Распределение доходов в трансформационной экономике тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Распределение доходов в трансформационной экономике"

На правах рукописи

Давыдова Инна Шамилевна

РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ДОХОДОВ В ТРАНСФОРМАЦИОННОЙ ЭКОНОМИКЕ

Специальность: 08.00.01 - Экономическая теория

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Чебоксары - 2004

Работа выполнена в Казанском государственном университете имени В.И. Ульянова-Ленина.

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Мокичев Сергей Васильевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Сульдина Галина Алексеевна кандидат экономических наук, доцент Беляков Валерий Павлович

Ведущая организация: Казанский государственный финансово-жономический институт

Защита состоится 24 декабря 2004 г. в часов на заседании

диссертационного совета Д - 212.301.01 при Чувашском государственном университете имени И.Н. Ульянова по адресу: г. Чебоксары, ул.Университетская, д. 38, корпус 3, ауд. 301.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Чувашского государственного университета имени И.Н. Ульянова

Автореферат разослан 23 ноября 2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета д.).и., профессор

Актуальность темы диссертационного исследования.

После начала реформирования распределительной системы, распределительные отношения перешли к новой фазе своего развития, утратив черты, присущие раннему этапу стихийной децентрализации. Важнейшую роль во всей распределительной системе, по мнению автора, играет бюджетная подсистема, так как через нее формируются отношения собственности определенных субъектов на доходы, необходимые для последующего их распределения и использования для реализации целей и интересов субъектов отношений. Также бюджетная подсистема распределительной системы используется для самого широкого спектра распределительных отношений: для межотраслевого, территориального и межсубъектного распределения доходов.

В новых условиях, когда в трансформационной экономике складывается институт бюджетного федерализма, роль научного подхода в решении актуальных задач распределения доходов резко возрастает. При этом особенно важное значение приобретает использование механизма распределения доходов, ориентированного на конкретный регион.

Проблема построения механизма распределения доходов, при котором реализуются интересы всех субъектов распределительных отношений, особенно актуально стоит перед отечественной экономической наукой. Состояние стабильности распределительных систем США, Канады и Западной Европы создает менее эффективные стимулы для развития теории распределительных отношений в разрезе конкретного региона, нежели неравновесное состояние российских распределительных отношений на фоне резких межрегиональных различий, неравномерности процесса их развития, характеризующихся чередой кризисов. Поэтому перед отечественной наукой встает задача критического пересмотра традиционных распределительных моделей зарубежной экономики и выработки новых распределительных

( РОС национальная]

( БИБЛИОТЕКА 1

! «ЙШ

Общая характеристика работы

отношений, адаптированных к специфическим условиям российского трансформационного периода.

Неопределенность и институциональная незакрепленность значений пропорций распределения доходов, находящихся в федеральной, региональной и местной собственности, порождает необходимость решения проблем в трех важнейших направлениях. Первое направление ориентировано на поиск такого варианта распределения налоговых источников в собственность федерального центра, региона или муниципалитета, который защищает интересы государства, муниципалитетов, бизнес-структур и населения. Второе направление заключается в разработке методов распределения доходов, находящихся в федеральной собственности, в пользование регионам. Решение этой проблемы предполагает определение оптимальных каналов для распределения доходов по конкретным целям. Третье направление связано с распределительными отношениями внутри региона, когда происходит передача региональных доходов к пользование местным образованиям.

Состояние изученности проблемы.

Классическое решение первого направления дается в рамках теории перераспределительной функции бюджетной подсистемы. Фундаментальные основы этой теории были заложены работами Кс. Сала-и-Мартина и Дж.Сакса, Л. Шаха. Развитие теории о распределении налоговых доходов в собственность определенного территориального образования на современном этапе осуществляется группой зарубежных ученых, в частности, Д. Литваком, Р.Маккинноном, Д. Сазсрлендом А. Шляйфером, Д.Тризманом и другими.

Разработка теоретических представлений по второму направлению велась такими экономистами, как А. Игудин, В. Хоменко, В. Лексин, С.Мокичсв, В. Христенко, Л. Кураков, С. Шахрай. Однако реальная попытка проследить направленность распределительной политики федерального центра на территории всей страны была осуществлена лишь в исследовании, выполненном Московским центром Института «Восток-Запад» коллективом авторов иод руководством А. Лаврова.

Научные дискуссии по третьему направлению активизировались в период принятия основополагающих принципов организации местного самоуправления и его доходных основ. К 2001 году стали появляться работы, обобщающие опыт распределительных отношений на субфедеральном уровне в условиях формирование института бюджетного федерализма в России. В последующие годы были опубликованы, в частности, исследования В .Панскова, А.Швецова, Е. Бушмина, М. Придачука, Л. Прониной.

Однако ни одна из распределительных моделей, выработанных в рамках института бюджетного федерализма, не обеспечивает полной реализации интересов всех субъектов распределения отношений в условиях сильных межрегиональных различий. Поэтому возможности применения моделей в условиях конкретного региона нуждаются в тщательном анализе. Стремление минимизировать неформальные отношения по распределению государственных доходов, защита от которых не обеспечивается традиционными методами и подходами к распределительной политике, порождает необходимость разработки альтернативных моделей построения распределительных отношений, гибко настраиваемых на изменяющиеся условия российской трансформационной экономики.

Несмотря на богатый опыт, накопленный многими зарубежными исследователями института бюджетного федерализма в области распределения доходов, первые шаги на пути теоретического решения этой проблемы были сделаны в России лишь к середине 1990-х годов. Однако в этих работах не была сформулирована целостная теория создания механизма распределения доходов, а также не была рассмотрена возможность применения формализованных методов расчета потребности региона или территории в доходных источниках, находящихся в их собственности. Авторы большинства публикаций, появившихся в отечественной печати в последние годы, либо пытаются абстрагироваться от несомненных достижений зарубежной экономической науки, либо некритично переносят основные результаты

зарубежной теории и практики распределительных отношений на российскую почву.

Это определило потребность в теоретических разработках, опирающихся на распределительные модели зарубежной экономики и одновременно учитывающих особенности российских условий, а также в эмпирических исследованиях, посвященных вопросам анализа сравнительной эффективности различных механизмов распределения доходов на примере конкретного района. Осуществление данных исследований является необходимым условием повсеместного внедрения методов научного управления распределительными отношениями.

Цель и задачи исследования.

Целью диссертационного исследования является построение механизма распределения доходов, находящихся в государственной собственности, отвечающего целям всех участников распределительных отношений.

Для достижения указанной цели были поставлены и решены следующие основные задачи:

1. анализ характеристик сложившихся в трансформационной экономике отношений распределения доходов;

2. исследование возможности применения позитивного опыта распределительных моделей в странах с развитой экономикой;

3. анализ результатов реформ в России в 1990-е годы, исследование программы реформ, проводимых в настоящее время;

4. оценка возможности использования распределительных моделей, применяемых в странах с развитой или переходной экономикой в специфических условиях российского трансформационного периода;

5. выявление основного противоречия в отношениях распределения доходов и производных от него противоречий, влияющих на формальные и неформальные отношения распределения доходов;

6. разработка способов разрешения основного и производных противоречий в распределительных отношениях;

7. проведение сравнительного анализа эффективности применения предложенных механизмов распределения доходов на примере распределительных отношений в Республике Татарстан.

Объектом исследования является распределение доходов в трансформационной экономике России.

Предмет исследования - механизм распределения доходов в бюджетной подсистеме распределительной системы России.

Методологической и теоретической основой исследования послужило использование гипотетико-дедуктивного и индуктивного методов научного познания. Достоверность научных выводов и практических рекомендаций основывается на теоретических и методологических положениях, сформулированных в исследованиях зарубежных и отечественных ученых, а также на результатах тестирования разработанных механизмов распределения доходов и их сравнительного анализа на примере распределительных отношений в Республике Татарстан.

Научная новизна.

Исследование теоретических вопросов распределения доходов в трансформационной экономике и сравнительный анализ эффективности применения различных механизмов распределения доходов, находящихся в государственной собственности, привели к следующим результатам, содержащим элементы научной новизны:

обоснована неправомерность применения распределительной модели, использующей отказ от регулирующих налогов путем централизации их в собственности федерального центра.

разработан механизм распределения доходов, находящихся в федеральной собственности, в пользование регионам и территориям. Данный механизм учитывает: 1)отказ от субъективных критериев распределения доходов федерального центра путем институционального закрепления методики расчета потребности региона или территории на основе

формалированной оценки, учитывающей налоговый потенциал и индекс бюджетных расходов региона; 2)оценку действий органов власти субъекта РФ по распоряжению доходами, находящимися в региональной и федеральной собственности.

предложен метод распределения налоговых доходов в собственность региона и территории, включая совместные налоги на постоянной основе, предоставление права на установление территориальных надбавок к ставкам федеральных налогов, что должно обеспечить: I Сокращение дотационности территорий или регионов, поскольку не только ставит своей целью способствовать их самообеспеченности, но и наилучшим образом представляет стимулирующую функцию бюджетного регулирования;

2)выполнение принципа соответствия доходных источников расходным обязательствам.

разработан способ передачи региональных доходов в пользование территориям в целях стимулирования местных органов власти на проведение рациональной расходной политики, которая должна включать в себя: I Определение единого подхода к расчету потребности в расходах на реализацию lex или иных услуг путем принятия нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; 2)прекращение практики определения минимальных социальных стандартов в расчете не на душу населения или одного получателя услуги, а на объекты инфраструктуры, предоставляющие услуги населению;

3) Сокращение издержек оказания бюджетных услуг.

Практическая значимость исследования состоит в том, что оно показало необходимость пересмотра существующего механизма распределения доходов, находящихся в собственности государства, при разработке новых, объективных критериев распределения в целях уменьшения разрывов в доходной обеспеченности регионов и муниципалитетов. Исследование доказало, что необходимо предоставить реальные полномочия органам власти но проведению самостоятельной налоговой политики и обеспечению своих расходов. Это связано с повышением мотивации властей по управлению

государственной и муниципальной собственностью, созданию благоприятного инвестиционного климата, что при прочих равных условиях может служить в целях снижения дотационности регионов и разрывов между расходными обязательствами и собственными доходными источниками.

Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при дальнейшем развитии теории распределения доходов в условиях резких межрегиональных различий в доходной обеспеченности и становления института бюджетного федерализма. Основные разделы работы могут быть использованы в преподавании курсов «Экономическая теория», «Управление государственным сектором».

Апробация диссертационной работы.

Некоторые разработки результатов исследования обсуждались на Всероссийской научно-практической конференции студентов и аспирантов «Конституционные преобразования 1993 - 2003 годов в Российской Федерации: правовой, экономический и социально-психологический аспекты» (Казань, Республика Татарстан, 9 декабря 2003 г.), 6-й Открытой Итоговой научно-практической конференции студентов и аспирантов «Методы повышения эффективности рыночной экономики в условиях институциональных преобразований» (Казань, Республика Татарстан, 28-29 апреля 2003 г.), Межвузовской научной конференции студентов и аспирантов «Развитие общественных отношений в условиях трансформационного периода» (Казань, Республика Татарстан, 2002 г.). По теме диссертации опубликованы 6 печатных работ.

Объем и структура работы.

Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников, включающих 162 наименования. Диссертация изложена на 156 страницах основного текста, содержит 13 таблиц, 2 приложения.

Основное содержание исследования

Во введении обосновывается актуальность, цель и задачи исследования, сформулированы методологическая основа работы, ее практическая значимость, состояние изученности проблемы, объект и предмет исследования, положения, содержащие элементы научной новизны.

В первой главе «Методологические вопросы анализа отношений распределения доходов между бюджетами различных уровней в трансформационной экономике» раскрывается содержание

распределительных отношений на каждом уровне распределительной системы, отличие уровней друг от друга, показана роль бюджетной подсистемы.

В ходе исследования вводится определение государственного бюджета как механизма и формы реализации интересов субъектов отношений распределения доходов в бюджетной подсистеме. Государственный бюджет выполняет функцию организатора распределительных отношений в бюджетной

подсистеме.

Проблема распределительных отношений в России может быть решена путем анализа подобных существующих распределительных моделей с целью адаптации позитивного опыта некоторых стран. Рассмотренные модели распределительных отношений позволяют провести сравнительный анализ и сделать выводы о приемлемой и существующих тенденций в распределительных отношениях. Исследование показало, что реформы распределительных моделей в странах с граисформационной экономикой направлены на достижение двух основных целей:

1. закрепление доходов в собственность того или иного субъекта распределительных отношений;

2. формирование институтов, позволяющих проводить распределение доходов в интересах всего общества.

Данные направления в реформировании характерны также и для российской модели. Они обусловлены тем, что, как и для стран Латинской Америки и Китая,

для России сегодня наиболее остро стоит проблема отношения собственности и власти.

Преобразования в зарубежных моделях показывают, как важно институционально закреплять установившиеся положительные тенденции в распределительных отношениях. В этом плане очень показательна для России модель, существующая в ФРГ.

При построении российской модели нужно учитывать не только положительный, но также и негативный опыт. Например, эволюция распределительных отношений в Китае привела к росту межрегиональных различий и ограничению возможностей проведения распределительной и стабилизационной политики в стране. Увеличение доли доходов, находящихся в собственности федерального центра, вызвало стагнацию налогооблагаемой базы. Негативные последствия усугубились также тем, что отсутствовали институциональные ограничения для оппортунистического поведения органов власти всех уровней. То есть, можно сделать вывод о том, что особая, договорная концепция распределительных отношений, принятая в Китае, на сегодняшний день не способна смягчить противоречия в российских распределительных отношениях.

Исследование показало, что процесс реформирования распределительной системы в России остается незавершенным. Эволюция отношений распределения доходов не позволила преодолеть целый ряд серьезных институциональных противоречий, до разрешения которых не приходится надеяться на успешное завершение реформы отношений распределения доходов.

Все многообразие противоречий, с которыми предстоит бороться в ближайшие годы, может быть сведено, на наш взгляд, к одному основному противоречию. Это противоречие, существующее в настоящее время в сфере распределительных отношений, проявляется во взаимодействии субъектов в процессе распределения доходов, находящихся в собственности федерального центра, между регионами и территориями, и выражается в противоположности

интересов органов власти федерального, регионального и местного уровней по распоряжению этими доходами. Негативные последствия данного явления ярко проявляются в неформальных отношениях по распределению доходов, когда каждый субъект стремится максимизировать собственную полезность, иногда в ущерб интересам общества.

Существование главного противоречия определяющим образом влияет на систему мотивации при принятии решений о распределении доходов, находящихся в государственной собственности. Его воздействие способствует формиронанию и укреплению неформальной системы распределения доходов, препятствующей эффективному использованию доходов, находящихся в собственности государства. Это обусловлено тем, что региональные и местные органы власти, не имея ни достаточных доходов в своей собственности, ни возможности изменить официальную распределительную систему, фактически, действуют в иной «системе координат», которая основана на исторически сложившихся правилах и процедурах, отражающих реальное распределение полномочий по управлению доходами, находящимися в собственности государства. В ходе исследования были выделены следующие ключевые факторы, вызывающие существование основного противоречия:

1. субъективизм в распределении доходов;

2. соперничество органов власти разного уровня за одну и ту же налоговую базу;

3. ограниченная ответственность органов власти разного уровня за распоряжение и пользование доходами, находящимися в собственности федерального центра;

4. отсутствие заинтересованности у региональных и местных органов власти в проведении экономических реформ, развитии налоговой базы, повышения сбора налогов;

5. проведение неформальной налоговой политики, искажающей условия свободной конкуренции.

Недостатки этой системы выражаются в поощрении иждивенчества властных структур, привыкших к нынешней распределительной системе. Манипулирование пропорциями распределения налоговых доходов, как и других видов распределения доходов в пользование территориям, на практике преследует единственную цель - покрытие дефицита, оставляя в стороне проблемы горизонтального выравнивания бюджетных условий отдельных территорий. В целом эта система концентрирует усилия на увеличении доли поступлений от доходов, находящихся в собственности федерального центра, не стимулируя региональные и местные органы к расширению своих собственных доходов.

Основанием для проявления данного противоречия при предоставлении ссуд является то, что целью их предоставления зачастую является не покрытие кассовых разрывов, а покрытие годового дефицита бюджета; а также то, что выдача ссуды не предполагает обязательного анализа результатов предоставления заемных средств и распределение ссуд между регионами крайне неравномерно. Таким образом, результатом предоставления ссуд зачастую становится не обеспечение своевременной выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы или снижение социальной напряженности (по крайней мере, в краткосрочной перспективе), а наращивание остатков средств на банковских счетах с одновременным увеличением кредиторской задолженности по социально значимым статьям.

Основой способа разрешения данного противоречия, по мнению автора, могут стать следующие меры. Во-первых, федеральные органы власти должны направлять доходы, находящиеся в федеральной собственности, на строго целевую поддержку общественного воспроизводства регионов. Следует проводить конкурсный отбор проектов и программ, нуждающихся в поддержке доходами федерального центра, в рамках формализованной структуры и объективных оснований. Также необходимо институционально закрепить недопустимость применения индивидуальных критериев при распределении доходов в пользование определенным субъектам и отказ от особого порядка формирования собственных налоговых доходов регионов и территорий. При предоставлении ссуд

территориальному образованию целесообразно ограничить их количество в течение года и запретить пролонгацию. Но в основе должен лежать институциональный принцип обеспечения максимальной предсказуемости и стабильности объема и принципов распределения доходов, позволяющих региону или муниципалитету планировать расходы в соогветствие с доходами.

Анализ исследования показал, что в отношениях распределения доходов существует еще одно значительное по своему воздействию противоречие, производное от основного. Это противоречие проявляется в процессе отношений распределения доходов между регионами и территориями и выражается в противоположности интересов региональных и местных органов власти. В процессе трансформации распределительных отношений не были сформированы институты, регулирующие взаимоотношения региональных и местных органов власти, и они были полностью отданы на произвол органам власти регионов федерации.

На начальном этапе трансформации экономики основой для создания прогиворечия были следующие особенности отношений по распределению доходов внутри регионов: -

1. устанавливались дифференцированные нормы распределения доходов, находящихся в собственности региона и федерального центра, в пользование местным образованиям;

2. данные нормы распределения доходов, находящихся в собственности региона и федерального центра, менялись из года в год, а в ряде регионов и в течение одного года;

3. был создан простой перечень местных налогов без привязки собственности территорий к расходам, которые они осуществляли. К тому же, удельный вес местных налогов сокращался каждый год: в 2000 году местные налоги составляли 12,6 % доходов местных бюджетов, а в 2003 году - только 0,7%;

4. не была создана формализованная методика распределения доходов, находящихся в собственности федерального центра, в виде трансфертов, дотаций, субсидий и субвенций территориям.

В итоге решения по управлению своей собственностью местные органы власти согласовывали с властями регионов, то есть местные бюджеты не являлись механизмами реализации интересов органов власти территорий и населения.

На наш взгляд, способом разрешения противоречий на субфедеральном уровне могут стать следующие меры. Необходимо создать у всех муниципалитетов самостоятельно утверждаемые бюджеты, как механизмы реализации интересов местных органов власти, предприятий всех форм собственности и населения. Во-вторых, институционально закрепить применение количественных методов сравнения качественных показателей эффективности и обоснованности распоряжения доходами, находящимися в собственности государства, местными органами власти. Следующий необходимый шаг - это создание стимулов для местных органов власти для проведения эффективной и ответственной политики по распоряжению доходами, находящимися в собственности территории или передаваемыми им на праве пользования, что возможно путем реформирования системы распределения доходов в виде дотаций и субвенций. При предоставлении ссуд следует создать институты, ограничивающие возможности местных органов власти прибегать к неограниченному заимствованию у регионов или федерального центра. Передача источников налоговых доходов в собственность муниципалитетов должна осуществляться в соответствии с принципами бюджетного федерализма: в частности, с принципом соотнесения собственных доходов территорий к расходам, которые они осуществляют.

Во второй главе «Формирование механизма распределения доходов в трансформационной экономике» подробно рассмотрены пути реформирования отношений распределения доходов; дана оценка механизмов

распределения доходов на примере распределительных отношений в Республике Татарстан.

Построение механизма распределения доходов, по мнению автора, можно осуществить двумя способами. Первый путь - ликвидировать регулирующие налоги, находящиеся в федеральной собственности, путем централизации в федеральном бюджете с последующим распределением их в пользование регионов в объемах, необходимых для покрытия возложенных на них расходных обязательств. Прямое распределение данных налоговых доходов может осуществляться в форме дотаций или субвенций.

Анализ данных по Республике Татарстан показывает, что с усилением централизации доходов в собственности федерального центра разрыв между доходами и расходами в Республике увеличился с 0,3 миллиардов рублей в 2002 году до 1,4 миллиардов рублей в 2003 году. Бюджет на 2004 год утвержден по доходам на сумму 41143889 тысяч рублей, по расходам -44023978 тысяч рублей. Разница между доходной и расходной частями уже на сумму 2,88 миллиардов рублей не в пользу доходов. То есть доходная обеспеченность Республики Татарстан не соответствует возложенным на pегион расходным обязательствам.

Исследование показало, что произошел резкий рост диспропорций по вертикали бюджетной подсистемы. Если в 2000 году на федеральном уровне доля доходов (54%) превышала долю расходов (47,1%) на 6,9 процентных пункта, то в 2001 году - уже на 14,1 пункта (доходы 59,3%, расходы 45,2%). В 2002 году наблюдалось дальнейшее усиление централизации доходов в федеральном центре - при доле расходов 50,8% доля доходов составила 62,6% с превышением на 11,8 пункта. В 2003 году доля доходов федерального центра составила уже 58,8% при доле расходов 44,9% (превышение 13,9 процентных пункта). Прямо противоположная ситуация в регионах и территориях. Особенно это сказалось на местном уровне, где доля доходов сократилась с 21,6% в 1999 году до 14,5% в 2001 году, то есть ниже доли расходов (24,8%) на 10,3 пункта, а и 2002 юду доля доходов стала еще меньше - 12,4% (разрыв - 9,3

пункта). Показатели 2003 года продолжают эту тенденцию: доходы местных бюджетов составили 13,5% при уровне расходов 24,8%. Превышение расходов над доходами составило уже 11,3 пункта. При этом, существуют местные образования, где доля доходов при первичном распределении была меньше возложенных на территорию расходов на 39,3%. Таким образом, не осталось ни одного субъекта федерации на полном обеспечении собственными доходными источниками.

Как признак серьезных недостатков механизма централизации доходов в собственности федерального центра можно рассматривать пролонгацию ссуд федерального центра. На 2001 год их было пролонгировано регионам на пять миллиардов рублей, на 2002 год - почти на восемь миллиардов рублей, на 2003 год - уже на двадцать миллиардов рублей.

Можно сделать вывод, что отказ от расщепления налогов путем дальнейшего усиления централизации еще более обострит существующие противоречия в распределительных отношениях. Высокая концентрация доходов в федеральной собственности на стадии первичного распределения налогов по вертикали бюджетной подсистемы приводит к увеличению зависимости региональных и местных властей от поступлений из федерального центра. Это лишает их заинтересованности в увеличении сбора налогов и введении новых методов управления региональной и муниципальной собственностью.

Второй путь создания механизма распределения доходов также предполагает постепенное вытеснение из распределительных отношений инструмента регулирующих налогов. Но это достигается посредством увеличения доли налоговых доходов, находящихся в собственности региона или территории, закрепленных полностью или частично, включая совместные налоги на постоянной основе, предоставление права на установление территориальных надбавок к ставкам федеральных налогов, что должно обеспечить сокращение дотационности территорий или регионов.

Исходя из принципа надстраивания регионами и муниципалитетами ставок к федеральным налоговым ставкам, автор считает целесообразным осуществить следующие мероприятия. Во-первых, это введение регионального налога на прибыль на всей территории страны по единой ставке 20% с правом ре» ионов повышать или понижать ее не более, чем на 4%. Налогооблагаемая база определяется при этом федеральными органами власти при предоставлении права регионам вводить отдельные виды льгот. Часть налога на прибыль должна быть передана в пользование районам в режиме налогового трансфер га по формализованным критериям нуждаемости. В целях стабильного обеспечения местных бюджетов доходными источниками необходимо институционально закрепить обязательность этого положения. При этом данный налог перестает трактоваться как федеральный. Во-вторых, налог на доходы физических лиц целесообразно полностью перевести в собственность регионов. Ставка на всей территории страны должна определяться решением федеральных органов власти, а региональные органы власти получают лишь право регулировать размеры социальных вычетов (например, при возмещении налогоплательщикам их доходов, потраченных на приобретение жилья в части уплаченного ими налога на доход). Нам представляется целесообразным, исходя из расходных обязательств, возложенных на местные органы власти, передать им определенную долю этого налога в виде налогового трансферта. Если же расходные обязательства местных органов власти не будут снижены, то можно снизить существующую ставку налога с введением районной надбавки к налогу, доходы от которой будут поступать в его собственность. В собственность региона также могут поступать акцизы, взимаемые с оптовой торговли. В этом случае, федеральные органы власти либо устанавливают единую неизменную по всей стране ставку, либо региональные органы власти получают право распоряжаться уровнем этих налоговых поступлений, имея верхний и нижний предел колебания ставки. В соответствии с принципом соотнесения расходных полномочий и доходных источников, представляется справедливым распределить в собственность регионов и доходы от платежей

за пользование общераспространенными видами полезных ископаемых, лесным фондом, водными объектами, объектами животного мира, водными биологическими ресурсами, плату за выбросы вредных веществ и размещение отходов. Региональные власти, исходя из расходных потребностей регионов, могут варьировать размеры ставок этих налогов до максимального уровня, установленного федеральными органами власти.

В соответствии с классической теорией в собственности муниципалитетов целесообразно оставить доходы от налога на недвижимость. На наш взгляд, допускается варьирование районными органами власти его ставкой, но не выше уровня, определенного федеральными властями. В отношении особо крупных объектов недвижимости (согласно критериям, установленным по всей стране) возможно применение режима отрицательного налогового трансферта. Доходы от налога на игорный бизнес и налогов по особым режимам для субъектов малого предпринимательства (налоги на совокупный доход, единый сельхозналог) было бы эффективным передать в собственность муниципалитетов. При этом региональные органы власти могут обладать полномочиями по установлению максимальных и минимальных налоговых ставок для создания конкурентных условий между территориями по развитию малого бизнеса. В целях покрытия местных расходных обязательств могут служить доходы за право розничной торговли, парковку, платежи за услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями. Перечень подобных доходных источников должен быть определен федеральными органами власти, без предоставления возможности для муниципалитетов устанавливать дополнительные сборы. Доходы от налога на имущество, переходящее в порядке наследования и дарения, на наш взгляд, также должны перейти в собственность муниципалитетов, так как, во-первых, за все время существования этого налога в качестве федерального, доходы от него федеральный центр распределял в пользование местным образованиям; во-вторых, в соответствие с классической теорией распределения, налоги, равномерно распределенные по всей стране, должны поступать в собственность

самого низкого территориального уровня. Таким образом, переход этих доходов в собственность муниципалитетов наилучшим образом отражает институциональный принцип самостоятельности местных бюджетов без ущерба для доходов федерального центра.

В результате исследования распределительных отношений в Республике Татарстан доказана жизнеспособность и эффективность данного механизма. Общая сумма субсидий из регионального бюджета местным бюджетам составила в 2002 году 6641598,7 тысяч рублей. В то же время, доходы, поступившие в собственность территорий в виде налогов и сборов, составили в 2002 году от самых крупных налоговых источников только 113094 тысяч рублей по налогу на имущество физических лиц, 54025 тысяч рублей по налогу на рекламу.

Доходы от поступлений по имущественным налогам предлагается полностью передать в собственность территорий. Они составили в 2002 году в Республике Татарстан 4715522 тысяч рублей, что в потенциале может покрыть все расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, обеспечиваемые в настоящее время субсидиями региона. Доходы от налога на имущество организаций в размере 3482959 тысяч рублей почти полностью соответствуют необходимым затратам на дотации и покрытие убытков жилищно-коммунального хозяйства в размере 3497495 тысяч рублей. К тому же, получив данный налоговый источник в собственность, местные органы власти получают дополнительный стимул к сокращению нерациональных расходов на содержание убыточных предприятий жилищно-коммунального хозяйства и установлению обоснованных рыночными ценами тарифов на предоставление услуг муниципальными предприятиями. Таким образом, передача в собственность территориям имущественных налогов позволяет сократить разрыв между доходами и расходами, как путем введения политики рационального уменьшения расходов, так и увеличением сбора налогов.

Эти меры должны обеспечить сокращение дотационное™ территорий или регионов.

Стимулирующая функция данного механизма имеет своей целью увеличить мотивацию региональных и, особенно, местных органов власти по повышению собственных доходов. Этого можно достичь путем установления долгосрочных нормативов распределения налоговых доходов, находящихся в федеральной и региональной собственности, в пользование отдельным местным образованиям на основе расчета объективной нуждаемости их в доходах путем расчета индекса бюджетных расходов. Но более крупная доля расходов, конечно, должна быть покрыта налоговыми доходами, поступающими в собственность данного образования, что подтверждается практическим анализом исследования.

Можно сделать вывод, что предложенный в исследовании механизм распределения доходов способствует разрешению существующих противоречий и более полному проявлению функций института бюджетного федерализма.

В заключении диссертации подведены основные результаты проведенного исследования и сформулированы предложения по созданию механизма распределения доходов, отвечающего целям всех участников распределительных отношений.

Основные положения диссертации отражены в следующих опубликованных работах:

1. Давыдова И.Ш. Влияние новой налоговой политики в области подакцизных товаров на доходы организаций и государства // Формирование новой экономики: противоречия и перспективы. Сборник молодых ученых и аспирантов КГУ. - Казань: Центр инновационных технологий, 2002. - С.45-48.

2. Давыдова И.Ш. Распределение средств между бюджетами страны как метод государственного воздействия на общественные отношения в трансформационный период // Развитие общественных отношений в условиях трансформационного периода: материалы межвузовской научной конференции студентов и аспирантов. - Казань: Изд-во "Таглимат" ИЭУиП, 2002. - С.29-31.

3. Давыдова И.Ш. Основные противоречия реализации базовых принципов бюджетного федерализма в трансформационный период в России // Социально-экономичесике отношения в современном российском обществе: проблемы трансформации и развития. - Казань: Изд-во КГУ, 2003. - С.91-94.

4. Давыдова И.Ш. Особенности построения российской модели "бюджетного федерализма, сохраняющего рынок" // Конституционные преобразования 1993-2003 годов в Российской Федерации: правовой, жономичесикй и социально-психологический аспекты: материалы Всероссийской научной конференции студентов и аспирантов. - Казань: Изд-во "Таглимаг" ИЭУиП, 2003. - С.232-235.

5. Давыдова И.Ш. Основные противоречия в отношениях распределения доходов в трансформационный период в России // Методы повышения эффективности рыночной экономикив условиях институциональных преобразований: материалы VI Открытой Итоговой научно-практической конференции студентов и аспирантов ИЭУиП. В 3 ч. Ч. 1: Экономика, менеджмент и маркетинг. - Казань: Изд-во "Таглимат" ИЭУиП, 2003. - С.48-51.

6. Давыдова И.Ш. Распределение доходов федерального бюджета как основа бюджетного федерализма в трансформационный период в России // Вестник института экономики, управления и права. - Казань: Изд-во "Таглимаг" ИЭУиП, 2003. - (Серия 1 "Экономика"; вып.). - С.39-44.

Давыдова Инна Шамилевна

РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ДОХОДОВ В ТРАНСФОРМАЦИОННОЙ ЭКОНОМИКЕ

Специальность: 08.00.01 - Экономическая теория АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Тираж 100 экз. Типография «Таглимат» ИЭУиП, Лицензия №172 от 12.09.96 г. 420108108, г.Казань, ул.Зайцева, д. 17.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Давыдова, Инна Шамилевна

Введение.

1. Методологические вопросы анализа отношений распределения доходов между бюджетами различных уровней в трансформационной экономике.

1.1. Сущностная характеристика отношений распределения доходов в трансформационной экономике.

1.2. Распределительные модели в экономике.

1.3. Анализ противоречий в отношениях распределения доходов.

2. Формирование механизма распределения доходов в трансформационной экономике.

2.1. Направления реформирования механизма отношений распределения доходов в трансформационной экономике.

2.2. Построение механизма распределения доходов.

2.3.Сравнительный анализ механизмов распределения доходов.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Распределение доходов в трансформационной экономике"

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью внедрения в практику распределительных отношений трансформационной экономики России нового механизма распределения доходов, основанного на строгой научной формализации процедур принятия решений по распределению доходов, находящихся в государственной собственности.

После начала реформирования распределительной системы в 1991 году, распределительные отношения перешли к новой фазе развития, утратив черты, присущие раннему этапу стихийной децентрализации бюджетной подсистемы, когда происходил процесс передачи расходных полномочий, выполнявшихся ранее на верхнем уровне государственной власти, органам власти нижестоящего территориального уровня без соответствующего подкрепления доходными источниками. В дореформенный период у субъектов распределительных отношений практически не было мотивов, побуждающих их активизировать свои действия по разработке и внедрению новых механизмов научного управления бюджетными доходами. В новых условиях, когда в трансформационной экономике складывается институт бюджетного федерализма, роль научного подхода в решении актуальных задач распределения доходов резко возрастает. При этом особенно важное значение приобретает использование механизма распределения доходов, ориентированного на конкретный регион.

Проблема построения механизма распределения доходов, при котором реализуются интересы всех субъектов распределительных отношений, особенно актуально стоит перед отечественной экономической наукой. Состояние стабильности развитых распределительных систем США, Канады и Западной Европы создает менее эффективные стимулы для развития теории развития распределительных отношений в разрезе конкретного региона, нежели неравновесное состояние российских распределительных отношений на фоне резких межрегиональных различий, неравномерности процесса их развития, характеризующихся чередой кризисов. Поэтому перед отечественной наукой встает задача критического пересмотра традиционных распределительных моделей зарубежной экономики, и выработки новых решений, адаптированных к специфическим условиям российского трансформационного периода.

Неопределенность и институциональная незакрепленность значений пропорций распределения доходов, находящихся в федеральной, региональной и местной собственности, порождает необходимость решения трех важнейших проблем. Первая из них состоит в поиске такого варианта распределения налоговых источников в собственность конкретных региона или территории, который защищает интересы государства, муниципалитетов, бизнес-структур и населения. Вторая заключается в разработке методов распределения доходов, находящихся в федеральной собственности, в пользование регионам, позволяющих обеспечить достижение целей органов власти федерального центра, региона и населения. Решение этой проблемы предполагает определение оптимальных каналов для распределения доходов по конкретным целям. Третья проблема связана с распределительными отношениями внутри региона, когда происходит передача региональных доходов в пользование местным образованиям.

Классическое решение первой проблемы дается в рамках теории перераспределительной функции бюджетной подсистемы. Фундаментальные основы этой теории были заложены работами Кс. Сала-и-Мартина и Дж.Сакса [144], А. Шаха [146]. Развитие теории о распределении налоговых доходов в собственность определенного территориального образования на современном этапе осуществляется группой зарубежных ученых, в частности, Д. Литваком [127], Р. Маккинноном [129], Д. Сазерлендом [126] А. Шляйфером, Д.Тризманом [149] и другими.

Разработка теоретических представлений по второму направлению велась такими экономистами, как А. Игудин [31], В. Хоменко [90], В. Лексин [40], С. Мокичев [53], В. Христенко [96]. Задача провести оценку различных направлений распределения федеральных доходов на территории страны ставилась многими исследователями. Однако реальная попытка проследить направленность распределительной политики федерального центра была осуществлена лишь в исследовании, выполненном Московским центром Института «Восток-Запад» коллективом авторов под руководством А. Лаврова [39].

Научные дискуссии по решению третьей проблемы активизировались в период принятия основополагающих принципов организации местного самоуправления и его доходных основ. К 2001 году стали появляться работы, обобщающие опыт распределительных отношений на субфедеральном уровне в условиях формирование института бюджетного федерализма в России. В последующие годы были опубликованы, в частности, исследования А.Швецова [105], Е. Бушмина [70], В Панскова [63], М. Придачука [64], Л Прониной [66].

Однако ни одна из распределительных моделей, выработанных в рамках института бюджетного федерализма, не обеспечивает полной реализации интересов всех субъектов распределения отношений в условиях сильных межрегиональных различий. Поэтому их возможности в условиях конкретного региона нуждаются в тщательном анализе. Стремление минимизировать неформальные отношения по распределению государственных доходов, защита от которых не обеспечивается традиционными методами и подходами к распределительной политике, порождает необходимость разработки альтернативных моделей построения распределительных отношений, гибко настраиваемых на изменяющиеся условия российской трансформационной экономики.

Несмотря на богатый опыт, накопленный многими зарубежными исследователями института бюджетного федерализма в области распределения государственных доходов, первые шаги на пути теоретического решения этой проблемы были сделаны в России лишь к середине 1990-х годов. Однако в этих работах не была сформулирована целостная теория создания механизма распределения доходов, а также не была рассмотрена возможность применения формализованных методов расчета потребности региона или территории в доходных источниках, находящихся в их собственности.

Поскольку проблема определения объема доходов, являющихся собственностью конкретной территориальной единицы и соответствующих возложенным расходным обязательствам, не являлась актуальной для советской экономики, отечественные ученые не внесли заметного вклада в ее решение. Формирование и развитие распределительных отношений в России вызвало появление соответствующих научных исследований. Однако авторы большинства публикаций, появившихся в отечественной печати в последние годы, либо пытаются абстрагироваться от несомненных достижений зарубежной экономической науки, либо некритично переносят основные результаты зарубежной теории и практики распределительных отношений на российскую почву.

Это определило потребность в теоретических разработках, опирающихся на распределительные модели зарубежной экономики и одновременно учитывающих особенности российских условий, а также в исследованиях, посвященных вопросам анализа сравнительной эффективности различных механизмов распределения доходов на примере конкретного региона. Осуществление данных исследований является необходимым условием повсеместного внедрения методов научного управления распределительными отношениями.

Вышеизложенное позволяет заключить, что в трансформационной экономике России проблемы распределения доходов обладают высокой актуальностью, так как затрагивают интересы всех участников производственных отношений. Это определило выбор темы диссертационного исследования. Недостаточная разработанность целого ряда теоретических и эмпирических вопросов распределения доходов приводит к противоречиям в распределительных отношениях, что является причиной хронического кризиса неисполнения государственными органами власти своих обязательств перед населением и бизнес-структурами. Объективная необходимость научного осмысления и комплексного анализа способов разрешения данных противоречий определили выбор цели, задач, структуры и содержания исследования.

Целью исследования являются: 1. построение механизма распределения доходов, находящихся в государственной собственности, отвечающего целям всех участников распределительных отношений.

Для достижения указанных целей были поставлены и решены следующие основные задачи:

1. анализ характеристик сложившихся в трансформационной экономике отношений распределения доходов;

2. исследование возможности применения позитивного опыта распределительных моделей в странах с развитой экономикой;

3. анализ результатов реформ в России в 1990-е годы, исследование программы реформ, проводимых в настоящее время;

4. оценка возможности использования распределительных моделей, применяемых в странах с развитой или переходной экономикой в специфических условиях российского трансформационного периода;

5. выявление основного противоречия в отношениях распределения доходов и производных от главного противоречий, влияющих на формальные и неформальные отношения распределения доходов;

6. разработка способов разрешения основного и производных противоречий в распределительных отношениях;

7. проведение сравнительного анализа эффективности применения предложенных механизмов распределения доходов на примере распределительных отношений в Республике Татарстан.

Объектом исследования является распределение доходов в трансформационной экономике России.

Предмет исследования - механизм распределения доходов в бюджетной подсистеме распределительной системы России.

Информационная база исследования включает данные программы Совета Европы «Рус-Фед», проекта Европейского союза «Тасис», обзора ОЭСР, Программы развития бюджетного федерализма в России до 2005 года.

Методологической и теоретической основой исследования послужило использование гипотетико-дедуктивного и индуктивного методов научного познания. Достоверность научных выводов и практических рекомендаций основывается на теоретических и методологических положениях, сформулированных в исследованиях зарубежных и отечественных ученых, а также на результатах тестирования разработанных механизмов распределения доходов и их сравнительного анализа на примере распределительных отношений в Республике Татарстан.

Наиболее существенные результаты и научная новизна диссертационной работы состоят в разработке нового механизма распределения доходов в бюджетной подсистеме распределительной системы и определении границ возможностей его применения в условиях распределительных отношений Республики Татарстан.

Исследование теоретических вопросов распределения доходов в трансформационной экономике и сравнительный анализ эффективности применения различных механизмов распределения доходов, находящихся в государственной собственности, привели к следующим результатам, содержащим, по мнению автора, элементы научной новизны:

1. Обоснована неправомерность применения механизма распределения доходов, использующего отказ от регулирующих налогов путем централизации их в собственности федерального центра. Экономическая сущность данного способа распределения доходов в настоящее время является неэффективной, так как ставит в невыгодное положение те регионы, которые развивают собственную налоговую базу и сокращают региональные бюджетные расходы, и, наоборот, во многом дает преимущество регионам, полагающимся исключительно на помощь из федерального центра, |аким образом, стимулируя иждивенчество региональных и местных органов власти. •

2. Разработан механизм распределения . доходов, находящихся в федеральной собственности?^зи1Ш1ьзование—pemeHaM-ji-xeppmi)pimL. Данный механизм учитывает: 1)отказ от /субъективных критериев распределения доходов федерального центра / путем институционального закрепления методики расчета потребности региона или ^территории ^на основе формализованной оценки, учитывающей налоговый потенциал и индекс / / бюджетных расходов региона; 2)оценку действий органов власти субъекта РФ по распоряжению доходами, находящимися /в региональной и федеральной собственности.

3. Разработан механизм распределения налоговых доходов в собственность региона и территории, включая совместные налоги на постоянной основе, предоставление права на установление территориальных надбавок к ставкам федеральных налогов, что должно обеспечить: 1)сокращение дотационности территорий или регионов, поскольку не только ставит своей целью способствовать их самообеспеченности, но и наилучшим образом представляет стимулирующую функцию бюджетного регулирования, так как мотивирует органы власти на проведение рациональной политики сбора налогов и использования потенциала всех форм собственности; 2)выполнение принципа соответствия доходных источников расходным обязательствам. Анализ налоговых поступлений от обложения недвижимого имущества в Республике Татарстан доказал потенциальное соответствие данных доходов объективно необходимым расходам на обеспечение нужд жилищно-коммунального хозяйства и его реформирование.

4. Предложен механизм распределения региональных доходов в пользование территориям в целях стимулирования местных органов власти на проведение рациональной бюджетной политики в области расходов, которая должна включать в себя: 1 Определение единого подхода к расчету потребности в расходах на реализацию тех или иных услуг путем принятия нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; 2)прекращение практики определения минимальных социальных стандартов в расчете не на душу населения или одного получателя услуги, а на объекты инфраструктуры, предоставляющие услуги населению; 3)сокращение издержек оказания бюджетных услуг. Кроме того, данный механизм носит выравнивающий характер, так как не использует унифицированный, «экстерриториальный» подход к определению нормативов распределения региональных доходов, в пользование территориям, а учитывает конкретные потребности и бюджетную обеспеченность данной территории.

Практическая значимость исследования состоит в том, что оно показало необходимость пересмотра существующего механизма распределения доходов, находящихся в собственности государства, при разработке новых, объективных критериев распределения доходов в целях уменьшения разрывов в доходной обеспеченности регионов и территорий. Исследование доказало, что необходимо предоставить реальные полномочия органам власти по проведению самостоятельной налоговой политики и обеспечению своих расходов. Это связано с повышением мотивации властей по управлению государственной и муниципальной собственностью, созданию благоприятного инвестиционного климата, что при прочих равных условиях может служить в целях снижения дотационное™ регионов и разрывов между расходными обязательствами и собственными доходными источниками.

Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при дальнейшем развитии теории распределения доходов в условиях резких межрегиональных различий в доходной обеспеченности и становления института бюджетного федерализма. Основные разделы работы могут быть использованы в преподавании курсов «Экономическая теория», «Управление государственным сектором». В этом состоит и теоретическая значимость исследования.

Некоторые разработки результатов исследования обсуждались на Всероссийской научно-практической конференции студентов и аспирантов «Конституционные преобразования 1993 - 2003 годов в Российской Федерации: правовой, экономический и социально-психологический аспекты» (Казань, Республика Татарстан, 9 декабря 2003 г.), 6-й Открытой Итоговой научно-практической конференции студентов и аспирантов «Методы повышения эффективности рыночной экономики в условиях институциональных преобразований» (Казань, Республика Татарстан, 28-29 апреля 2003 г.), Межвузовской научной конференции студентов и аспирантов «Развитие общественных отношений в условиях трансформационного периода» (Казань, Республика Татарстан, 2002 г.). По теме диссертации опубликованы 6 печатных работ.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Давыдова, Инна Шамилевна

Заключение

Исследование показало, что процесс реформирования распределительной системы в России остается незавершенным. Эволюция отношений распределения доходов не позволила преодолеть целый ряд серьезных институциональных противоречий, до разрешения которых не приходится надеяться на успешное завершение реформы отношений распределения доходов. Все многообразие противоречий, с которыми предстоит бороться в ближайшие годы, может быть сведено, на наш взгляд, к одному основному противоречию. Это противоречие, существующее в настоящее время в сфере распределительных отношений, проявляется во взаимодействии субъектов в процессе распределения доходов, находящихся в собственности федерального центра, между регионами и территориями, и выражается в противоположности интересов органов власти федерального, регионального и местного уровней по распоряжению этими доходами. Негативные последствия данного явления ярко проявляются в неформальных отношениях по распределению доходов, когда каждый субъект стремится максимизировать собственную полезность в ущерб интересам общества.

Существование главного противоречия определяющим образом влияет на систему мотивации при принятии решении о распределении доходов, находящихся в государственной собственности. Fro воздействие способствует формированию и укреплению неформальной системы распределения доходов, препятствующей эффективному использованию доходов, находящихся в собственности государства, так как региональные и местные органы власти, не имея ни достаточных доходов в своей собствен пост, ни возможности изменить официальную распределительную систему, фактически, работают по исторически сложившимся правилам, отражающими реальное распределение полномочий по управлению доходами, находящимися в собственности государства.

Основное противоречие базируется на принципе распределения налоговых и иных доходов, находящихся в собственности федерального центра, между субъектами распределительных отношении. Мы можем выделить следующие ключевые факторы, вызывающи; существование этого противоречия:

1. субъективизм в распределении доходов,:

2. соперничество органов власти разного уровня за одну и ту же налоговую базу;

3. ограниченная ответственность органов власти разного уровня за распоряжение и пользование доходами, находящимися в собственности федерального центра;

4. отсутствие заинтересованности у региональных и местных органов власти в проведении экономических реформ, развитии налоговой базы, повышения собираемости налогов;

5. проведение неформальной налоговой политики, искажающей условия свободной конкуренции.

Способом разрешения главного противоречия, ;,а наш взгляд, должна стать реализация следующих основных мер:

1. направление доходов, находящихся г, етбсгвенности федерального центра, на строго целевую поддержку общественного и. с производства регионов;

2. конкурсный отбор проектов и про грим.м в рамках формализованной структуры и объективных оснований;

3. недопустимость применения индивидуальных критериев при распределении доходов в пользование определен;!,мм .бъектам;

4. отказ от особого порядка формирива ия собственных налоговых доходов регионов и территорий.

На наш взгляд, в отношениях распределения доходов существует еще одно значительное по своему воздействию противоречие, производное от основного. Это противоречие проявляется в процессе отношений распределения доходов между регионами и территориями и выражается в противоположности интересов региональных и местных органов власти. В процессе трансформации распределительных отношений не были сформированы институты, г регулирующие взаимоотношения региональных и местных органов власти, и они были полностью отданы на произвол органам власти регионов федерации.

На начальном этапе трансформации экономики основой для создания данного противоречия были следующие особенности отношений по распределению доходов внутри регионов:

1. устанавливались субъективные нормы распределения доходов, находящихся в собственности региона и федерального центра, в пользование территории;

2. данные нормы распределения доходов, находящихся в собственности региона и федерального центра, менялись из года в год, а в ряде регионов и в течение одного года;

3. был создан простой перечень местных налогов без привязки собственности территорий к расходам, которые они осуществляли;

4. не была создана формализованная методика распределения доходов, находящихся в собственности федерального центра, в виде трансфертов, дотаций, субсидий и субвенций территориям. В итоге решения по управлению своей собственностью территориальные органы власти согласовывали с властями регионов, то есть территориальные бюджеты не являлись механизмами реализации интересов органов власти территорий и населения.

В Республике Татарстан данное противоречие имеет еще более глубокое основание. До конца 2004 года муниципальные образования в республике существуют только на уровне сельских поселений (сельсоветов), но даже и не во всех районах. При этом, несмотря на действующее законодательство, эти муниципальные образования не имеют собственных бюджетов, а лишь смету, утверждаемую районными органами власти. Работа местных органов власти обеспечивается бюджетными доходами района. Распределение этих доходов в пользование сельсоветов осуществляется по субъективным критериям, не имеющим каких-либо формальных оснований.

В действительности, доходы района представляют собой по Налоговому Кодексу доходы, находящиеся в собственности местного самоуправления, которого на практике в Республике Татарстан пока, фактически, не существует.

По мнению диссертанта, основой механизма разрешения данного противоречия должны стать следующие меры:

1. создание у всех территориальных образований самостоятельно утверждаемых бюджетов, как механизмов реализации интересов местных органов власти, предприятий всех форм собственности и населения;

2. применение количественных методов сравнения качественных показателей эффективности и обоснованности распоряжения доходами местными органами власти;

3. создание стимулов для местных органов власти для проведения эффективной и ответственной политики по распоряжению доходами, находящимися в собственности территории или передаваемыми им на праве пользования, что возможно путем реформирования системы распределения доходов в виде дотаций и субвенций;

4. создание институтов, ограничивающих возможности местных органов власти прибегать к неограниченному заимствованию у регионов или федерального центра;

5. передача источников налоговых доходов в собственность территорий в соответствии с принципом соотнесения собственных доходов территорий к расходам, которые они осуществляют.

Проблема распределительных отношений в России может быть решена путем анализа подобных существующих распределительных моделей с целью адаптации позитивного опыта некоторых стран. Рассмотренные модели распределительных отношений позволяют провести сравнительный анализ и сделать выводы о приемлемости существующих тенденций в распределительных отношениях. На наш взгляд, реформы распределительных моделей в странах с трансформационной экономикой направлены на достижение двух основных целей:

1. закрепление доходов в собственность того или иного субъекта распределительных отношений;

2. формирование институтов, позволяющих проводить распределение доходов в интересах всего общества.

Данные направления в реформировании характерны также и для российской модели. Они обусловлены тем, что, как и для стран Латинской Америки и Китая, для России сегодня наиболее остро стоит проблема отношения собственности и власти. Органы власти как отдельные субъекты отношений распределения доходов обладают почти неограниченными правами по пользованию и распоряжению государственной собственностью в силу начального этапа становления института бюджетного федерализма.

Преобразования в зарубежных моделях показывают, как важно институционально закреплять установившиеся положительные тенденции в распределительных отношениях. В этом плане очень показательна для России модель, существующая в ФРГ. Как мы уже отмечали, изначально российская модель распределительных отношений строилась в соответствии с концепцией, принятой в Германии. Но лучшее из опыта, имеющегося там, адаптировано не было. В первую очередь, необходимо было на уровне федеральных законов закрепить в собственность долю доходов в налоговых источниках, приходящуюся на каждый субъект федерации. Во-вторых, рассчитывать пропорции распределения доходов на каждый год, исходя не из субъективных, договорных отношений, а по проверенной в немецкой модели методике, учитывающей интересы всех субъектов распределительных отношений.

При построении российской модели нужно учитывать не только положительный, но также и негативный опыт. Например, эволюция распределительных отношений в Китае привела к росту межрегиональных различий и ограничению возможностей проведения распределительной и стабилизационной политики в стране. Увеличение доли доходов, находящихся в собственности федерального центра, вызвало стагнацию налогооблагаемой базы. Негативные последствия усугубились также тем, что отсутствовали институциональные ограничения для оппортунистического поведения органов власти всех уровней. То есть, можно сделать вывод о том, что особая, договорная концепция распределительных отношений, принятая в Китае, на сегодняшний день не способна смягчить противоречия в российских распределительных отношениях.

В реформировании отношений распределения доходов в России, на взгляд автора, рекомендуется реализовать мероприятия по трем основным направлениям:

1. определиться с механизмом распределения доходов, находящихся в собственности федерального центра, между остальными субъектами распределительных отношений;

2. создать оптимальный механизм распределения доходов между регионами и отдельными территориями;

3. распределить на долгосрочной основе налоговые источники и соответствующие полномочия по управлению налоговыми доходами, находящимися в собственности определенного субъекта.

Анализ исследования показал, что реформирование отношений распределения доходов путем введения меха пиша распределения доходов, имеющего в основе отказ от расщепления налогов путем дальнейшего усиления централизации, еще более обострит существующие противоречия в распределительных отношениях. Высола i концентрация доходов в федеральной собственности на стадии первичного распределения налогов по вертикали бюджетной подсистемы приводит к увеличению зависимости региональных и местных властей от поступлений из федерального центра. Поэтому региональные и местные бюджеты не могут продолжать выступать в роли механизмов реализации интересов субьсглов отношений распределения доходов. То есть получается, что бюджетная подсистема фактически не разделена на самостоятельные уровни, и распределительные отношения сводятся к централизованному распределению единого фонда доходов по бюджетополучателям. Это лишает местные opi аны г,ласги заинтересованности в усилении мобилизации доходов в бюджет.

В результате экономическая сущность данного способа распределения доходов в настоящее время является неэффективной Механизм централизации доходов ставит в невыгодное положение т регионы, которые развивают собственную налоговую базу и сокращают гс п-тильные бюджетные расходы, и, наоборот, во многом дают преимушс:; во регионам, полагающимся исключительно на помощь из федеральною lk ю ра.

По итогам исследования предлагаемся ввести в практику распределительных отношений меха мнем распределения доходов, учитывающий интересы всех их субъектов, / гот путь создания механизма распределения доходов также предполагав: постепенное вытеснение из распределительных отношений инструмента регулирующих налогов. Но это достигается посредством увеличения доли налоговых доходов, находящихся в собственности региона или территории ■ акоспленных полностью или частично, включая совместные налоги па по тояпной основе, предоставление права на установление территориальных ;п юаг.ю-; к ставкам федеральных налогов, что должно обеспечить сокращение , ют анпопности территорий или регионов.

Это направление создания мехачпт.'а представляется более перспективным, поскольку не только ставит- своей целью способствовать самообеспеченности территорий, но и наилучшим образом обеспечивает стимулирующую функцию бюджетного регулирования. Стимулирующая функция имеет своей целью увеличить мотивацию региональных и, особенно, местных органов власти по повышению собственных доходов. Этого можно достичь путем установления долгосрочных нормативов распределения налоговых доходов, находящихся в федеральной и региональной собственности, в пользование отдельным образованиям на основе расчета объективной нуждаемости их в доходах путем расчета индекса бюджетных расходов. Но более крупная доля расходов, конечно, должна быть покрыта налоговыми доходами, поступающими в собственность данного образования, что подтверждается практическим анализом исследования.

Также в целях стимулирования инициативы региональных и местных органов власти на одновременное пополнение собственных и федеральных доходов, на наш взгляд, можно предоставить местным органам власти право получать в собственность 50-60% сумм по региональным и 30-40% сумм по федеральным налоговым доходам, собранным сверх плана на территории данного муниципального образования. Одновременно предлагается предоставить регионам в собственность 40-50% сумм по федеральным налоговым доходам, собранным сверх плана на территории данного региона. Построение механизма распределения доходов, отвечающего потребностям трансформации экономики, может быть основано, в первую очередь, на определении доходного потенциала каждого региона с выделением в нем рентной части (в разрезе различных видов ренты - природно-ресурсной, территориальной, производственной и т.д.).

Данный путь построения механизма распределения доходов возможен при повышении роли и значимости имущественных налогов. Пример распределительных отношений в Республике Татарстан показывает потенциальное соответствие поступлений от имущественных налогов расходам местных органов власти на реализацию реформы жилищно-коммунального хозяйства.

В силу резких межрегиональных различий данный механизм имеет в основе также и выравнивающую функцию. Здесь бюджетное регулирование подразумевает полный отказ от субъективных критериев предоставления федеральных доходов в пользование регионов и распределения их по каналам только пяти созданных на эти цели фондов.

Таким образом, предложенный нами механизм распределения доходов способствует разрешению существующих противоречий и более полному проявлению функций института бюджетного федерализма.