Повышение организационно-экономической эффективности управления земельными ресурсами муниципального образования тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Долгачева, Ирина Валентиновна

Введение 4

Глава I ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОЛОЖЕНИЯ УПРАВЛЕНИЯ

ЗЕМЛЯМИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 13

1.1. Основные теоретические положения процесса управления муниципальным образованием 13

1.2. Особенности управления землями муниципального образования ; 26

1.3. Формирование автоматизированной системы земельного кадастра как основы муниципальной информационной системы 43

Глава II МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ ЭКОНОМИЧЕСКИ ЭФФЕКТИВНОЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ИНФОРМАЦИОННОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ

ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ 57

2.L Анализ тенденций развития земельного оборота в Добрянском муниципальном образовании 57

2.2. Методические положения формирования экономически эффективной структуры управления земельными ресурсами Добрянского района 75

2.3. Методика формирования муниципальной кадастровой информационной системы для управления земельными ресурсами. 86

Глава III ЭФФЕКТИВНОСТЬ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ ДОБРЯНСКОГО РАЙОНА НА ОСНОВЕ

ЗЕМЕЛЬНО-ИНФОРМАЦИОННОЙ СИСТЕМЫ. 111

3.1. Организация эффективного управления землями города Добрянка на базе муниципальной информационной системы. 111

3.2. Экономическая эффективность создания муниципальной кадастровой системы в городе Добрянке 132-151 Выводы и предложения 152-156 Список использованной литературы 157

Диссертация: введение по экономике, на тему "Повышение организационно-экономической эффективности управления земельными ресурсами муниципального образования"

Органы местного самоуправления в современных условиях не могут управлять территориями без четко налаженной системы учета, анализа и оценки существующей ситуации.

Понятие «территория» - это не только ограниченный по каким-либо признакам участок земли, к которым относится граница, физико-географические условия, этнические признаки, но и наличие на этом участке природных, экономических, социальных элементов, удовлетворяющих нужды и потребности самоуправляемого сообщества.

Понятие земли имеет несколько смысловых значений. Земля выступает как всеобщее условие труда, как пространственный операционный базис, как среда обитания, как предмет труда и средство труда, как природный ресурс, как элемент товарных рыночных отношений, как главное средство производства в сельском и лесном хозяйстве. Можно отметить, что земля аккумулирует доход, создаваемый инженерной, социальной, транспортной инфраструктурой муниципального образования.

За последние десятилетия быстрый рост населения и его потребностей, развитие технических возможностей, привело к совершенно новым по характеру взаимоотношениям между человеком и окружающей средой. Человечество в результате технического прогресса получило такую власть над природой, которая превосходит воздействие всех других видов и природных факторов.

Процесс воздействия человека на окружающую природную среду оказывает самое разностороннее влияние на экономическую структуру, развитие и размещение производства, характер расселения, образ жизни, формирование городов и других населенных пунктов. Спектр изменений окружающей среды в результате деятельности человека чрезвычайно широк: изменение геологической и экологической среды, нарушенность территорий, загрязнение почвенного покрова твердыми бытовыми и промышленными отходами, загрязнение атмосферы, наличие электромагнитных полей, радиации, формирование микроклимата. Все это говорит о тесной взаимосвязи процессов в природе и обществе, которые образуют сложную систему, состоящую из множества компонентов, которые, в свою очередь, также представляют собой сложные системы. Эти процессы происходят на территории любого административного уровня (страна, область, город, административный район, населенный пункт).

Поведение сложных систем, к числу которых относится территория административного района, часто находится в противоречии с интуитивными представлениями о системе, поэтому принимаемые управленческие решения часто не совпадают с решениями, принимаемыми на основе практического опыта.

Отсюда следует, что любое управленческое решение по проблемам экономики муниципального землепользования, принимаемое органами местного самоуправления, должно опираться на полную, достаточную, генерализированную и подготовленную информацию, характеризующую объект управления, учитывающую все многообразие действующих на территории муниципалитета политических, экономических, социальных, культурно-исторических и других факторов. Принимаемые решения должны отвечать социально-экономическим потребностям населения, увязываться с действующим законодательством, координироваться с действиями соседних регионов.

Одним из основных инструментов, с помощью которого осуществляется управление любой территорией, в том числе и территорией муниципального образования, должна стать кадастровая информационная система, обеспечивающая получение, хранение, обработку и выдачу данных, ^ характеризующих динамику развития системы и ее компонентов.

Отраслевые кадастры, в определенной степени, могут удовлетворить потребности органов управления в информации. Но системой, интегрирующей всю информацию по данной территории, должна являться автоматизированная информационная система земельного кадастра, основанная на картографических информационных носителях. Карта является основой математического и экономического моделирования процессов управления землями муниципального образования и позволяет экономично и наглядно представлять любые процессы в пространстве и во времени.

Начиная с середины 90-х годов, в России началась активная работа по научному обоснованию и созданию муниципальных земельно-кадастровых информационных систем. Наиболее активно эти работы начинались в городах, имеющих высокий научный потенциал, таких, например, как Обнинск, и в последующем получили развитие в городах Западной Сибири, Приморском крае, Саратовской и других областях. В большинстве случаев информационные системы создавались как информационно-справочные, учетные и фискальные. Для этих целей информационные системы формировалась как системы, состоящие из географических, природно-ресурсных, экологических, кадастровых и других информационных систем. Создание таких информационных систем позволяет обеспечить единую методологическую основу учета имущественных комплексов и природных объектов, но не может удовлетворить все информационные потребности органов местного самоуправления. Органам местного самоуправления необходима другая система, удовлетворяющая информационно-аналитические потребности муниципальных органов власти и хозяйствующих субъектов для дальнейшего моделирования и прогнозирования социально-экономического развития территории. По нашему мнению эти функции может выполнить автоматизированная земельно-кадастровая система муниципального образования на основе принципа единой информационной политики. При этом. * многие проблемы повышения эффективности управления территориями муниципального образования на основе системы государственного земельного кадастра остаются не разработанными и требуют более детального научного обоснования. Все вышеперечисленное и определяет актуальность настоящего исследования.

Целью исследования является разработка теоретических, методических и организационных основ экономически эффективного управления территорией муниципального образования на основе автоматизированной информационной системы земельного кадастра (АИС ЗК).

Для достижения поставленной цели в работе необходимо решить следующие задачи:

1. Провести анализ и выявить особенности системы управления территорией муниципального образования, определить задачи органов управления земельными ресурсами.

2. Уточнить теоретические и методические положения организации управления земельными ресурсами муниципального образования в современных условиях.

3. Разработать принципы и условия взаимовлияния муниципальной информационной системы (ИС) и автоматизированной информационной системы земельного кадастра (АИС ЗК).

4. Усовершенствовать теоретические и методические вопросы формирования экономически целесообразной системы земельно-кадастровых показателей автоматизированной информационной системы земельного кадастра муниципальных образований

5. Определить основные элементы земельно-кадастровой системы, их взаимосвязи и разработать предложения по методике формирования показателей муниципальной информационной системы для экономически эффективного управления территориями.

6. Разработать методические положения по экономико-социальному эффективному управлению земельными ресурсами муниципалитетов с учетом взаимодействия всех структур органов местного самоуправления и территориальных органов государственной власти.

7. Разработать методику создания экономически целесообразной адресной системы как ключа-идентификатора информационной системы.

8. Определить экономическую эффективность, создания, внедрения и функционирования муниципальной информационной системы земельного кадастра.

Объектом исследования является территория муниципального образования - Добрянский район Пермской области (включая город Добрянку).

Предметом исследования является процесс эффективного управления землями муниципальных образований на основе земельно-кадастровых информационных систем.

Исходные материалы. В процессе исследования использованы Законы Российской Федерации, Указы Президента и Постановления Правительства России, нормативные правовые акты законодательного собрания и постановления губернатора Пермской области, нормативные правовые акты органов городского самоуправления, земельно-учетная, экономическая и статистическая информация, данные по экологическому состоянию территории, нормативно-справочные материалы, специальная научная литература.

Методология и методика исследования. Теоретической и методологической основой исследования являются основополагающие законы развития природы и общества, труды отечественных и зарубежных ученых экономистов, землеустроителей и юристов в области земельного кадастра, землеустройства, экономического регулирования земельных отношений, геоинформационных и земельноинформационных технологий.

В работе использованы экономико-статистический, расчетно-конструктивный, монографический, абстрактно-логический и экспериментальный методы исследования.

Научная новизна работы заключается в следующем:

1. Уточнены и сформулированы основные положения процесса управления территорией административного района, как системного объекта, в котором взаимодействуют природные, социальные, экономические и политические факторы.

2. Выявлены особенности системы управления землями муниципального образования, уточнены организационные и экономические методы и формы совершенствования механизма управления земельными ресурсами на муниципальном уровне на основе положения, что земельные ресурсы являются основным системообразующим фактором, оказывающем воздействие на жизнедеятельность и экономику муниципального образования.

3. Предложен экономически целесообразный перечень показателей автоматизированной системы земельного кадастра муниципального образования, позволяющий производить учет земель по категориям землепользователей, по формам собственности и обременений, устанавливать размер земельного налога и арендной платы в зависимости от кадастровой оценки земель и дифференциации ставок земельного налога.

4. Обоснована и внедрена методика по экономико-социальному эффективному управлению территорией административного района.

5. Предложена и обоснована экономически эффективная методика создания принципиально новой кадастровой адресной системы, где адрес, наряду с кадастровым номером земельного участка, рассматривается как ключ для связи различных баз данных с картографической основой.

6. Методически обоснована, разработана и апробирована автоматизированная муниципальная информационная система, позволяющая обеспечить экономически целесообразную схему взаимодействия служб органов управления муниципальным образованием по рациональному использованию земель.

Создано единое информационное поле и уточнены правила ведения баз данных органов управления муниципального образования. Определена экономическая эффективность создания и функционирования автоматизированной информационной системы земельного кадастра.

На защиту выносятся следующие основные положения диссертации: теоретические и методические положения совершенствования системы управления земельными ресурсами муниципального образования в условиях проведения земельной реформы; методические положения формирования автоматизированной системы земельного кадастра муниципального уровня, отвечающей современным требованиям и позволяющей принимать экономически и социально эффективные решения в области управления земельными ресурсами, организации их охраны и рационального использования, развития и размещения производства, проведения инвестиционной и налоговой политики, прогнозировать и моделировать уровень цен на землю, формировать рынок земли и недвижимости; методические положения формирования системы показателей для муниципальной информационной системы управления территорией административного района, позволяющие учитывать природные, социальные, экономические и другие факторы, влияющие на повышение уровня жизни населения муниципального образования; методика формирования и ведения экономически эффективной муниципальной информационной системы и создания единого информационного пространства муниципального образования с использованием современных информационных технологий; методические подходы по оценке экономической эффективности использования земельных ресурсов; методические подходы по определению экономической эффективности создания, функционирования муниципальной информационной системы земельного кадастра.

Практическая значимость работы состоит в том, что внедренные в практику полученные в результате исследования выводы и предложения позволят повысить организационную, экономическую и социальную эффективность управления территорией муниципального образования, в том числе и земельными ресурсами на основе достоверной, систематизированной и актуальной информации. Создаваемая система позволила сформировать информационные потоки и направить их на достижение основных целей: защиту прав и законных интересов граждан, проживающих на территории муниципального образования, обеспечение комплексного экономического и социального развития муниципального образования на принципах самоуправления, развитие социально-культурной сферы, обеспечение охраны окружающей среды, рациональное использование земельных ресурсов, формирование инвестиционной и налоговой политики. Предложенная система также обеспечила визуализацию данных через кадастровую карту посредством кадастровых номеров и разработанной адресной системы, что необходимо для проведения общих анализов существующей и прогнозируемой ситуации в муниципальном образовании, решения управленческих и экономических задач, стоящих перед органами местного самоуправления.

Результаты исследования имеют большое значение для муниципальных образований и могут быть использованы органами местного самоуправления, территориальными земельными органами РФ для создания земельно-информационных систем, повышающих эффективность принятия управленческих решений, а также для подготовки специалистов по земельному кадастру и землеустройству.

Апробация работы была осуществлена в Добрянском районе Пермской области, а также в других районах региона. Основные положения настоящей работы докладывались на областных семинарах и совещаниях по вопросам земельной реформы, на зональных семинарах и совещаниях с главами местного самоуправления в городах и районных центрах области. В настоящее время завершается подготовка технологических и методических материалов для внедрения муниципальной информационной системы для внедрения на территории Пермской области.

Диссертация: заключение по теме "Землеустройство", Долгачева, Ирина Валентиновна

Выводы и предложения.

1. Процессы, происходящие в природе и обществе, тесно взаимосвязаны и образуют собой сложную систему, состоящую из множества компонентов. Поэтому любое управленческое решение по проблемам * экономики землепользования должно опираться на полную информацию, характеризующую объект управления и учитывающую многообразие действующих на территории муниципалитета политических, экономических, социальных, экологических и других факторов. На основе анализа основных теоретических положений процесса управления муниципальным образованием сделан вывод, что одним из основных инструментов управления территорией любого уровня должна стать кадастровая информационная система, обеспечивающая мониторинг состояния объекта управления, анализ ситуаций и прогнозирование их развития, поддержку процедур принятия решений, контроль исполнения решений и эффективность исполнительных механизмов, надежное хранение информации, автоматизированную поддержку обработки р информации.

2. Рассмотрев территорию муниципального образования как сложную систему, автором сделан вывод о том, что земля является системообразующим фактором в силу своего многохарактерного положения. Земельный участок любого иерархического уровня может служить в качестве общего признака, объединяющего ведомственные кадастровые системы. Это позволяет объединять информацию из различных систем в одно информационное поле и на основе этого получать комплексную информацию об определенном участке территории для принятия эффективного управленческого решения, особенно в экстремальных и чрезвычайных ситуациях природного, природно-техногенного, экономического и социального характера. Единая картографическая основа и нумерация позволяют генерализовать информацию для систем более высокого уровня.

3. Под руководством и непосредственным участии автора диссертации были уточнены методические положения формирования автоматизированной системы земельного кадастра муниципального уровня, отвечающей современным требованиям и позволяющей принимать экономически эффективные решения в сфере управления земельными ресурсами. Кроме того, внедрение в производство структуры семантической базы данных АИС ЗК, позволила осуществить межведомственное взаимодействие при формировании объектов недвижимости, регистрации прав на них и получить информацию об их состоянии и использовании; принимать решения по планированию использования земельных ресурсов, интегрировать земельно-кадастровую информацию в единое информационное пространство муниципального образования; формировать прогноз поступления земельных платежей. 4. Анализ физико-географических и социально-экономических условий района позволил сделать вывод, что физико-географические условия (природно-климатическая зональность, природные ландшафты) оказывают непосредственное влияние на формирование экономики, инфраструктуры, систему расселения. Добрянскому району присущи все те негативные явления, наблюдающиеся на территории России в целом: спад производства, рост безработицы, деградация почв, зарастание земель сельскохозяйственного назначения, возрастание антропогенного фактора на природу в целом, сокращение площадей земель сельскохозяйственного назначения (с 1991 - на 12%). Одновременно территория района, благодаря ее экономико-географическому положению является перспективной для инвестиций, использования в рекреационных целях, жилищного строительства, о чем свидетельствует анализ оборота земель. С 1993 года количество сделок с земельными участками увеличилось в 21 раз, а площадь земельных участков, находящихся в обороте возросла с 3,12га в 1993 году до 363га в 1999 году, то есть более чем в 15 раз. Автором сделан вывод, что формирование земельного рынка является одним из важнейших условий экономически эффективного управления земельными ресурсами муниципальных образований. На основании выявленных математических зависимостей сделан вывод о том, что земельный рынок муниципального образования может быть сформирован только на основе государственного земельного кадастра.

5. В ходе исследования разработаны методические положения формирования органов управления земельными ресурсами муниципального образования. Управление земельными ресурсами муниципального образования должно быть основано на организационном взаимодействии органов управления, которое позволит решать стратегические, тактические и оперативные задачи управления. Автором предложена организационная схема создания земельно-кадастровой службы, действующей на муниципальном уровне.

Рассмотрев основные принципы формирования исполнительного органа местного самоуправления, сделан вывод, что в зависимости от структуры органов управления формируется структура муниципальной информационной системы, позволяющей правильно сформировать информационные потоки и направить их на выполнение функций управления земельными ресурсами.

6. В ходе исследования проведен анализ внутреннего строения системы муниципального образования, выявлены системообразующие факторы, влияющие на функционирование системы. На основе проведенного исследования автором предложена методика формирования муниципальной информационной системы управления земельными ресурсами, позволяющая учитывать экономические, социальные, экологические и другие факторы, в основу создания которой положена единая картографическая основа и использование двух ключей-идентификаторов для доступа к общегородским и ведомственным базам данных: кадастрового номера земельного участка и адреса.

Автором предложена методика создания адресной системы, где адрес рассматривается как независимый объект, имеет иерархическую структуру, геокодирован и является географическим (связь с картой) и административным связь с общегородскими и ведомственными базами данных) ключом муниципальной информационной системы.

7. Для определения экономического эффекта от принимаемых управленческих решений, на основе информации, содержащейся в ЗИС, в целях выявления дальнейших путей совершенствования экономических методов управления земельными ресурсами, автором проведен анализ экономической эффективности фактического использования земель населенных пунктов. Автором диссертации предложены и внедрены следующие направления совершенствования экономических методов управления земельными ресурсами муниципального образования.

- перспективное планирование использования земель на основе информационной системы управления территорией с учетом экономических и социальных фактором, предполагаемых негативных процессов, предполагаемой выгоды;

- проведение оценочных работ для установления реальных цен при продаже земельных участков органами местного самоуправления, установления коэффициентов дифференциации к ставкам земельного налога, установления ставок арендной платы за землю;

- предоставление земельных участков на конкурсах и аукционах.

В результате проведения вышеперечисленных мероприятий в 1999 году в бюджет муниципального образования дополнительно получено: от дифференциации ставок земельного налога - 538,6 тысяч рублей (24,4%), от арендной платы - 1823,8 тысячи рублей (14,94%), от продажи земельных участков или права их аренды на конкурсах и аукционах - 170,29 тысяч рублей.

8. Разработка и ввод в эксплуатацию муниципальной земельно-информационной системы требует значительных затрат, поэтому внедрение системы экономически целесообразно при ее эффективном использовании. Эффективность от создания и внедрения муниципальной информационной системы рассчитана на основе определения стоимостной оценки доходов бюджетов от внедрения системы и затрат на ее создание и ведение. Исходя из анализа внедрения ЗИС в 1993-1999 г.г. сделан вывод, эффективность от ее создания и ведения высока и в дальнейшем должна повышаться, так как капитальные вложения уменьшаться, а доходы - увеличатся. За анализируемый период на каждый вложенный рубль затрат приходится 2,4 рубля доходов бюджета.

9. Интегральным показателем эффективности внедрения ЗИС может служить рентабельность или возмещение средств затраченных на создание системы за счет дополнительных доходов бюджетов, которая составляет в среднем 23,5%. Таким образом, срок окупаемости затрат за счет получения дополнительных бюджетных доходов, составляет 4,5 года. Доля дополнительных доходов в общей сумме платежей за землю составляет 9,85%.

Можно сделать вывод, что при правильной организации работы по управления землями муниципального образования на основе земельно-кадастровой информационной системы, создание и ведение ЗИС экономически эффективно.

10. В работе представлена схема взаимосвязей различных баз данных, позволяющая эффективно использовать существующие и создаваемые цифровые карты, базы данных, организационную структуру, оборудование, специалистов для управления территорией муниципального образования, а также избежать дублирования информации и поддерживать информацию на актуальном уровне с учетом потребностей системы в целом.