Программно-целевой подход в региональном развитии России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Программно-целевой подход в региональном развитии России"

На правах рукописи

КОМАНДОРОВ Павел Владимирович

ПРОГРАММНО - ЦЕЛЕВОЙ ПОДХОД В РЕГИОНАЛЬНОМ РАЗВИТИИ РОССИИ

СпециапЕ.ность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Воронеж - 2005

Работа выполнена в Воронежском государственном университете

Научный руководитель доктор экономических наук,

•профессор Трещевский Юрий Игоревич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук,

профессор Рисин Игорь Ефимович;

кандидат экономических наук, доцент Лисовцева Лидия Нинельевна

Ведущая организация Воронежская государственная

технологическая академия

Защита состоится «05» октября 2005 г. в \4~ часов на заседании диссертационного совета ДМ 212 037.09 в конференц-зале Воронежского государственного технического университета по адресу: 394026, I. Воронеж, Московский просп., 14.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Воронежского государственного технического университета.

Автореферат разослан_сентября 2005 г.

Учёный секретарь /

диссертационного совет а СМ - Мяснянкина О В

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Мировая наука активно занимается поиском эффективных подходов к использованию механизмов рыночного саморегулирования и программирования социально-экономических процессов. Неизбежные в условиях рынка циклические колебания экономики вызывают определённые отрицательные последствия.

Среди наиболее негативных тенденций последнего десятилетия в России присутствуют усиливающаяся дифференциация в уровне социально-экономического развития регионов и дезинтеграция экономического пространства. Эти тенденции связаны с неодинаковой адаптацией к рынку территорий с разной структурой экономики, с ослаблением регулирующей роли государства, с фактическим неравенством различных субъектов Российской Федерации в экономических отношениях с центром, с изменением прежних экономических связей и вытеснением межрегиональных связей внешнеэкономическими, а также другими причинами.

В настоящее время, наряду с бюджетным регулированием отношений между федеральной, региональной и муниципальной уровнями власти; территориальной дифференциацией тарифов и цен на услуги естественных монополий, а также другими регуляторами регионального развития используется целевое программирование социально-экономических процессов в регионах.

Программно-целевой подход (ПЦП), воплощаемый в целевых программах, это эффективный и проверенный на практике механизм решения наиболее актуальных вопросов, который активно применялся в ходе реализации плана ГОЭЛРО, при решении проблем нечерноземной зоны, БАМа, Дальнего Востока и т.д.

Практика применения программно-целевого подхода в преодолении проблем российской экономики характеризуется наличием серьезных недостатков, в том числе в сравнении с дореформенным опытом Это проявляется в ориентации на решение частных ведомственных и региональных вопросов без увязки последних с приоритетными целями развития экономики - в частности, с созданием благоприятных условий для воспроизводственной деятельности отстающих регионов, решением иных проблем, выходящих за рамки отдельной отрасли или региона. Возникшая проблема сочетания рыночных механизмов и программных методов в экономике требует по нашему мнению особого внимания.

Вышеперечисленные аспекты обусловливают актуальность исследования теоретических и практических особенностей использования программно-

целевого подхода для эффективного решения социально-экономических задач государства в рыночных условиях хозяйствования.

Работа выполнена в рамках основного научного направления экономического факультета Воронежского государственного университета «Научные основы социально-экономической политики и практики хозяйствования», а также в рамках научно-исследовательской темы кафедры экономики и управления организациями экономического факультета «Управление изменениями в социально-экономических системах».

Степень разработанности проблемы.

В научной литературе сформирован определённый объём знаний, отражающий различные аспекты исследуемой проблемы.

Теоретико-методологические основы использования различных подходов к решению проблем регионального развития нашли отражение в трудах У Ай-зарда, Ж.-Р Будвиля, Ю.Н. Гладкого, А Г. Гранберга, Г В. Гутмана, X. Зиберта, A.A. Кисельникова, В.И. Королевской, В.В Котилко, Н.И. Лариной, В.Н. Лек-сина, Б 3. Мильнера, A.A. Мироедова, Г С Поспелова, Б.Г. Преображенского, И.Е. Рисина, X. Ричардсона, М.В Степанова, Ю.И. Трещевского, Л. Туроу, Хохлова С.Н , А И. Чистобаева, А.Н. Швецова, Р.И. Шнипера, и др.

Научно-практические аспекты использования программно-целевого подхода в современной региональной политике исследуются в работах A.A. Ада-меску, П.И. Бурака, В.М. Видяпина, Д. Джеймсона, X. Ингхема, Ю.Н. Казанского, Р. Кемпбела, В.В. Кистанова, Н.В Копылова, А.Р. Лейбкинда, В.Я. Любовного, П. Розена, Е.В. Рудневой, В.Л. Тамбовцева, A.A. Тихомирова, и др Изучение хронологического и содержательного аспектов проводимого авторами анализа опыта реализации российских целевых программ, направленных на региональное развитие, позволяет сделать вывод о том, что многие недостатки программ, реализуемых в начале и середине 90-х годов, не были устранены в ходе разработки и реализации программ в последующие годы. Актуальность проблемы недостаточной теоретической и методологической проработки вопросов применения программно-целевого подхода в управлении региональным развитием современной России позволяет определить цель и задачи исследования

Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы заключается в теоретическом и методологическом совершенствовании программно-целевого подхода в ходе решения социально-экономических проблем регионального развития современной России

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач

исследовать существующие инструменты регулирования регионального развития и выявить на фоне современных социально-экономических тенденций особенности программно-целевого инструментария;

определить принципы, критерии и форму реализации программно-целевого подхода в рамках рассмотрения его сущности и содержания;

проанализировать зарубежную и современную российскую практику применения программно-целевого подхода в решении проблем регионального развития;

уточнить классификацию целевых программ, направленных на развитие регионов;

провести анализ программного поля Воронежской области; разработать комплекс показателей для оценки эффективности реализуемых в регионе программных мероприятий;

сформулировать основные положения методики оценки эффективности реализуемых на территории региона программных мероприятий;

провести на базе предложенной методики оценку действующих в Воронежской области областных целевых программ и сформулировать предложения об усовершенствовании процесса формирования пакета целевых программ региона

Объектом исследования выступают федеральные и региональные целевые программы социально-экономического развития регионов

Предметом исследования являются отношения, возникающие в сфере использования программно-целевого подхода в решении проблем регионального развития в Российской Федерации.

Теоретической и методологической базой исследования послужили положения, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных ученых по проблемам социально-экономического развития регионов

Методологической основой исследования являются системный, комплексный подходы к изучению социально-экономических проблем, методы логического, сравнительного и факторного анализа.

Информационную базу исследования составили статистическая информация Федеральной службы госстатистики РФ, справочная и методическая литература, материалы периодической печати, правовых баз данных «Консультант Плюс», «Консультант Плюс-Регионы», «Гарант», база данных рейтингового агентства «Эксперг-РА» Была также использована информация о региональных стратегиях развития различных субъектов Российской Федерации и регионов иностранных государств, представленная в сети Интернет.

Научная новизна. Основные результаты диссертации, выносимые на защиту и имеющие научную новизну, заключаются в следующем:

1 Проведена группировка инструментов, используемых для решения проблем регионального развития Выделены три основные группы таких инструментов' институциональные; плановые и программные; бюджетно-налоговые Обоснована приоритетность использования программно-целевого подхода, позволяющего в условиях переходной экономики достигать своеобразной точки «росы» с которой начинается саморазвитие системы.

2 В рамках понимания программно-целевого подхода, как объективно-субъективной системы управления социально-экономическими процессами, сформулирован его основной принцип, заключающийся в постановке целей, достижение которых изменяет качественные характеристики объекта воздействия до момента возникновения самоподдерживающейся совокупности элементов, содержащей в себе механизм саморазвития

3 Систематизированы принципы функционирования подсистем программно-целевого подхода Принципы функционирования экономической подсистемы включают формирование точек роста в экономике региона, достижение компромисса интересов субъектов разных уровней, согласованность использования ресурсов, высокая эффективность программных мероприятий, достижение строго заданных целевых ориентиров; принципы функционирования организационной подсистемы" закрепление исполнителя за каждым этапом программы, обязательность сочетания функций по управлению реализацией программных мероприятий и ответственности за результаты, адаптация процесса реализации программы к изменению внешних условий, конечность воздействия, обеспечение уровня воздействия необходимого и достаточного для запуска самоподдерживающегося механизма развития системы и др., принципы функционирования институциональной подсистемы учёт неравнозначности статусных характеристик регионов; повышение статуса управляющей системы в ходе реализации программных мероприятий, множественность центров формирования целевых программ регионального уровня; отсутствие эффективно функционирующего института социально-экономической системы необходимого для достижения поставленной цели, создание единого центра управления всеми этапами программы

4 Сформирована совокупность критериев применения программно-целевого подхода для решения проблем регионального развития, которая включает невозможность разрешения проблемы в статике, с использованием стандартных механизмов саморегулирования; наличие угрозы целостности соци-

ально-экономической системы; ограниченность и разобщённость необходимых для решения проблемы ресурсов во времени и пространстве; возможность централизации управленческих функций и объединения самостоятельных элементов в систему.

5 Уточнена категория «целевая программа», как форма реализации программно-целевого подхода. Разработка в рамках программы не только комплекса мероприятий, а именно их системы, позволяет создать условия для однонаправленного изменения преобразуемой социально-экономической среды. В отличие от комплексности, предполагающей лишь разносторонность воздействия, системность в данном случае заключается в том, что формируется новый уровень взаимодействия элементов преобразуемого объекта - их самоподдерживающаяся совокупность, содержащая в себе механизм саморазвития.

6. Выявлены особенности зарубежного опыта использования программно-целевого подхода и даны рекомендации по его адаптации к условиям Российской Федерации В частности, необходимость учёта статусных характеристик региона и множественность центров формирования мероприятий регионального уровня для достижения компромисса субъектов программных мероприятий; финансирование программ по блокам единой целевой направленности; повышение статуса органов управления программами; ориентация на развитие внутреннего потенциала региона; построение вертикальной цепочки финансирования программ; двойственный подход к направлению осуществления программ -развитие регионов с низкими показателями социально-экономического развития, а также интенсификация развития регионов - лидеров.

7. Уточнена классификация региональных программ. Особенностью предложенной совокупности классификационных признаков выступает строгая целевая направленность программ, конечность действия программ и обязательность учёта условий, определяющих уровень управления программой. В частности, условия, обосновывающие необходимость участия федерального правительства в реализации целевых региональных программ включают: общегосударственное значение проблемы; необходимость обеспечения единства экономического пространства, социальных и правовых гарантий и стандартов; более низкие по сравнению с другими регионами показатели социально-экономического развития региона; наличие явлений субъективного характера, препятствующих функционированию рыночных механизмов.

8 Предложен перечень показателей оценки программных мероприятий, состоящий из двух групп' показатели, характеризующие вклад программных мероприятий в создание социально-экономического базиса развития региона -

его понимание основано на обеспеченности региона балансовыми запасами природных ресурсов, развитием человеческого потенциала, состоянием инфраструктуры и др , и показатели, характеризующие вклад программных мероприятий в обеспечение эффективного функционирования основных институтов социально-экономической системы региона в текущем периоде - политического, судебного, финансового, рыночного и др.

9 Сформулированы основные положения методики оценки эффективности реализуемых на территории региона программных мероприятий На основе ранжирования целевых программ рекомендовано сокращение совокупности осуществляемых программ за счёт передачи мероприятий, фактически не требующих программного решения, для прямого финансирования по соответствующей статье бюджета и перенесения акцентов в сторону стратегических направлений социально-экономического развития области

Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что полученные в ней результаты доведены до конкретных рекомендаций по совершенствованию использования программно-целевого подхода в управлении региональным развитием

Выводы и предложения автора приняты к сведению и используются в работе Управления региональных программ и проектов администрации Воронежской области в ходе целевого программного инвестирования в экономику и социальную сферу Воронежской области.

Положения и выводы диссертационного исследования могут использоваться в практике работы федеральных и региональных органов власти и управления, а также в учебном процессе.

Апробация результатов работы. Результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на следующих международных, всероссийских и межрегиональных конференциях: всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы в транзитивной экономике России» (г Воронеж, 2002 г), межрегиональной научной конференции «Экономические отношения в трансформируемой России: эволюция, проблемы преобразования» (Воронеж, 2002 г), всероссийской научно-практической конференции «Современные проблемы экономической теории» (Воронеж, 2003 г.), международной конференции «Современные проблемы экономической теории» (г Воронеж 2003 г); всероссийском форуме молодых учёных и студентов «Инновационность хозяйственных систем» (г Екатеринбург, 2003 г); международной научно-практической конференции «Управление изменениями в социально-экономических системах» (г Воронеж, 2003 г); Материалы междуна-

родной научно-практической конференции «Механизмы развития социально-экономических систем региона» (г. Воронеж, 2003 г.)

Публикации. Основные результаты работы изложены в 7 опубликованных работах, приведенных в конце автореферата.

В работах рассматриваются следующие проблемы: [1] - практический аспект реализации на территории Воронежской области федеральных целевых программ; [2] - Особенности разработки и реализации современных социально-экономических программ в регионах; [3] - анализ условий и возможных последствий для отдельных регионов вступления России в ВТО; [4] - практика использования программно-целевого подхода в реализации региональной политики России; [5] - анализ использования инновационных возможностей для развития социально-экономической сферы региона; [6] - Методические аспекты оценки уровня социально-экономического развития и инвестиционной привлекательности региона; [7] - Управление социальным развитием региона, проблемы и основные параметры.

Структура и объем диссертационной работы. Диссертация изложена на 189 страницах, состоит из введения, трех глав, заключения, содержит 18 таблиц, 2 диаграммы и 15 рисунков. Библиография насчитывает 220 источников, в том числе 36 зарубежных.

ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ Во введении обосновывается актуальность темы исследования, анализируется состояние её разработанности, определяются цели и задачи исследования, его научная новизна и практическое значение.

Первая глава - «Теоретические аспекты формирования целевых программ социально-экономического развития регионов в переходной экономике» посвящена исследованию условий и факторов регионального развития России, выявлению основных тенденций социально-экономического развития российских регионов за последние годы, определению особенностей формирования целей региональной политики, рассмотрению основных инструментов, используемых в региональной политике для решения социально-экономических проблем, исследованию сущности и содержания программно-целевого подхода в управлении развитием региона

Инвестиционная составляющая регионального развития является важнейшим фактором, определяющим перспективы развития регионов. Анализ динамики распределения регионов по группам инвестиционного климата за последние годы (см рис 1) позволяет сделать вывод о высокой дифференциации ре-

гионов относительно способности привлекать инвестиционные ресурсы наряду с регионами с минимальным риском вложения инвестиций присутствует значительное количество территорий с высоким и экстремальным риском, что снижает их способность к саморазвитию Внутри рассматриваемых групп существует тенденция нарастания указанных различий, которая находит своё отражение в показателях социально-экономического развития регионов.

1897 ЮМ 1998 1999 1993 2000 2000-2001 20^2002 2002 2003 2003 2004

'Мы

«1» - регионы группы инвестиционного климата «максимальный (средний) потенциал - минимальный риск»

«2» - регионы группы инвестиционного климата «незначительный (низкий) потенциал - высокий (экстремальный) риск», Рис 1 Динамика распределения регионов по группам инвестиционного климата

Данные показывают, что в российской социально-экономической системе сложилась ситуация, при которой ухудшается положение регионов в целом по стране. Худшие препятствуют развитию остальных регионов. Следовательно, снижение дифференциации не только в интересах отстающих, но и регионов-лидеров. Проведённый анализ позволяет сделать предположение о том, что при сложившейся в стране макроэкономической ситуации без задействования эффективных механизмов решения социально-экономических проблем, в частности, с использованием программно-целевого подхода, неизбежно нарастание негативных тенденций - дифференциации регионов и дезинтеграции экономических связей.

Инструменты, используемые в региональной политике для решения социально-экономических проблем, могут быть объединены в следующие основные группы:

1) Институциональные, предусматривающие законодательное закрепление

норм и правил в формируемых моделях социально-экономического развития регионов;

2) Бюджетно-налоговые, формирующие систему воспроизводства финансовых ресурсов;

3) Плановые и программные инструменты, используемые в экономике и социальной сфере региона.

Перспективность использования программно-целевого инструментария связана с необходимостью создания в условиях переходной экономики стабилизатора среды, позволяющего достичь состояния системы, с которого начинается ее саморазвитие (точки «росы»).

Данный подход делает возможным переход к новым состояниям территориальных и отраслевых экономических систем, которые не могут быть достигнуты в процессе реализации индивидуальных целей отдельных субъектов мезо-и микроуровней. Для программно-целевого подхода характерно эффективное сочетание временного и ресурсного аспектов деятельности применительно к различным регионам, отраслям, предприятиям в процессе достижения поставленных целей.

Особое значение для раскрытия сущности и содержания программно-целевого подхода имеет основной принцип программно-целевого подхода, предусматривающий такое конечное состояние объекта воздействия, при котором возникает самоподдерживающаяся совокупность элементов, содержащая в себе механизм саморазвит ия.

В научной литературе до сих пор не рассматривался ряд важных принципов функционирования подсистем программно-целево! о подхода. Полагаем необходимым выделить среди них три группы:

принцип функционирования экономической подсистемы: достижение компромисса интересов субъектов разных уровней, при котором реализация программных мероприятий на территории одного региона позволяет соблюсти интересы соседних регионов и федерального центра,

принципы функционирования организационной подсистемы: адаптация процесса реализации программы к изменению внешних условий, конечность воздействия в отличии от текущего финансирования, обеспечение уровня воздействия необходимого и достаточного для запуска самоподдерживающегося механизма развития системы;

принципы функционирования институциональной подсистемы: учет неравнозначности статусных характеристик регионов; повышение статуса управляющей системы в ходе реализации программных мероприятий; множествен-

ность центров формирования регионального уровня мероприятия, реализуемых в рамках программно-целевого подхода; нестандартность решаемых проблем; создания новых институтов для достижения поставленной цели

Наряду с вышеперечисленными важное значение для повышения эффективности функционирования региональных социально-экономических систем имеет принцип формирования точек роста. Мы считаем, что точечный аспект воздействия на экономику регионов является особенно актуальным в современных российских условиях Объективное несовершенство рыночных механизмов и ограниченность финансовых ресурсов, направляемых на развитие регионов, обусловливает целесообразность выбора наиболее перспективных центров (точек) развития в качестве основы общего повышения эффективности территориальных социально-экономических систем.

Считаем крайне важным обратить внимание на не нашедший чёткого отражения в научной литературе и отечественной практике принцип ответственности исполнителей программных мероприятий, относящийся к организационной подсистеме. По нашему мнению данный принцип является одним из важнейших, так как он призван обеспечить эффективную работу всей системы в рамках программно-целевого подхода и выступает организационной основой для функционирования остальных принципов.

Из основного принципа программно-целевого подхода вытекают его главные характеристики применительно к региональному развитию. Как замечает А Г Гранберг ', программно-целевой подход позволяет реализовать потребность в осуществлении интеграционных процессов в экономике, обусловленную, с одной стороны, сложностью комплексных проблем экономического развития, требующих для своего решения эффективного межотраслевого, межведомственного и межрегионального взаимодействия, и, с другой, — высокой степенью отраслевой и территориальной дифференциации уровня развития отдельных элементов экономической системы.

Опираясь на основной принцип программно-целевого подхода, считаем возможным предложить следующую совокупность критериев его применения для решения проблем регионального развития: необходимость достижения качественно нового уровня функционирования системы; необходимость создания самоподдерживающейся и саморазвивающейся системы; невозможность разрешения проблемы в статике, с использованием стандартных механизмов рыночного саморегулирования; наличие угрозы целостности социально-

1 Гранберг А Г Стратегия территориального социально-экономического развития России / А Г Гранберг // Вопросы экономики -2001 - №9 - С 24

экономической системы; ограниченность и разобщённость необходимых для решения проблемы ресурсов во времени и пространстве; принципиальная возможность централизации управленческих функций и объединения самостоятельных элементов в систему.

Предлагаемая в работе структура совокупности принципов функционирования подсистем программно-целевого подхода призвана обеспечить чёткое понимание его содержательных характеристик. Именно указанные принципы в совокупности с отмеченными критериями применения программно-целевого подхода позволяют, по нашему мнению, обеспечить эффективное управление каждой из подсистем, включая практическую реализацию программно-целевых мероприятий.

Важным элементом содержания программно-целевого подхода является его форма, выражением которой являются целевые программы. Экономической науке известно множество трактовок термина «программа». Так, например, в работе Ю П.Иванилова, Н Н.Моисеева и А А.Петрова дается определение программы как средства, «с помощью которого экономическая система меняет внутреннее состояние, реагируя на воздействие внешней среды, чтобы поддержать гомеостаз» 2. По мнению М.Я. Лемешева и А.И. Панченко программа -это последовательность действий, связанная единым замыслом и целью, предполагающая народнохозяйственную оценку целесообразности ее выполнения, требующая согласования с другими программами и процессами, допускающая варианты в своем осуществлении, определяющая задачи и направления научно-исследовательских и проектных работ на следующих за предварительной стадией этапах»3.

Признавая ценность приведенных определений в рамках программно-целевого подхода считаем важным акцентировать внимание на необходимости разработки в рамках программы не просто комплекса мероприятий, а именно их системы, позволяющей создать условия для однонаправленного изменения преобразуемой социально-экономической системы, при котором её элементы формируют качественно новый уровень взаимодействия. Это позволяет трансформировать разнонаправленный комплекс мероприятий в совокупность элементов, формирующих самоподдерживающийся механизм развития В этом находит своё выражение основной принцип программно-целевого подхода - достигается степень воздействия на объект, при которой его изменения становятся

2 Иванилов Ю П Некоторые математические вопросы программного управления экономической системой / Ю П Иванилов, Н Н Моисеев, А А Петров -М Энергия, 1971 - С 45

3 См Лемешев МЯ Комплексные программы в планировании народного хозяйства / М Я Лемешев, А И Панченко -М Экономика, 1973 - С 23-27

11

неизбежными и необратимыми Осуществляется постановка целей, достижение которых изменяет качественные характеристики объекта воздействия

Вторая глава диссертации - «Программно-целевой подход в Российской региональной политике» посвящена анализу зарубежного и отечественного опыта использования программно-целевого подхода в решении проблем регионов, уточнению типологии целевых программ развития регионов, выработке рекомендаций для совершенствования процессов разработки и реализации целевых программ социально-экономического развития регионов

Для структурных изменений экономики регионов во многих развитых странах (США, Канада, Франция, Нидерланды, Германия, Австралия и др.) используется государственное вмешательство через целевые программы, имеющие узкую территориальную направленность и ориентированные на решение конкретных проблем административно-территориальных образований. Это позволяет реализовывать важнейшие принципы программно-целевого подхода, поддерживая недостаточно развитые в экономическом отношении территории, и, одновременно, расширяя «коридоры» экономического роста, оказывающие наиболее сильное воздействие на структуру и динамику национальной экономики В качестве целевых ориентиров в этом случае выступают: создание локальных «точек роста» на основе современных технологий; рост доходов населения, развитие социальной сферы Применительно к российской практике это могут быть программы, направленные на развитие наукоёмких отраслей, диверсификацию отраслевой структуры территорий, внедрение современных технологий и др.

Успех программы развития долины реки Теннеси (США) и ряда других подтверждает обоснованность использования программно-целевого подхода для преодоления противоречий развития национальной экономики и сокращения различий между регионами в динамике В программе фактически реализован основной принцип про1раммно-целевого подхода произошло изменение системы, достигнуто качественно новое состояние объекта программирования. Можем констатировать, что в рассмотренном примере на практике реализована сущность программно-целевого подхода - изначальное развитие экономики региона приобрело заданный, направленный характер, и в силу действия мультипликационного эффекта изменения социально-экономической системы с I али необратимыми

Целесообразно отметить межрегиональный характер многих целевых программ, реализуемых в США Вслед за программами развития долины реки Теннеси и Аппалачского региона межрегиональный опыт использования про-

граммно-целевого подхода был воспринят более чем половиной штатов Вместе с Аппалачским районом, междуштатные программы регионального развития распространялись на две трети территории США.

Отечественный опыт использования целевого программирования экономики в период существования планового хозяйства достаточно противоречив С одной стороны, осуществление масштабных строек программно-целевыми методами обеспечивало запланированный эффект государственного развития, с другой - характеризовалось отсутствием в планово-директивной экономике эффекта саморазвития К тому же система ведомственного управления народным хозяйством страны являлась серьезным препятствием реализации региональных программ В переходной экономике целесообразно осуществлять узконаправленные, специализированные программы, в результате реализации которых возникает эффект саморазвития

В главе предложена типология целевых программ, позитивной особенностью которой является использование категории «региональная программа» на всех трёх уровнях управления региональными программами (федеральном, региональном и местном)- при разработке федеральной региональной политики, для формирования стратегий развития субъекта федерации или реализации программ социально-экономического развития муниципальных образований. Соответственно, региональная программа может утверждаться в федеральном центре, но по уровню управления относиться к межгосударственной, федеральной или территориальной (уровень субъекта федерации). Возможна также ситуация, при которой региональная программа утверждается на уровне субъекта федерации, но реализуется органами власти муниципального образования в составе данного субъекта.

Существенной чертой программных мероприятий является их конечность, достигаемая наличием чётко выраженной программной цели Если предполагается, что мероприятия в рамках программы будут реализовываться перманентно, то это означает, что решаемая в рамках данной программы проблема не имеет решения в рамках ПЦП. Отсюда следует, что такая программа неэффективна, либо решение проблемы лежит во внепрограммном поле. Поэтому считаем, что выделение перманентных программ нецелесообразно.

Разрабатываемые регионами целевые программы зачастую имеют общий объект воздействия с федеральными целевыми программами и разные источники финансирования Наличие механизма перекрёстного финансирования позволяет федеральному центру обеспечить определённые гарантии эффективности собственных инвестиций, но в то же время подменяет вертикальную систему

кумулятивного финансирования суррогатным механизмом дублирования регионами текстов федеральных целевых программ. Если объект одновременно относится к сфере ведения федеральных органов власти и к спектру вопросов региональных органов власти, возможно на одном из уровней управления программами существует ошибка целеполагания. Отметим в этой связи, что большинство развитых стран использует вертикальную схему финансирования программ 4. На практике зачастую вместе с реализацией программ, действительно значимых, как для регионального, так и для федерального уровня, на бюджеты регионов возлагается финансирование мероприятий, входящих в сферу ведения федеральных органов власти.

В то же время, в рамках программно-целевого подхода, вопрос отнесения программы к региональному или территориальному уровню должен решаться на основе совокупности характеристик рассматриваемой проблемы вне зависимости от территориальной распространённости программных мероприятий.

Важной особенностью региональных программ является то, что они проходят стадию формирования на федеральном и региональном уровнях, а реализация программ осуществляется, как правило, на уровне только субъекта федерации То есть для обеспечения эффективности их реализации данные программы должны сочетать общегосударственные интересы и интересы отдельных регионов.

Совершенствование программно-целевого подхода для решения актуальных социально-экономических проблем региональной политики включает следующие меры: проведение предварительного анализа текущего состояния проблемы и прогнозирование воздействия программных мероприятий на социально-экономическое развитие региона; концентрацию усилий и ресурсов на узком спектре целей, представленных в виде «дерева целей» развития региона, каждая из которых имеет свой ранг и срочность; оценку финансовой обеспеченности программных целей; разработку отдельного организационного механизма для каждой программы; обеспечение максимальной эффективности программ на основе проведения анализа различных вариантов достижения программных целей; проведение объективной оценки эффективности осуществляемых на территории региона программ; достижение мультиплицирующего эффекта реализуемых в рамках программно-целевого подхода мероприятий.

В третьей главе «Совершенствование механизма разработки и реализации программ социально-экономического развития Воронежской области» разрабо-

4 См Политика социально-экономического развития регионов, под ред И Е Рисина, Ю И Трещевского - Воронеж ВГУ, 2002 - С 210

тана методика оценки эффективности реализуемых на территории региона программных мероприятий На основе анализа параметров социально-экономического развития Воронежской области даны рекомендации по совершенствованию системы программных мероприятий, осуществляемых в регионе.

Одним из важнейших параметров, определяющих перспективы развития региона, является объем инвестиций на душу населения В таблице 1 представлены соответствующие данные по Воронежской области в сравнении с общероссийскими и показателями других регионов Центрального федерального округа Статистические данные свидетельствуют о неравномерности распределения объёмов инвестиций по регионам России, а также низком уровне инвестиционной обеспеченности Воронежской области как по объемам, так и по темпам.

Таблица I5

Динамика инвестиционной составляющей социально-экономического развития Воронежской области и других областей Центрального федерального округа

Субъект федерации / годы 1990 1995 1996 1997 1998 | 1999 1 2000 2001 2002 2003 2004

Инвестиции в основной капитал на душу населения (в фактически действовавших ценах, рублей, до 1998 г -тыс руб )

Воронежская область 1,3 956 1414 1349 1504 2295 3389 4311 6179 8182,91 8722

Белгородская область 1,9 1831 2444 2645 3577 4679 6166 9366 6814 9805 13313

Ярославская область 1.5 1544 1472 1804 2002 4289 5792 9738 9164 9804,5 10958

Смоленская область 1,9 801 1194 982 1042 4555 6017 8260 9670 10017 9546

г Москва 1,3 3313 5131 6247 7638 11253 18279 20358 24067 30843 37173

Центральный Федеральный округ 1,5 17041 2407 2699 3323 5282 8273 9575 11073 14704 1901?

Российская Федерация 1,7 1807 2551 2782 2778 4606 8046 10451 12290 15277 19076

Индекс физического объема инвестиций в основной капитал (в сопоставимых ценах, в процентах к предыдущему году)

Воронежская область 83,8 j 83,8 85,3 j 103,5 100,3 | 111,9 119,2 132,7 | 105,1 94,0

5 Составлено по Регионы России Социально-экономические показатели Статистический сборник / Госкомстат России - 2003 - С 842, Статистические материалы представленные на официальном сайте федеральной стужбы госстатистики в Интернете http //www fsgs ru/wps/portal/

Продолжение таблицы 1

Субъект федерации / годы 1990 1995 1996 1997 | 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Белгородская область 88 84 0 90,0 124 2 101,7 98,7 139,5 61,9 121,5 115,2

Ярославская область 81 73,0 100,7 103,6 117,1 93,9 149,7 92,2 96,8 115,4

Смоленская область 79 88,0 71,0 94,9 282,1 82,1 104,9 95,6 96,3 79,5

I Москва 57 91,9 106,3 123,7 103,9 114,5 92,9 100,8 105,3 103,2

Центральный федеральный округ 77 82,6 97,2 120 8 108,4 113,5 97,9 100,7 107 107,6

Российская Федерация 85 81,9 95,0 88,0 105,3 117,4 110,0 102,6 112,5 110,9

Инвестиционная составляющая экономики регионов оказывает непосредственное влияние на динамику показателей, характеризующих результат функционирования экономических агентов региона. Существующая неравномерность распределения инвестиций по регионам России и отрицательная динамика инвестиционных вложений в экономику Воронежской области актуализирует вопрос о повышении эффективности социально-экономической системы области Эффективное развитие области связано с достижением в рамках программно-целевого подхода саморазвивающейся социально-экономической систем. Для этого необходимо обратиться к таким принципам программно-целевого подхода, как формирование точек роста и обеспечение мультиплицирующего эффекта в ходе реализации программ Реализация эффективных проектов в перспективных отраслях должна стать катализатором для развития экономики области в целом Решением данной задачи выступает оптимизация реализуемых на территории области целевых программ.

Широкий охват сфер реализации областных целевых программ позволяет использовать их в качестве своеобразных зондов преобразуемой среды. Такие программы-зонды выявляют состояние той или иной сферы и призваны чётко сформулировать проблему, а также выявить потребность в постановке программных целей и объемах привлекаемых ресурсов. При этом программа-зонд должна быть краткосрочной и решать задачи выявления проблемы в заданной сфере, отработки механизма реализации программ, выявления потребности в ресурсах На основе результатов реализации программы-зонда в исследованной сфере её применения может осуществляться необходимая для решения проблем долгосрочная программа. В рамках нашей концепции использования программ-зондов можно выделить следующие обобщённые рекомендации научно-методического характера: акцентирование внимания на исключении шаблонного формирования программ; определение наиболее эффективных направлений

использования ресурсов; обоснованный выбор критериев отбора проблем для программного решения, обеспечение взаимосвязи объекта программирования с поставленной целью, формирование встроенной системы мониторинга, исключение использования институциональной подсистемы ПЦП сущес1вующими управленческими структурами.

Для оценки эффективности программных мероприятий в работе предложен обобщённый перечень оценочных показателей эффективности программных мероприятий с разделением их на две группы: первая непосредственно отражает вклад программных мероприятий в создание социально-экономического базиса развития региона (например, создание объектов инженерной инфраструктуры), вторая отражает их вклад в обеспечение эффективного функционирования основных институтов социально-экономической системы региона в текущем периоде.

Практическая реализация методики оценки программных мероприятий осуществляется на основе экспертных оценок влияния программных мероприятий на достижение заданных целей в рамках реализации региональных целевых программ и предусматривает использование математического аппарата. Вышеуказанные показатели оцениваются по 10-ти балльной шкале и затем взвешиваются в соответствии с их значимостью (вкладом в итоговую оценку).

Социально-экономические системы каждого региона имеют свою специфику Поэтому для корректировки осуществляемых в рамках локализованной территории целевых программ необходимо проводить индивидуальный анализ основных тенденций и векторов развития данной системы. Вместе с тем возможна определённая унификация предлагаемого методического аппарата использования ПЦП, позволяющая проводить работу по повышению эффективности программного блока любого административно-территориального образования.

В заключении отражены основные научные и практические результаты диссертационного исследования.

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

1 В ходе анализа существующих инструментов регулирования регионального развития выделены три основные группы: институциональные; плановые и программные; бюджетно-налоговые Исходя из рассмотренных преимуществ и недостатков данных инструментов, предложено на современном этапе социально-экономического развития российских регионов в большей степени использовать программно-целевой инструментарий, который в условиях переход-

ной экономики должен обеспечить направленное преобразование территориальных социально-экономических систем.

2 Исследование сущности и содержания программно-целевого подхода позволяет выделить его основные элементы- принципы, критерии, форму реализации, характеристики.

2.1. Совокупность принципов ГТЦГТ относится к его экономической, организационной и институциональной подсистемам

В числе наиболее значимых экономических принципов формирование точек роста в экономике региона, достижение компромисса интересов субъектов разных уровней, согласованность использования ресурсов, высокая эффективность программных мероприятий, достижение строго заданных целевых ориентиров.

В составе организационной подсистемы: закрепление исполнителя за каждым этапом программы; обязательность сочетания функций по управлению реализацией программных мероприятий и ответственности за результаты; адаптация процесса реализации программы к изменению внешних условий; четкая идентификация проблемы, консолидация мероприятий и расстановка приоритетов, использование нестандартного механизма решения проблемы; выделение объекта воздействия адекватного целям программы; качественное изменение объекта программирования, не требующее повторного применения тех же мероприятий; системность реализуемых в рамках программно-целевого подхода мероприятий; мониторинг реализации программ; конечность воздействия; обеспечение уровня воздействия необходимого и достаточного для запуска самоподдерживающегося механизма развития системы.

В институциональной подсистеме, учёт неравнозначности статусных характеристик регионов; повышение статуса управляющей системы в ходе реализации программных мероприятий; множественность центров формирования целевых иро1рамм peí ионального уровня, отсутствие эффективно функционирующего института социально-экономической системы необходимого для достижения поставленной цели; создание единого центра управления всеми этапами программы.

2.2 Основной принцип программно-целевого подхода, как объективно-субъективной системы управления социально-экономическими процессами, заключается в постановке целей, достижение которых изменяет качественные характеристики объекта воздействия до уровня, обеспечивающего возникновение самоподдерживающейся совокупности экономических элементов, содержащей в себе механизм саморазвития.

2 3 Перечень основных характеристик программно-целевого подхода включает: системный характер основных целей и задач программ; обеспечение единства методологических подходов к решению задач развития регионов; способность концентрировать ограниченные материальные и финансовые ресурсы, возможность использовать эффект мультипликатора при целевом использовании ограниченных бюджетных ресурсов; возможность сочетания программно-целевого подхода с другими подходами и методами; возможность обеспечения общественного контроля

2 4 К совокупности критериев применения программно-целевого подхода отнесены: невозможность разрешения проблемы с использованием стандартных механизмов саморегулирования, наличие угрозы целостности социально-экономической системы; ограниченность и разобщённость необходимых для решения проблемы ресурсов во времени и пространстве; возможность централизации управленческих функций и объединения самостоятельных элементов в систему.

2 5 11елевая программа, как форма реализации прог раммно-целевого подхода, позволяет трансформировать разнонаправленный комплекс мероприятий в совокупность элементов, формирующих самоподдерживающийся механизм развития.

3 Исследование отечественного и зарубежного опыта использования программно-целевого подхода позволило сделать следующие выводы

3 1 В переходной экономике целесообразно осуществлять узконаправленные, узкоспециализированные программы, в результате реализации которых возникает эффект саморазвития.

3 2В процессе реализации ПЦП необходимы: учёт статусных характеристик региона и множественность центров формирования мероприятий регионального уровня для достижения компромисса субъектов программных мероприятий; финансирование программ по блокам единой целевой направленности; повышение статуса органов управления программами; ориентация на развитие внутреннего потенциала региона; построение вертикальной цепочки финансирования программ

4 В ходе уточнения классификации региональных программ установлено следующее.

4 1 При проведении классификации региональных программ среди общераспространённых классификационных признаков необходимо учитывать строгую целевую направленность и конечность действия программ

4 2В целях повышения эффективности целевых программ необходимо

проводить унификацию методической базы разработки и реализации, выделяемых на основе типологизации групп (блоков) программ, направленных на решение схожих проблем.

4.3 Условия, обосновывающие необходимость участия федерального правительства в реализации целевых региональных программ включают' общегосударственное значение проблемы; необходимость обеспечения единства экономического пространства, социальных и правовых гарантий и стандартов; более низкие по сравнению с другими регионами показатели социально-экономического развития региона; наличие явлений субъективного характера, препятствующих функционированию рыночных механизмов.

5 В ходе анализа практики осуществления региональных программ, направленных на развитие российских регионов, выработаны следующие рекомендации:

5.1 В целях обеспечения адекватности программных мероприятий выявленным проблемам регионального развития необходимо предварительно проводить мониторинг текущего состояния и прогнозирование воздействия данных мероприятий на социально-экономическое развитие региона, эффективным инструментом мониторинга являются программы-зонды;

5.2 Реализуемая система программных мероприятий должна содержать чётко структурированную систему целей с указанием их приоритетности;

5.3 При разработке и принятии к реализации программ необходимо проводить оценку их ресурсной обеспеченности

5.4 Целесообразно унифицировать методическую базу разработки и реализации программ, объединяемых сходными классификационными признаками

5.5 В ходе разработки программы необходимо проводить анализ различных вариантов достижения программных целей в разрезе объёмов, источников и порядка финансирования, изменения макроэкономических условий, состава мероприятий и др.;

5.6 В рамках мониторинга реализации программ необходимо осуществлять анализ соответствия программных мероприятий поставленным целям.

6. Оценку эффективности совокупности программных мероприятий в регионе необходимо осуществлять на основе двух групп показателей.

Первая группа показателей, характеризующих влияние программных мероприятий в создание социально-экономического базиса развития региона, отражает вклад программных мероприятий в обеспеченность региона балансовыми запасами природных ресурсов; развитие человеческого потенциала; формирование совокупного результата хозяйственной деятельности населения в ре-

гионе; покупательную способность населения региона; инфраструктурную насыщенность территории, научно-техническую деятельности в регионе, создание условий для увеличения налоговых и иных денежных поступлений в экономическую систему региона

Вторая группа показателей отражает вклад программных мероприятий в обеспечение эффективного функционирования основных институтов социально-экономической системы региона в текущем периоде политическою; экономического; социального; криминального; экологического, финансового, законодательного.

7 На основе анализа содержательной части и ранжирования областных целевых программ рекомендовано: сократить состав реализуемых программ за счет передачи мероприятий, фактически не требующих программного решения, для прямого финансирования по соответствующей статье бюджета; экономически, организационно и институционально усилить программы на стратегически важных направлениях социально-экономического развития облаеж, трансформировать перманентно реализуемые программы со слабым финансовым обеспечением в программы-зонды.

8 К стратегически важным сферам реализации целевых программ в Воронежской области следует отнести перспективные капиталоёмкие и инновационные отрасли, имеющие развитую производственную и научную базу, способные обеспечить значительный мультипликационный эффект регионального и межрег ионального масштаба.

Основные результаты диссертационного исследования опубликованы в следующих работах:

1. Командоров П.В Федеральные программы в региональной экономической политике / П.В. Командоров // Актуальные проблемы в транзитивной экономике России: Материалы Всерос науч.-практ конф Воронеж Воронежский государственный университет, 2002 - С. 316-325.

2 Командоров П.В. Участие государственных органов управления в процессе экономического развития региона / П.В Командоров // Экономические отношения в трансформируемой России- эволюция, проблемы преобразования' Материалы Межрегион, науч. конф / Под ред. И.Т. Корогодина, В.В. Гаврило-на, Л П Киян Воронеж Воронежский государственный университет 2002. - С 65-67

3 Командоров П В. Региональные последствия вступления России в ВТО / П В Командоров // Современные проблемы экономической теории Материалы

Междунар конф Воронеж Воронежский государственный университет, 2003 С. 912-916.

4 Командоров П В Использование программно-целевого подхода в реализации региональной политики России / П В Командоров // Управление изменениями в социально-экономических системах' Материалы Междунар науч -практ конф / Под ред И Е. Рисина, Ю И Трещевского Воронеж' Воронежский государственный университет, 2003 - С 44-47.

5. Командоров П В Инновационный потенциал в системе регионального развития / П В Командоров // Инновационность хозяйственных систем' Материалы VI Всерос. форума молодых учёных и студентов Екатеринбург: Изд-во Уральского государственного экономического университета, 2003. - С. 72.

6 Командоров П.В Оценка уровня социально-экономического развития региона: методическое обеспечение / П В Командоров // Современные проблемы экономической теории Материалы Всерос. науч.-практ конф. / Под ред И Т Корогодина, Ю.И Хаустова, В.В. Гаврилова, Л П Киян Воронеж. Воронежский государственный университет, 2003. - С 81-85.

7. Командоров П В Управление социальным развитием региона: проблемы и основные параметры / П В. Командоров // Механизмы развития социально-экономических систем региона: Материалы Междунар. науч.-практ. конф. / Под ред. И Е Рисина, Ю.И Трещевского. Воронеж: Воронежский государственный университет, 2003. - С 112-114.

Подписано в печать 30.08.2005. Формат 60x84/16 Бумага для множительных аппаратов. Уел печ л. 1,3. Тираж 100 экз. Заказ № ¿/ОЬ

Воронежский государственный технический университет 394026, Воронеж, Московский просп , 14

»15628

РНБ Русский фонд

2006-4 12052

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Командоров, Павел Владимирович

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ В ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКЕ.

1.1 Условия и факторы регионального развития России.

1.2 Сущность и содержание программно-целевого подхода в управлении социально-экономическим развитием региона.

ГЛАВА 2 ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ ПОДХОД В РЕГИОНАЛЬНОЙ

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКЕ.

2.1 Зарубежный и отечественный опыт использования программно-целевого подхода в решении проблем регионов.

2.2 Типология целевых программ развития регионов.

2.3 Вопросы организации процесса разработки и реализации программ социально-экономического развития регионов.

ГЛАВА 3 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ. 3.1 Анализ параметров социально-экономического развития Воронежской области.

3.2 Совершенствование механизма управления социально-экономическим развитием области в рамках программно-целевого подхода.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Программно-целевой подход в региональном развитии России"

Актуальность исследования.

Мировая наука активно занимается поиском эффективных подходов к использованию механизмов рыночного саморегулирования и программирования социально-экономических процессов. Неизбежные в условиях рынка циклические колебания экономики вызывают определённые отрицательные последствия.

Среди наиболее негативных тенденций последнего десятилетия в России присутствуют усиливающаяся дифференциация в уровне социально-экономического развития регионов и дезинтеграция экономического пространства. Эти тенденции связаны с неодинаковой адаптацией к рынку территорий с разной структурой экономики, с ослаблением регулирующей роли государства, с фактическим неравенством различных субъектов Российской Федерации в экономических отношениях с центром, с изменением прежних экономических связей и вытеснением межрегиональных связей внешнеэкономическими, а также другими причинами.

В настоящее время, наряду с бюджетным регулированием отношений между федеральной, региональной и муниципальной уровнями власти; территориальной дифференциацией тарифов и цен на услуги естественных монополий, а также другими регуляторами регионального развития используется целевое программирование социально-экономических процессов в регионах.

Программно-целевой подход, воплощаемый в целевых программах, это эффективный и проверенный на практике механизм решения наиболее актуальных вопросов, который активно применялся в ходе реализации плана ГОЭЛРО, при решении проблем нечерноземной зоны, БАМа, Дальнего Востока и т. д.

Практика применения программно-целевого подхода в преодолении проблем российской экономики характеризуется наличием серьезных недостатков, в том числе в сравнении с дореформенным опытом. Это проявляется в ориентации на решение частных ведомственных и региональных вопросов без увязки последних с приоритетными целями развития экономики - в частности, с созданием благоприятных условий для воспроизводственной деятельности отстающих регионов, решением иных проблем, выходящих за рамки отдельной отрасли или региона. Возникшая проблема сочетания рыночных механизмов и программных методов в экономике требует по нашему мнению особого внимания.

Вышеперечисленные аспекты обусловливают актуальность исследования теоретических и практических особенностей использования программно-целевого подхода для эффективного решения социально-экономических задач государства в рыночных условиях хозяйствования.

Работа выполнена в рамках основного научного направления экономического факультета Воронежского государственного университета «Научные основы социально-экономической политики и практики хозяйствования», а также в рамках научно-исследовательской темы кафедры экономики и управления организациями экономического факультета «Управление изменениями в социально-экономических системах».

Степень разработанности проблемы.

В научной литературе сформирован определённый объём знаний, отражающий различные аспекты исследуемой проблемы.

Теоретико-методологические основы использования различных подходов к решению проблем регионального развития нашли отражение в трудах У. Ай-зарда, Ж.-Р. Будвиля, Ю.Н. Гладкого, А.Г. Гранберга, Г.В. Гутмана, X. Зиберта, А.А. Кисельникова, В.И. Королевской, В.В. Котилко, Н.И. Лариной, В.Н. Лек-сина, Б.З. Мильнера, А.А. Мироедова, Г.С. Поспелова, Б.Г. Преображенского, И.Е. Рисина, X. Ричардсона, М.В. Степанова, Ю.И. Трещевского, Л. Туроу, Хохлова С.Н., А.И. Чистобаева, А.Н. Швецова, Р.И. Шнипера, и др.

Научно-практические аспекты использования программно-целевого подхода в современной региональной политике исследуются в работах А.А. Ада-меску, П.И. Бурака, В.М. Видяпина, Д. Джеймсона, X. Ингхема, Ю.Н. Казанского, Р. Кемпбела, В.В. Кистанова, Н.В. Копылова, А.Р. Лейбкинда, В.Я. Любовного, П. Розена, Е.В. Рудневой, В.Л. Тамбовцева, А.А. Тихомирова, и др.

Изучение хронологического и содержательного аспектов проводимого авторами анализа опыта реализации российских целевых программ, направленных на региональное развитие, позволяет сделать вывод о том, что многие недостатки программ, реализуемых в начале и середине 90-х годов, не были устранены в ходе разработки и реализации программ в последующие годы. Актуальность проблемы недостаточной теоретической и методологической проработки вопросов применения программно-целевого подхода в управлении региональным развитием современной России позволяет определить цель и задачи исследования.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы заключается в теоретическом и методологическом совершенствовании программно-целевого подхода в ходе решения социально-экономических проблем регионального развития современной России.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач: исследовать существующие инструменты регулирования регионального развития и выявить на фоне современных социально-экономических тенденций особенности программно-целевого инструментария; определить принципы, критерии и форму реализации программно-целевого подхода в рамках рассмотрения его сущности и содержания; проанализировать зарубежную и современную российскую практику применения программно-целевого подхода в решении проблем регионального развития; уточнить классификацию целевых программ, направленных на развитие регионов; провести анализ программного поля Воронежской области; разработать комплекс показателей для оценки эффективности реализуемых в регионе программных мероприятий; сформулировать основные положения методики оценки эффективности реализуемых на территории региона программных мероприятий; провести на базе предложенной методики оценку действующих в Воронежской области областных целевых программ и сформулировать предложения по усовершенствованию процесса формирования пакета целевых программ региона.

Объектом исследования выступают федеральные и региональные целевые программы социально-экономического развития регионов.

Предметом исследования являются отношения, возникающие в сфере использования программно-целевого подхода в решении проблем регионального развития в Российской Федерации.

Теоретической и методологической базой исследования послужили положения, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных ученых по проблемам социально-экономического развития регионов.

Методологической основой исследования являются системный, комплексный подходы к изучению социально-экономических проблем, методы логического, сравнительного и факторного анализа.

Информационную базу исследования составили статистическая информация Федеральной службы госстатистики РФ, справочная и методическая литература, материалы периодической печати, правовых баз данных «Консультант Плюс», «Консультант Плюс-Регионы», «Гарант», база данных рейтингового агентства «Эксперт-РА». Была также использована информация о региональных стратегиях развития различных субъектов Российской Федерации и регионов иностранных государств, представленная в сети Интернет.

Научная новизна. Основные результаты диссертации, выносимые на защиту и имеющие научную новизну, заключаются в следующем:

1. Проведена группировка инструментов, используемых для решения проблем регионального развития. Выделены три основные группы таких инструментов: институциональные; плановые и программные; бюджетно-налоговые. Обоснована приоритетность использования программно-целевого подхода, позволяющего в условиях переходной экономики достигать своеобразной точки «росы» с которой начинается саморазвитие системы.

2. В рамках понимания программно-целевого подхода, как объективносубъективной системы управления социально-экономическими процессами, сформулирован его основной принцип, заключающийся в постановке целей, достижение которых изменяет качественные характеристики объекта воздействия до момента возникновения самоподдерживающейся совокупности элементов, содержащей в себе механизм саморазвития.

3. Систематизированы принципы функционирования подсистем программно-целевого подхода. Принципы функционирования экономической подсистемы включают: формирование точек роста в экономике региона, достижение компромисса интересов субъектов разных уровней, согласованность использования ресурсов, высокая эффективность программных мероприятий, достижение строго заданных целевых ориентиров; принципы функционирования организационной подсистемы: закрепление исполнителя за каждым этапом программы, обязательность сочетания функций по управлению реализацией программных мероприятий и ответственности за результаты, адаптация процесса реализации программы к изменению внешних условий, конечность воздействия, обеспечение уровня воздействия необходимого и достаточного для запуска самоподдерживающегося механизма развития системы и др.; принципы функционирования институциональной подсистемы: учёт неравнозначности статусных характеристик регионов; повышение статуса управляющей системы в ходе реализации программных мероприятий; множественность центров формирования целевых программ регионального уровня; отсутствие эффективно функционирующего института социально-экономической системы необходимого для достижения поставленной цели; создание единого центра управления всеми этапами программы.

4. Сформирована совокупность критериев применения программно-целевого подхода для решения проблем регионального развития, которая включает невозможность разрешения проблемы в статике, с использованием стандартных механизмов саморегулирования; наличие угрозы целостности социально-экономической системы; ограниченность и разобщённость необходимых для решения проблемы ресурсов во времени и пространстве; возможность централизации управленческих функций и объединения самостоятельных элементов в систему.

5. Уточнена категория «целевая программа», как форма реализации программно-целевого подхода. Разработка в рамках программы не только комплекса мероприятий, а именно их системы, позволяет создать условия для однонаправленного изменения преобразуемой социально-экономической среды. В отличие от комплексности, предполагающей лишь разносторонность воздействия, системность в данном случае заключается в том, что формируется новый уровень взаимодействия элементов преобразуемого объекта - их самоподдерживающаяся совокупность, содержащая в себе механизм саморазвития.

6. Выявлены особенности зарубежного опыта использования программно-целевого подхода и даны рекомендации по его адаптации к условиям Российской Федерации. В частности, необходимость учёта статусных характеристик региона и множественность центров формирования мероприятий регионального уровня для достижения компромисса субъектов программных мероприятий; финансирование программ по блокам единой целевой направленности; повышение статуса органов управления программами; ориентация на развитие внутреннего потенциала региона; построение вертикальной цепочки финансирования программ; двойственный подход к направлению осуществления программ - развитие регионов с низкими показателями социально-экономического развития, а также интенсификация развития регионов - лидеров.

7. Уточнена классификация региональных программ. Особенностью предложенной совокупности классификационных признаков выступает строгая целевая направленность программ, конечность действия программ и обязательность учёта условий, определяющих уровень управления программой. В частности, условия, обосновывающие необходимость участия федерального правительства в реализации целевых региональных программ включают: общегосударственное значение проблемы; необходимость обеспечения единства экономического пространства, социальных и правовых гарантий и стандартов; более низкие по сравнению с другими регионами показатели социально-экономического развития региона; наличие явлений субъективного характера, препятствующих функционированию рыночных механизмов.

8. Предложен перечень показателей оценки программных мероприятий, состоящий из двух групп: показатели, характеризующие вклад программных мероприятий в создание социально-экономического базиса развития региона -его понимание основано на обеспеченности региона балансовыми запасами природных ресурсов, развитием человеческого потенциала, состоянием инфраструктуры и др., и показатели, характеризующие вклад программных мероприятий в обеспечение эффективного функционирования основных институтов социально-экономической системы региона в текущем периоде - политического, судебного, финансового, рыночного и др.

9. Сформулированы основные положения методики оценки эффективности реализуемых на территории региона программных мероприятий. На основе ранжирования целевых программ рекомендовано сокращение совокупности осуществляемых программ за счёт передачи мероприятий, фактически не требующих программного решения, для прямого финансирования по соответствующей статье бюджета и перенесения акцентов в сторону стратегических направлений социально-экономического развития области.

Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что полученные в ней результаты доведены до конкретных рекомендаций по совершенствованию использования программно-целевого подхода в управлении региональным развитием.

Выводы и предложения автора приняты к сведению и используются в работе Управления региональных программ и проектов администрации Воронежской области в ходе целевого программного инвестирования в экономику и социальную сферу Воронежской области.

Положения и выводы диссертационного исследования могут использоваться в практике работы федеральных и региональных органов власти и управления, а также в учебном процессе.

Апробация результатов работы. Результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на следующих международных, всероссийских и межрегиональных конференциях: всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы в транзитивной экономике России» (г. Воронеж, 2002 г.), межрегиональной научной конференции «Экономические отношения в трансформируемой России: эволюция, проблемы преобразования» (Воронеж, 2002 г.), всероссийской научно-практической конференции «Современные проблемы экономической теории» (Воронеж, 2003 г.), международной конференции «Современные проблемы экономической теории» (г. Воронеж, 2003 г.); всероссийском форуме молодых учёных и студентов «Инновационность хозяйственных систем» (г. Екатеринбург, 2003 г.); международной научно-практической конференции «Управление изменениями в социально-экономических системах» (г. Воронеж, 16-17 июня 2003 г.); всероссийском форуме молодых учёных и студентов «Инновационность хозяйственных систем» (г. Екатеринбург, 15-17 мая 2003 г.);

Структура и объем диссертационной работы. Диссертация изложена на 239 страницах, состоит из введения, трех глав, заключения, приложений, содержит 18 таблиц, 2 диаграммы и 15 рисунков. Библиография насчитывает 220 источников, в том числе 36 зарубежных.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Командоров, Павел Владимирович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Научные и практические результаты исследования заключаются в следующем:

1. В ходе анализа существующих инструментов регулирования регионального развития выделены три основные группы: институциональные; плановые и программные; бюджетно-налоговые. Исходя из рассмотренных преимуществ и недостатков данных инструментов, предложено на современном этапе социально-экономического развития российских регионов в большей степени использовать программно-целевой инструментарий, который в условиях переходной экономики должен обеспечить направленное преобразование территориальных социально-экономических систем.

2. Исследование сущности и содержания программно-целевого подхода позволяет выделить его основные элементы: принципы, критерии, форму реализации, характеристики.

2.1. Совокупность принципов ПЦП относится к его экономической, организационной и институциональной подсистемам.

В числе наиболее значимых экономических принципов: формирование точек роста в экономике региона, достижение компромисса интересов субъектов разных уровней, согласованность использования ресурсов, высокая эффективность программных мероприятий, достижение строго заданных целевых ориентиров.

В составе организационной подсистемы: закрепление исполнителя за каждым этапом программы; обязательность сочетания функций по управлению реализацией программных мероприятий и ответственности за результаты; адаптация процесса реализации программы к изменению внешних условий; чёткая идентификация проблемы; консолидация мероприятий и расстановка приоритетов; использование нестандартного механизма решения проблемы; выделение объекта воздействия адекватного целям программы; качественное изменение объекта программирования, не требующее повторного применения тех же мероприятий; системность реализуемых в рамках программно-целевого подхода мероприятий; мониторинг реализации программ; конечность воздействия; обеспечение уровня воздействия необходимого и достаточного для запуска самоподдерживающегося механизма развития системы.

В институциональной подсистеме: учёт неравнозначности статусных характеристик регионов; повышение статуса управляющей системы в ходе реализации программных мероприятий; множественность центров формирования целевых программ регионального уровня; отсутствие эффективно функционирующего института социально-экономической системы необходимого для достижения поставленной цели; создание единого центра управления всеми этапами программы.

2.2 Основной принцип программно-целевого подхода, как объективно-субъективной системы управления социально-экономическими процессами, заключается в постановке целей, достижение которых изменяет качественные характеристики объекта воздействия до уровня, обеспечивающего возникновение самоподдерживающейся совокупности экономических элементов, содержащей в себе механизм саморазвития.

2.3 Перечень основных характеристик программно-целевого подхода включает: системный характер основных целей и задач программ; обеспечение единства методологических подходов к решению задач развития регионов; способность концентрировать ограниченные материальные и финансовые ресурсы; возможность использовать эффект мультипликатора при целевом использовании ограниченных бюджетных ресурсов; возможность сочетания программно-целевого подхода с другими подходами и методами; возможность обеспечения общественного контроля.

2.4 К совокупности критериев применения программно-целевого подхода отнесены: невозможность разрешения проблемы с использованием стандартных механизмов саморегулирования; наличие угрозы целостности социально-экономической системы; ограниченность и разобщённость необходимых для решения проблемы ресурсов во времени и пространстве; возможность централизации управленческих функций и объединения самостоятельных элементов в систему.

2.5 Целевая программа, как форма реализации программно-целевого подхода, позволяет трансформировать разнонаправленный комплекс мероприятий в совокупность элементов, формирующих самоподдерживающийся механизм развития.

3. Исследование отечественного и зарубежного опыта использования программно-целевого подхода позволило сделать следующие выводы.

3.1 В переходной экономике целесообразно осуществлять узконаправленные, узкоспециализированные программы, в результате реализации которых возникает эффект саморазвития.

3.2 В процессе реализации ПЦП необходимы: учёт статусных характеристик региона и множественность центров формирования мероприятий регионального уровня для достижения компромисса субъектов программных мероприятий; финансирование программ по блокам единой целевой направленности; повышение статуса органов управления программами; ориентация на развитие внутреннего потенциала региона; построение вертикальной цепочки финансирования программ.

4. В ходе уточнения классификации региональных программ установлено следующее:

4.1 При проведении классификации региональных программ среди общераспространённых классификационных признаков необходимо учитывать строгую целевую направленность и конечность действия программ.

4.2 В целях повышения эффективности целевых программ необходимо проводить унификацию методической базы разработки и реализации, выделяемых на основе типологизации групп (блоков) программ, направленных на решение схожих проблем.

4.3 Условия, обосновывающие необходимость участия федерального правительства в реализации целевых региональных программ включают: общегосударственное значение проблемы; необходимость обеспечения единства экономического пространства, социальных и правовых гарантий и стандартов; более низкие по сравнению с другими регионами показатели социально-экономического развития региона; наличие явлений субъективного характера, препятствующих функционированию рыночных механизмов.

5. В ходе анализа практики осуществления региональных программ, направленных на развитие российских регионов, выработаны следующие рекомендации:

5.1 В целях обеспечения адекватности программных мероприятий выявленным проблемам регионального развития необходимо предварительно проводить мониторинг текущего состояния и прогнозирование воздействия данных мероприятий на социально-экономическое развитие региона, эффективным инструментом мониторинга являются программы-зонды;

5.2 Реализуемая система программных мероприятий должна содержать чётко структурированную систему целей с указанием их приоритетности;

5.3 При разработке и принятии к реализации программ необходимо проводить оценку их ресурсной обеспеченности.

5.4 Целесообразно унифицировать методическую базу разработки и реализации программ, объединяемых сходными классификационными признаками.

5.5 В ходе разработки программы необходимо проводить анализ различных вариантов достижения программных целей в разрезе объёмов, источников и порядка финансирования, изменения макроэкономических условий, состава мероприятий и др.;

5.6 В рамках мониторинга реализации программ необходимо осуществлять анализ соответствия программных мероприятий поставленным целям.

6. Оценку эффективности совокупности программных мероприятий в регионе необходимо осуществлять на основе двух групп показателей.

Первая группа показателей, характеризующих влияние программных мероприятий в создание социально-экономического базиса развития региона, отражает вклад программных мероприятий в обеспеченность региона балансовыми запасами природных ресурсов; развитие человеческого потенциала; формирование совокупного результата хозяйственной деятельности населения в регионе; покупательную способность населения региона; инфраструктурную насыщенность территории; научно-техническую деятельности в регионе; создание условий для увеличения налоговых и иных денежных поступлений в экономическую систему региона.

Вторая группа показателей отражает вклад программных мероприятий в обеспечение эффективного функционирования основных институтов социально-экономической системы региона в текущем периоде: политического; экономического; социального; криминального; экологического; финансового; законодательного.

7. На основе анализа содержательной части и ранжирования областных целевых программ рекомендовано: сократить состав реализуемых программ за счёт передачи мероприятий, фактически не требующих программного решения, для прямого финансирования по соответствующей статье бюджета; экономически, организационно и институционально усилить программы на стратегически важных направлениях социально-экономического развития области; трансформировать перманентно реализуемые программы со слабым финансовым обеспечением в программы-зонды.

8. К стратегически важным сферам реализации целевых программ в Воронежской области следует отнести перспективные капиталоёмкие и инновационные отрасли, имеющие развитую производственную и научную базу, способные обеспечить значительный мультипликационный эффект регионального и межрегионального масштаба.