Программно-целевые методы бюджетного финансирования предоставления социальных услуг тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Программно-целевые методы бюджетного финансирования предоставления социальных услуг"

На правах рукописи

Михайлова Анна Александровна

ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВЫЕ МЕТОДЫ БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ

Специальность 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством» (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами: сфера услуг)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

005539671 21 НОЯ 2013

Москва-2013

005539671

Работа выполнена на кафедре экономики социальной сферы экономического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Ахинов Григор Артушевич

Официальные оппоненты:

Ишина Ирина Валерьевна - доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой теории финансов Федерального государственного образовательного бюджетного учреждения высшего профессионального образования «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерацию)

Федорова Елена Сергеевна - кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Центра экономической теории социального сектора Федерального государственного бюджетного учреждения науки «Институт экономики РАН»

Ведущая организация:

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российский государственный университет туризма и сервиса»

Защита состоится 12 декабря 2013 года в /3 часов на заседании диссертационного совета Д 501.001.17 при Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991, г. Москва, ГСП-1, Ленинские горы, д. 1, Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова, стр. 46, экономический факультет, ауд. № 424./)--£,

' С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале Фундаментальной библиотеки МГУ имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991, г. Москва, ГСП-1, Ломоносовский проспект, д. 27.

Автореферат размещен в сети интернет на официальном сайте ВАК Министерства образования и науки РФ http://vak.ed.gov.ru и экономического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова. www.econ.msu.ru.

Автореферат разослан // ноября 2013 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

В.Н. Казаков

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования.

Последнее десятилетие в Российской Федерации ознаменовалось существенным пересмотром механизмов функционирования бюджетных учреждений, что отразилось в изменении системы оказания государственных и муниципальных услуг, прежде всего, в социальной сфере. Инициированные в 2004 г. Правительством Российской Федерации меры по повышению эффективности бюджетных расходов и реструктуризации бюджетной сети получили новый импульс в 2010 г. с принятием Федерального закона № 83-ФЭ, который уточнил правовое положение государственных и муниципальных учреждений. Содержательной стороной данных преобразований является переход от принципов управления затратами к управлению результатами. Многие принимаемые решения носят стратегический характер и рассчитаны на долгосрочную перспективу. Основной целью проводимой реформы является повышение качества и доступности предоставляемых социальных услуг, что должно в конечном итоге привести к повышению качества жизни населения.

Процесс преобразований в социальной сфере затронул учреждения всех отраслей и секторов на разных территориальных уровнях: от федерального до муниципального. Отдельное направление преобразований в данном вопросе связано с переходом к программному составлению бюджетов, что предполагает внедрение программно-целевого принципа организации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Согласно документам, разработанным Правительством РФ, в перспективе практически все расходы бюджетов должны быть связаны с достижением конкретных целей и задач.

В федеральном центре и регионах накапливается первый опыт формирования новых государственных программ и так называемого программного бюджета. Теоретические разработки методов формирования бюджета в программном разрезе получают апробацию и претерпевают корректировки. С учетом вышеизложенного, представляется необходимым

обобщить разрозненный массив методических подходов, практических инструментов и механизмов программно-целевого принципа государственного регулирования оказания бюджетных услуг в социальной сфере. Все указанные обстоятельства определяют выбор и актуальность темы настоящего диссертационного исследования.

Целью исследования является обоснование концептуального подхода к использованию программно-целевых методов бюджетного финансирования предоставления услуг в социальной сфере и разработка методических рекомендаций по их совершенствованию.

Задачи исследования:

• рассмотреть основные теоретические аспекты и эволюцию взглядов на вопросы государственного регулирования бюджетного финансирования социальных услуг и дать характеристику трансформации основных институтов предоставления услуг в социальной сфере на современном этапе развития российской экономики;

• выявить особенности формирования, реализации и финансирования государственных программ Российской Федерации и подготовить предложения по совершенствованию методов оценки их эффективности и результативности;

• определить основные возможности и ограничения (факторы) в практике формирования и исполнения программного бюджета при условии сохранения уровня исполнения государственных социальных обязательств;

• разработать предложения по совершенствованию применения программно-целевых методов государственного регулирования бюджетного финансирования социальных услуг.

Предметом исследования являются организационно-экономические отношения в сфере бюджетного финансирования предоставления социальных услуг.

Объектом исследования являются программно-целевые методы и инструменты реализации политики государства по предоставлению населению услуг в социальной сфере в Российской Федерации.

4

Степень разработанности проблемы.

В отечественной экономической науке развитие направлений исследований, связанных с определением механизмов государственного регулирования различных отраслей народного хозяйства и сфер жизнедеятельности, имеет давнюю историю. Становление данного направления относится еще к эпохе планового хозяйства в СССР. В условиях рыночного хозяйства роль государства, включая его ответственность за организационно-административное и финансовое обеспечение реализации обязательств перед населением, рассматривалась в работах A.M. Бабича, H.A. Волгина, Е.В. Егорова, C.B. Калашникова, В.И. Кушлина, В.А. May, В.Б. Христенко и др.

Вопросы, связанные с теорией экономики общественного сектора, основанные на работах таких зарубежных авторов как Р. Боадвей, Р. Масгрейв, Д.К. Норт, А. Шах, получили содержательное развитие в работах российских исследователей: Г.А. Ахинова, E.H. Жильцова, И.Н. Мысляевой, В.М. Полтеровича, Л.И. Якобсона и др.

В то же время отдельным направлением исследований в сфере государственных финансов является анализ финансового обеспечения предоставления бюджетных услуг, который рассматривался в работах таких авторов как: М.П. Афанасьев, О.В. Богачева, Б.И. Бояринцев, H.A. Восколович, В.М. Зуев, И.В. Ишина, В.Н. Казаков, В.В. Климанов, A.M. Лавров, И.Н. Молчанов, H.A. Платонова, Л.И. Полищук, В.А. Яговкина, O.K. Ястребова и др.

Огромный объем исследований в настоящее время имеет сугубо практико-ориентированный характер, основанный на опыте реализации различных управленческих решений в отдельных секторах или регионах. Обобщение такой практики содержится в трудах исследователей, работающих в ряде аналитических центров: в Институте экономической политики имени Е.Т. Гайдара, Институте реформирования общественных финансов, Независимом институте социальной политики, Центре исследования бюджетных отношений, компании «Экорис» и др.

В качестве методологической основы диссертационной работы

выступают положения теорий экономики общественного сектора и экономики социальной сферы, а также государственных и муниципальных финансов, и элементы теории государственного управления.

В диссертационном исследовании были использованы методы статистического и сравнительного анализа, метод экспертных оценок, системный и логические подходы.

Информационной базой исследования явились официальные нормативно-правовые документы органов государственного власти и местного самоуправления, включая различные государственные (муниципальные) программы, долгосрочные и ведомственные целевые программы, принятые и реализуемые на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, официальная статистическая и финансовая отчетность, в том числе об исполнении бюджетов разных уровней, различные материалы средств массовой информации, связанные с тематикой исследования, а также результаты собственных исследований и практической деятельности автора.

Научная новизна исследования состоит в том, что разработаны основы по совершенствованию государственной политики для дальнейшего проведения преобразований в социальной сфере с использованием программно-целевых методов регулирования:

- обоснованы основные институты государственного регулирования и иерархическая структура элементов государственных программ бюджетного финансирования предоставления социальных услуг: социальная стандартизация, государственное задание, государственно-частное партнерство, программно-целевой подход. Даны предложения по разграничению отдельных полномочий по предоставлению социальных услуг между уровнями бюджетной системы Российской Федерации по следующим показателям: нормативно-правовое регулирование, обеспечение финансовыми средствами, организация предоставления;

- выявлены две основные группы факторов, которые влияют на эффективность использования программно-целевых методов бюджетного финансирования социальных услуг: связь со стратегией долгосрочного социально-экономического развития и вопросы межведомственного взаимодействия; формализация бюджетного планирования и порядок корректировки программ на этапе их исполнения;

- разработаны рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой базы для управления развитием социальной сферой при внедрении программного бюджета на разных уровнях государственного управления, что предлагает: использование механизма нормативно-подушевого финансирования; реорганизацию неэффективных бюджетных учреждений и бюджетное финансирование негосударственных организаций; переход к блочным субсидиям; повышение качества управления государственными программами;

- предложена авторская методика унифицированной оценки эффективности и результативности реализации государственных программ по оказанию социальных услуг в Российской Федерации, которая предусматривает, что эффективность достижения целей и решения задач определяется на основе соотношений фактических и плановых значений целевых индикаторов (показателей), а также значений объемов затрат.

Практическая значимость работы состоит в том, что полученные результаты могут быть использованы федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления при разработке документов программного и стратегического характера, содержащих вопросы регулирования развития отраслей социальной сферы, организации и осуществления бюджетного процесса.

Кроме того, материалы данного исследования можно использовать в учебном процессе при чтении курсов лекций по экономике общественного сектора и государственным финансам для разных категорий обучающихся от студентов бакалавриата до курсов повышения квалификации и

7

профессиональной переподготовки специалистов в сфере государственного и муниципального управления.

Диссертационное исследование и его результаты соответствуют следующим пунктам Паспорта ВАК по специальности 08.00.05 -«Экономика и управление народным хозяйством», область исследований «экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами: сфера услуг»: 1.6.110. Особенности формирования и развития общественного (государственного) сектора сферы услуг; 1.6.115. Социально-экономическая эффективность и качество обслуживания населения в отраслях сферы услуг; 1.6.117. Современные тенденции развития организационно-экономических форм хозяйствования в сфере услуг; 1.6.122. Соотношение рыночных и государственных регуляторов в развитии отраслей и комплексов сферы услуг.

Публикации по теме исследования. Основные результаты диссертационного исследования опубликованы в 16 работах (вклад автора 4,6 п.л.). Из них 6 статей опубликованы в журнале «Финансы», рекомендованном ВАК Министерства образования и науки РФ (вклад автора 1,6 п.л.).

Апробация и внедрение результатов. Результаты, полученные в ходе исследования, были использованы при разработке аналитических и экспертных материалов Автономной некоммерческой организации «Институт реформирования общественных финансов», выполненных в интересах Счетной палаты РФ, Минобрнауки России, финансовых органов Ленинградской и Московской областей, городских округов Хабаровск и Саранск, Мытищинского муниципального района, а также во время участия автора в экспертной рабочей группе национального исследовательского университета Высшая школа экономики и Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ по повышению эффективности бюджетных расходов, созданной в феврале 2013 г.

Основные положения работы докладывались автором на следующих научных семинарах и конференциях:

• Апрельские Международные научные конференции «Модернизация экономики и общества» (Москва, НИУ ВШЭ, 2012-2013 гг.);

• Международные конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов» (Москва, МГУ имени М.В. Ломоносова, 2011-2013 гг.);

• круглые столы Администрации города Хабаровска для муниципальных служащих (Хабаровск, 2011-2012 гг.);

• семинар для муниципальных служащих Оренбургской области (Оренбург, 2013 г.);

• Молодежная площадка Красноярского экономического форума (Красноярск, 2013 г.);

• Международный семинар «Финансы и государственное управление» (Братислава, Университет Комениуса, 2013 г.);

• Международная летняя школа на тему «Инновационное финансирование образования» (Будапешт, Центрально-Европейский университет, 2013 г.).

Логика исследования и струкгура работы. Работа состоит из введения,

трех глав, заключения, списка использованных источников и приложений.

Всего диссертация содержит 159 страниц, 5 рисунков, 10 таблиц, 3

приложения, 145 наименований в списке источников.

Содержание диссертации Введение

Глава 1. Теоретические основы регулирования бюджетного финансирования предоставления услуг в социальной сфере

1.1. Эволюция взглядов на вопросы государственного регулирования предоставления социальных услуг

1.2. Организационно-экономические механизмы предоставления услуг в социальной сфере

1.3. Программно-целевые методы государственного регулирования в социальной сфере

Глава 2. Анализ программных методов бюджетного финансирования социальных услуг

2.1. Формирование и реализация государственных программ в Российской Федерации

2.2. Особенности бюджетного финансирования государственных программ

2.3. Эффективность и результативность государственных программ в социальной сфере

Глава 3. Переход к программному бюджету как направление развития программно-целевого планирования в социальной сфере

3.1. Основные пути повышения качества и обеспечения доступности социальных услуг

3.2. Рекомендации по формированию, финансированию и совершенствованию оценки эффективности государственных программ

Заключение

Список использованных источников Приложения

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ

1. Институты государственного регулирования предоставления социальных услуг •>-'•

В работе выявлены основные институты предоставления социальных услуг: социальная стандартизация, государственное и муниципальное задание, государственно-частное партнерство, программно-целевой подход.

Программно-целевой подход является одним из основных организационно-экономических механизмов предоставления социальных услуг и позволяет: развертывать долгосрочные решения в набор средне- и краткосрочных задач, увязанных между собой и подчиненных общей цели; балансировать планируемые действия, требующие значительных затрат по ресурсным и организационным возможностям; четко ориентировать регионы на деятельность, отвечающую интересам страны в целом в соответствии с поставленными целями социально-экономического развития; обозначать долгосрочные ориентиры для бизнеса, позволяющие снизить риски при принятии долгосрочных инвестиционных решений.

В диссертационном исследовании предложена схема реализации программно-целевого принципа в Российской Федерации, согласно которой в перспективе государственные программы должны быть четко увязаны с государственными заданиями и предоставлением бюджетных услуг населению (рис. 1). Таким образом, иерархическая структура государственных программ должна строиться следующим образом: государственные программы подразделяются на подпрограммы и долгосрочные целевые программы, которые, в свою очередь, содержат основные мероприятия и ведомственные целевые программы. На нижестоящем уровне находятся мероприятия и государственные задания, из которых содержательно вытекает предоставление бюджетных услуг.

Дальнейший переход к новому формату государственных программ будет способствовать росту эффективности использования программно-целевых методов финансирования бюджетных расходов в социальной сфере и позволит в большей степени связать получение значимых для общества результатов с финансированием оказания услуг за счет средств бюджетов разных уровней. Вместе с тем важно отметить, что место государственного задания,

указывающего требования к объему (составу) и, качеству предоставляемых государственных услуг, при реализации программно-целевых методов государственного регулирования должно определяться в увязке с государственными программами. Данная иерархическая структура применима как для федерального, так и для нижестоящих уровней государственного управления.

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРОГРАММЫ РФ

СОЦИАЛЬНЫЕ УСЛУГИ

СОЦИАЛЬНЫЕ УСЛУГИ

СОЦИАЛЬНЫЕ УСЛУГИ

ПОДПРОГРАММЫ

—т

ОСНОВНЫЕ МЕРОПРИЯТИЯ

МЕРОПРИЯТИЯ

ДОЛГОСРОЧНЫЕ ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ

ВЕДОМСТВЕН НЫЕ ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ

ГОСУДАРСТВЕ ННЫЕ ЗАДАНИЯ

СОЦИАЛЬНЫЕ УСЛУГИ

V-

СОЦИАЛЬНЫЕ УСЛУГИ

Рис. 1. Иерархическая структура составных элементов государственных программ Российской Федерации

(Составлено автором) Важным вопросом является то, каким образом действует связующий механизм между государственными программами Российской Федерации и государственными программами регионов. Представляется правильным, чтобы государственные программы состыковывались с региональными программами через мероприятия и показатели эффективности и результативности, даже если данные мероприятия будут реализовываться в рамках других программ. Иначе возникнет проблема с трансляцией целей развития государства в регионы. Аналогичная «трансляция» должна осуществляться и при сочетании содержания государственных программ субъектов Федерации, с одной стороны, и муниципальных — с другой.

При этом важно иметь в виду, что в России сложилась высокая дифференциация регионов (и муниципалитетов внутри конкретных регионов) по различным природно-географическим, социально-демографическим и экономическим характеристикам. Поэтому при реализации государственных программ в социальной сфере и исполнении учреждениями государственных заданий на оказание социальных услуг необходимо, соблюдая установленные федеральные стандарты и нормативы, максимально детально учитывать региональную специфику. Это возможно при наличии единого (сводного) перечня государственных и муниципальных услуг, унифицированного для всей страны в целом, и гибкости нижестоящих органов управления в его применении в различных условиях.

Для достижения более значимых результатов важным является консолидация усилий и ресурсов, включая бюджетное финансирование, со стороны разных участников данного процесса, к которым относятся федеральные и региональные органы государственной власти, органы местного самоуправления, представители бизнеса и некоммерческого сектора.

Как видно из таблицы 1, в которой представлено примерное разграничение отдельных полномочий по предоставлению услуг в социальной сфере между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, не всегда бюджетное финансирование социальных услуг и их предоставление осуществляется одним и тем же уровнем власти. Во многом взаимодействие властей разного уровня при предоставлении социальных услуг в Российской Федерации предопределяется требованиями действующего законодательства. Так, согласно статье 72 Конституции РФ, существует широкий перечень вопросов, прежде всего, в социальной сфере, которые находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Особенности финансового обеспечения возникающих по данным предметам ведения полномочий закреплены в Федеральном законе № 184-ФЗ, регулирующем организацию региональных органов государственной власти. Кроме того, многие полномочия и обязанности по их финансированию закреплены законодательством, регулирующим организацию местного самоуправления.

Таблица 1

Разграничение отдельных полномочий в социальной сфере между уровнями бюджетной системы Российской Федерации

Функция Нормативно- правовое регулирование Обеспечение финансовыми средствами Организация предоставления

Дошкольное образование М М,Н М

Общее (школьное) образование Ф,М Ф, Р,М М

Высшее образование Ф,Р Ф,Р,Н Ф,Р

Пособия по безработице Ф ф Ф

Программы по поддержке занятости Р р Р

Миграционная политика Ф ф Ф

Объекты и программы федерального значения в области культуры и искусства Ф ф,н Ф

Сфера досуга (парки, зоны отдыха и пр.) М М,Н М

Составлено автором по: Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М.: Дело, 2002, с. 184-188 с учетом изменений федерального законодательства.

При этом проведенные в ходе диссертационного исследования статистические расчеты показали, что доля расходов на социальную сферу в консолидированном бюджете Российской Федерации низка не только по сравнению с развитыми странами, но и по сравнению с рассматриваемыми развивающимися странами (рис. 2).

Можно констатировать, что Россия отстает по данному показателю не только от Франции и Германии, но и от таких стран, как Казахстан, Молдова, Белоруссия, Украина.

Рис. 2. Доля расходов на социальную сферу в общих расходах консолидированного бюджета в отдельных странах в 2011 г., %

(Составлено автором по данным IMF Government Finance Statistics, 2012)

В то же время для инновационного развития экономики приоритетом при повышении эффективности бюджетных расходов становится не экономия средств в привычном прежде понимании, а достижение максимального результата. Эффективность в социальной сфере предлагается повышать не за счет сокращения используемого ресурса, а за счет перехода на качественно иной уровень продукта, что подразумевается, в том числе, предлагаемом экспертами «бюджетным маневром», в рамках которого средства перераспределяются в пользу отраслей образования и здравоохранения.

2. Факторы, влияющие на эффективность использования программно-целевых методов государственного регулирования развития социальной сферы

В ходе исследования проведен анализ государственных программ Российской Федерации, а также государственных программ на региональном уровне (г. Москва, республики Коми, Саха (Якутия), Удмуртия, Чувашия, Брянская область и др.). Данный анализ позволил выявить две группы

15

основных факторов и проблем, тормозящих переход к полноценному использованию программного бюджета.

К первой группе могут быть отнесены следующие факторы: ■ —отсутствие сформированного в рамках программного ¿бюджета механизма взаимодействия между различными уровнями государственного управления и уровнями бюджетной системы. По состоянию на /октябрь 2013 г. отсутствуют какие-либо федеральные требования к структуре и содержанию государственных программ для нижестоящих уровней государственного управления,. Решение о конструкции данных программ самостоятельно принимают ¡ органы государственной власти соответствующих публично-правовых образований, основываясь на опыте Российской Федерации. В ряде случаев такое положение дел обуславливает нарушение идеологии программно-целевого планирования; -трудности межведомственного взаимодействия при разработке государственных программ. Так как каждая программа должна иметь одного ответственного исполнителя, необходим выбор программы, в рамках реализации которой должны финансироваться отдельные мероприятия или учреждения. Особенно актуальна данная проблема в социальной сфере, где велика сеть государственных учреждений. Кроме того, встает вопрос: необходимо ли такое существенное количество исполнителей и участников государственных программ? Проведенный анализ показал, что именно в государственных программах социального блока имеется максимальное число участников, что оправдано, в первую очередь, комплексностью и значимостью таких программ.

Ко второй группе отнесены следующие факторы: — неопределенность с принципом построения общего перечня государственных программ. В настоящее время на федеральном уровне присутствуют программы как сформированные по отраслевому принципу (образование, здравоохранение, культура и туризм), так и основанные на территориальном делении (Дальний Восток, Калининградская область). Это не способствует развитию единого методологического аппарата использования инструмента государственных программ; —разные уровни задач государственных программ. Разработанные и разрабатываемые государственные программы весьма различны по

масштабу решаемых задач и объему бюджетных средств, выделяемых на их реализацию. Расчеты показывают, что самые крупные по объемам финансирования семь государственных программ Российской Федерации занимают около 70% расходов федерального бюджета, в то время как на долю семи наименьших по объемам финансирования программ приходится менее 0,7%. При этом самой крупной должна стать государственная программа «Развитие пенсионной системы», на которую будет приходиться около четверти расходов федерального бюджета;

-риски, связанные с формализацией принципа программного бюджетирования: формальное переписывание долгосрочных целевых программ в государственные программы, искусственная максимизация доли программной части бюджета. Уже сейчас многие субъекты Федерации практикуют включение в целевые программы не только капитальные расходы, но и расходы на текущую деятельность. Например, в Карелии, Калужской, Пензенской, Ростовской областях и других регионах доля программных расходов доходит до 70-80 процентов от всех расходов регионального бюджета. Возникает опасность потери содержания в погоне за соблюдением формальных требований;

-оторванность декларируемых конечных результатов некоторых программ от предлагаемых мер; отсутствие связи показателей реализации государственных программ с конечными результатами. Проведенный анализ позволил выявить, что в ряде случаев показатели реализации государственных программ, их количественные значения не привязаны к декларируемому конечному результату или не ориентированы на его достижение, что противоречит идеологии государственных программ, согласно которой они являются инновационным инструментом в сфере управления по результатам. Еще одной проблемой является такое нарушение идеологии, когда отдельные результаты текущей деятельности органов исполнительной власти рассматриваются как конечные результаты государственных программ. Такая позиция не обоснована, пока структура органов государственного управления не увязана с государственными программами;

-отсутствие унифицированной методики оценки эффективности бюджетных расходов при реализации государственных программ в

социальной сфере. В настоящее время каждая программа содержит в себе отдельную методику оценки, что усложняет процедуры . оценки. Отличительной особенностью программ социальной сферы является -помимо прочего - отложенный эффект их реализации. Однако большинство существующих методик предлагают ежегодную оценку эффективности реализации государственных программ. Таким образом, ответственные исполнители государственных программ формируют ожидаемые показатели, закладывая ежегодный прирост, который по ряду показателей обоснованно не возможен в ближайшие несколько лет. Особенно это касается сфер образования, здравоохранения и культуры. Возникают опасения, что первоначальные показатели или исходно занижены, либо не смогут быть достигнуты в срок, за чем последует признание расходов в данных областях неэффективными.

3. Рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой базы для управления развитием социальной сферы при внедрении программного бюджета на разных уровнях государственного управления

К основным содержательным предложениям по переходу к новым государственным программам для более эффективного бюджетного финансирования предоставления социальных услуг относятся: -совершенствование нормативно-правовой базы в сфере составления единых перечней государственных и муниципальных работ и услуг. Необходимо ликвидировать практику, когда одинаковые услуги в различных регионах имеют разные наименования. На федеральном уровне необходимо решить данный вопрос путем составления на основе имеющихся региональных перечней единых перечней работ и услуг, что сократит издержки управления данным процессом;

-дальнейшее развитие использования механизма нормативно-подушевого финансирования в социальной сфере. Переход к нормативно-подушевому финансированию в социальной сфере должен происходить за счет выявления учреждений, оказывающих однотипные услуги. Дополнительным стимулом по привлечению негосударственных организаций в сектор оказания социальных услуг может стать изменение методики расчета нормативных затрат на выполнения государственными и муниципальными

учреждениями государственных (муниципальных) заданий. Необходимо включить в методику расчета нормативных затрат расходы на капитальный ремонт и приобретение основных фондов, которые являются составляющими себестоимости услуги, но в настоящее время не учитываются в данной себестоимости, которая затем используется для определения цены. Такое изменение приведет к удорожанию услуг, оказываемых государственными учреждениями, выявив реальную стоимость таких услуг, и будет способствовать росту конкуренции на рынке социальных услуг;

-включение в процесс оказания социальных услуг за счет средств бюджета негосударственных организаций, а таю/се ликвидация и преобразование наименее эффективных государственных и муниципальных учреждений. Необходимо ввести практику размещения заказов на социальные услуги не только на площадке, где присутствуют государственные организации, но также и среди наиболее эффективных некоммерческих организаций. Кроме того, в различных областях социальной сферы (образовании, здравоохранении, культуре) возможно введение ваучеров, что отразит ориентированность рынка бюджетных социальных услуг непосредственно на потребителя. Разработка социальных стандартов позволит определить стоимость услуги, которую гражданин сможет получить на бюджетной основе, и в случае, когда гражданин готов доплатить свои средства в дополнении к сертификату, чтобы получить услугу более высокого качества, такая возможность ему должна быть предоставлена;

-переход к блочным субсидиям при софинансировании полномочий в социальной сфере со стороны вышестоящих органов власти. Направления предоставления субсидий должны задаваться в новой логике государственных программ. Сами субсидии, таким образом, будут становиться блочными с учетом принципа «Одна программа - одна субсидия». Критерии распределения блочных субсидий должны быть связаны с достижением целей, поставленных в государственных программах. Пропорции использования консолидированной субсидии по каждому конкретному направлению из утвержденного на федеральном уровне перечня должны определяться региональными властями самостоятельно. Такая свобода в использовании средств в рамках субсидии

создаст стимулы на региональном уровне для более эффективного расходования бюджетных: средств и станет залогом роста качества предоставления социальных услуг, которые в основном финансируются не на федеральном уровне. Это позволит переломить существующую практику, когда регионы на условиях софинансирования получают бюджетные субсидии для развития секторов, не являющихся приоритетными, и не могут применить полученные деньги там, где они могли бы сформировать больший социально-экономический эффект.

В диссертационном исследовании также представлен ряд рекомендаций по повышению качества управления программами в социальной сфере и выборе методов оценки их эффективности, а именно:

-отказ от разработки новых долгосрочных целевых программ на различных уровнях государственного управления. Внесенные в мае 2013 г. в Бюджетный кодекс поправки отменили нормативно-правовые основания для принятия долгосрочных целевых программ на региональном уровне. Однако такие программы до сих пор принимаются на федеральном уровне, что не упрощает систему государственного стратегического планирования. Содержательно необходимо заменить данный инструмент развития в социальной сфере на комплексные программы, охватывающие полностью цель, а не только ее инвестиционную составляющую. Для этого можно модернизировать долгосрочные целевые программы в подпрограммы государственных программ, дополнительно полностью просчитав все издержки их реализации;

-разработка методических рекомендаций для регионов по переходу на программный бюджет с учетом лучшей региональной практики. Предлагается два сценария, по которым может развиваться процесс перехода на программный бюджет в регионах. Однако при любом из сценариев необходимо централизовано осуществить сбор лучшей практики по данному вопросу для ее тиражирования в виде методических : рекомендаций, обучающих семинаров. Данные методические рекомендации должны содержать информацию о том, каким образом соотносятся государственные программы федерального уровня и регионального, а также собственно о требованиях к структуре государственных программ на региональном уровне;

-сокращение числа федеральных органов исполнительной власти, являющихся главными распорядителями бюджетных средств, до числа ответственных исполнителей государственных программ. Проведенная инвентаризация исполнителей и участников реализации государственных программ на федеральном уровне показывает многочисленные вопросы и сложности, которые необходимо решить в условиях изменяющегося законодательства и собственно социально-экономической ситуации в стране. С точки зрения минимизации издержек представляется целесообразным сократить число федеральных органов исполнительной власти, являющихся главными распорядителями бюджетных средств, до числа ответственных исполнителей государственных программ (по состоянию на октябрь 2013 г. их было 23), дополнительно сохранив таких главных распорядителей бюджетных средств, как Центризбирком, Счетная палата РФ и некоторых других.

4. Методика оценки эффективности и результативности при реализации государственных программ в социальной сфере

Основываясь на проведенном анализе существующих методик оценки государственных программ в социальной сфере и выявленных в них недостатках и проблемах, в диссертационном исследовании разработана методика оценки эффективности, которая может быть принята как единая для всех государственных программ, при этом она удовлетворяет требованиям уже применяемых на федеральном уровне методических рекомендаций и является простой для применения. Разработанная в диссертации методика учитывает степень достижения целей и решения задач государственной программы в целом и ее подпрограмм, эффективности использования средств бюджета и степень реализации мероприятий.

Общая эффективность и результативность государственной программы определяется по формуле:

( з*_

К 1 23"

ЭЯ =

ПД1('бщ

при ограничении З17 <2 3Ф, где:

К— число подпрограмм государственной программы,

ПДЦ Общ - значение показателя степени достижения целей и решения задач государственной программы в целом;

ПДЦ"Р - значение показателя степени достижения целей и решения задач I-й подпрограммы;

3я - плановый объем затрат на реализацию программы; Зф - фактический объем затрат на реализацию программы.

использования средств при реализации программы.

Оценка степени достижения целей и решения задач государственных программ согласно данной формуле происходит на основе показателей и индикаторов результативности государственных программ. Показатели степени достижения целей и решения задач государственной программы в целом рассчитывается по формуле:

ПДЦ °6щ - значение показателя степени достижения целей и решения задач государственной программы в целом;

п - число показателей (индикаторов) достижения целей и решения задач государственной программы;

И?6'" - соотношение фактического и планового значения к-го показателя (индикатора) достижения целей и решения задач программы.

При этом в случае, когда уменьшение значения целевого показателя является положительной динамикой, для расчета й^6'" фактические и плановые значения показателей меняются местами.

Аналогичным образом и для подпрограмм оценка степени достижения целей и решения задач подпрограмм государственной программы учитывает показатели (индикаторы) эффективности государственной программы, показатели степени реализации мероприятий и достижения ожидаемых непосредственных результатов их реализации и рассчитывается согласно формуле:

отвечает за степень эффективности

пдц06'"=-пт^иТ" (2).

где:

пдц"р --Е'Л""' (3). и 1 т

1

где:

ПДЦ"Р - значение показателя степени достижения целей и решения задач г-й подпрограммы;

и,- - число показателей (индикаторов) г-й подпрограммы;

И"р' - соотношение фактического и планового значения к-го показателя (индикатора) достижения целей и решения задач г-й подпрограммы.

При этом в случае, когда уменьшение значения целевого показателя является положительной динамикой, для расчета И"р' фактические и плановые значения показателей меняются местами.

Таким образом, значение показателя ЭП, большее или равное 1, будет говорить об эффективной реализации программы.

Предлагаемая методика имеет ряд преимуществ, которых лишены рассмотренные методики оценки эффективности государственных программ в социальной сфере, утвержденные на настоящий момент в Российской Федерации.

Во-первых, становится понятным, какому значению должен равняться показатель ЭП, если государственная программа будет реализована так, как задумывалось (это единица). Соответственно, при уровне эффективности реализации программы, превышающему плановый, показатель превысит единицу, а в случае неэффективной реализации программы, он будет составлять значение, меньшее, чем единица. То есть предлагаемый показатель соответствует критерию измеримости. Во-вторых, данный показатель дает реальный инструмент сравнения эффективности реализации различных государственных программ между собой. В-третьих, он учитывает и экономичность, с точки зрения затраченных ресурсов, и результативность, с точки зрения достигаемых целей.

Отметим, что предлагаемый показатель имеет и определенный недостаток, который, однако, нивелируется удобством его использования и прозрачностью. В частности, ряд показателей и индикаторов результативности имеют больший вес в интегральной оценке за счет того, что дублируются (и для расчета значения показателя степени достижения подпрограмм, и для расчета значения степени достижения программы в целом), так как для оценки достижения программы в целом обычно выбирается несколько основных показателей подпрограмм.

Таким образом, в диссертации обосновывается целесообразность использования предложенного выше показателя ЭП для оценки эффективности реализации государственных программ. Кроме того, предлагается исключить из Приказа Минэкономразвития России от 26 декабря 2012 г. № 817 пункт 41, согласно которому методика оценки эффективности государственной программы может предусматривать алгоритм установления пороговых значений целевых индикаторов (показателей) государственной программы на очередной год. При этом превышение (недостижение) таких пороговых значений свидетельствует об эффективной (неэффективной) реализации государственной программы. Установление таких пороговых значений ежегодно и определение эффективности реализации государственных программ с их помощью не создает стимулов для эффективной работы ответственных исполнителей государственных программ, а, скорее, создает антистимулы.

По теме диссертации автором опубликованы следующие статьи в журналах, рекомендованных ВАК:

1. Михайлова A.A. Перспективы программного бюджета // Финансы. 2013. № 8, с.80 (0,2 п.л.).

2. Климанов В.В., Косендяк Е.В., Михайлова A.A. О межведомственном взаимодействии при формировании госпрограмм // Финансы. 2013. № 7, с.13-18 (личный вклад-0,3 п.л.).

3. Михайлова A.A. О бюджетной стратегии и бюджетном маневре // Финансы. 2012. № 8, с.77-78 (0,3 п.л.).

4. Климанов В.В., Михайлова A.A. Возможности и ограничения децентрализации налоговых полномочий // Финансы. 2012. №2, с.10-14 (личный вклад - 0,3 пл.).

5. Климанов В.В., Михайлова A.A. Внедрение программного бюджета: первые проблемы и вопросы // Финансы. 2011. № 9, с.8-10 (личный вклад - 0,2 п.л.).

6. Климанов В.В., Михайлова A.A. О формировании бюджетной стратегии на региональном и муниципальном уровне // Финансы. 2011. №2, с.9-15 (личный вклад - 0,3 п.л.).

Прочие публикации:

7. Климанов В.В., Алтынцев A.B., Михайлова A.A., Яговкина В.А. Анализ исполнения в регионах переданных обязательств Российской Федерации // Государственный аудит: право, экономика. 2013. № 2, с.62-72 (личный вклад - 0,2 п.л.).

8. Михайлова A.A. Государственные программы - новый инструмент программно-целевого планирования в Российской Федерации // Материалы Международного молодежного научного форума «Ломоносов-2013» / Отв. ред. А.И. Андреев, A.B. Андриянов, Е.А. Антипов, М.В. Чистякова. [Электронный ресурс]. - М.: МАКС Пресс, 2013 (ОД п.л.).

9. Климанов В.В., Михайлова A.A. Внедрение программного бюджета: что ожидать регионам // Бюджет. 2012. № 12, с.40-43 (личный вклад - 0,2 п.л.).

1Q.Михайлова A.A. Программно-целевой метод государственного регулирования предоставления бюджетных услуг в социальной сфере // Материалы Международного молодежного научного форума «Ломоносов-2012» / Отв. ред. А.И. Андреев, A.B. Андриянов, Е.А. Антипов, М.В. Чистякова. [Электронный ресурс]. - М.: МАКС Пресс, 2012 (0,1 п.л.).

11 .Михайлова A.A. Формирование бюджетной стратегии на региональном и муниципальном уровне // На пути к результату: сборник статей / Ред.-сост. В.В. Климанов. М.: ИРОФ, 2012, с.112-123 (0,6 п.л.).

12JClimanov V., Mikhaylova А. Fiscal Strategies of Russian Regions and Municipalities // 32nd International Geographical Congress: Book of Abstracts / Eds.: J. Bendig, et al. Cologne, 2012, p.206 (в соавт., 0,1 п.л.).

13.Бюджетная политика и бюджетное планирование в городе Хабаровске / Под ред. В.В. Климанова и В.Е.Соколова. — Хабаровск: Гамма, 2011. 80 с. (в соавт., отдельные разделы; личный вклад автора - 0,7 п.л.).

ХА.Алтынцева Т.Н., Климанов В.В., Михайлова A.A. Внедрение программного подхода к организации и осуществлению бюджетного процесса на региональном уровне. - М.: ИРОФ, 2011. 62 с. (личный вклад - 0,7 п.л.).

ХЪ.Михайлова A.A. Фискальная децентрализация в российской модели бюджетного федерализма // Материалы Международного молодежного научного форума «Ломоносов-2011» / Отв. ред. А.И.Андреев, A.B. Андриянов, Е.А. Антипов, М.В. Чистякова. [Электронный ресурс]. -М.: МАКС Пресс, 2011 (0,1 п.л.).

16.Михайлова A.A. Общественные финансы-2010: взаимоувязка стратегического и бюджетного планирования // Бюджет. 2010. № 10 (0,2 п.л).

Отпечатано в копицентре « СТ ПРИНТ » Москва, Ленинские горы, МГУ, 1 Гуманитарный корпус, e-mail: globus9393338@yandex.ru тел.: 8 (495) 939-33-38 Тираж 100 экз. Подписано в печать 08.11.2013 г.