного процесса в российских регионах, разработана комплексная модель контроллинга бюджетного процесса отличающаяся наличием оперативного и стратегического контуров, модульным представлением контроллинговой системы, разработан алгоритм постановки информационно-аналитического обеспечения контроллинга бюджетного процесса, результативность которого подтверждена авторскими сценарными расчетами.

В заключении сформулированы основные выводы и результаты диссертационной работы.

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Дано определение услуг органов государственного управления, которые в отличие от публичных услуг, выступающих частными (индивидуализированными) благами, трактуются как общественные блага, предоставляемые исполнительными органами государственной власти физическим и юридическим лицам в форме действия, выгоды или способа удовлетворения потребности, влекущие за собой изменение состояния потребителя.

Услуги государственного управления трактуются в работе как общественные блага, производство которых обусловлено необходимостью выполнения государством возложенных на него функций, среди которых ключевыми представляются функции формирования и использования общественных финансов (государственного бюджета), денежно-кредитного регулирования и создания институциональной среды как совокупности формальных и неформальных институтов, а также санкций, обеспечивающих их соблюдение. Публичные услуги определяются как частные (индивидуализированные) блага, предоставляемые исполнительными органами государственной власти и государственными учреждениями физическим и юридическим лицам в физической форме услуг, атрибутивными признаками которых выступают индивидуальность, добровольный характер (по инициативе их получателей), частичная или полная возмездность, добровольный и недискриминационный характер.

Исследование процесса (технологии) оказания услуг государственного управления показывает, что он включает ряд этапов, которые могут осуществляться вне собственно органов государственной власти. Например, внесение законодательных инициатив в органы государственной власти общественными объединениями, информационное обеспечение управленческих решений с участием частных лиц (экспертов) или

негосударственных исследовательских организаций, выполнение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд негосударственными организациями, заключающими соответствующие договоры с органом государственной власти и местного самоуправления и др. Представление о процессе осуществления функции государственного управления как о цикле полного управления (Р-Б-С-А), этапы которого включают планирование (например, разработка и принятие бюджета регионального образования), осуществление (например, исполнение бюджета в соответствие с федеральными и региональными), проверку (например, контроль исполнения бюджета и измерение процессов), действие (например, принятие мер по постоянному совершенствованию бюджетного законодательства), обусловливает возможность выполнения отдельных действий в рамках цикла разными субъектами, среди которых - органы государственной власти и не входящие в их состав индивиды и организации. Поскольку качество управленческих решений зависит от качества исполнения обеспечивающих процессов, именно требование обеспечения последних должно быть определяющим при выборе конкретного способа их исполнения государственной или негосударственной организацией. Таким образом, важной предпосылкой повышения эффективности выполнения функций государственного управления является пооперационное их описание, позволяющее четко и однозначно идентифицировать природу соответствующей операции. В этом случае негосударственные организации и органы государственного управления выступают в качестве конкурирующих субъектов, способных с различным уровнем результативности реализовьшать в ходе управления процессом ответственность и полномочия владельца процесса. Передача некоторой операции из ведения органа государственного управления той или иной внешней организации (частному или государственному предприятию) целесообразна при наличии конкурентного рынка оказываемых услуг либо в случае принятия комплекса мер, стимулирующих возникновение такого рынка.

Становление конкурентного рынка услуг и разграничение функций органов государственной власти и негосударственных организаций предполагает транспарентность предоставляемых ими услуг управления. При этом увеличение уровня транспарентности услуг управления, осуществляемых в результате реализации основных и обеспечивающих процессов, способствует повышению эффективности расходования бюджетных средств и уровня благосостояния общества; предупреждает рентоориентированиое поведение государственных служащих и субъектов предпринимательства, обеспечивает преодоление его последствий; расширяет относительные преимущества регионального образования

13

вследствие снижения трансакционных издержек. Все это позволяет трактовать транспарентность услуг государственного управления в качестве фактора конкурентоспособности регионального образования.

2. Предложена модифицированная модель жизненного цикла конкурентоспособности региональной экономики.

Конкурентоспособность регионального образования трактуется как возможность односторонне воздействовать на элементы конкурентной среды и содержание воспроизводственного процесса, которая выступает результирующим показателем конкурентных позиций, или совокупной характеристикой состояния региональной социально-экономической системы, определяемой собственной стратегией развития и стратегиями развития иных территориально-локализованных систем. В ходе проведенного исследования к мезоэкономическому уровню была адаптирована теория стадий конкурентоспособности национальной экономики М.Портера, которая позволила выделить четыре стадии развития конкурентоспособности региональной экономики в соответствии с четырьмя ключевыми факторами конкурентоспособности территориальных образований, а именно: стадии факторов производства, инвестиций, нововведений и богатства. На первых трех стадиях происходит постоянный рост конкурентоспособности региональной экономики, что, как правило, отражается в увеличении основных мезоэкономических показателей. Четвертая стадия означает постепенное замедление роста и упадок.

На стадии, движимой факторами производства, обладающие конкурентным потенциалом субъекты реального сектора региональной экономики получают преимущества вследствие обладания базисными факторами производства, преимущественно, природными ресурсами и трудовыми ресурсами низкой квалификации. В «ромбе М.Портера» выделяются лишь факторные условия, остальные его составляющие развиты слабо. При этом субъекты хозяйствования предпочитают стратегию лидерства в издержках, заимствованные за пределами регионального и национального государственного образования технологии, прямые пассивные инвестиции нерезидентов. Протекционистская политика государства обеспечивает импортозамещение и расширение внутреннего спроса, однако не обеспечивает конкурентных преимуществ на национальном и мировом рынках.

На стадии, движимой инвестициями, региональное конкурентное преимущество базируется на конкурентном потенциале предприятий территории размещения, который проявляется в способности к активному инвестированию, к использованию заимствованных и усовершенствованных технологий. Реализация стратегии лидерства в издержках стимулирует рост

14

инвестиционных расходов, рост занятости, заработной платы и факторных издержек, повышение качества продукции, качества трудового потенциала и формирование собственных каналов сбыта в других регионах и за рубежом. Конкурентные преимущества на основе активизации инвестиционных расходов реализуются в регионах, где преобладают виды экономической деятельности, предполагающие возможность использования экономии на масштабе производства, производится стандартизированная продукция, имеется возможность использования альтернативных механизмов получения технологии производства.

На стадии, движимой нововведениями (инновациями), формируется полный «ромб» в ряде отраслей. При этом в региональной экономике наряду с развивающими инновациями и псевдоинновациями, характерными для предыдущих стадий, формируются системные и базисные инновации. Фирмы конкурируют на базе собственных стратегий (стратегий фокусирования и дифференциации) и формируют собственные сбытовые и обслуживающие сети. В тех отраслях, где структура благоприятствует разрыву стоимостной цепочки, создаются предприятия с участием капитала нерезидентов региональной экономики или иностранных инвесторов, что ведет к сокращению издержек или к восполнению отдельных недостатков внутреннего «ромба». На инновационной стадии региональная экономика обладает наибольшей сопротивляемостью по отношению к неопределенной внешней среде, которая усиливается в результате создания кластеров.

На стадии, движимой богатством, изменяется мотивация экономических агентов (менеджеров, инвесторов, индивидов), что находит отражение в отказе от систематических капиталовложений в инновации, в увеличении инвестиций в финансовые активы. Конкурентное преимущество утрачивается первоначально в базисных отраслях промышленности и готовых изделиях, затем в производстве компонентов и оборудования. Спектр отраслей, в которых можно удержать конкурентное преимущество, становится недостаточным для обеспечения занятости и поддержания растущего жизненного уровня.

Согласно рейтингу конкурентоспособности 1КРЕХ, разработанному Институтом региональной политики и учитывающему три составляющих регионального развития - уровень конкурентоспособности (А, В, С), динамику и устойчивость текущего положения (А, В, С, I)) а также тип конкурентных преимуществ (финансовый, экономический, социальный, территориальный), в 2010 г. Республика Татарстан была отнесена к числу регионов с высоким уровнем конкурентоспособности (5(А)), Нижегородская область - к числу регионов со средним уровнем конкурентоспособности (25(В)) из 83 российских регионов Российской Федерации. В то же время в

15

составе Приволжского федерального округа имеют место регионы-аутсайдеры (Кировская и Ульяновская области, Республика Марий Эл и др.), характеризующиеся слабыми конкурентными позициями по ряду показателей.

Исследование показало, что российские регионы, характеризующиеся высоким уровнем конкурентоспособности, находятся на стадии, движимой факторами производства. Переход на последующие стадии развития конкурентоспособности предполагает реализацию пирамидальной иерархии конкурентных стратегий региона, отражающей взаимосвязь парадигм региональной экономики, стадий развития конкурентного потенциала и способов обеспечения конкурентоспособности. В основе построения «пирамиды» находятся следующие закономерности: возможность применения той или иной стратегии конкурентного развития обусловлена уровнем конкурентоспособности региона, в первую очередь его экономики; высшие типы стратегий могут быть применены, если реализованы миссия и цели нижележащих стратегий, что позволило территориальному образованию приобрести необходимые свойства, формирующие благоприятную для инновационно ориентированного развития среду; иерархическое построение пирамиды предполагает общую направленность регионального развития на постоянное приращение конъюнктурной и стратегической конкурентоспособности региона. В состав конкурентных стратегий наряду с базовой (стратегия формирования кластеров, которая соответствует первой и второй стадиям развития конкурентоспособности региона) входят стратегии более высокого уровня: стратегия капитализации региона (соответствует третьей стадии развития конкурентоспособности региона), стратегия устойчивого развития (соответствует четвертой стадии развития конкурентоспособности региона).

Если на первой стадии развития конкурентоспособности региона транспарентность услуг государственного управления не входит в «ромб», то на второй и третьей стадиях обеспечение прозрачности и доступности услуг становится необходимым условием превращения потребительских, инвестиционных и государственных расходов в эффективный спрос, снижения уровня неопределенности внешней среды субъектов хозяйствования, повышения эффективности использования ресурсов. Транспарентность услуг на четвертой стадии выступает одним из факторов модификации цикла конкурентоспособности и предупреждения падения мезоэкономических показателей вследствие создания действенных сигналов, стимулирующих перемещение инвестиций из финансового в реальный сектор экономики, достижения консенсуса противоречивых интересов экономических агентов.

3. Разработан методический подход к оценке уровня транспарентности услуг государственного управления (услуг управления бюджетным процессом в регионах).

Использованный в работе методический подход к оценке уровня транспарентности услуг государственного управления, а именно: услуг управления бюджетным процессом в регионах, в качестве основы использует методику, предложенную Международным валютным фондом (МВФ)2. Необходимость адаптации шкалы оценки транспарентности к российским условиям обусловлены следующими обстоятельствами: анкеты экспертного опроса оценки прозрачности в ходе диссертационного исследования разрабатывалась для бюджета субъектов Российской Федерации и муниципального образования, в то время как Кодекс МВФ ориентирован на национальный бюджет; для Российской Федерации характерна специфика бюджетно-налоговой системы (терминологического аппарата, правовых условий), что делает невозможным прямое заимствование; бюджетные процессы в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях различаются по содержанию и нормативно-правовому регулированию.

Анкета для опроса экспертов по оценке транспарентности бюджетного процесса субъекта Федерации включает 64 вопроса, а для муниципального образования - 68, которые объединены в следующие разделы: правовые основы прозрачности; ответственность при расходовании средств; бюджетная информация и бюджетная документация; анализ исполнения бюджета; участие общественности в бюджетном процессе. Оценка прозрачности и общественного участия проводилась в двух регионах Приволжского федерального округа (Республика Татарстан, Чувашская Республика). В опросе принимало участие 80 экспертов, из которых 32% -работники органов представительной власти, 26% - органов исполнительной власти, 23% - некоммерческих организаций, 11% - средств массовой информации (СМИ), 8% - научные сотрудники и преподаватели. Самооценки экспертов по 10-балльной шкале распределились в основном в интервале 4-9. Проведенный экспертный опрос в регионах показал, что оценки могут быть получены как в качественном (высокая, умеренная, слабая), так и в количественном выражении (от 0 до 1, либо по 10-ти балльной шкале) и представлены в табличной и графической форме (рис. 1).

2 Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в денежно-кредитной и финансовой политике: декларация принципов. Принят Временным комитетом МВФ 26.09.1999. [Электронный ресурс]. Режим доступа:

www.imf.org/external/np/mae/mfl/code/шs/oткpытый. Проверено на 1.10.2011.

17

вопрос 54. Участвует ли общественность 8 бюджетном процессе?

вопрос 51. Практическая доступность и полнота бюджетной информации для общественности

вопрос 53. Существует ли практика независимого анализа бюджета и бюджетного процесса?

вопрос 49.Закреплены ли в нормативных актах требования доступности бюджетной информации для общественности?

вопрос 55. Имеются ли результаты участия общественности в бюджетном процессе?

вопрос 50.Закреплены ли в нормативно-правовых актах требования по обеспечению условий для общественного участия?

52. Существует ли потребность общественности и СМИ в информации о бюджете и бюджетном процессе?

—♦— Казань

•"♦^Чебоксары

Рис. 1. Оценка прозрачности бюджетного процесса по разделу «Участие общественности в бюджетном процессе»

(муниципальные образования)

Анализ результатов опроса экспертов показывает, что на качественном уровне по всем разделам получены оценки «умеренная» прозрачность, однако количественные оценки по разделам существенно различаются по регионам. Это свидетельствует о том, что эксперты вкладывают различный смысл в оценку «умеренная». Низкие оценки получены во всех регионах по разделу «участие общественности в бюджетном процессе», что свидетельствует в пользу гипотезы о слабой развитости институтов гражданского общества и участия общественности в бюджетном процессе.

Более высокая оценка уровня транспарентности услуг государственной власти и местного самоуправления в РТ обусловлена наличием и эффективным функционированием портала государственных и муниципальных услуг Республики Татарстан, который позволяет направлять электронные запросы, осуществлять «on line» оплату услуг', осуществлять запросы о признании, установлении, изменении или прекращении прав и обязанностей физических и юридических лиц, установлении юридических фактов, получении материальных и финансовых средств и др. В 2011 г. было положено начало реализации проекта «Открытая Казань», обеспечивающего транспарентность услуг ЖКХ для жителей г.Казань

В работе предложены критерии, показатели и процедуры алгоритма мониторинга транспарентности услуг органов государственной власти в регионе (таблица 1).

Таблица 1

Система мониторинга транспарентности услуг государственного управления

в регионе (на примере РТ)

Критерии Процедуры Исполнители

Соответствие организационно-процессуальным требованиям действующего законодательства и Концепции административной реформы Проверка практической реализации нормативных организационно-процессуальных требований открытости деятельности исполнительных органов государственной власти Аппарат Президента РТ

Соответствие общим требованиям по размещению информации о деятельности органов исполнительной власти в сети Интернет Ежегодный аудит официальных сайтов по направлениям: наличие требуемой информации, полнота и своевременность представления информации, уровень интерактивности. Научные и консалтинговые организации

Оценка информационной открытости органа государственной власти потребителям Экспертный опрос журналистов о качестве работы региональных органов Правительство РТ

Предложенные критерии, показатели и процедуры мониторинга позволяют определить динамику уровня транспарентности туслуг органов государственной власти в регионе.

4. Обоснован алгоритм адаптации общей схемы оценки (Common Assessment Framework) как инструмента оценки эффективности услуг государственного управления.

Одним из условий транспарентности услуг государственных органов управления в регионах выступает эффективное функционирование властных структур. В работе предложен модифицированный алгоритм оценки эффективности деятельности аппарата регионального органа исполнительной власти, в основу которого положена модель EFQM и «Общая схема оценки» (модель CAF), разработанная для организаций бюджетной сферы в Европейском институте публичного администрирования (EIPA) в 2000 г. Предлагаемый алгоритм включает самооценку и экспертную оценку. Этапы проведения оценки отражены в таблице 2.

Таблица 2

Содержание этапов оценки эффективности деятельности аппарата

регионального органа исполнительной власти

Этап 1. Подготовка к самооценке Этап 2. Проведение самооценки Этап 3. Экспертная оценка Этап 4. Разработка и реализация плана улучшений

1.1. Принятие решения о проведении самооценки 2.1. Сбор и анализ данных о деятельности аппарата 3.1. Проведение экспертами оценки отчета 4.1. Определение приоритетов и принятие решений

1.2. Назначение ответственных лиц за проведение самооценки 2.2.Составление разделов отчета по самооценке 3.2. Обследование на месте 4;2. Формирование плана мероприятий по повышению эффективности

1.3. Назначение служащих для участия в составлении отчета по самооценке 2.3. Составление сводного отчета по самооценке 3.3. Оформление экспертного заключения и предоставление его руководству аппарата 4.3. Мониторинг реализации плана мероприятий

1.4. Формирование группы самооценки по аппарату 2.4. Утверждение отчета по самооценке 3.4. Рекомендация выявленной в ходе оценки лучшей практики для включения в базу данных

1.5. Обучение служащих основам самооценки

Экспертные советы формируются на уровне субъектов федерации из профессионалов в сфере государственной и муниципальной службы,

20

компетентных представителей различных групп потребителей услуг органа государственной власти, научных работников. Состав экспертного совета утверждается решением Общественной палаты региона. Количество членов экспертного совета субъекта федерации не должно превышать 30 человек. Для проведения экспертной оценки аппарата органа государственной власти экспертный совет формирует экспертную группу из 7±2 человек. Состав экспертной группы должен включать не менее 30% профильных специалистов оцениваемой сферы деятельности аппарата органа государственной власти и не менее 30% экспертов из экспертных советов других субъектов федерации. В состав экспертной группы не могут входить эксперты, имеющее непосредственное отношение к деятельности оцениваемого органа государственной власти.

5. Сформулирован методический подход к формированию системы информационно-аналитического обеспечения бюджетного процесса в регионе, который основан на выделении оперативного и стратегического контуров контроллинга стадий бюджетного процесса, включает модульное представление системы контроллинга, выделение алгоритмов обратной связи и предвидения в модели контроллинга.

Рассмотрение горизонтальной и вертикальной структур информационного массива управления бюджетным процессом в регионе позволило уточнить содержание информационно-аналитического обеспечения контроллинга как предоставление органам власти для осуществления функций управления релевантной информации комментирующего характера в разрезе объектов (бизнес-процессы, ресурсы, услуги государственного управления, организационные единицы), которая обработана и обобщена с использованием аналитического инструментария. Признание значимости учета особенностей и свойств деятельности органа регионального управления для постановки системы информационного обеспечения позволило сформулировать требования к содержанию и структурированию информационного массива как основы информационно-аналитического обеспечения контроллинга стадий бюджетного процесса (таблица 3).

Таблица З

Требования к содержанию и структурированию информационного массива _как основы обеспечения контроллинга бюджетного процесса_

Характеристика органа государственного управления Основные требования к содержанию и структурированию информационного массива

Требования к содержанию:

высокий уровень технологической и организационной сложности внутриорганизационных процессов; Объективность наличие информации о стадиях бюджетного процесса с раскрытием влияния внутренних и внешних факторов на их результативность;

широкий спектр источников поступления и направлений расходов бюджетных средств требующий постоянного мониторинга системы управления; наличие информации об эффективности и результативности работы участников бюджетного процесса;

дифференцированный состав доходной и расходной составляющих регионального бюджета, многообразие оказываемых услуг: услуг государственного управления и административных услуг (внутренний документооборот; отчетность в вышестоящие инстанции; мотивация персонала организации и др.); наличие информации о выполнении регионального закона о бюджете и бюджетном эффекте в разрезе получателей, распорядителей и главных распорядителей регионального бюджета;

необходимость в регулярном анализе соответствия бюджетных расходов целевому назначению, полноты и своевременности поступления налоговых и неналоговых доходов, результативности деятельности участников бюджетного процесса для оценки бюджетной эффективности Аналитичность 1 информация массива должна быть обобщена в разрезе элементов, статей затрат в отношении объектов учета; информация массива должна быть обобщена под наиболее значимые подконтрольные показатели развития региона; информация массива должна быть максимально полной и детальной с учетом содержания управленческих решений

необходимость постоянного мониторинга объектов управления, анализа функционирования управляемой системы, отслеживания отклонений ее развития от заданного курса Измеримость и полнота массив должен содержать достоверную фактическую информацию в количественном выражении на момент запроса или в отношении периода времени и предполагать возможность ее многократного использования; массив должен содержать информацию об установленных плановых показателях; массив должен содержать расчетную информацию о сопоставлении фактических и плановых показателей, предполагать возможность пересчета фактических показателей под моделируемые условия

Требования к стпуктуоисованию:

сложная процессная и организационная структура промышленных предприятий, Целостность -информация массива должна быть структурирована в отношении объектов управления с учетом их взаимосвязи и взаимообусловленности;

-комплексность и многоаспекшость функций управления производством и общехозяйственным процессом Конкретность -информация массива должна быть структурирована под функции управления производственным и общехозяйственным процессом предприятия;

-необходимость гибкости и адаптивности системы управления в зависимости от меняющихся условий на рынке и проч. Адресность -информация массива должна быть структурирована с учетом требований управленца для поддержки его управленческих решений оперативного и стратегического характера и оценки их эффективности.

Комплексная модель контроллинга бизнес-процессов, предложенная в работе, содержит оперативный (подсистема учета и анализа, подсистема планирования, подсистема координирования и регулирования, подсистема контроля) и стратегический (обработка информации для стратегического планировании, построение стратегической карты целей развития бизнес-процессов, определение отклонений от стратегических планов, пересмотр стратегии регионального развития) контуры и характеризуется модульным представлением контроллинговой системы, ориентированной на стадии бюджетного процесса.

6. Доказано, что повышение транспарентности услуг государственного управления обеспечивает прирост валового регионального продукта за счет повышения эффективности деятельности органов государственной власти, предприятий и домохозяйств.

Развитие системы регионального управления на основе повышения уровня транспарентности услуг государственного управления, реализованное с применением предложенных в диссертационном исследовании инструментов, механизмов и методов мезоуровневого менеджмента, позволяет сократить уровень непроизводительных расходов подсистем региона, которые в настоящее время обусловлены необходимостью расходования излишних ресурсов органов государственного управления, хозяйствующих субъектов и домохозяйств на получение государственных услуг. Таким образом, обеспечение транспарентности в данном секторе

позволит обеспечить прирост ВРП за счет повышения эффективности деятельности органов государственной власти, предприятий и домохозяйств, а также притока внешних инвестиционных ресурсов в регион вследствие формирования возможности их более рационального использования. В то же время взаимодействие указанных подсистем позволит обеспечить формирование положительного эффекта синергии, обусловленного повышением эффективности коммуникационного взаимодействия подсистем региональной социально-экономической системы.

Формализация указанных отношений позволит определить прогнозное значение ВРП как скорректированное с учетом сложившихся тенденций экстраполяции, предполагаемого повышения эффективности текущей деятельности подсистем региональной социально-экономической системы, привлечения внерегиональнальных инвестиционных ресурсов и потенциально возможного эффекта синергии. Прогнозирование данного показателя в рамках диссертационного исследование было проведено на примере Республики Татарстан на основе предложенного формального метода прогнозирования в рамках следующих сценариев:

1) текущего, в соответствии с которым сложившаяся тенденция рыночной стагнации экономики РТ сохранится в пятилетней перспективе, а комплекс предложенных в настоящем исследовании механизмов и методов повышения прозрачности системы государственных услуг внедряться не будет; '

2) инновационного, в соответствии с которым сложившаяся тенденция рыночной стагнации экономики РТ будет преодолеваться в рамках реализации инновационного сценария стратегического развития данного региона, а комплекс предложенных в настоящем исследовании механизмов и методов повышения прозрачности системы государственных услуг также не будет внедрен;

3) инновационно-транспарентного, в соответствии с которым инновационный сценарий будет дополнен внедрением предложенных в диссертационном исследовании методов и механизмов повышения прозрачности государственных услуг.

Результаты прогнозирования валового регионального продукта РТ в сопоставимых ценах представлены на рис. 3.

3 2014

и

2013

2016

2015

2012 ¡ДЦр!

0 200 400 600

800 1000 1200 1400 1600 1800

млрд. руб.

□ текуи^й Е! инновационный □ инновационно-транспарентный

Рис. ЗГ валовой региональный продукт РТ на 2012-2016 гг. (прогноз) Из приведенных данных следует, что при реализации инновационно-транспарентного сценария будет достигнут прирост ВРП на 264,96 млрд. руб. за пятилетний период относительно варианта реализации инновационного сценария развития данного региона, что подтверждает необходимость разработки и реализации инструментария повышения уровня прозрачности и доступности услуг регионального управления.

III. ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА Статьи в изданиях, рекомендованных ВАК РФ:

1. Туктарова, В.Н. Теоретико-методические основы исследования конкурентного потенциала региональной экономической системы/ В.Н.Туктарова // Сегодня и завтра российской экономики. Научно-аналитический сборник. 2011. №45. 0,45 п.л.

2. Туктарова, В.Н. Совершенствование системы регионального регулирования конкурентным потенциалом в современной российской экономике/ В.Н.Туктарова // Сегодня и завтра российской экономики. Научно-аналитический сборник, 2011. № 45, 0,5 п.л.

3. Туктарова, В.Н. Транспарентность услуг государственного управления как фактор конкурентоспособности региона / В.Н.Туктарова // Сегодня и завтра российской экономики. Научно-аналитический сборник, 2012. №52. 0,5 п.л.

Публикации в журналах и сборниках научных трудов, материалах

конференций:

4. Туктарова, В.Н. Конкурентный потенциал региональной экономической системы: теоретический подход/ В.Н.Туктарова // В кн.: Теория и практика институциональных преобразований в России: Сборник научно-аналитических статей. Выпуск 3. Казань: Изд-во «Отечество», 2011.

.0,4 п.л.

5. Туктарова, В.Н. Направления регионального регулирования конкурентного потенциала в современной России / В.Н.Туктарова // В кн.: Российская промышленность: состояние и перспективы развития: Сборник научно-аналитических статей. Выпуск 3. Казань: Изд-во «Отечество», 2011. 0,6 п.л.

6. Туктарова, В.Н. Оценка транспарентности услуг органов государственной власти и их влияния на уровень конкурентоспособности российских регионов / В.Н.Туктарова // В кн.: Экономическая безопасность Российской Федерации: состояние и перспективы развития: Сборник научно-аналитических статей. Выпуск 4. Казань: Изд-во «Отечество», 2012.0,5 п.л.

Подписано в печать 21.03.2012 г. Форм. бум. 60x84 1/16. Печ. л. 1,5. Тираж 130. Заказ № 75.

Изготовлено в полиграфическом центре «Отечество» 420126, г.Казань, ул. Чистопольская, д.27а