Программирование развития депрессивных территорий тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Программирование развития депрессивных территорий"

На правах рукописи

ХАМАРХАНОВ ВИТАЛИЙ ЮРЬЕВИЧ

ПРОГРАММИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ ДЕПРЕССИВНЫХ ТЕРРИТОРИЙ

Специальности: 08.00.05 экономика и управление народным хозяйством (управление инновациями и инвестиционной деятельностью; региональная экономика)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2005

Работа выполнена на кафедре конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Суслов Иван Федорович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Алексеев Юрий Павлович

кандидат экономических наук, доцент Колбасников Виктор Павлович

Ведущая организация: Московский Гуманитарный Университет

Защита состоится 13 декабря 2005 года в 16.00 часов на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д 502.006.05 Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, проспект Вернадского, 84, корпус 1, зал 1.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (1 учебный корпус, каб. 914).

Автореферат разослан 11 ноября 2005 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

Р.А. Чванов

щ:

12.6193 1

3

I. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Процессы федерализации экономических отношений обуславливают в числе важнейших задач необходимость активизации территориального развития экономики страны. Эта задача реализуется как в рамках государственной программно-целевой политики, так и в социально-экономической политике региона. Одним из наиболее важных инструментов этой политики является комплексное программирование. К настоящему времени в России и за рубежом накоплен обширный теоретический и практический опыт разработки и осуществления целевых программ инвестирования в развитие регионов.

Новейшая российская практика осуществления программно-целевой политики в условиях стабилизации экономики, совершенствования государственного устройства и систем управления показывает необходимость дальнейшего научного исследования проблем, связанных с совершенствованием процессов взаимосвязи инвестиций федерального и регионального программирования, особенно в депрессивных регионах. Трансформационные процессы, с одной стороны, усилили значение целевых программ как одного из основных методов государственного регулирования экономики вообще и депрессивных регионов в особенности, а с другой, усложнили процесс их разработки и реализации.

В настоящее время совершенствование процессов программирования территориального развития и, в частности, депрессивных регионов тесно связано с такой актуальной задачей, как необходимость совершенствования бюджетного процесса, которая требует, прежде всего, учета результативности и эффективности бюджетных расходов. Это обуславливает важность внедрения новых методов формирования бюджета, ориентированных на результат, на примере ряда федеральных целевых программ и требует внедрения новой единой методики оценки результативности и эффективности бюджетных расходов.

В этой связи актуальным является совершенствование практики разработки и исполнения программной части федерального бюджета с задачей внедрения в региональный бюджетный процесс программно-целевых методов по примеру федеральных целевых программ.

Данные положения и определяют актуальность темы диссертации.

I кос. НАЦИОНАЛЬНАЯ

Степень изученности проблемы. Разработка теоретических основ и практическая реализация программно-целевого подхода начались в России в середине 20-х годов при разработке Государственного плана электрификации (ГОЭЛРО). Основные идеи этого подхода были использованы при разработке многих научно-технических программ в последующие десятилетия. Положительный опыт решения этих проблем во многом повлиял на то, что методы программно-целевого управления стали использоваться для решения народнохозяйственных и научно-технических проблем в возрастающих масштабах, в том числе и для решения региональных задач общегосударственного значения. Разработка теоретических основ данного подхода протекала в русле становления теории размещения производительных сил, первыми представителями которой были И.Г. Александров, H.H. Баранский, H.H. Колосовский, И.А. Витвер и др. Основные теоретические достижения в области собственно программного подхода к территориальному развитию связаны с периодом становления и развития в советской науке региональной экономики как отдельной дисциплины. С э+им периодом связаны имена Р.И. Шнипера и М.К. Бандмана, под руководством которых в данном направлении работали такие ученые, как A.C. Маршалова, B.JI. Лысенко, Г.А. Унтура, A.C. Новоселов, Н.И. Ларина, A.A. Кисельни-кова и ряд других.

В период адаптации региональной экономики к рыночным отношениям исследованиями программного подхода применительно к новым условиям хозяйствования, в том числе и к развитию депрессивных регионов, занимались творческие коллективы таких научных центров, как Институт экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения РАН, Совет по изучению производительных сил, Институт экономики РАН, Институт экономики Уральского отделения РАН, Институт экономических исследований Дальневосточного отделения РАН. Также данные исследования отражены в работах Абалкина Л.И., Алексеева Ю.П., Алисова А.Н., Злобина Б.К., Комкова Н.И., Кушлина В.Й., Лейбкинда А.Р., Логвинова С.А., Морозовой Т.Г., Мильнера Б.З., Пикулькина A.B., Рай-зберга Б.А. и других авторов.

При этом недостаточно внимания уделялось такому направлению в развитии программного подхода, который получил развитие за рубежом, как использование программно-целевого подхода к бюджетному процессу и инвестиционному развитию депрессивных территорий. Остаются откры-

тыми вопросы использования в рамках государственного регулирования таких аспектов программно-целевого подхода, как рациональная форма бюджетирования отдельных проектов, осуществление бюджетного процесса в целом, как эффективной формы осуществления среднесрочного макропланирования экономики, как структурной формы индикативного планирования, что может способствовать повышению планомерности развития экономики.

Целью диссертационной работы является выявление основных закономерностей в инвестиционных процессах депрессивного региона и возможностей использования программного управления в преодолении депрессивного характера функционирования экономики проблемных территорий, создании условий для их дальнейшего саморазвития.

Достижение данной цели предполагает решение следующих задач:

• систематизировать основные признаки депрессивности экономики регионов;

• конкретизировать методические принципы целевого программирования расширенных инвестиций на основе обобщения отечественных и зарубежных теоретических и методологических аспектов использования программно-целевого подхода в государственном регулировании инвестиций и развития депрессивных территорий;

• раскрыть через федеральные целевые программы сущность государственного программирования как финансового инструмента мобилизации инвестиций субъектов Федерации и, в особенности, инвестиций коммерческих предприятий с подключением их бизнес-планов к приоритетным направлениям социально-экономического развития региона;

• выявить особенности социально-экономического развития субъекта Федерации с депрессивной экономикой и факторы территориальной депрессии, а также пути их преодоления на основе расширения инвестиционных источников;

• выявить основные направления совершенствования федеральных целевых программ, ориентированных на достижение конкретных инвестиционных результатов через механизмы бюджетирования, сопоставления результатов с инвестициями на каждом этапе текущего среднесрочного и перспективного планирования.

Объект исследования - экономика субъекта Российской Федерации, являющегося депрессивным регионом.

Предмет исследования - социально-экономические отношения и их трансформация в процессе функционирования и развития депрессивного региона под воздействием совершенствования программного регулирования инвестиций.

Теоретической, методологической, методической И информационной основой исследования, обеспечившей необходимую глубину Исследования, обоснованность научных результатов, достоверность выводов и рекомендаций, являются научные исследования отечественных и зарубежных экономистов, посвященные анализу развития экономики депрессивных регионов и проблемам программно-целевого управления инвестиционной деятельностью, его совершенствованию, моделированию процессов этого развития, а также широкая информационная база, включающая законодательные и нормативные документы, инструкции и методические рекомендации Министерства экономического развития И Торговли Российской Федерации, Института макроэкономических исследований при данном Министерстве, отчетные данные Министерства финансов Республики Бурятия, Министерства экономического развития и внешних связей Республики Бурятия, статистические материалы Территориального органа федеральной статистики по Республике Бурятия, данные периодической печати.

В работе акцент делался на системный подход к изучению инвестиционных процессов в развитии депрессивного региона.

К основным результатам, определяющим научную новизну диссертации в области специальности 08.00.05 - экономики И управление народным хозяйством (управление инновациями и инвестиционной деятельностью) относятся:

• выявлены ключевые факторы формирования нрофйммно-целевого подхода к управлению региональным развитием, выражающиеся в его антиинерционном потенциале, способствующем решению задач ухода от жесткой привязки распределения ресурсов к сложившейся струк+уре экономики (системе корпоративных интересов), концентрации ресурсов на инновационных направлениях развития и реструктуризации экономики региона; на основе этого акцентировано значение «целевой» сущности программного подхода для раскрытия особенностей целевого инвестирования в условиях трансформируемой экономики региона;

• раскрыты концептуальные подходы к расширению использования программно-целевого способа мобилизации инвестиций для решения проблем территориального развития в депрессивном регионе, позволяющие повысить действенность инвестиционных процессов в регионе и заключающиеся 8 соблюдении информационной технологии программно-целевого управления, выполнении расширенных аналитических исследований и программной оценки процесса разработки и реализации программ;

• на основе теоретического анализа и анализа практики осуществления программного процесса регулирования территориального развития обоснована необходимость осуществления раздельной оценки эффективности и результативности программных инвестиционных процессов, как необходимого условия их эффективного осуществления и совершенствования, на основе организации бюджетного процесса на программно-целевой основе. Предлагается выделять две группы показателей, включающие в себя 1) индикаторы конечных результатов, к которым необходимо отнести сводные показатели макроэкономического характера, отражающие степень депрессивности экономики региона, 2) индикаторы прямых результатов, характеризующие действенность собственно программных мероприятий, которые в соответствии с программной структурой должны определять изменение процессов, определяющих депрессивный характер развития региона, т.е. источников этой депрессии (показатели, характеризующие экономическую эффективность программных мероприятий).

В области специальности 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика):

• определена специфика функционирования экономики депрессивного региона, зависящая от экологической компоненты региональной социально-экономической системы и других факторов, удорожающих относительно соседних регионов процессы производства в республике, что накладывает особенности на характер экономических и управленческих отношений и требует учета при формировании программных направлений развития региона;

• на основе специфики регионального хозяйственного комплекса сформулированы направления развития регионального хозяйственного комплекса, ориентированного на создание территориальной системы воспроизводства ресурсов, в которой образовавшийся в течение последних

десятилетий разрыв технологических и хозяйственных связей, обусловленный экологическими ограничениями, должен быть снят либо замещением одного вида деятельности другим, либо замещением технологий, позволяющим восстановить эффективное функционирование 6 современных условиях;

• предложены методические подходы к формированию механизма программно-целевого регулирования инвестиционных процессов в депрессивном регионе, заключающиеся в синтезе элементов индикативного управления и современных методов бюджетирования, ориентированных на достижение конечного результата.

Наиболее существенные результаты, полученные автором в процессе исследования, выносимые на защиту:

• обоснование системы основных факторов и причин депрессивного состояния экономики региона и раскрытие возрастающей роли программирования как инструмента современного регулирования, наиболее адекватного характеру экономических процессов, определяющих динамику развития депрессивных регионов, на основе концентрации финансовых ресурсов федерального бюджета, средств региональных бюджетов и хозяйствующих субъектов на приоритетных направлениях социально-экономического развития;

• доказательство объективной необходимости строгого выполнения всех этапов процесса разработки и осуществления программ территориального развития для эффективной реализации Целевых программ решения социально-экономических проблем депрессивной территории в системе активизации факторов рационального и эффективного функционирования хозяйствующих субъектов в рыночной экономике;

• определение основных направлений формирования эффективного механизма осуществления программного регулирования инвестиционных процессов в депрессивном регионе на основе механизмов индикативного управления и программно-целевого бюджетирования.

Значение полученных результатов для теории и практики. Работа является самостоятельным завершенным научным исследованием, а полученные в ходе исследования результаты могут быть использованы для совершенствования программно-целевого управления инвестициями в развитии депрессивного региона, преодоления его депрессивности и повышения

эффективности расходов на реализацию федеральных и региональных программ.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях «Государственность и государственная служба России: пути развития» в Москве и Санкт-Петербурге, публиковались в сборниках кафедры конкретной экономики и финансов РАГС и изложены в научных публикациях общим объемом 1,5 п.л.

Структура диссертационной работы построена в соответствии с целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, содержащих по три параграфа, списка использованных источников и приложения.

II. Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность темы диссертации, освещена степень ее научной разработанности, сформулированы его цель и задачи, даны описание теоретической и методологической базы работы и характеристика основных элементов научной новизны, перечислены основные результаты диссертационного исследования, приведена информация об апробации.

В первой главе «Методологические аспекты анализа экономики депрессивного региона и программирования инвестиционной деятельности для его развития» излагаются исходные теоретические и методологические положения анализа регионального развития в условиях переходной экономики, конкретизируются основные методические принципы целевого программирования в современных условиях на основе обобщения отечественных и зарубежных теоретических и методологических основ использования программно-целевого подхода в государственном регулировании экономики и депрессивных территорий. С актуальных позиций совершенствования бюджетного процесса формулируются принципы программно-целевой организации процесса разработки и исполнения бюджетных показателей, как методической основы совершенствования процессов регионального программирования.

На сегодня существует достаточно широкое и многомерное поле критериев и признаков группировки регионов, согласно которым выделя-

ются различные типы регионов. При этом анализ совокупности российских регионов показывает, что, если для отдельных территорий присущи те или иные конкретные признаки классификации, то ДЛЯ других характерно сочетание признаков, присущих различным типам регионов. Естественно предположить, что такое сочетание признаков у проблемных регионов может привести к системному деструктивному эффекту, Последствия Которого могут быть неустранимыми при современном уровне И потенциале социально-экономического развития страны. Такое развитие ситуации Наиболее вероятно, прежде всего, в депрессивных регионах, в которых инерция накопленной депрессии может умножиться на действие других негативных факторов социально-экономической динамики.

К таким факторам относятся различные административные, экономические, эколого-экономические и другие требования, ограничивающие объемы и масштабы хозяйственной деятельности, объективные факторы, связанные с экономико-географическим или геостратегическим месторасположением территории и т.п.

На основе теоретического анализа обосновывается, что программно-целевой метод является инструментом, наиболее адекватным природе и мощности сложившихся механизмов территориальной Депрессии. Именно на депрессивных территориях может эффективно Проявиться антиинерционный потенциал программного планирования - его способность Мобилизовать ресурсы на решение таких народнохозяйственных и социальных проблем, которые еще не вошли в структуру интересов сложившихся звеньев регионального экономического комплекса И Поэтому не могут быть решены на основе их самостоятельного функционирования. При этом целевая сущность программного подхода позволяет ВЫЯВЛЯТЬ системообразующие элементы, которые определяют характер развития всей системы, становящейся объектом программирования и направлять воздействие, прежде всего, на эти элементы.

Теоретический анализ позволил сформулировать более конкретные качественные характеристики программы, как более «узкой» категории в сравнении с общепризнанными определениями, и полнее раскрывающих ее целевую сущность. При наличии различных взглядов большинство определений сводится к тому, что с одной стороны, должен, прежде всего, делаться акцент на признаках взаимосвязанности целей (задач) и оптимизации затрат времени и ресурсов (например, на основе сетевых моделей

оптимизации программ), а с другой, дается общее определение программы как комплекса локализованных во времени и пространстве, непротиворечивых конкретных мер в области социальной, структурно-инвестиционной, финансово-кредитной, налоговой, бюджетной, внешнеэкономической, аграрной, научно-технической, институциональной политики, ориентированных на достижение как качественно, так и количественно определенных целей социально-экономического развития. В рамках данных подходов не полностью определяется сущность программы относительно ее целевой природы и размывается специфика программно-целевого подхода, а программа фактически становится неотличимой от плана.

По мнению автора, в современных условиях ограниченности бюджетных средств, выделяемых на реализацию федеральной региональной политики и, соответственно, возникновения задачи оптимального использования этих средств, наиболее приемлемо определение программы, как инструмента целевого формирования институциональных основ нормального функционирования территориальной социально-экономической системы на основе четкого качественного и количественного определения действительно приоритетных направлений территориального развития, формирующих целевой вектор программ, что труднодостижимо или невозможно в рамках системы корпоративных интересов, которая консервирует жесткую привязку распределения ресурсов к сложившейся структуре экономики.

В диссертации выделяется также такой аспект программно-целевого подхода, как координация долгосрочных решений, осуществляемых в рамках целевых программ развития регионов, с планированием программных расходов федерального бюджета. Комплексная природа программного подхода, как то, увязанность по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекса программных мероприятий наиболее адекватно отражает этот аспект и позволяет повысить эффективность программных бюджетных расходов.

В ходе теоретического анализа проблем эффективности применения программно-целевого подхода в целом, и регионального программирования, в частности, автор приходит к выводу о том, что эффективная реализация потенциала программно-целевого планирования в условиях совре-

менной финансовой экономики возможна только при организации бюджетного процесса на программно-целевой основе.

В рамках такой организации возможно выполнение базового требования программно-целевого управления о необходимости принципиального разделения социальной и экономической эффективности государственных расходов и количественной оценки прямых и конечных результатов реализации программ, поскольку при традиционной схеме бюджетирования государственных расходов степень исполнения бюджета измеряется в первую очередь степенью исполнения отдельных статей расходов, а не степенью достижения целевых показателей социальной и экономической эффективности. Применение же показателей эффективности носит необязательный характер и не связывает деятельность министерств и ведомств с их целями, задачами и функциями, как это происходит при программно-целевом бюджетировании.

Федеральные целевые программы являются важным регулятором экономических процессов. Они позволяют с помощью программно-целевого метода концентрировать усилия на комплексном и системном решении среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики страны и ее регионов, повышать прозрачность и обоснованность выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные периоды, пути достижения результатов с использованием различных форм поддержки на федеральном уровне. Федеральные целевые программы и Федеральная адресная инвестиционная программа становятся в современных условиях основным и эффективно действующим практическим инструментом программно-целевого планирования в Российской Федерации.

Федеральные целевые программы представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационных и других мероприятий, ориентированных на эффективное решение целевых задач в области государственного, экономического и социального развития Российской Федерации, ее регионов.

Опыт экономически развитых стран, в которых отдельные социальные и экономические проблемы решаются посредством государственных программ, свидетельствуют о возрастающей роли программно-целевого

метода и его преимуществах по сравнению со сметным финансированием при решении ряда долгосрочных социально-экономических задач. Этот метод позволяет также решать проблемы, которые могут быть неподъемны или мало привлекательны для частного бизнеса. При всех положительных качествах частного капитала, он не во всех случаях в состоянии обеспечить реализацию крупных инфраструктурных проектов в процессе экономического развития страны.

Широкое применение программно-целевых методов позволяет облегчить формирование бюджета, обеспечить преемственность бюджетной и экономической политики в среднесрочной перспективе, расширять финансовую базу ускоренного развития и модернизации объектов производственной инфраструктуры, а также инфраструктуры социальной сферы, курортно-оздоровительных комплексов в их инфраструктурной части.

Важная функция ФЦП состоит в мобилизации и концентрации финансовых ресурсов государственного бюджета и бизнес-проектов коммерческих структур на приоритетных направлениях инвестирования. О структуре источников финансирования ФЦП свидетельствует данные таблицы 1.

Таблица 1

Финансирование инвестиций в рамках ФЦП России в 2004 году

млрд. руб.

Фактические объемы инвестирования в 2004 году

Всего % Федеральный бюджет % Бюджеты субъектов % Внебюджетные средства %

Всего 1201,2 100 184,2 100 200,6 100 816,4 100

в% 100 15,3 16,4 68,3

Капитальные вложения 913,1 76 42,4 23 109,8 54,7 760,9 93,2

НИОКР 35,1 3 19,4 10,5 0,7 0,3 15,0 1,8

Прочие нужды 253,0 21 122,4 66,5 90,1 45 40,5 5

Доля федерального бюджета составляет 15,3%, бюджетов субъектов -16,4%, а внебюджетных источников - 68,3%. Наблюдается тенденция снижения доли бюджетных средств: в 2002 г. доля федерального бюджета составляла 21,3%, субъектов - 20,4%, а доля внебюджетных средств - 59,3%.

Это данные в среднем по ФЦП Российской Федерации, однако по ФЦП министерств и ведомств сложилась существенная дифференциация. Наиболее высока доля федерального бюджета в системе Росбоеприпасов и Росавиакосмоса - свыше 90%, у Минтранса, Минэкономразвития и Госстроя - свыше 50%, а в системе МЧС, Минприроды, Минфина, Минобразования, Минздрава и Минтруда - не более 10%. Существенны различия и в технологической структуре финансирования ФЦП. Из федерального бюджета на капитальные вложения в 2004 г. приходилось 23%, на НИОКР - 10,5%, прочие нужды - 66,5%, из бюджетов субъектов, соответственно, 54,7%, 0,3% и 45%, внебюджетных источников - 93,2%, 1,8% и 5%.

Во второй главе «Тенденции программного регулирования инвестиционной деятельности в депрессивном регионе и проблемы его совершенствования» рассматривается специфика социально-экономического развития депрессивного региона, место и роль программирования в регулировании экономических процессов, определяющих депрессийНЫЙ характер регионального хозяйственного комплекса.

В функционировании экономики рассматриваемого региона - Республики Бурятия - выделены основные факторы, обусловившие депрес-сивность ее регионального хозяйственного комплекса и сдерживающие развитие региона:

• утяжеленная структура экономики;

• сдерживающее действие экологических ограничений На хозяйственную деятельность в границах Байкальской природной территории;

• определяемая первыми двумя факторами Недостаточность собственного потенциала для дальнейшего развития в отсутствие специального механизма государственного регулирования.

Сформировавшаяся структура экономики рассматриваемого региона, определяющая современное состояние экономики исследуемого региона, динамику этого состояния, характер социально-экономического функционирования Бурятии, как одного из депрессивных регионов являются в своей основе следствием региональной политики, проводившейся в СССР. Она заключалась в продвижении производительных сил на восток страны, где сосредоточены значительные запасы природных ресурсов, столь необходимых для поддержания экономического роста советской экономики, в целом носившего преимущественно экстенсивный характер. Этому процессу были присущи все те характерные черты, которые носила советская

региональная политика, и которые заключались в том, что она сводилась к территориальному расширению зоны размещения базовых отраслей экономики, развитию транспортной инфраструктуры для обслуживания этих отраслей в ущерб социальному, эколого-экономическому развитию регионов, в которых эти отрасли размещались.

Реализуя определенный круг задач, как составная часть единого народнохозяйственного комплекса СССР, экономика региона была сориентирована в основном на добычу сырья и его первичную переработку. Получили развитие горнодобывающая, угольная, золотодобывающая отрасли. Были сформированы такие отрасли промышленности, как электроэнергетика, машиностроение и металлообработка, цветная металлургия. В рамках обрабатывающей промышленности были созданы крупные мощности по производству изделий достаточно высокого уровня передела, как, например, стекла, асбоцементных изделий, электродвигателей переменного тока, авиационной техники, теплоизмерительных приборов, машин для животноводства и кормопроизводства, шерстяных тканей, мясопродукции и др. При этом следует отметить, что основная масса изделий обрабатывающей промышленности производилась на предприятиях оборонного комплекса, которые составили значительный сектор хозяйства республики. Эта особенность сыграла значительную роль в формировании и последующем углублении депрессии регионального хозяйственного комплекса в ходе экономических преобразований 90-х годов.

В результате этих процессов сформировалась утяжеленная структура экономики с преобладанием добывающей и оборонной отраслей при низкой доле гражданского машиностроения и производства потребительских товаров. Экономика региона в целом характеризовалась низким уровнем технологии, неразвитостью инфраструктуры, низкими показателями производительности труда, качества и конкурентоспособности продукции, ее высокой энерго-, капитале- и материалоемкостью.

В течение 90-х годов наблюдались структурные сдвиги в сторону еще большего утяжеления структуры промышленного производства, что проявлялось в резком увеличении в общем объеме промышленной продукции доли базовых отраслей при снижении удельного веса продукции предприятий обрабатывающей промышленности. В частности, увеличивался удельный вес отраслей топливно-энергетического комплекса в структуре

промышленного производства, что было обусловлено более глубоким спадом производства в отраслях обрабатывающей промышленности.

Таким образом, сложившаяся в период индустриализации депрессивная структура промышленного производства, ее последующее ухудшение в условиях экономических преобразований, а также негативные тенденции в сельском хозяйстве обусловили обострение противоречий между отраслевым и территориальным развитием и стали основными факторами кризиса социально-экономического развития региона в 90-е годы.

Резко ухудшились социальные показатели региона. При этом отрицательная динамика отдельных показателей носила более интенсивный характер по сравнению с динамикой аналогичных показателей в некоторых регионах, которые в различных классификациях относились к одной качественной группе с Республикой Бурятия. Прежде всего, это регионы, входящие в состав Восточно-Сибирского экономического района и Сибирского федерального округа, а также регионы, имеющие сходные качественные и количественные характеристики.

Особенно сильно республика выделялась по показателю уровня безработицы, одному их основных показателей, характеризующих депрессив-ность экономики регионов (табл. 2).

Таблица 2

Динамика уровня общей безработицы по регионам Сибирского федерального округа (на конец года, в процентах от экономически активного населения)

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Бурятия 5,7 5,8 9,8 15,1 14,6 21,3 22,1

Алтайский край 4,9 6,7 8,4 11,1 10,7 13,9 16,0

Амурская область 4,7 5,3 8,7 13,4 11,0 15,6 16,9

Иркутская область 4,6 6,2 8,3 8,9 11,2 14,4 13,7

Приморский край 5,1 5,4 7,5 10,0 9,6 13,3 14,9

Тыва 6,7 6,5 11,0 21,4 18,1 22,0 20,9

Читинская область 4,3 5,8 7,1 9,2 14,9 18,5 20,4

Особая роль в формировании депрессивности рассматриваемого региона придается фактору, связанному с существованием экологических требований в центральной и буферной зонах Байкальской природной территории. Соблюдение этих требований накладывает жесткие ограничения на хозяйственную деятельность в регионе, ее расширение и развитие.

В наступившем десятилетии социально-экономическое развитие Республики Бурятия характеризовалось тенденцией относительного роста практически по всем основным макроэкономическим показателям. За период с 2001 г. к 2004 г. ВРП увеличился на 23,1%, объем промышленного производства - на 35,7%, оборот розничной торговли - на 40%, реальные располагаемые денежные доходы - на 31,2%. (рис. 1).

Рис. 1 Макроэкономические показатели Республики Бурятия, в % к 2001 г.

Экономический рост последних лет был обусловлен как высоким внешним спросом, связанным с благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой на рынках товаров, производимых основными экспортными отраслями (машиностроение, угледобыча, лесная и деревообрабатывающая

промышленность, пищевая промышленность), так и трансформацией внешнего спроса во внутренний.

Среди регионов России Республика Бурятия по величине ВРП на душу населения в 2003 году занимала 62 место, отставая от среднероссийского уровня в 1,77 раза. В отраслевом разрезе основная часть производства ВРП приходится на промышленность, доля которой в ВРП в 2004 году составила 27%. Около 73% производства ВРП приходится на такие отрасли как промышленность, сельское хозяйство, строительство, торговля, транспорт и связь (рис.3).

ааврп в рб (с

учетом уровня I покупательной способности)

120

60% на душу

100

80

60

20% | РУ6'

40%

40% I населения в

! РФ (по 30% | прогнозу) тыс

I 40

20

0

на чеп

10% |--соотношение

„, , показателя в

РБ к РФ %

2002 2003 2004

Рис. 2. Динамика производства ВРП на душу населения в Бурятии и России

прочие отрасли 2ВН

торговля и общепит 11«

Рис. 3. Струкгура ВРП Республики Бурятия за 2004 год.

Общий объем налоговых поступлений в бюджеты всех уровней в 2004 году составил 7,6 млрд. руб., или 12,7% от ВРП.

Характеризуя эффективность использования факторов производства, следует отметить, что в 2004 году производительность труда в промышленности составила 404,6 тыс. руб./чел., в сельском хозяйстве 199,7 тыс. руб./чел., на транспорте и связи - 488,7 тыс. руб./чел. Фондоотдача базовых отраслей экономики равнялась 0,5 руб. Доля материальных и энергетических затрат в валовом выпуске продукции по всем отраслям экономики составляла 44,6%.

Динамику экономического роста последних лет можно охарактеризовать как восстановительный рост, обусловленный вовлечением в хозяйственный оборот ранее неиспользовавшихся факторов производства, а также совершенствованием прогнозирования и программирования основных направлений на основе более рационального взаимодействия крупных, средних и малых предприятий в большинстве отраслей и сфер экономики региона.

В процессах программного регулирования развития депрессивного региона выявлены основные черты, а также доказана объективная необходимость строгой реализации элементов технологии процесса разработки и осуществления программ территориального развития с целью эффективной реализации программного способа решения территориальных проблем.

Из анализа опыта программного регулирования развития рассматриваемого региона сделаны следующие выводы:

• для этого процесса характерны общие недостатки, характерные для использования программного подхода;

• основной причиной возникновения этих недостатков программного процесса, как и в планово-директивной экономике, являлось нарушение методических принципов разработки целевых программ;

• проблема корректной реализации программного процесса заслонялась такой его основной чертой, как низкий уровень финансирования программных расходов из бюджетов федерального и субфедерального уровней.

Выявлена необходимость осуществления таких аналитических исследований, которые имеют целью оценку результатов программного регулирования территориального развития.

Внедрение этого этапа программного процесса является необходимым этапом, который позволит повысить обоснованность решений о продолжении или прекращении программно-целевого управления развитием территории.

Эффективная реализация программного подхода, кроме определения приоритетов развития, предполагает также проведение полного комплекса аналитических исследований. В рамках отечественного и зарубежного опыта существует хорошо разработанная программная методология, которая по ключевым позициям практически совпадает. Основные положения этой методологии сводятся к осуществлению таких элементов, как аналитическое формирование программной структуры или «дерева целей»; всесторонний анализ возможных альтернатив и способов достижения конечных подцелей (программных мероприятий) на основе оценки возможных прямых и косвенных последствий реализации программы с применением широкого инструментария методов системного анализа, математического моделирования, статистического анализа, исследования операций и т.п.; оценка на основе полученной аналитической информации стоимости различных вариантов осуществления программной структуры; сравнение и выбор оптимального варианта программы по решению проблемы с последующей передачей полученных результатов на уровень принятия бюджетных решений.

Именно строгое соблюдение информационной технологии программно-целевого управления позволяет в полной мере реализовать созидательный потенциал такого специфического инструмента управления.

Как было показано далее, эти положения на самом деле являются лишь отражением более глубокого процесса, который затрагивает изучаемое явление и который несет в себе потенциал дальнейшего развития. Этот процесс связан с необходимостью совершенствования бюджетного процесса в целом.

Одним из важных направлений совершенствования государственного программирования в бюджетном процессе становится ориентированность на результат не только конечный, но и промежуточный на основе регулярного сопоставления результатов и затрат финансовых ресурсов государственного бюджета.

По мнению руководства Министерства финансов РФ 2006 год станет в этом аспекте экспериментальным для ФЦП. А начиная с 2007 г. бюдже-

тирование по результатам будет действительно широко распространенным. В апреле 2005 г. вышло постановление о формировании ведомственных целевых программ. Раньше большинство расходов федеральных ведомств считались «базовыми». Практиковалась их ежегодная индексация при крайне редких пересмотрах индексируемых статей. Теперь все расходы должны быть расписаны по ведомственным целевым программам. В 2006 г. по целевым программам будет расписано около 30% ведомственных расходов, и эта цифра ежегодно будет увеличиваться. На первоначальном этапе расходы будут просто отнесены в ведомственные целевые программы. В последующем, на основе оценки запланированных результатов будет осуществляться корректировка выделяемых бюджетных средств на очередной год. В перспективе такая форма финансирования бюджетных расходов должна оптимизировать их использование, в частности, должны сократиться т.н. «лоббируемые» расходы, не имеющие целевой направленности. Также программные расходы должны будут быть направлены на финансирование, прежде всего, объектов инфраструктуры. Это позволит разделить объекты, финансируемые государством и частным бизнесом. Например, государство должно отвечать за функционирование взлетных полос аэропортов. При этом здания аэропортов могут быть частными, как и размещаемые в них объекты сферы услуг. Аналогичным образом должна складываться ситуация на железных дорогах. Собственно, сами дороги должны быть государственными, а подвижной состав и транспортные компании - частными. Таким образом закладываются основы для осуществления партнерства государства и частного бизнеса. За первым сохраняется контролирующая и системообразующая функция с относительно небольшими затратами, за вторым - расширяющаяся сфера хозяйственной деятельности. Подобные принципы имеют широкое подтверждение в мировой практике. По заявлению А. Кудрина Министерство финансов РФ предусматривает на 2006 год на эти цели приращение инвестиционного характера как минимум на 2,2 млрд. дол.

В связи с этим на примере конкретного субъекта на основе проведенного анализа была продемонстрирована возможность формирования механизма реализации обозначенного принципа. В рамках этого механизма важным моментом является включение в программный процесс элементов индикативного управления и, в частности, индикаторов, отражающих

состояние программного процесса и управляемого объекта. Именно индикаторы позволяют:

• создавать методическую основу для реального разделения оценок эффективности и результативности и формирования конкретных показателей.

• осуществлять на практике принцип «управления результатами», бюджетирования, ориентированного на достижение реальных результатов на основе качественного осуществления «обратных связей».

Эти индикаторы должны быть сгруппированы соответственно т.н. программной структуре и отражать ее эффективность, т.е. обоснованность программных целей и задач, мероприятий и ответственных исполнителей.

Анализ их динамики в рамках т.н. программной оценки позволяет создать основу для более эффективной и объективной оценки процесса осуществления программ.

Таким образом, формирование данного механизма раздельной оценки эффективности и результативности на основе индикаторов программного процесса, в свою очередь построенного на программно-целевой организации бюджетного процесса, должно стать основой для дальнейшего развития и совершенствования программно-целевого метода управления экономикой и территориальным развитием, что в данной работе было продемонстрировано на примере процесса программного регулирования социально-экономического развития депрессивного региона.

В заключении диссертации содержатся основные выводы и предложения.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:

1. Хамарханов В.Ю. Роль программных механизмов в государственном регулировании развития депрессивных территорий. // Материалы Первой междисциплинарн. аспирантской конф. Государственность и государственная служба России: пути развития - М.: Изд-во РАГС, 2002. 0,35 п.л.

2. Хамарханов В.Ю. Государственное регулирование развития депрессивных территорий: возможности использования программно-целевых методов. // Материалы совмести, междисциплинарн. аспирантской конф. Государственность и государственная служба России: пути развития. - М.-С.-Пб.: Изд-во РАГС, 2002. - Вып. 2, 0,35 п.л.

3. Хамарханов В.Ю. Государственное регулирование инновационного развития депрессивных территорий: возможности использования программно-целевого управления. //. Сб. трудов кафедры конкретной экономики и финансов. - М.: Изд-во РАГС, 2002. - 0,4 п.л.

4. Хамарханов В.Ю. Программно - целевой подход как инструмент согласования долгосрочных решений и бюджетных показателей в системе государственного регулирования территориального развития. // Материалы Второй совмести, междисциплинарн. аспирантской конф. Государственность и государственная служба России: пути развития. - М-С.-П.: Изд-во РАГС, 2003. - Вып. 2, 0,35 п.л.

5. Хамарханов В.Ю., Дондупова Э.В. Взаимосвязь инвестирования национальных и региональных программ развития депрессивных регионов. // Материалы круглого стола «Приоритеты преодоления бедности в российском обществе» М.: Изд-во РАГС, 2005. - 0,2 п.л. (в производстве).

24

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Хамарханов Виталий Юрьевич

Тема диссертационного исследования Программирование развития депрессивных территорий

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор Суслов Иван Федорович

Изготовление оригинал-макета Хамарханов Виталий Юрьевич

Подписано в печать « 7 » пол/пл 2005 г. Тираж 80 экз. Усл. 1,0

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ 119606 Москва, пр-т Вернадского, 84

I

î

7

i

♦

3

1

ti

Р 2 5 9 б б

РНБ Русский фонд

2006-4 29716

f

!

Í

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Хамарханов, Виталий Юрьевич

Введение.

Глава 1. Методологические аспекты анализа экономики депрессивного региона и программирования инвестиционной деятельности для его развития.

1.1. Особенности и направления регулирования развития депрессивных регионов.

1.2. Программирование как метод регулирования развития депрессивных регионов.

1.3. Программно-целевой подход в организации процесса управления бюджетными ресурсами.

Глава 2. Тенденции программного регулирования инвестиционной деятельности в депрессивном регионе и проблемы его совершенствования.

2.1. Характерные черты социально-экономического состояния депрессивного региона.

2.2. Анализ эффективности программного регулирования развития депрессивного региона.

2.3. Направления совершенствования процесса программного ^ регулирования развития депрессивного региона.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Программирование развития депрессивных территорий"

Актуальность темы исследования. Процессы федерализации экономических отношений обуславливают в числе важнейших задач необходимость активизации территориального развития экономики страны. Эта задача реализуется как в рамках государственной программно-целевой политики, так и в социально-экономической политике региона. Одним из наиболее важных инструментов этой политики является комплексное программирование. К настоящему времени в России и за рубежом накоплен обширный теоретический и практический опыт разработки и осуществления целевых программ инвестирования в развитие регионов.

Новейшая российская практика осуществления программно-целевой политики в условиях стабилизации экономики, совершенствования государственного устройства и систем управления показывает необходимость дальнейшего научного исследования проблем, связанных с совершенствованием процессов взаимосвязи инвестиций федерального и регионального программирования, особенно в депрессивных регионах. Трансформационные процессы, с одной стороны, усилили значение целевых программ как одного из основных методов государственного регулирования экономики вообще и депрессивных регионов в особенности, а с другой, усложнили процесс их разработки и реализации.

В настоящее время совершенствование процессов программирования территориального развития и, в частности, депрессивных регионов тесно связано с такой актуальной задачей, как необходимость совершенствования бюджетного процесса, которая требует, прежде всего, учета результативности и эффективности бюджетных расходов. Это обуславливает важность внедрения новых методов формирования бюджета, ориентированных на результат, на примере ряда федеральных целевых программ и требует внедрения новой единой методики оценки результативности и эффективности бюджетных расходов. 3

В этой связи актуальным является совершенствование практики разработки и исполнения программной части федерального бюджета с задачей внедрения в региональный бюджетный процесс программно-целевых методов по примеру федеральных целевых программ.

Данные положения и определяют актуальность темы диссертации.

Степень изученности проблемы. Разработка теоретических основ и практическая реализация программно-целевого подхода начались в России в середине 20-х годов при разработке Государственного плана электрификации (ГОЭЛРО). Основные идеи этого подхода были использованы при разработке многих научно-технических программ в последующие десятилетия. Положительный опыт решения этих проблем во многом повлиял на то, что методы программно-целевого управления стали использоваться для решения народнохозяйственных и научно-технических проблем в возрастающих масштабах, в том числе и для решения региональных задач общегосударственного значения. Разработка теоретических основ данного подхода протекала в русле становления теории размещения производительных сил, первыми представителями которой были И.Г. Александров, Н.Н. Баранский, Н.Н. Колосовский, И.А. Витвер и др. Основные теоретические достижения в области собственно программного подхода к территориальному развитию связаны с периодом становления и развития в советской науке региональной экономики как отдельной дисциплины. С этим периодом связаны имена Р.И. Шни-пера и М.К. Бандмана, под руководством которых в данном направлении работали такие ученые, как А.С. Маршалова, B.JI. Лысенко, Г.А. Унтура, А.С. Новоселов, Н.И. Ларина, А.А. Кисельникова и ряд других.

В период адаптации региональной экономики к рыночным отношениям исследованиями программного подхода применительно к новым условиям хозяйствования, в том числе и к развитию депрессивных регионов, занимались творческие коллективы таких научных центров, как Институт экономики и организации промышленного производства Сибир4 ского отделения РАН, Совет по изучению производительных сил, Институт экономики РАН, Институт экономики Уральского отделения РАН, Институт экономических исследований Дальневосточного отделения РАН. Также данные исследования отражены в работах Абалкина Л.И., Алексеева Ю.П., Алисова А.Н., Злобина Б.К., Комкова Н.И., Кушлина В.И, Лейбкинда А.Р., Логвинова С.А., Морозовой Т.Г., Мильнера Б.З., Пикулькина А.В., Райзберга Б.А. и других авторов.

При этом недостаточно внимания уделялось такому направлению в развитии программного подхода, который получил развитие за рубежом, как использование программно-целевого подхода к бюджетному процессу и инвестиционному развитию депрессивных территорий. Остаются открытыми вопросы использования в рамках государственного регулирования таких аспектов программно-целевого подхода, как рациональная форма бюджетирования отдельных проектов, осуществление бюджетного процесса в целом, как эффективной формы осуществления среднесрочного макропланирования экономики, как структурной формы индикативного планирования, что может способствовать повышению планомерности развития экономики.

Целью диссертационной работы является выявление основных закономерностей в инвестиционных процессах депрессивного региона и возможностей использования программного управления в преодолении депрессивного характера функционирования экономики проблемных территорий, создании условий для их дальнейшего саморазвития.

Достижение данной цели предполагает решение следующих задач:

• систематизировать основные признаки депрессивности экономики регионов;

• конкретизировать методические принципы целевого программирования расширенных инвестиций на основе обобщения отечественных и зарубежных теоретических и методологических аспектов использования программно-целевого подхода в государственном регулировании инвестиций и развития депрессивных территорий;

• раскрыть через федеральные целевые программы сущность государственного программирования как финансового инструмента мобилизации инвестиций субъектов Федерации и, в особенности, инвестиций коммерческих предприятий с подключением их бизнес-планов к приоритетным направлениям социально-экономического развития региона;

• выявить особенности социально-экономического развития субъекта Федерации с депрессивной экономикой и факторы территориальной депрессии, а также пути их преодоления на основе расширения инвестиционных источников;

• выявить основные направления совершенствования федеральных целевых программ, ориентированных на достижение конкретных инвестиционных результатов через механизмы бюджетирования, сопоставления результатов с инвестициями на каждом этапе текущего среднесрочного и перспективного планирования.

Объект исследования - экономика субъекта Российской Федерации, являющегося депрессивным регионом.

Предмет исследования - социально-экономические отношения и их трансформация в процессе функционирования и развития депрессивного региона под воздействием совершенствования программного регулирования инвестиций.

Теоретической, методологической, методической и информационной основой исследования, обеспечившей необходимую глубину исследования, обоснованность научных результатов, достоверность выводов и рекомендаций, являются научные исследования отечественных и зарубежных экономистов, посвященные анализу развития экономики депрессивных регионов и проблемам программно-целевого управления инвестиционной деятельностью, его совершенствованию, моделированию 6 щ процессов этого развития, а также широкая информационная база, включающая законодательные и нормативные документы, инструкции и методические рекомендации Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Института макроэкономических исследований при данном Министерстве, отчетные данные Министерства финансов Республики Бурятия, Министерства экономического развития и внешних связей Республики Бурятия, статистические материалы Территориального органа федеральной статистики по Республике Бурятия, данные периодической печати.

В работе акцент делался на системный подход к изучению инвестиционных процессов.

К основным результатам, определяющим научную новизну диссертации относятся:

• выявлены ключевые факторы формирования программно-целевого подхода к управлению и акцентировано значение его «целевой» сущности для раскрытия особенностей целевого инвестирования в условиях трансформируемой экономики;

• раскрыты концептуальные подходы к расширению использования программно-целевого способа мобилизации инвестиций для решения проблем территориального развития в депрессивном регионе, позволяющие повысить действенность инвестиционных процессов в регионе;

• на основе теоретического анализа и анализа практики осуществления программного процесса регулирования территориального развития обоснована необходимость осуществления раздельной оценки эффективности и результативности программных инвестиционных процессов, как необходимого условия их эффективного осуществления и совершенствования, на основе организации бюджетного процесса на программно-целевой основе.

• определена специфика функционирования экономики депрессивного региона, зависящая от экологической компоненты региональной социально-экономической системы и других факторов, удорожающих относительно соседних регионов процессы производства в республике, что накладывает особенности на характер экономических и управленческих отношений и требует учета при формировании программных направлений развития региона;

• предложены методические подходы к формированию механизма программно-целевого регулирования инвестиционных процессов в депрессивном регионе, заключающиеся в синтезе элементов индикативного управления и современных методов бюджетирования, ориентированных на достижение конечного результата.

Наиболее существенные результаты, полученные автором в процессе исследования, выносимые на защиту:

• обоснование системы основных факторов и причин депрессивного состояния экономики региона и раскрытие возрастающей роли программирования как инструмента современного регулирования, наиболее адекватного характеру экономических процессов, определяющих динамику развития депрессивных регионов, на основе концентрации финансовых ресурсов федерального бюджета, средств бюджетов субъектов и коммерческих структур на приоритетных направлениях социально-экономического развития;

• доказательство объективной необходимости строгого соблюдения всех этапов процесса разработки и осуществления программ территориального развития для эффективной реализации целевых программ решения социально-экономических проблем депрессивной территории в системе активизации факторов рационального и эффективного функционирования хозяйствующих субъектов в рыночной экономике;

• определение основных направлений формирования эффективного механизма осуществления программного регулирования депрессивных территорий на основе механизмов индикативного управления.

Значение полученных результатов для теории и практики. Работа является самостоятельным завершенным научным исследованием, а полученные в ходе исследования результаты могут быть использованы для совершенствования программно-целевого управления инвестициями в развитии депрессивного региона и преодоления его депрессивности и повышения эффективности расходов на реализацию федеральных и региональных программ.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях «Государственность и государственная служба России: пути развития» в Москве и Санкт-Петербурге, публиковались в сборниках кафедры конкретной экономики и финансов РАГС и изложены в научных публикациях общим объемом 1,5 п.л.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Хамарханов, Виталий Юрьевич

Заключение

Анализ развития экономики депрессивных регионов и опыта разработки и реализации программ инвестиционного развития регионов в целом и депрессивных регионов в частности позволяет выявить ряд недостатков в осуществлении этого процесса, к которым относятся: размытость целей, недостаточно конкретная их формулировка, а также требований к их достижению; частое несоответствие состава конечных подцелей и проектов, включаемых в программы, экономической ситуации и цели решаемой проблемы, что приводит лишь к частичному решению исходной проблемы; недостаточно четкая характеристика или отсутствие в программе федеральных приоритетов в решении региональной проблемы; формальность процедур отбора программ; недостаточная ответственность заказчиков и исполнителей за результаты реализации программ; отсутствие или несоответствие нынешним реальностям управленческих механизмов реализации федеральных целевых программ и др.

Кроме того, следует отметить, что для процесса реализации федеральных целевых программ характерно невыполнение бюджетных обязательств по финансированию программных статей расходов как на федеральном, так и на региональном уровнях. Это приводит к возникновению проблем, связанных с проявлением одной из двух коллизий: 1) при разработке очередного бюджета выясняется, что объем финансирования по уже утвержденным долгосрочным проектам превышает бюджетные возможности; 2) в силу недостаточности бюджетных средств финансирование работ по уже утвержденным проектам прекращается, что приводит к обесценению ранее сделанных вложений, т.е. к прямой потере бюджетных средств. Хотя в настоящее время финансирование программ выполняется на порядок более качественно, эта проблема продолжает существовать в силу объективных условий, связанных, с одной стороны, ограниченностью временного горизонта процесса разработки бюджетных ре

139 шений, с другой - объективной неопределенностью социально-экономической динамики.

Причиной возникновения этой проблемы является недостаточная реализация такого аспекта программно-целевого подхода, как координация долгосрочных решений, осуществляемых в рамках целевых программ развития регионов, с планированием программных расходов федерального бюджета.

Еще одной чертой программного процесса являлось и является значительное количество принятых к исполнению федеральных целевых программ с характерной для многих программ нечеткостью целевых установок.

При этом сама суть программного подхода определяет важность выбора приоритетных направлений в регулировании территориального развития России. Тем это актуальнее в условиях переходной экономики и ограниченности государственных ресурсов.

Очевидно, что программно-целевое управление территориальным развитием в современных условиях должно быть использовано, прежде всего, в отношении таких территорий, на которых «отсутствуют рыночные механизмы и естественные природные условия саморазвития»90, т.е. слаборазвитых и депрессивных территорий России. Сегодня именно на таких территориях наиболее важно и оправданно использование программного подхода.

Следует также отметить динамичный характер процессов мировой глобализации, активно протекающей, в том числе, на восточных рубежах России. Это усиливает актуальность использования такого инструмента региональной политики, в рамках которого возможно создание механиз

90 Лексин В.Н., Швецов А.Н. Региональная политика России: концепции, проблемы, решения. Ст. 9 Программные методы регулирования территориального развития. // Российский экономический журнал. - 1996, № 2, с. 69.

140 ма защиты геостратегических интересов России и интересов ее субъектов.

В современных условиях решение названных проблем непосредственным образом связано с такой актуальной задачей, как необходимость совершенствования бюджетного процесса, которая связана, прежде всего, с учетом результативности и эффективности бюджетных расходов. На необходимость оптимального расходования средств в условиях ограниченности ресурсов указывалось в бюджетных посланиях Президента РФ последних лет («.Уменьшение объема перераспределяемых государством финансовых ресурсов должно сопровождаться принятием адекватных мер по оптимизации бюджетных расходов, внедрению современных методов бюджетного планирования, ориентированных на достижение конечных результатов и стимулирующих органы власти разных уровней и бюджетные организации к максимально эффективному использованию бюджетных средств.»91).

В настоящее время акцент делается на целевой характер использования средств. Отсутствует единая методика оценки эффективности расходов. При составлении смет бюджетополучателей в них отражается избыточное количество позиций, что излишне регламентирует бюджетный процесс.

В этой связи приобретает значение «внедрение новых методов формирования бюджета, ориентированных на результат, на примере ряда

92 федеральных целевых программ» , что, в свою очередь «.потребует внедрения новой единой методики, оценки результативности и эффективности бюджетных расходов»93. Вообще, целевые программы являются ярким примером бюджетирования, ориентированного на достижение значимого конечного результата. Однако, процедура их обоснования недос

91 Цит. по источнику: www.budgetrf.ru

92 Глава Счетной палаты выступает за введение «результативной модели бюджета» // www.fycenter.ru/themes/basic/news.asp

93 Там же. таточно прозрачна. Необходимо создать единую систему показателей для оценки эффективности расходов, которая была бы положена в основу планирования расходов.

Таким образом, основные проблемы совершенствования регулирования социально-экономического развития регионов, и в частности, депрессивных территорий, на основе программно-целевого подхода могут быть сведены к следующим положениям:

• необходимость осуществления обоснованного выявления факторов социально-экономического развития территорий, определяющих проблемность этого развития и обоснованность применения программного подхода к его регулированию;

• в целом, существующие основные недостатки современного процесса программного регулирования территориального развития и развития депрессивных территорий, определяющие его низкую эффективность и результативность, являются следствием несоблюдения основных методических принципов целевого программирования, и в частности, принципов и этапности информационной технологии программно-целевого управления;

• необходимость учета такого аспекта программного подхода к решению социально-экономических проблем, как координация процессов программирования и бюджетирования программных решений;

• эффективное осуществление и совершенствование программного регулирования территориального развития возможно в рамках такого подхода, при котором сам бюджетный процесс основывается на программно-целевой основе.

На сегодняшний день накоплен обширный отечественный и зарубежный опыт в области теории и практики программно-целевого управления социально-экономическими проблемами развития общества, в том числе проблемами территориального развития. Эти проблемы являются классической областью так называемых провалов рынка, таких как развитие инфраструктуры, занятость, расселение, охрана окружающей среды и, в конечном счете, создание территориальных систем воспроизводства экономических ресурсов. Тем более актуально решение проблем формирования территориальной структуры экономики в условиях ее трансформации и формирования экономического федерализма. В связи с этим в течение всего периода реформ происходило формирование и совершенствование направлений и методов реализации региональной политики. Одним из этих направлений является разработка и осуществление федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов. Однако, опыт их применения носит, в основном, незначительный (как по объему осуществленных бюджетных расходов, так и по достигнутым результатам) и в определенной степени недостаточно системный характер.

В связи с этим необходимым представляется понимание программного подхода, как, прежде всего, целевого метода определения приоритетных направлений концентрации финансовых инвестиционных ресурсов на решении принципиально решаемых задач в определенные сроки. Тем более значима такая трактовка при постановке задачи рационального использования ограниченных бюджетных ресурсов. Также в современных условиях важен тот факт, что программный метод реализует достаточно высокую степень государственного участия в формировании условий функционирования территориальных социально-экономических систем.

Комплексный характер программного метода предполагает его определение как такого инструмента региональной политики, который должен применяться при наличии именно комплекса региональных проблем, разрешение которого возможно только на системной основе. При этом целевая сущность программного подхода позволяет выявлять системообразующие элементы, которые определяют характер развития всей систе

143 мы, становящейся объектом программирования и направлять воздействие, прежде всего, на эти элементы.

На основе сформировавшегося классификационного массива можно выделить такие территории, для которых характерно формирование именно комплекса причин, препятствующих развитию региональных социально-экономических систем. При этом сочетание негативных признаков у проблемных регионов может привести к системному деструктивному эффекту, последствия которого могут быть практически неустранимыми при современном уровне и потенциале социально-экономического развития страны.

Представляется, что такое развитие ситуации наиболее вероятно, прежде всего, в таких депрессивных регионах, в которых инерция накопленной депрессии усугубляется действием других негативных факторов. К таким факторам относятся различные административные, экономические, эколого-экономические и другие требования, ограничивающие объемы и масштабы хозяйственной деятельности, объективные факторы, связанные с экономико-географическим или геостратегическим месторасположением территории и т.п.

Именно на таких территориях и представляется наиболее адекватным применение программно-целевого подхода, в рамках которого возможно осуществление эффективных мероприятий прямого государственного регулирования, направленных на формирование основ «нерыночного» фундамента территориальной социально-экономической или соци-ально-эколого-экономической системы, на основе реализации приоритетных инвестиционных и инновационных проектов. Прежде всего, это заключается в создании развитой инфраструктуры. Формирование такого «фундамента» создает необходимые условия для эффективного рыночного хозяйствования коммерческого сектора региона и его дальнейшего саморазвития на расширяющейся базе.

Эффективная реализация программного подхода, кроме определения приоритетов развития, предполагает также проведение полного комплекса аналитических исследований. В рамках отечественного и зарубежного опыта существует хорошо разработанная программная методология, которая по ключевым позициям практически совпадает. Основные положения этой методологии сводятся к осуществлению таких элементов, как аналитическое формирование программной структуры или «дерева целей»; всесторонний анализ возможных альтернатив и способов достижения конечных подцелей (программных мероприятий) на основе оценки возможных прямых и косвенных последствий реализации программы с применением широкого инструментария методов системного анализа, математического моделирования, статистического анализа, исследования операций и т.п.; оценка на основе полученной аналитической информации стоимости различных вариантов осуществления программной структуры; сравнение и выбор оптимального варианта программы по решению проблемы с последующей передачей полученных результатов на уровень принятия бюджетных решений.

Именно строгое соблюдение информационной технологии программно-целевого управления позволяет в полной мере реализовать созидательный потенциал такого специфического инструмента управления.

Как было показано далее, эти положения на самом деле являются лишь отражением более глубокого процесса, который затрагивает изучаемое явление и который несет в себе потенциал дальнейшего развития. Этот процесс связан с необходимостью совершенствования бюджетного процесса в целом.

Дальнейшее совершенствование программного процесса, потенциал этого совершенствования заложены в рамках подхода, в корне отличающегося от современной практики сметного финансирования бюджетных статей. Этот подход ориентирован, прежде всего, на реализацию программно-целевого принципа организации бюджетного процесса, при ко

145 тором приобретает реальный смысл использование показателей результативности, как обязательных условий осуществления бюджетного процесса.

Именно в рамках этого подхода возможно принципиальное разделение оценок эффективности и результативности программных мероприятий, что является необходимым условием эффективного применения программного подхода в условиях современной экономики.

В связи с этим на примере конкретного субъекта Российской Федерации на основе проведенного анализа была продемонстрирована возможность формирования механизма реализации обозначенного принципа. В рамках этого механизма важным моментом является включение в программный процесс элементов индикативного управления и, в частности, индикаторов, отражающих состояние программного процесса и управляемого объекта. Именно индикаторы позволяют:

• создавать методическую основу для реального разделения оценок эффективности и результативности и формирования конкретных показателей.

• осуществлять на практике принцип «управления результатами», бюджетирования, ориентированного на достижение реальных результатов на основе качественного осуществления «обратных связей».

Эти индикаторы должны быть сгруппированы соответственно т.н. программной структуре и отражать ее эффективность, т.е. обоснованность программных целей и задач, мероприятий и ответственных исполнителей.

Анализ их динамики в рамках т.н. программной оценки позволяет создать основу для более эффективной и объективной оценки процесса осуществления программ.

Таким образом, формирование данного механизма раздельной оценки эффективности и результативности на основе индикаторов программного процесса, в свою очередь построенного на программно

146 целевой организации бюджетного процесса, должно стать основой для дальнейшего развития и совершенствования программно-целевого метода управления экономикой, что в данной работе было продемонстрировано на примере процесса программного регулирования инвестиционной деятельности в депрессивном регионе.