Согласование расходных и доходных полномочий в бюджетной системе России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Согласование расходных и доходных полномочий в бюджетной системе России"

На правах рукописи

Рассолова Татьяна Леонидовна

СОГЛАСОВАНИЕ РАСХОДНЫХ И ДОХОДНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ В БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЕ РОССИИ

08.00.10 — Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Орел - 2006

Работа выполнена в государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Орловский государственный технический университет»

Научный руководитель

доктор экономических наук, профессор Попова Людмила Владимировна

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Садков Виктор Георгиевич

кандидат экономических наук, доцент Провоторова Антонина Андреевна

Ведущая организация

Орловская региональная академия государственной службы

Защита состоится года в 12.00 часов на заседании

диссертационного совета Д 212.182.04 при Орловском государственном техническом университете в аудитории №212 по адресу: 302020, г. Орел, Наугорское шоссе, 29.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Орловского государственного технического университета.

Автореферат разослан __

/З'.СФ. 2006г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Трубина И.О.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Исторический опыт и практика формирования бюджетных систем в различных странах, в том числе в странах с развитой рыночной экономикой, свидетельствуют о разнообразии бюджетных моделей, так как их формирование осуществлялось под влиянием поиска оптимального взаимодействия между бюджетами разного уровня. В России этот процесс начался одновременно со становлением демократического государства и является одним из ключевых факторов экономического и политического развития страны.

В организации бюджетных отношений России за последнее десятилетие произошли существенные изменения: выделены четыре уровня в составе бюджетной системы РФ; определены новые принципы ее построения; проведена первая системная реформа межбюджетных отношений; разграничены бюджетные полномочия между органами власти разного уровня. Все это позволяет утверждать, что взаимоотношения между звеньями бюджетной системы Российской Федерации переведены в более рациональный режим функционирования.

Современная бюджетная система РФ обусловливает необходимость ее дальнейших преобразований, что связано с необходимостью более полной реализации Программы развития бюджетного федерализма в России и проведением реформы местного самоуправления.

Степень научной разработанности проблемы. Исследованием направлений развития бюджетных систем и проблем бюджетного федерализма занимаются многие российские и зарубежные ученые и специалисты-практики. Можно говорить о формировании научных школ в этой сфере. Так, трансформация отечественной бюджетной системы, существовавшей в условиях централизованного планового хозяйства, в новую, включающую несколько самостоятельных уровней бюджетов, исследована такими известными финансистами, как Игудин А.Г., Пансков

B.Г., Поляк Г.Б., Попова Л.В., Родионова В.М., Садков В.Г., Солянникова

C.П. и др. Общим вопросам федеративных отношений и региональной политики в России, среди которых содержится и анализ бюджетных

взаимоотношений, посвятили свои исследования Валентей С.Д., Лексин В.Н., Пыренков П.Б., Смирнягин Л.В., Умнова И.А., Шахрай С.А., Швецов А.Н. и др. Из зарубежных исследователей данной проблемы можно выделить работы Аткинса А., Блохлигера Х.-И., Валлих К., Масгрейва Р., Рефьюза Р., Стиглица Дж. Большой интерес представляют научные исследования Бетина О.В., Горегляда В.П., Васюниной Л^А., Дорониной Т.В., Замятиной Н.В., Пупенко Д.П., Сильченко В.В., Христенко В.Б., Ширяева. П., которые посвящены проблемам бюджетно-налоговых отношений в России.

Эти исследования посвящены отдельным вопросам функционирования бюджетной системы Российской Федерации, в частности: проблемам межбюджетных отношений, реформированию региональных и местных бюджетов, организации бюджетного процесса в условиях бюджетного федерализма и т.п. Однако комплексная исследовательская работа теоретических и практических проблем построения бюджетной системы России с учетом появления нижнего (поселенческого) уровня местного самоуправления на принципах бюджетного федерализма отсутствует.

Актуальность установления взаимовыгодных и эффективных отношений между бюджетами разных уровней, необходимость целостного исследования теоретических и практических вопросов формирования и функционирования бюджетной системы России в условиях становления бюджетного федерализма обусловили выбор темы, постановку проблемы и задач исследования.

Объектом исследования выступает бюджетная система Российской Федерации.

Предметом исследования являются экономические отношения, возникающие в процессе взаимодействия уровней бюджетной системы стран по поводу формирования, распределения, перераспределения и использования финансовых ресурсов.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке методических положений по согласованию и гармонизации расходных и доходных полномочий при соблюдении интересов всех субъектов бюджетного процесса путем обоснования комплекса мер оптимизации

структуры бюджетной системы РФ с учетом более полной реализации принципа самостоятельности бюджетов.

Цель исследования предполагает постановку и решение следующих

задач:

исследовать сущность бюджетного федерализма, определить его принципы и возможные модели реализации;

проанализировать механизм разграничения и распределения доходных и расходных полномочий;

оценить обеспеченность расходных полномочий субъектов РФ; предложить направления развития бюджетного менеджмента; разработать рекомендации по оптимизации механизма разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней и совершенствованию межбюджетных отношений в регионах России.

Область исследования соответствует п. 2.2. «Государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков», п.2.3. «Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике» специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит» паспорта специальностей ВАК Министерства образования России.

Теоретической и методологической основой исследования являются научные труды отечественных и зарубежных ученых-экономистов, посвященных проблемам формирования бюджетной системы, межбюджетных отношений, механизмам разграничения и распределения доходных и расходных полномочий, определения возможности реализации бюджетных полномочий.

В основу проведения диссертационного исследования положен системный подход как общенаучная методология с использованием методов сравнительного, экономико-статистического, индексного, графического анализа, логического обобщения.

Информационной базой исследования послужили официальные статистические данные Федеральной службы государственной статистики РФ, Территориального органа Федеральной службы государственной

статистики по Орловской области, материалы периодической экономической печати.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке концептуальной модели согласования расходных и доходных полномочий субъектов федерации и муниципалитетов путем системного разграничения функций органов управления административно-территориальных образований и в согласовании методики поддержки муниципальных образований на базе выявления их перспективных налоговых потенциалов..

Научная новизна подтверждена следующими научными результатами, выносимыми на защиту:

на основе обобщения различных теоретических взглядов отечественных и зарубежных научных исследований уточнено содержание бюджетного федерализма, определяющее его как организацию бюджетных отношений, с помощью которых, в условиях самостоятельности каждого бюджета, достигается баланс интересов субъектов межбюджетных отношений; установлено разграничение между понятиями «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения» (п. 2.2 Паспорта специальности 08.00. 10);

выявлены факторы, определяющие построение бюджетной системы федеративного государства в соответствии с разграничением функций государственного управления и местного самоуправления по уровням (п.2.3 Паспорта специальности 08. 00. 10);

дана классификация принципов бюджетной системы РФ в соответствии с их функциональным назначением (п. 2.5 Паспорта специальности 08. 00. 10);

обоснована необходимость законодательного закрепления принципов разграничения расходов и доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ, с обязательным включением в их состав принципа адекватности бюджетных расходов полномочиям, и принципа соразмерности финансовых ресурсов расходным полномочиям (п.2.5 Паспорта специальности 08. 00. 10);

определена степень обеспеченности расходных полномочий субъектов РФ бюджетными ресурсами, доказывающая необходимость закрепления адекватных доходных полномочий с целью сбалансированности уровней бюджетов (п. 2.3 Паспорта специальности 08. 00. 10);

предложены направления бюджетного менеджмента, позволяющие достичь согласования бюджетных доходов и расходов, и разработан механизм обоснования размеров объективно необходимой поддержки муниципальных образований (2.5 Паспорта специальности 08. 00. 10).

Практическая значимость исследования заключается в том, что рекомендации по оптимизации разграничения доходов и расходов между бюджетами разного уровня, повышению степени самостоятельности бюджетов, совершенствованию форм и методов финансовой поддержки территорий предназначены для широкого использования органами государственной власти и местного самоуправления на территории Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационной работы докладывались на всероссийских и международных научно-практических конференциях: «Экономическое созидание в регионе: проблемы и механизмы реализации» (г. Орел, 2002), Социально-экономическое развитие регионов» (г. Воронеж, 2004г.), «Экономический рост в России: перспективы и проблемы» (г. Орел, 2004 г.), «Компьютерные технологии при моделировании в управлении и экономике» (г. Харьков, 2005г.), «Проблемы формирования и реализации налоговой политики РФ в условиях рыночной экономики» (г. Курск, 2006).

Реализация результатов диссертационной работы. Результаты исследования апробированы и внедрены в работу бюджетного комитета Орловского областного Совета народных депутатов, управления финансовой и налоговой политики Орловской области.

Научные положения и выводы, сформулированные в работе, могут использоваться в учебном процессе для преподавания курсов «Финансы»,

«Бюджетная система»; в качестве методической базы для разработки согласования доходной и расходной части бюджетов.

Публикации. По результатам диссертационного исследования опубликовано 6 научных работ, общим объемом 6,5 п.л. (авторских 3,5 п.л.).

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, приложений. Содержание работы изложено на 226 страницах, включает 25 таблиц, 13 рисунков.

Во введении обоснована актуальность темы, определена степень разработанности проблемы, цель, задачи, объект и предмет диссертационного исследования, сформулированы положения, выносимые на защиту, раскрыта научная новизна и практическая значимость, представлены результаты апробации работы.

В первой главе диссертации «Концептуальные основы построения бюджетной системы федеративного государства» исследуются теоретические аспекты формирования и функционирования бюджетной системы федеративного государства, рассматривается содержание бюджетного федерализма, его принципы и современные модели, основы реформирования бюджетных отношений.

Во второй главе диссертации «Согласование доходных и расходных полномочий субъектов межбюджетных отношений» анализируется механизм разграничения и распределения полномочий и расходов, порядок и особенности разграничения доходов между бюджетами разных уровней, проведена оценка обеспеченности расходных полномочий субъектов РФ.

В третьей главе «Совершенствование функционирования и регулирования доходно-расходных полномочий участников бюджетного процесса» разработаны и обоснованы основные направления развития бюджетного менеджмента и бюджетного планирования; предложен механизм реализации бюджетного федерализма и межбюджетных отношений.

В заключение сформулированы основные теоретико-методические и практические выводы и предложения по совершенствованию межбюджетных отношений и бюджетного планирования.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ РАБОТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Уточнено содержание бюджетного федерализма; установлено разграничение между понятиями «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения».

В условиях строительства новой бюджетной системы России, в которой каждый бюджет должен быть самостоятельным и автономным, основой построения должен стать бюджетный федерализм.

По мнению автора, дальнейшее реформирование межбюджетных отношений в РФ необходимо продолжить в системе "разделения полномочий", которая повысит эффективность организации межбюджетных отношений и управления финансами регионов.

Несмотря на принятые в последнее время решения по совершенствованию межбюджетных отношений, отмечаются недоработки методологической базы теории бюджетного федерализма, в первую очередь, понятийного аппарата, который определял бы системное видение проблемы.

Важнейшей методологической проблемой является не однозначное трактование и понимание сущности и содержания базовых понятий «бюджетный федерализм», «межбюджетные отношения».

На основании анализа существующих точек зрения по поводу определения бюджетного федерализма автором даются определения понятий «бюджетный федерализм», «межбюджетные отношения».

На наш взгляд, бюджетный федерализм представлен такой организацией бюджетных отношений, с помощью которых в условиях самостоятельности каждого бюджета достигается сбалансированность субъектов межбюджетных отношений, органично сочетая фискальные интересы федерации с интересами ее субъектов.

Автор придерживается той точки зрения, согласно которой первичное разграничение полномочий, доходов и расходов между уровнями управления - это не часть межбюджетных отношений, а составляющая отношений между органам власти (бюджетный федерализм).

Межбюджетные отношения - это отношения внутри бюджетной системы страны, связанные с распределением и перераспределением доходов и расходов между бюджетами одного или разных уровней. Поэтому предлагается разграничить понятия «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм», а также принципы организации межбюджетных отношений и принципы бюджетного федерализма.

В диссертации приведена классификация моделей бюджетного федерализма, в соответствии с которой выделено два ее типа - американская и западно-европейская.

Изучение становления и развития российской модели бюджетного федерализма позволило сформулировать следующие выводы:

в результате проводимых экономических реформ Россия трансформировалась из унитарного государства в федеративное, а поэтому, возникла необходимость модернизации действовавшего на протяжении длительного периода времени порядка взаимоотношений между разными уровнями бюджетной системы;

не существует единого мнения по поводу определений бюджетного федерализма, межбюджетных отношений. По мнению автора, бюджетный федерализм — процесс регулирования отношений между органами власти различных уровней, основанный на четко сформулированных и законодательно закрепленных нормах, по поводу разграничения и распределения полномочий и ответственности между органами власти, соответствия финансовых ресурсов органов власти их полномочиям и ответственности, организации бюджетного регулирования.

Межбюджетные отношения — отношения между бюджетами разного уровня в ходе бюджетного процесса по поводу распределения и перераспределения средств из бюджетов вышестоящих уровней в нижестоящие бюджеты, из бюджетов одного уровня в порядке бюджетного регулирования в целях создания исходных условий для сбалансированности бюджетов каждого уровня;

в период реформирования межбюджетных отношений развиваются и совершенствуются формы бюджетного регулирования.

взаимодействие между регионами и муниципальными образованиями в сфере межбюджетных отношений с каждым годом становятся все более напряженными. Различия в степени бюджетной обеспеченности между муниципальными образованиями гораздо больше, чем между субъектами РФ

Проведенными исследованиями установлено, что в последние годы для достижения сбалансированности бюджетов субъектов РФ по доходам и расходам используются различные формы бюджетного регулирования, среди которых наиболее существенными являются трансферты.

2. Выявлены факторы, определяющие построение бюджетной системы федеративного государства в соответствии с разграничением функций государственного управления и местного самоуправления по уровням.

Современные государства имеют организационную структуру, которая характеризуется разными уровнями управления и различными формами существования государственных и административно-территориальных образований. Каждое государственное и муниципальное образование в качестве своей основной финансовой базы деятельности имеет бюджет и каждая страна мира состоит из множество бюджетов, совокупность которых образует бюджетную систему страны.

В результате исследования выявлены следующие признаки, характерные для бюджетной системы:

бюджетная система не является случайной совокупностью элементов. В нее нельзя механически включать субъекты, также действующие в бюджетной сфере, но подчиненные другим целям;

бюджетная система специфична. Ее специфика определяется особым характером ее составных элементов и тех отношений, которые складываются между ними. Сущность бюджетной системы обращена не только, и не столько, к сущности частного, составляющего элемента, сколько к взаимодействию элементов. В связи с этим следует отметить, что бюджетная система - это динамическая и управляемая система, деятельность

которой регулируется государственными и муниципальными органами власти.

Как показали теоретические исследования, построение бюджетной системы страны определяется рядом факторов, среди которых основными являются форма государственного устройства (федеративная или унитарная) и политический режим (демократический, тоталитарный, либерально -демократический и т.п.).

Уровни или звенья бюджетной системы зависят от наличия в стране разных уровней государственного и муниципального управления; каждое звено бюджетной системы соответствует своему уровню управления. В то же время одним из ведущих факторов в условиях трансформации бюджетной системы выступает разграничение функций государственного управления и местного самоуправления.

Укрепление федеративной государственности зависит от баланса интересов - федеративных, региональных и местных.

Проблема равенства (или неравенства) прав субъектов симметричной (асимметричной) федерации является одной из самых актуальных и трудноразрешимых.

Нередко решение данной проблемы сопровождается обострением политических и социальных противоречий и может даже приводить к изменениям в государственном устройстве страны.

Неопределенность вертикального распределения обуславливает необходимость наличия федеральных средств межбюджетного регулирования в ущерб собственным доходам территориальных бюджетов.

По нашему мнению, одним из критериев оценки действующей системы межбюджетных отношений является уровень и тенденции бюджетной асимметрии.

В настоящее время выявлены налогово-бюджетные асимметрии трех типов: по статусу субъектов Федерации, внестатусная (по разнице бюджетно-налоговых потенциалов), по налогоплательщикам (система льготного налогообложения) (таблица 1).

Таблица 1 - Динамика бюджетной асимметрии между субъектами Федерации по основным показателям ее оценки.

Асимметрия между

Показатели минимальным и максимальным значением средними значениями по 20 регионам с наименьшими и 20 по 20 регионам с наибольшими значениями

2000г. 2005г. темп роста, % 2000г. 2005г. темп роста. %

1 2 3 4 5 6 7

Удельный вес вклада каждого региона в общем объеме доходов 13,7 20,8 151,8 3,3 3,4 103,0

Доля бюджетных расходов региона в общей сумме расходов по стране 11.9 18,2 152,9 2,9 2,9 100,0

Душевые собственные бюджетные доходы

до корректировки на поправочный коэффициент бюджетных расходов - после корректировки 188 10,2 94 14,7 50,0 144,1 11,6 3,0 15,0 4,0 129,3 133,3

Душевые налоговые и неналоговые бюджетные доходы

до корректировки на поправочный коэффициент бюджетных расходов 89 65 73,0 8,1 10,8 133,3

- после корректировки 4,8 8,7 181,3 2,3 2,8 121,7

Душевые бюджетные расходы (с капиталовложениями) 23,8 31,3 131,5 5,6 6,8 121,4

Соотношение превышения бюджетных расходов над доходами к общей сумме бюджетных расходов региона в расчете на одного жителя 78,6 85,9 109,3 53,1 56,5 106,4

Степень зависимости территориальных бюджетов от безвозмездных перечислений 81,6 86,4 105,9 56,6 59,2 104,6

Доля (в%) расходов на капвложения в общем объеме бюджетных расходов каждого региона 24,6 31,1 126,4 12,8 13,3 103,9

Для комплексной оценки бюджетной асимметрии имело место ее увеличение.

Как показал анализ, при сопоставлении минимальных и максимальных значений душевых собственных доходов и душевых налоговых и неналоговых доходов снижение асимметрии отмечалось в связи с существенным повышением минимальных значений душевых собственных доходов, опередившим рост за этот же период максимальных значений этого показателя.

Обоснованную оценку бюджетной асимметрии обозначили сопоставление средних величин бюджетной обеспеченности по двадцати регионам с наименьшими и двадцати регионам с наибольшими значениями этого показателя, в связи с чем выявлена ориентация на финансовую помощь из вышестоящего бюджета для сокращения бюджетной асимметрии, а не наращивание собственного налогового потенциала на соответствующих территориях.

Теоретическим исследованием установлено, что введение принципов реального федерализма в сфере государственного устройства потребовало серьезной реформы бюджетной системы и межбюджетных отношений, которая существенным образом повлияла как на текущее состояние бюджетных отношений между органами государственной власти и управления различных уровней, так и на перспективы развития бюджетного федерализма в РФ в среднесрочной перспективе.

В результате уточнены полномочия различных уровней власти и управления, порядок их разграничения, исполнения и финансирования.

Исходя из вышеизложенного современная бюджетная система представлена следующими уровнями бюджетов, раскрывающая финансовые отношения между ними (рисунок 1).

Первый уровень — федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов

Поступление налогов по нормативам отчислений от

федеральных налогов

1

Финансовая помощь -дотации на

выравнивание бюджетной обеспеченности -фона финансовой поддержки субъектов РФ - фонд компенсаций -фонд софинанснровання социальных расходов -фонд регионального развития

фонд реформирования региональных финансов

Непосредственные расходы Федерального бюджета на территории субъект« РФ

- финансирование инвестиционных проектов, реализуемых на территории субъекта РФ; -капитальное строительство и ремонт объектов, текущих расходов на финансирование федеральных структур, расположенных на территории региона;

-финансирование мероприятий федеральных целевых программ, реализуемых на территории области.

Поступления федеральных налогов по установленным нормяти вам

Второй уровень - бюджеты субъектов РФ и бюджеты государственных внебюджетных фондов

I

Поступления федеральных и региональных

налогов по устаиовлеипым нормативам

Поступление налогов по нормативам отчислений от федеральных и региональных налогов

Финансовая

помощь - дотации; - субвенции; -субсидии.

I

Непосредственные расходы федерального и областного бюджетов

- финансирование мероприятий областных (региональных) целевых программ, реализуемых на территории

муниципального образования; -осуществление капитальных вложений

Третий уровень - местные бюджеты

1 Поступления федеральных, региональных и местных налогов по установленным нормативам Поступление налогов по нормативам отчисления от федеральных, региональных и местных налогов Финансовая помощь 1 Непосредственные расходы федерального. областного м

1 муниципального бюджетов

1

Четвертый уровень - бюджеты городских и сельских поселений

Рисунок 1- Финансовые взаимоотношения между уровнями бюджетной системы

3. Дана классификация принципов бюджетной системы РФ в соответствии с их функциональным назначением.

Бюджетная система любой страны строится в соответствии с определенными принципами. Эти принципы обусловлены, прежде всего, уровнем развития демократических начал в управлении страной.

Автор считает, что для обеспечения стабильного социально-экономического развития страны должны учитываться и соблюдаться принципы:

- единство общегосударственных интересов и интересов населения как основы сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

- сочетание централизации и децентрализации при разграничении бюджетно-налоговых полномочий; расходов и доходов, распределения и перераспределения последних в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;

- самостоятельность бюджетов и ответственности органов власти за сбалансированность бюджетов;

- активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

В диссертации отмечается, что правовые нормы, заложенные в Бюджетном кодексе РФ препятствуют реальной (а не декларируемой) самостоятельности. Самостоятельность бюджетов во многом определяется не только и даже не столько наличием собственных источников доходов бюджета каждого уровня, сколько размером и уровнем собственных доходов в объеме соответствующего бюджета. Однако, необходимого уровня собственных доходов, требующегося регионам и муниципальным образованиям для нормальной жизнедеятельности, Бюджетный кодекс РФ не гарантирует.

Проведя анализ норм бюджетного права, автор делает вывод, что представление принципов бюджетной системы РФ с полноценной

ориентацией на федеративную форму государственного устройства не достигнуто. Противоречия между декларируемыми принципами и конкретным их воплощением свидетельствуют о необходимости более тщательной и скрупулезной «проработки» не только самих принципов, но и механизмов их реализации.

4. Обоснована необходимость законодательного закрепления принципов разграничения расходов и доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ, с обязательным включением в их состав принципа адекватности бюджетных расходов полномочиям, и принципа соразмерности финансовых ресурсов расходным полномочиям.

Главной задачей разграничения полномочий в бюджетной сфере является четкое закрепление за каждым уровнем власти тех функций, все расходные (законодательные и исполнительные) полномочия по которым можно возложить на один и тот же уровень власти. Увеличение количества таких функций региональных и местных бюджетов без подкрепления источниками финансирования привело к образованию «нефинансируемых федеральных мандатов».

В настоящее время сложившаяся децентрализация расходных полномочий в бюджетной системе РФ достаточно высока. Так, за счет территориальных бюджетов финансируется около 70% общих расходов на народное хозяйство (преимущественно жилищно-коммунальное хозяйство, общественный транспорт, сельское хозяйство), 80% - на образование, 88% -на здравоохранение, 70% - на социальное обеспечение и т.д.

Расщепление между уровнями власти трех видов полномочий (полномочия по нормативному правовому регулированию, полномочия по обеспечению финансовыми средствами и полномочия по осуществлению расходов) может привести к конфликтам между уровнями власти (рисунок 2).

В результате анализа существующей системы разграничения расходных полномочий в работе делается вывод, что это система не свободна

от недостатков, среди которых основными являются нечеткость и нерациональность разграничения расходных полномочий между уровнями власти в РФ

Рисунок 2 - Расходные полномочия органов власти

В диссертации предлагаются организационные меры по разрешению проблемы нефинансируемых обязательств государства, среди которых — установление различных ограничений на принятие подобных обязательств в дальнейшем.

5. Определена степень обеспеченности расходных полномочий субъектов РФ бюджетными ресурсами, доказывающая необходимость закрепления адекватных доходных полномочий с целью сбалансированности уровней бюджетов.

На основе анализа и оценки расходных полномочий субъектов РФ установлено, что расширение с 2005 г. полномочий органов государственной власти субъектов РФ, усиление их ответственности за реализацию возложенных социальных обязательств, необходимо обеспечить территориальные власти реальными доходными источниками, создать условия для наращивания собственной налоговой базы.

Расчеты, приведенные в таблице 2, показывают несбалансированность консолидированного бюджета Орловской области вследствие изменения налогового законодательства. Анализ соотношения потерь и дополнительных

доходов консолидированного бюджета Орловской области вследствие изменения в бюджетном и налоговом законодательствах РФ показывает, что потери консолидированного бюджета области в 2005 г. составляют 139354 тыс. руб.

Таблица 2 - Соотношение потерь и дополнительных доходов территориального бюджета Орловской области в 2005г. вследствие изменения в бюджетном и

налоговом законодательствах РФ

Изменения в законодательстве Российской Федерации Потери, тыс. руб. Дополни тельные доходы, тыс. руб.

Передача 1 пункта ставки налога на прибыль организаций в бюджет субъекта РФ 37915

Передача части налоговых поступлений по акцизам на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 25% в региональный бюджет 3487

Индексация ставок на подакцизные товары 62000

Передача части налоговых поступлений при использовании специальных налоговых режимов налогообложения малого бизнеса 31436

Изменение порядка зачисления налога на игорный бизнес 20207

Отмена налога с продаж (с 01.01.2004 г.) 199567

Внесение изменений в главу 25 НК РФ «Налог на прибыль организаций», согласно которым расходами признаются обоснованные и документально подтвержденные затраты, осуществляемые налогоплательщиками 38232

Увеличение размеров имущественных и социальных вычетов при исчислении НДФЛ 56600

Итого потери (-), дополнительные доходы (+) 294399 155045

Всего 139354

Таким образом, на протяжении последних лет широкое

распространение получили «необеспеченные федеральные мандаты», что

говорит о низкой степени самостоятельности региональных и особенно местных органов власти в формировании своих бюджетных расходов.

6. Предложены направления бюджетного менеджмента, позволяющие достичь согласования бюджетных доходов и расходов.

Управление бюджетной системой осуществляется через бюджетный механизм и его элементы: бюджетное планирование и организацию, бюджетное регулирование и контроль. Именно использование элементов бюджетного механизма позволяет организовывать бюджетный процесс по составлению и исполнению бюджетов всех уровней.

По нашему мнению, таким приводом должен являться бюджетный менеджмент, который можно охарактеризовать как управление доходами и расходами бюджета территории, т.е. управление бюджетными ресурсами в процессе их формирования, распределения и перераспределения, а также использования (рисунок 3).

Рисунок 3 - Бюджетный менеджмент в субъекте РФ

Таким образом, бюджетный менеджмент — система программно-целевого управления бюджетами посредством бюджетного механизма с целью оптимизации доходов и расходов бюджета для обеспечения эффективного решения задач и функций органов власти территории.

С целью согласования доходных и расходных полномочий бюджетов, управления бюджетными ресурсами, в работе предложена методика оценки обеспеченности собственными доходами с корректировкой на коэффициент использования потенциала муниципального образования, ориентирующая на развитие доходной базы и обоснованное распределение финансовой поддержки, апробированная на материалах муниципальных образований Орловской области.

7. Разработан механизм реализации бюджетного федерализма и межбюджетных отношений.

В процессе исследования автором выявлены недостатки действующей в России системы взаимоотношений муниципалитетов с вышестоящими органами власти в области бюджетных прав и полномочий, доходов и расходов, к которым относятся:: высокая степень централизации налогово-бюджетных полномочий; перегруженность обязательствами, не обеспеченными соответствующими доходными источниками; излишняя регламентация процесса финансирования централизованно установленными нормами; до 80% налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов, что говорит о жесткой их зависимости от вышестоящих уровней государственной власти.

Успешное развитие межбюджетных отношений в РФ будет зависеть от возможности проводить на уровне субъект РФ — муниципальное образование самостоятельную бюджетно-налоговую политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разного уровня.

Муниципальные образования, сохранив за собой основную массу расходных обязательств, потеряли существенную часть налоговых поступлений, что привело к полной зависимости от федерального и регионального бюджетов. На наш взгляд, наименее проработанными

остаются вопросы депрессивности муниципальных образований, основы для их региональной поддержки. В рамках решения данного вопроса необходимо установить: критерии депрессивности муниципального образования; цели, задачи и экономические принципы государственной поддержки; строгую целевую направленность дополнительной поддержки их региональных бюджетов.

В связи с этим в работе предложен вариант расчета «отрицательных трансфертов» в региональный фонд финансовой поддержки поселений (таблица 3).

Таблица 3 - Расчет отрицательных трансфертов в региональный фонд

финансовой поддержки поселений

Показатели1 Единицы измерения Величина

Численность населения Орловской области чел. 883500

Налоговый потенциал местных бюджетов тыс. руб. 4817463

Душевой налоговый потенциал (ДНП) руб. 5452,7

Численность населения МО чел. 53600

Налоговый потенциал МО тыс. руб. 350030

Душевой налоговый потенциал МО (ДНП!) руб. 6530,4

Процент превышения ДНП! над ДНП % 20

Сумма отрицательного трансферта на душу населения руб. 431,1

Сумма отрицательного трансферта в фонд тыс. руб. 23107

1 Расчеты проведены на материалах г. Ливны

Автор считает необходимым предложить следующие направления совершенствования межбюджетных отношений:

закрепить за налогом на недвижимость и налогами на совокупные доходы статус местных налогов с передачей государственным местным органам власти полных налоговых полномочий;

в ближайшей перспективе: разделить общие ставки всех регулирующих федеральных и региональных налогов на федеральные, региональные и местные ставки (в отношении первых) и региональные и местные ставки (в отношении вторых). Такой подход должен сочетаться с порядком установления на формализованной основе долговременных дифференцированных гарантированных и стимулирующих нормативов отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов в региональные и местные бюджеты с целью выравнивания бюджетной обеспеченности территорий.

ОБЩИЕ ВЫВОДЫ

1. На основе анализа различных подходов к определению содержания «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения» установлено различие в их содержании, заключающееся в том, что бюджетный федерализм — это отношения по поводу разграничения доходных и расходных полномочий, а межбюджетные отношения возникают в процессе распределения и перераспределения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы с учетом их сбалансированности.

2. На основе исследования теоретических аспектов развития бюджетной системы выявлено, что основными факторами определяющими ее построение являются форма государственного устройства, политический режим и разграничения полномочий по ее уровням.

3. В результате исследования существующей системы разграничения расходных полномочий установлено, что эта система не лишена недостатков, среди которых основными являются нечеткость и нерациональность разграничения расходных полномочий между уровнями власти в РФ, в связи с чем предлагается организационно-экономическая система их разграничения.

4. В диссертационной работе предлагается схема разграничения налоговых полномочий на уровне субъект РФ - муниципальное образование, а также механизм «отрицательных трансфертов».

5. Результатом предлагаемых направлений бюджетного менеджмента является достижение согласования бюджетных доходов и расходов,

рациональное и эффективное использование бюджетных средств, осуществление контроля за бюджетными потоками

6. Разработан механизм реализации бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, позволяющий обеспечить более объективную поддержку муниципальных образований в субъектах федерации.

Основные публикации по теме диссертации

1. Давыдова Л.В., Федорова O.A., Рассолова Т.Л. Реформирование бюджетной системы в переходный период. ОрелГТУ, 2004,- 66 с. (4,1 п.л., авторских 1,5 п.л.).

2. Рассолова Т.Л. Оценка обеспеченности расходных полномочий субъектов РФ. //Система налогового менеджмента, учета, анализа и аудита в современном экономическом пространстве: Материалы науч.- практ. интернет конф.т.З- Орел: Орел ГТУ, 2005.-С. 15-20 (0,4 п.л.).

3. Рассолова Т.Л. Финансовые инструменты регулирования межбюджетных отношений в регионе. // Система налогового менеджмента, учета, анализа и аудита в современном экономическом пространстве: Материалы науч.- практ. интернет конф.т.З- Орел: Орел ГТУ, 2005.-С. 75-85 (0,7 п.л.).

4. Ткачева Т.Ю., Рассолова Т.Л. Проблемы формирования межбюджетных отношений в России. // Дайджест-Финансы.-2006.-№4 (136).-С. 13-15 (0,6 п.л., авторских 0,3 п.л.).

5. Давыдова Л.В., Ткачева Т.Ю, Рассолова Т.Л. Направления стимулирования экономической активности муниципальных образований. //Финансы и кредит.-2006.-№ 6.-С. 5-9 (0,6 п.л., авторских 0,3 п.л.).

6. Рассолова Т.Л. Развитие межбюджетных отношений на региональном уровне. //Финансы и кредит.-2006.-№ 19.-С. 7-10 (0,3 п.л).

Подписано к печати 15.09.2006г. Формат60x84 1/16. Печать офсетная. Объем 1,0 усл. П.л. Тираж 100 экз. Заказ № 85

Отпечатано с готового оригинал-макета на полиграфической базе Орловского государственного технического университета 302020, г. Орел, Наугорское шоссе, 29

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Рассолова, Татьяна Леонидовна

ВВЕДЕНИЕ

1 КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ПОСТРОЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА.

1.1 Теоретические аспекты формирования и функционирования бюджетной системы федеративного государства.

1.2 Современные модели бюджетного федерализма.

1.3 Концепция реформирования системы бюджетных отношений Российской Федерации.

2 СОГЛАСОВАНИЕ ДОХОДНЫХ И РАСХОДНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ СУБЪЕКТОВ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В УСЛОВИЯХ

БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА.

2.1 Принципы разграничения и распределения полномочий и расходов.

Ф 2.2 Порядок и особенности разграничения доходов между бюджетами разных уровней.

2.3 Оценка обеспеченности расходных полномочий субъектов РФ.

3 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И РЕГУЛИРОВАНИЯ ДОХОДНО-РАСХОДНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ УЧАСТНИКОВ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА.

3.1 Согласование расходных и доходных полномочий в функциях бюджетного менеджмента.

3.2 Бюджетное планирование и механизмы реализации бюджетного федерализма.

3.3 Формирование консолидированного бюджета региона и муниципальных образований.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Согласование расходных и доходных полномочий в бюджетной системе России"

Исторический опыт и практика формирования бюджетных систем в различных странах, в том числе в странах с развитой рыночной экономикой, свидетельствуют о разнообразии бюджетных моделей, так как их формирование осуществлялось под влиянием поиска оптимального взаимодействия между бюджетами разного уровня. В России этот процесс начался одновременно со становлением демократического государства и является одним из ключевых факторов экономического и политического развития страны.

В организации бюджетных отношений России за последнее десятилетие произошли существенные изменения: выделены четыре уровня в составе бюджетной системы РФ; определены новые принципы ее построения; проведена первая системная реформа межбюджетных отношений; разграничены бюджетные полномочия между органами власти разного уровня. Все это позволяет утверждать, что взаимоотношения между звеньями бюджетной системы Российской Федерации переведены в более рациональный режим функционирования.

Современная бюджетная система РФ обусловливает необходимость ее дальнейших преобразований, что связано с необходимостью более полной реализации Программы развития бюджетного федерализма в России и проведением реформы местного самоуправления.

Степень научной разработанности проблемы. Исследованием направлений развития бюджетных систем и проблем бюджетного федерализма занимаются многие российские и зарубежные ученые и специалисты-практики. Можно говорить о формировании научных школ в этой сфере. Так, трансформация отечественной бюджетной системы, существовавшей в условиях централизованного планового хозяйства, в новую, включающую несколько самостоятельных уровней бюджетов, исследована такими известными финансистами, как Игудин А.Г., Пансков

B.Г., Поляк Г.Б., Попова Л.В., Родионова В.М., Садков В.Г., Солянникова

C.П. - и др. Общим вопросам федеративных отношений и региональной политики в России, среди которых содержится и анализ бюджетных взаимоотношений, посвятили свои исследования Валентей С.Д., Лексин В.Н., Пыренков П.Б., Смирнягин Л.В., Умнова И.А., Шахрай С.А., Швецов А.Н. и др. Из зарубежных исследователей данной проблемы можно выделить работы Аткинса А., Блохлигера Х.-Й., Валлих К., Масгрейва Р., Рефьюза Р., Стиглица Дж. Большой интерес представляют научные исследования Бетина О.В., Горегляда В.П., Васюниной Л.А., Дорониной Т.В., Замятиной Н.В., Пупенко Д.П., Сильченко В.В., Христенко В.Б., Ширяева. П., которые посвящены проблемам бюджетно-налоговых отношений в России.

Эти исследования посвящены отдельным вопросам функционирования бюджетной системы Российской Федерации, в частности: проблемам межбюджетных отношений, реформированию региональных и местных бюджетов, организации бюджетного процесса в условиях бюджетного федерализма и т.п. Однако комплексная исследовательская работа теоретических и практических проблем построения бюджетной системы России с учетом появления нижнего (поселенческого) уровня местного самоуправления на принципах бюджетного федерализма отсутствует.

Актуальность установления взаимовыгодных и эффективных отношений между бюджетами разных уровней, необходимость целостного исследования теоретических и практических вопросов формирования и функционирования бюджетной системы России в условиях становления бюджетного федерализма обусловили выбор темы, постановку проблемы и задач исследования.

Объектом исследования выступает бюджетная система Российской Федерации.

Предметом исследования являются экономические отношения, возникающие в процессе взаимодействия уровней бюджетной системы стран по поводу формирования, распределения, перераспределения и использования финансовых ресурсов.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке методических положений по согласованию и гармонизации расходных и доходных полномочий при соблюдении интересов всех субъектов бюджетного процесса путем обоснования комплекса мер оптимизации структуры бюджетной системы РФ с учетом более полной реализации принципа самостоятельности бюджетов.

Цель исследования предполагает постановку и решение следующих задач: исследовать сущность бюджетного федерализма, определить его принципы и возможные модели реализации; проанализировать механизм разграничения и распределения доходных и расходных полномочий; оценить обеспеченность расходных полномочий субъектов РФ; предложить направления развития бюджетного менеджмента; разработать рекомендации по оптимизации механизма разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней и совершенствованию межбюджетных отношений в регионах России.

Область исследования соответствует п. 2.2. «Государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков», п.2.3. «Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике» специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит» паспорта специальностей ВАК Министерства образования России.

Теоретической и методологической основой исследования являются научные труды отечественных и зарубежных ученых-экономистов, посвященных проблемам формирования бюджетной системы, межбюджетных отношений, механизмам разграничения и распределения доходных и расходных полномочий, определения возможности реализации бюджетных полномочий.

В основу проведения диссертационного исследования положен системный подход как общенаучная методология с использованием методов сравнительного, экономико-статистического, индексного, графического анализа, логического обобщения.

Информационной базой исследования послужили официальные статистические данные Федеральной службы государственной статистики РФ, Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Орловской области, материалы периодической экономической печати.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке концептуальной модели согласования расходных и доходных полномочий субъектов федерации и муниципалитетов путем системного разграничения функций органов управления административно-территориальных образований и в согласовании методики поддержки муниципальных образований на базе выявления их перспективных налоговых потенциалов.

Научная новизна подтверждена следующими научными результатами, выносимыми на защиту: на основе обобщения различных теоретических взглядов отечественных и зарубежных научных исследований уточнено содержание бюджетного федерализма, определяющее его как организацию бюджетных отношений, с помощью которых, в условиях самостоятельности каждого бюджета, достигается баланс интересов субъектов межбюджетных отношений; установлено разграничение между понятиями «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения» (п. 2.2 Паспорта специальности 08. 00. 10); выявлены факторы, определяющие построение бюджетной системы федеративного государства в соответствии с разграничением функций государственного управления и местного самоуправления по уровням (п.2.3 Паспорта специальности 08. 00. 10); дана классификация принципов бюджетной системы РФ в соответствии с их функциональным назначением (п. 2.5 Паспорта специальности 08. 00. 10); обоснована необходимость законодательного закрепления принципов разграничения расходов и доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ, с обязательным включением в их состав принципа адекватности бюджетных расходов полномочиям, и принципа соразмерности финансовых ресурсов расходным полномочиям (п.2.5 Паспорта специальности 08. 00. 10); определена степень обеспеченности расходных полномочий субъектов РФ бюджетными ресурсами, доказывающая необходимость закрепления адекватных доходных полномочий с целью сбалансированности уровней бюджетов (п. 2.3 Паспорта специальности 08. 00. 10); предложены направления бюджетного менеджмента, позволяющие достичь согласования бюджетных доходов и расходов, и разработан механизм обоснования размеров объективно необходимой поддержки муниципальных образований (2.5 Паспорта специальности 08. 00. 10).

Практическая значимость исследования заключается в том, что рекомендации по оптимизации разграничения доходов и расходов между бюджетами разного уровня, повышению степени самостоятельности бюджетов, совершенствованию форм и методов финансовой поддержки территорий предназначены для широкого использования органами государственной власти и местного самоуправления на территории Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационной работы докладывались на всероссийских и международных научно-практических конференциях: «Экономическое созидание в регионе: проблемы и механизмы реализации» (г. Орел, 2002), Социально-экономическое развитие регионов» (г. Воронеж, 2004г.), «Экономический рост в России: перспективы и проблемы» (г. Орел, 2004 г.), «Компьютерные технологии при моделировании в управлении и экономике» (г. Харьков, 2005г.), «Проблемы формирования и реализации налоговой политики РФ в условиях рыночной экономики» (г. Курск, 2006).

Реализация результатов диссертационной работы. Результаты исследования апробированы и внедрены в работу бюджетного комитета

Орловского областного Совета народных депутатов, управления финансовой и налоговой политики Орловской области.

Научные положения и выводы, сформулированные в работе, могут использоваться в учебном процессе для преподавания курсов «Финансы», «Бюджетная система»; в качестве методической базы для разработки согласования доходной и расходной части бюджетов.

Публикации. По результатам диссертационного исследования опубликовано 6 научных работ, общим объемом 6,5 п.л. (авторских 3,5 п.л.).

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, приложений. Содержание работы изложено на 226 страницах, включает 25 таблиц, 13 рисунков.