РАЗВИТИЕ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "РАЗВИТИЕ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

/ -з&я

На правах рукописи

ВАСИНА Ольга Владимировна

РАЗВИТИЕ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 08.00.10 -финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2005

Работа выполнена на кафедре конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научным руководитель:

доктор экономических наук, профессор Быстряков Александр Яковлевич

Официальные онноиенты:

доктор экономических наук, профессор Швецов Александр Николаевич

Ведущая организация: Тульский государственный университет

Защита состоится 30 сентября 2005 года в 14-00 часов на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д 502 006 05 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, проспект Вернадского, 84, 1-й учебный корпус, ауд. 2252.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки РАГС (1-йучебный корпус, каб.914).

Автореферат разослан 31 августа 2005 года.

Ученый секретарь

кандидат экономических наук Пуиеико Дарья Павловна

диссертационного совета

Р.А, Чванов

1.0ЕЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность диссертационного исследования определяется необходимостью разработки и реализации комплекса мер по совершенствованию управления муниципальными финансами и эффективности государственного финансового воздействия.

Общественные преобразования, произошедшие в России за последние годы, обострили интерес к осмыслению природы местного самоуправления, его роли в управлении государством. И это не случайно. Развитие местного самоуправления является необходимым условием построения сбалансированной системы территориального управления и формирования государства. Облеченное реальной властью местное самоуправление стимул ирует повышение деловой активности населения муниципального образования и через мобилизацию местных ресурсов способствует эффективности функционирования региональной экономики.

В то же время система финансового обеспечения местного самоуправления, еще не сформирована окончательно и подвергается активной критике со стороны органов местного самоуправления, субъектов федерации, федерального центра. Очевидно, что без определения и закрепления принципов, обеспечивающих финансовую состоятельность, ни о каком практическом самоуправлении в решении вопросов местного значения и обеспечении общественных потребностей говорить не приходится

Объективной потребностью формируемой финансовой системы является определение принципов, способных обеспечить эффективность механизмов формирования и использования муниципальных финансовых ресурсов. Решение научных и практических задач в этой области во многом зависит от понимания сущности местного самоуправления, определяющей специфическую роль, функции и структуру местных финансов. Это и обуславливает проведение их комплексного анализа с целью определения приоритетных средств и методов развития.

Степень разработанности проблемы. Рассмотрению различных аспектов функционирования государственных и муниципальных финансов, их роли в социально-экономическом развитии общества посвящены исследования отечественных ученых таких, как А.М.Александров, Д.А.Алахвердян, Л.Г.Баранов, В.Т.Баринов, С.И.Берлин, А.М.Бирман, В.Е.Боголепов, А.Я .Быстря ков, Л.Л.Велихов, В.П.Горегляд, В.В.Глущепко, Л.А-Дробозина, А.А.Замотаев, Н,М.КоркуновГА.Г.Кули кип, В.Н.Лекснн,-

ЦНБ МСХА фонд на^ой ^итерауры

Ю.ИЛюбимцев, И.Д.Мацкуляк, В.Г.Пансков, Е.В.Пономаренко, Л.М.Поздняков, Г.Б.Поляк, Б. Е, Пеньков, В.Н.Сумароков, В.В. Таболин, В.Б,Христенко, А.Н.Швецов, М.И. Якдиев и др.

Большой интерес представляют выполненные в Российской академии государственной службы при Президенте РФ диссертационные исследования З.С.Андиевой, Т.В.Дорониной, В.В.Сильченко, И.Л.Львова, Е.В.Николаенко.

В тоже время, материалы выполненных научных исследований не дают окончательных и бесспорных рекомендаций. Изменения действующего законодательства, практические наработки определяют необходимость и актуальность дальнейших исследований по рассматриваемой тематике для научного обоснования концепции развития финансового обеспечения местного самоуправления. Этим и обусловлен выбор объекта и предмета, темы, цели и задач.

Целью исследования является определение важных направлений в развитии системы финансового обеспечения местного самоуправления.

Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач:

— исследовать и систематизировать теоретические основы финансового обеспечения местного самоуправления;

— уточнить экономическое содержание терминов местные и муниципальные финансы;

— обобщить зарубежный опыт формирования и функционирования муниципальных финансовых систем для определения возможностей его использования в России;

— определить ключевые проблемы финансового обеспечения местного самоуправления; , -

— обосновать рекомендации по совершенствованию системы муниципальных финансов, адекватные условиям проводимых в Российской Федерации административных реформ.

Объектом исследования являются институты местного самоуправления в Российской Федерации и зарубежных странах.

Предметом исследования выступают финансово-экономические отношения, возникающие в процессе формирования местных финансов.

Методология исследования. В диссертационной работе применялись общенаучные методы познания: системный подход к процессам развития, диалектический метод изучения экономической сущности предмета исследования и форм ее проявления, логический анализ, обобщения. Ис-

пользованы методы сравнительного, факторного и финансового анализа, эконом и ко-математические и статистические методы исследования.

Н аучн о-метод о л отческую основу диссертационного исследования составили труды ведущих ученых и специалистов в области государственных и муниципальных финансов. В работе использованы законодательные акты Российской Федерации, правовые документы по бюджету, налогам, инструкции и методические рекомендации Министерства финансов Российской Федерации, материалы научных конференций и периодических изданий, информационной сети Internet.

В качестве источников статистической информации были использованы данные Международного валютного фонда, Министерства финансов Российской Федерации, Государственного комитета по статистике Российской Федерации и регионального уровня, материалы органов местного самоуправления Тульской области.

Научные результаты исследования и их новизна, полученные лично актором, обусловлены достижением поставленных целей и применением комплексного анализа организации муниципальных финансов. В этом аспекте автором:

- уточнено экономическое содержание и сущностные особенности понятий «местные финансы» и «муниципальные финансы». А именно: а) определено, что понятие местные финансы более широко, чем «муниципальные финансы» определяет систему финансовых отношений на территории муниципалитетов. К местным финансам помимо муниципальных финансов, включающим средства местных бюджетов, можно отнести средства организаций, используемые на социальное развитие территорий, средства самообложения граждан, плату за услуги муниципальных предприятий;

6} посредством анализа структуры и функций муниципальные финансы определены как часть государственных финансов, делегированных на основании разграничения прав ведения, использование которых предоставлено органам местного самоуправления;

в) в состав муниципальных финансов предложено включать кредиторскую задолженность, которая фактически является источником покрытия дефицита местных бюджетов;

- обобщены вопросы преемственности теоретических основ, исторического и практического опыта в организации местного самоуправления. Доказано, что самостоятельность местного самоуправления не означает его отделения от органов государственной власти, а лишь определяет

наличие функций, финансовое обеспечение исполнения которых связано с возможностью самостоятельного использования передаваемых ресурсов;

- обобщен зарубежный опыт финансового обеспечения местного самоуправления. Определено, что зависимость от центральных органов власти является определяющим фактором отличий в организации муниципальных финансов зарубежных стран. На примере Германии и США, стран с классическими моделями кооперативного и конкурентного федерализма, показано, что распределение местных расходов, минимизация функций центрального правительства, бюджетное самофинансирование местных органов являются следствием способности потребителей общественных услуг к перемещению. Это делает возможным выбор потребителями оптимального набора услуг, создает конкуренцию среди местных властей и стимулирует эффективное использование финансовых ресурсов;

- выделены основные факторы, определяющие особенности организации муниципальных финансов в России в последние годы. К ним следует отнести: формальные полномочия органов местного самоуправления по формированию доходной частя бюджетов; расходные полномочия, основанные на принципах «негативного» регулирования; изначальная бюджетная несбалансированность и устойчивые тенденции к превышению расходов муниципальных бюджетов над доходами, рост долговых обязательств; неурегулированность отношении с органами местного самоуправления, как полноценными субъектами межбюджетных отношений;

- аргументирована взаимосвязь приоритетных направлений развития финансового обеспечения местного самоуправления и совершенствования управления муниципальными финансами. В их числе: повышение эффективности муниципальных финансов и контроль за расходами, применение среднесрочного финансового планирования, совершенствование системы управления долгом и введение стандартов учета и отчетности по методу «начислений».

Проведенные исследования позволили сформулировать следующие положения и выводы, выносимые автором на защиту;

—обоснование необходимости концептуального подхода к исследованию финансов местных органов власти, предполагающего, что развитие финансового обеспечения местного самоуправления должно осуществляться на основе объединения функций и их финансового обеспечения, а так же преемственности исторических, теоретических и методологических основ;

—определение проблем методологического и методического характера, противоречий нормативно-правовой базы, организации и практики формирования местных бюджетов обусловивших фактическую передачу управления муниципальными финансами субъектам федерации;

—обоснование ключевых направлений развития системы финансового обеспечения местного самоуправления. Л именно:

1) обеспечение расходных потребностей муниципальных образований посредством применения формализованных методик распределения денежных средств через фонды финансовой поддержки;

2) формирование заинтересованности и ответственности органов местного самоуправления за эффективность муниципальной бюджетной политики посредством организации бюджетного процесса, ориентированного на достижение конкретных результатов. Использование в качестве стимулов для достижения приоритетных на региональном уровне целей ряда фондов: муниципального развития, софинансировання социальных расходов, компенсации и реформирования муниципальных финансов.

Теоретическая и практическая значимость результата диссертационного исследования состоит в том, что разработанные в нем предложения могут быть применены в работе исполнительных и законодательных органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправлении, занимающихся организацией бюджетного процесса и межбюджетных отношений и будут способствовать повышению эффективности управления муниципальными финансами.

Апробация результатов исследовании осуществлена в практической деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления Тульской области, на Второй международно-практической конференции «Проблемы экономики и информатизации образования», г.Тула, 2005год, проблемной группе кафедры конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте РФ. По теме исследования опубликованы 3 работы общим объемом 4,0 печатных листа.

Логика исследования и структура. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Содержание работы 160 страницах машинописного текста и включает 18 аналитических таблиц и 4 рисунка.

П.ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, определяется объект, предмет, цель н задачи исследования, изложено содержание основных положений, выносимых на защиту, их научная новизна, практическая значимость полученных результатов.

В первой главе «Методологическое обоснование финансового обеспечении местного самоуправлении» выделены определения и трактовки основных понятий, используемых при рассмотрении темы исследования. Автором определены функции и структура муниципальных финансов , проведен анализ теорий местного самоуправления.

Методологические основы финансового обеспечения местного самоуправления исследуются исходя из следующих основных позиций:

во-первых, развитие муниципальных финансов основывается на историческом и методологическом опыте;

во-вторых, финансовая самостоятельность местного самоуправления имеет относительный характер.

в-третьих, муниципальное управление является формой местного государственного управления;

На основе проведенных автором исследований сформулировано утверждение, что следование общественной теории самоуправления, отраженное в Конституции России, не означает фактического отделения местного самоуправление от системы государственной власти, а предполагает наличие на местном уровне функций, финансовое обеспечение которых связано с использованием передаваемых ресурсов.

Этот вывод обоснован исследованием общетеоретических основ местного самоуправления, которое как дополнение к существующим государственным структурам стало складываться еще в эпоху феодализма. Оно отражало стремление различных групп к дележу власти между собой. В первой половине XIX века сторонники теории свободной общины доказывали, что управление общинными делами по существу своему отличается от государственного управления, общины являются отделенными от государства юридическими лицами и всякое незаконное вмешательство государства в дела общины - нарушение ее прав. Так же, как и теория свободной общины, общественная теория самоуправления исходила из противопоставления государства и общества, признавала свободы осуществления своих задач местными сообществами и союзами, выдвигала в качестве ха-

рактсрных признаков местного самоуправления его негосударственный и преимущественно хозяйственный характер деятельности

Однако, практика показала, что органы самоуправления получив свои полномочия от государства осуществляли функции, носящие не только частно -правовой, но и публичный характер. Попытки представителей общественной теории составить список дел, подведомственных органам местного самоуправления по существу отличающихся от дел государственного управления, лишь подтвердили, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных поскольку многие из них - такие как сбор налогов, организация здравоохранительных и образовательных заведений, являются общими. Таким образом, в процессе эволюции основной идеей местного самоуправления стала государственная теория, согласно которой самоуправление является формой организации местного государственного управления осуществляемого не правительственными чиновниками, а при участии местных жителей

Существование самоуправления в СССР так же признавалось с точки зрения государственной теории управления. Органы местного самоуправления были основаны на административно-территориальной базе сверхцентрализованного государства, где муниципалитеты являлись инструментами проведения государственной политики. Местное самоуправление фактически представляло собой нижнее звено вертикали государственно-унитарного управления, имея все признаю! самоуправления, а именно представительные органы- Советы народных депутатов и местные бюджеты.

Диссертантом отмечено, что финансовое положение органов местного самоуправления зависит от следующих факторов:

- экономической мощности государства в цепом и всей совокупности объектов хозяйствования на территории муниципалитетов;

- объема и степени использования бюджетных прав и прав по самообложению.

Многие важные черты ныне действующей организационной структуры муниципальных образований определили организационные особенности прежней системы управления: тесно привязанная к существующему административно-территориальному устройству система размещения производительных сил, многозвенная сеть объектов социальной инфраструктуры стратифицированных по зонам и видам обслуживания. Административные районы по-прежнему являются основной единицей административно-территориального устройства Российской Федерации и подавляю-

щее большинство (около 80%) районов являются муниципальными образованиями. В тоже время на базе административно-территориальных районов сформированы всего лишь 12% общего числа муниципальных образований. Это означает, что схема развития и размещения производительных сил и выросшая на ее основе система расселения, размещение н работа учреждений социальной сферы по прежнему привязана к административно территориальному устройству более чем к муниципальному.

Проведенные в работе исследования экономического содержания терминов «местные финансы» и «муниципальные финансы» позволили определить, что функции муниципальных и государственных финансов отличаются спецификой задач управления, которые реализуются на местном уровне с учетом сложившейся и нормативно-закрепленной системы распределения полномочий и ответственности. Муниципальные финансы представляют собой регулируемую законодательством систему экономических отношений по перераспределению и соответствующему использованию национального дохода с учетом функций и полномочий муниципальных органов самоуправления. По своему материальному и экономическому содержанию муниципальные финансы - это целевые фонды денежных средств в совокупности представляющие финансовые ресурсы страны. Таким образом, муниципальные финансы являются сложнейшим комплексом отношений, организуемых государством, а финансовая самостоятельность местных органов управления формируется и обеспечивается государственным регулированием перераспределения финансовых ресурсов.

В то же время, «местные финансы» являются территориально отграниченной частью государственных финансов и представляют более широкий спектр финансовых отношений, в том числе: с гражданами посредством самообложения; с муниципальными предприятиями, посредством платежей по услугам и с прочими хозяйствующими субъектами, направляющими средства на развитие социальной инфраструктуры территории. Экономическое содержание понятия «местные финансы» включает показатели не отражаемые в бюджетах муниципальных образований.

Самостоятельность, являясь основной чертой местного самоуправления, фактически, носит относительный характер. В большинстве развитых стран ее степень определяется применением вариантов модернизированной государственной теории самоуправления. Исследования возложенных на местные органы полномочий местных органов развитых странах с кооперативной и конкурентной моделями федерализма, (Германии и США), подтвердили гипотезу, что функции и расходные полномочия, возложен-

ные на местный уровень власти существенно варьируются. Различия в организации муниципальных финансов обусловлены особенностями регулирования отношений как между муниципалитетами так и с вышестоящими властями. Распределение расходов зависит не столько от финансовых отношений, сколько от внешних условий и целей, а именно: а) от предоставленной компетенции и возложенных обязанностей, б) от «местных потребностей» в) от структуры отраслей местного хозяйства.

В странах континентального и смешанного права (Франция, Германия), где государство берет на себя все бремя проблем и ответственности, получил распространение принцип «негативного регулирования» полномочий местных органов и права местных органов обуславливаются остаточным свободным пространством, по закону не предоставленным государственным органам.

В США, как и во многих англосаксонских странах, где местные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных полномочий, утвердился принцип "позитивного регулирова-нияпредусматривающий подробное перечисление прав и обязанностей местных органов. Американская модель конкурентного бюджетного федерализма характеризуется минимизацией перераспределительных функций центра. Способность потребителя перемещаться из одного места в другое создает в США конкуренцию среди местных властей и рынок общественных услуг, предоставляемых местными органами, действует на практике эффективно, поскольку конкуренция среди различных городов делает возможным для потребителей выбор их оптимального набора. Федерация, штаты и муниципалитеты имеют собственные "непересекающиеся" налоги и даже автономные налоговые службы. Основными момегггами являются: бюджетное самофинансирование штатов и система федеральных целевых программ. Отчислений от федеральных налогов в бюджеты штатов нет. Финансовая помощь распределяется в основном в виде целевых субвенций по формулам и исходя из общенациональных приоритетов.

Реальная способность регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность в интересах местного населения предполагает обеспечение финансовой состоятельности местных органов власти. Проведенные исследования подтвердили гипотезу об относительной финансовой самостоятельности местных органов. Соискатель отмечает, что в экономически развитых странах в распоряжении органов местной власти находится значительный объем финансовых средств, и доля местных бюджетов колеблется от 20 до 40% консолидированного бюджета. Набор доходных источников

ограничен. Различаются и уровни налоговых доходов местных бюджетов. Среди доходных источников обычно доминирует один или два налоговых источника. Британские колонии, США, Канада используют налоги на недвижимость (в США они составляют 28,4% доходов местных бюджетов). Европейские страны больше используют подоходные налоги (в местных бюджетах Германии- налоги на доходы и прибыль составляют 41,6% и налог на товары и услуги 22,6%). При этом в Германии "подоходные" налоги включают национальные налоги на доходы физических лиц и прибыль корпорации. В качестве основных принципов закрепления налоговых доходов за муниципальным уровнем выделены: прозрачность для налогоплательщика, достаточность, кроме того, налоговое бремя не должно экспортироваться в другие муниципалитеты. Межбюджетные трансферты, субсидни и дотации из государственных бюджетов составляют значительную долю в местных бюджетах (в США-25-35%, в Германии, Японии, Дании-40-45%) и достаточно часто местные бюджеты получают помощь на оплату долговых обязательств. При этом центральные правительства осуществляют на местах контроль финансовой дисциплины и стимулируют эффективное управление.

Таким образом, местные органы наделяются своими полномочиями государством. Эти, эти полномочия имеют своим источником государственную власть и обеспечиваются за счет государственных финансовых ресурсов, что подтверждает бессмысленность категоричного противопоставления государства и местного самоуправления и определяет высокую степень ответственности органов государственной власти за формирование средств самоуправления.

Во второй главе «Развитие системы финансового обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации» исследуются механизмы межбюджетного регулирования в условиях действующей в России концепции финансового обеспечения местного самоуправления и решаются задачи определения приоритетных направлений развития муниципальных финансов в рамках проводимых реформ.

Проведенные исследования позволили сформулировать вывод, что основной проблемой муниципальных финансов в России стало отсутствие преемственности исторического и теоретического опыта в развитии местного самоуправления и кардинальный переход от высокоцентрализованной к конкурентной, по сути, модели федеративных отношений.

В то же время, финансовая система России сформирована на теоретической н практической основе единой бюджетной системы СССР, в которой определялнсь индивидуальные пропорции распределения налоговых и неналоговых доходов на осуществление заранее согласованных расходов. Идея наделения муниципалитетов собственной налоговой базой и системой местных налогов для исполнения возложенных полномочий в практике не была частью общей концепции преобразований. Доля местных налогов и собственных доходов в течение ряда лет была незначительна и финансовое обеспечение возложенных полномочий целиком определялось решениями субфедеральных и федеральных органов власти (таблица 1). Формальное отделение местных органов от системы органов государственной власти в России обусловил и тот факт, что на местном уровне обеспечивалось исполнение большинства конституционных государственных гарантий. Муниципалитетами осуществлялось 57% всех расходов консолидированного бюджета на образование, 21% расходов на социальную политику, 43% расходов на здравоохранение и 94 % расходов на жилищно-коммунальное хозяйство.

Таблица 1 ■ Структура доходов местных бюджетов

Доходы 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Налоговые доходы, асе го 59.9 60.6 63,7 69,7 6 К, 2 61,5 53.2 52 52

В том числе:

НДС 7,1 7,5 7,9 6.8 5,3 0 0 0 0

Налогна прибыль 11.5 9.3 9.1 14.6 1X5 16,7 10,9 9,6 17

Подоходный налог 17,0 18.2 18.4 16.6 16.8 21,1 23,3 23.8 20,8

Налог на имущество 9.2 8,9 10.0 7,8 6,2 6.7 7,1 ад 5,3

Налог с продаж _ 0 2,8 2,9 2.8 г5 2.4 0.2

Единый №ыюг на ймененный доход _ 1,3 1.5 2 3,5 0.9 2.6

Местные налоги 7,7 8.7 11,2 13.4 14,9 5,1 3,1 4.1 1.3

Неналоговые доходы 2,4 2,2 3,7 3.6 3,5 4.3 6.0 5.4 6,3

Финансовая гюмошь м безвозмездные перечисления 37,6 37,0 32,3 26,7 28,3 34,2 40,5 41.7 40,7

Дол л «собственных» доходов в общем объеме доходов муниципалитетов 23,8 22,3 24,9 27.6 27,5 18.9 18,7 18.4 13,2

Источник: данные Минфина России, расчеты автора. Под «собственными» до-

ходами муниципалитетов в таблице следует понимать сумму поступлений от налогов на имущество, налога с продаж, местных налогов (включая земельный налог) и неналоговых доходов.

В большинстве субъектов на местные органы возложен максимум указанных полномочий (таблица 2).

Таблица 2 - Распределение местных бюджетов но доли расходов в консолидированном бюджете субъекта Российской Федерации

Доля рциколоп местных Схо.м- ЖСТОа Н КО£|СО-<НД|Г|ЧМкШ110М Г>к>'г*сте с*<">ы.'кта Филеры |ин ЖКХ Обрздоншис Злрая к фмэ культ оохраиенме ическая ура Социальная политика

2001 П 1 1 1 1 I 1 | 2004 I 2003 1

До 20% 2 0 3 1 О 0 3 1 5 16 14 18

21-49 % 2 3 0 0 0 3 и 20 33 33 30 27

.10.79* 11 7 16 14 и 65 65 «4 41 30 34 31

80-100% 71 76 «7 71 74 72 3 1 1 7 8 10

Источник: данные Минфина России, расчеты автора

Примечание: В выборке не учитывались данные ¿.Москва, Санкт-Петербург, Чеченской республики,

В работе обоснован вывод, что существенным фактором, определяющим неэффективность организации муниципальных финансов и ограничение самостоятельности местных органов власти является отсутствие формализованных методик межбюджетных отношений на субфедеральном уровне. Статус местных органов, как полноценных участников межбюджетных отношений не урегулирован: не определенны минимальные бюджетные расходы, отсутствуют федеральные минимальные социальные стандарты.

Вывод подтвержден результатами анализа практического опыта организации межбюджетных отношений на примере нескольких регионов. Так в Приморском крае применялись рекомендованные Минфином еще 2000 году методики на основе расчета налогового потенциала и расходных полномочий территорий, В Калужской области для определения минимальной бюджетной обеспеченности применялась система социальных норм.

В Тульской области для обеспечения сбалансированности минимальных местных бюджетов использовалась методика, основанная на распределении доходов консолидированного бюджета области и выравнивании среднедушевых доходов без учета наличия бюджетной сети в муниципальных образованиях и минимального объема расходов на ее содержание,

а так же других индивидуальных особенностей территории. Проведенный анализ позволил сделать вывод, что законодательно установленный порядок существенно ущемлял права муниципалитетов. Вывод подтвержден исследованиями среднедушевой бюджетной обеспеченности в различных муниципальных образованиях, фактических расходов местных бюджетов, собственных доходов муниципальных образований и кредиторской задолженности в динамике по годам.

Соискателем отмечено, что применение методологического подхода на основе выравнивания среднедушевых доходов в принципе возможно, но только для выравнивания бюджетной обеспеченности выше минимума необходимых бюджетных расходов.

В работе показано, что нестабильность доходов, неопределенность межбюджетных отношений, несоответствие между расходными обязательствами и финансовыми средствами муниципалитетов определили одну из основных тенденцией последних лет - рост бюджетных дефицитов и как следствие, необходимость привлечения дополнительных финансовых источников (таблица 3).

Таблица 3- Дефицит местных бюджетов н источники его финансирования (млрд. руб.)

Статьи <5 *>•» ♦ ст\"ж''Год ы 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Всего доходов 324,2 434,1 561,4 707,7 835.4 1048.1

Всего расходов J23.S 460.6 576.S 728.2 862.7 1045,9

Дефи цит/п рофн ннт 0,4 -6,5 -15,2 -20,4 •27,3 +2,17

Источи и кк финансирования

Изменение остатков средств (иолжетов -52 -10,5 3,1 -1,8 -3,8 -24

Ценные бучагн -0.3 0,4 0,0 0,5 1,8 3

Бюджетные ссуды 2,9 13.6 7.8 13.1 ] 1.0 1.4

К рели™ банков U/a 1,0 1.6 3.5 8.8 4.5

Другие источники Н/д 4,5 2,7 5.1 9,4 14.3

Источник: данные Минфина России, расчеты автора.

Примечание. Под «другими источниками» финансирования бюджетного дефицита подразумеваются поступления от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности и иные поступления. Профицит местных бюджетов в 2004 году стал следствием профицита местных бюджетов Уральского округа на сулшу ¡8 млрд.рублей.

Низкую активность региональных и местных органов власти в сфере муниципальных заимствований предопределили:

- жесткие нормы федерального законодательства по регулированию государственного и муниципального долга;

— неготовность региональных и местных властей к проведению «ры ночных» заимствований;

- потребность в финансировании инфраструктуры при наличии больших объемов условных обязательств

— низкая кредитоспособность муниципалитетов при нестабильности межбюджетных потоков.

Существующая практика недофинансирования и необъективное планирование местных бюджетов, стали факторами роста кредиторской задолженности. Проведенные исследования показали, что действующий «кассовый» принцип учета исполнения бюджетов стимулирует наращивание кредиторской задолженности, так как задержка в оплате по договорам создает видимость «сбалансированности» бюджета текущего года. Проведенный анализ отчетных данных муниципальных образований Тульской области подтвердил, что кредиторская задолженность существенно влияла на параметры фактического бюджетного дефицита. Ее сумма достигала 30% доходов консолидированного бюджета муниципальных образований.

В действующем бюджетном законодательстве нет определения понятия «кредиторской задолженности» и норм, напрямую регулирующих вопросы, с ней связанные. Соискатель полагает, что недофинансирование осуществленных расходов, которые и составляют кредиторскую задолженность, является таким же способом покрытия бюджетного дефицита, как и привлечение заимствований, а кредиторская задолженность является частью муниципальных финансов. Это в целом согласуется и с мировой практикой, включающей кредиторскую задолженность в понятие внутреннего долга.

Таким образом, проведенные исследования позволили сформулировать вывод, что в действительности местные бюджеты формируются органами государственной власти и за счет государственных средств и ни о какой финансовой самостоятельности местного самоуправления говорить не приходится. Это и определило понятие сущностного содержания муни-

ципальных финансов как части государственных финансов, право использования которой предоставлено органам местного самоуправления.

Обобщение проблематики и практического опыта финансового обеспечения местного самоуправления позволило выделить важнейшие направления развития муниципальных финансов в рамках проводимой в России административной реформы. Диссертантом сформулирован вывод, что задача закрепления достаточных налоговых доходных источников в условиях действующего налогово-бюджетного законодательства осложняется неравномерностью экономической базы, налогового потенциала муниципалитетов и отсутствием существенных налогов на жителей. В работе отмечено, что на сегодняшний день база и ставки местных налогов недостаточно существенны для местных бюджетов. В условиях вводимого с 2006 года законодательства муниципальные образования поселенческого уровня, на территории которых пет крупных предприятий, окажутся в сложной финансовой ситуации.

Налоговый и Бюджетный кодексы закрепляют несоответствие сумм налоговых и неналоговых поступлений объему расходных обязательств местных бюджетов:

- статьей 56 Бюджетного кодекса предусмотрено зачисление в бюджеты субъектов РФ транспортного налога по нормативу 100%. Между тем, Федеральным законом № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» транспортное обслуживание населения в поселениях, муниципальных районах и городских округах возложено на органы местного самоуправления. Было бы вполне логично разделить транспортный налог между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами в зависимости от вида перевозок (внутри муниципальные и меж муниципальные);

- статьей 61.1 Бюджетного кодекса предусмотрено зачисление в бюджеты муниципальных районов неналоговых доходов за выдачу ордера на квартиру и за выдачу разрешения на распространение наружной рекламы. Федеральным законом № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» соответствующие вопросы относятся к полномочиям поселений. Было бы логично и связанные с этим доходы передать поселениям;

- статья 50 Федерального закона № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрещает муниципальным образованиям иметь в собственности нежилые помещения и требует осуществить их приватизацию. Предполагается, что

арендная плата будет компенсирована налогом на имущество соответствующих организаций. Однако этот доходный источник является региональным и будет зачисляться в бюджеты субъектов РФ.

Тем самым из местных бюджетов изымаются существенные источники собственных доходов, что не согласуется с провозглашенными задачами укрепления финансовой самостоятельности местного самоуправления. Налоговый и Бюджетный кодексы практически лишают муниципалитеты возможности получения дополнительных доходов. Средства самообложения не смогут стать значимыми для местных бюджетов, а действующий порядок уплаты налога на доходы физических лиц по месту работы, а не месту жительства не формирует заинтересованность населения в деятельности муниципалитетов.

Жесткая «бюджетная вертикаль» управления муниципальными финансами, выстраиваемая практически на всех стадиях бюджетного процесса и главенствующая роль процессов регулирования и выравнивания, существенно усложняют развитие финансовой самостоятельности органов местного самоуправления. Система закрепления на федеральном уровне минимума доходных источников предопределяет на региональном уровне проведение ряда корректировок, а выстраиваемая система межбюджстных отношений должна будет решить сложнейшую проблему учета реальных функции, объема, ассортимента бюджетных услуг, особенности и условия каждого из муниципальных образований.

В работе аргументировано, что в этих условиях ключевыми направлениями развития финансового обеспечения местного самоуправления должны стать, прежде всего: во-первых, формирование состоятельности органов местного самоуправления посредством развития финансово-экономических механизмов взаимодействия субфедеральных и местных бюджетов; во вторых, обеспечение эффективности бюджетных расходов посредством реформирования бюджетного процесса, оптимизации бюджетной сферы и управления бюджетными средствами.

Исследования нормативно-правовой базы, регулирующей межбюджетные отношения, инструментов межбюджетного регулирования позволили определить, что на субфедеральные органы государственного управления возложен максимум полномочий по организации взаимоотношений с местными бюджетами. Это, в условиях неопределенности критериев минимальных бюджетных расходов, отсутствия в действующем законодательстве федеральных стандартов и норм, нерешенных вопросов практики

организации межбюджетных отношений, представляется достаточно проблематичным и высоко конфликтным,

В работе определено, что обеспечение сбалансированности местных бюджетов может быть достигнуто посредством формализации бюджетного выравнивания и предоставления средств из фондов финансовой поддержки (таблица 4) и решения проблем неплатежеспособности муниципальных образований, обусловленных кредиторской задолженностью.

Таблица4 -Различия схем бюджетного выравнивания

Действующая схема Предлагаемая схема

Отсутствие критериев Законодательно установленные критерии (формула)

«Расчетный дефицит» Бюджетная обеспеченность на 1 человека

Отчетные (плановые) доходы и расколы («прямой счет») Индексы налогового потенциала и бюджетных расходов (формулы)

Согласование ^«пр нем») бюджетов Сверка исходных данных

Изменения при рассмотрении Запрет па изменения

Для устранения искажений местных бюджетов, связанных с креди-

торской задолженностью прошлых лет диссертантом предложено, использовать средства фонда реформирования муниципальных финансов. Расходование средств фонда в этих целях предложено осуществлять в следующей последовательности:

1. проведение инвентаризации расчетов и кредиторской задолженности бюджетных организаций;

, 2. выделение оправданной и неоправданной, просроченной и нспро-сроченной кредиторской задолженности, кредиторской задолженности по бюджетным и внебюджетным средствам;

3. анализ и определение первоочередных направлений финансирования;

4. утверждение перечня получателей;

5. заключение соглашений с получателями по порядку и условиям проведения расчетов;

6. контроль за отражением финансовых операций, связанных с погашением задолженности и взаимной задолженности предприятий.

В рамках развития финансовой системы местного самоуправления, обеспечение соответствия ресурсов и обязательств фактически является полумерой и недостаточно для обеспечения сбалансированности местного

бюджета в долгосрочной перспективе. В исследовании в отдельный блок, как метод обеспечения эффективности бюджетных расходов, выделена организация бюджетного процесса на основе широко применяемой в мировой практике концепции "бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования", которая станет стимулом для реалистичных бюджетных проектировок. При этом автор исходит из того, что основной проблемной задачей в формировании стимулов к обеспечению эффективности бюджетных расходов является определение, что является результатами финансирования, их измерение и сопоставление с суммой затрат. Критерии эффективности требуют точных данных о стоимости ресурсов и методах измерения конечного результата. Одним из инструментов государственного регулирования в этом направлении могли бы стать минимальные социальные стандарты и их финансовые нормативы, но в действующем федеральном бюджетном законодательстве понятие минимальных социальных стандартов отсутствует.

В работе отмечено, что для обеспечения эффективного использования бюджетных средств, предотвращения возникновения и накопления задолженности необходимо иметь возможность отслеживать исполнение бюджетных обязательств на каждом этапе расходования средств. В связи с этим выделено особое значение использования в финансовой отчетности и бюджетном учете метода начислений. Это обеспечит измерение и учет потоков бюджетной задолженности и неплатежей, кредиторской задолженности бюджетных организаций, включение их в явном виде в параметр «расходы бюджета» и не позволит искусственно занижать дефицит бюджета, как это происходит в настоящее время.

Инструментами обеспечения эффективности бюджетных расходов и формирования институциональной среды, способствующей оптимальному экономическому поведению муниципалитетов в работе определены формируемые в составе бюджета субъекта Российской Федерации фонды муниципального развития, со финансирования социальных расходов, компенсаций и реформирования муниципальных финансов. Выделены основные принципы предоставления субсидий из фонда муниципального развития:

— соответствие целей и задач приоритетам среднесрочной программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации в части поддержки социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований;

осуществление целевой поддержки капитальных вложений в социальную и инженерную инфраструктуру на условиях «»финансирования из бюджетов муниципальных образований;

осуществление мониторинга, контроля и оценки эффективности расходования средств.

Возможности применения, в качестве инструмента обеспечения эффективности бюджетных расходов, фонда софинансирования определены применением уровня софинансирования расходов. Чем выше он будет, тем выше будет и заинтересованность органов местного самоуправления следовать стандартам и приоритетам региональной бюджетной политики, В качестве подобных стандартов в соискателем выделены: объем финансирования приоритетных видов расходов и количественные показатели, отражающие предоставляемые бюджетные услуги.

Стимулировать эффективность бюджетных расходов смогут и нормативы подушевого финансирования, используемые при распределении средств из фонда компенсаций, соблюдение которых будет одним из показателей эффективности бюджетных расходов.

В качестве критериев эффективности бюджетных расходов при выделении средств из фонда реформирования муниципальных финансов предложены:

— совершенствование бюджета и бюджетного процесса путем повышения обоснованности и точности бюджетного планирования, сокращения количества пересмотров параметров бюджета, обеспечения прозрачности бюджетного процесса;

— совершенствование управления муниципальным долгом: организация учета совокупного муниципального долга; соблюдение параметров дефицита бюджета, долговой нагрузки, предельного объема расходов на обслуживание муниципального долга;

— повышение качества управления муниципальной собственностью за счет разработки и реализации среднесрочной стратегии управления; разработки к применения критериев оценки эффективности управления и использования муниципальной собственности.

Исхода из вышеуказанного, автор делает вывод, что органам власти субъектов Российской Федерации на сегодняшний день фактически переданы нерешенные на федеральном уровне проблемы определения и обеспечения минимальных расходов местных бюджетов. В ситуации, когда доходы муниципалитетов формируются за счет долей совместных налогов, трансфертов именно региональные органы власти будут определять размер

муниципального бюджета. Следовательно, не имеет смысла предоставление муниципалитетам больших расходных полномочий. Это в целом, позволяет охарактеризовать формируемую финансовую систему как систему не местного, а регионального самоуправления и подтверждает значимость формализации межбюджетных отношений в рамках целостной и согласованной системы перераспределения государственных финансов, обеспечивающей равный доступ граждан к общественным услугам.

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования и формулируются его результаты.

В приложении к диссертации представлены данные, на основании которых осуществлялись расчеты и проводился анализ.

Основные положения диссертационного исследования изложены в следующих публикациях автора:

1. Васина О.В. Сбалансированность местных бюджетов как ключевой фактор финансовой состоятельности органов местного самоуправ-ления.-Тула: ЗАО «Гриф и К», 2004. -2,12 п.л.

2. Васина О.В. Развитие механизмов финансово-экономического обеспечения самостоятельности местного самоуправ ления.-Тула: ЗАО «Гриф н К», 2005.-1,75 пл.

3. Васина О.В. Приоритетные направления развития системы финансового обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации. // Проблемы экономики и информатизации образования. Вторая международно-практическая конференция: Сборник статей и тезисов. — Тула, 2005. -0,13 п.л.

Автореферат диссертации на соискание ученой степепи кандидата экономических наук.

Васина Ольга Владимировна

Тема диссертационного исследования Развитие финансового обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор Быстряков Александр Яковлевич

Изготовление орнгинал-макета Васина Ольга Владимировна

Подписано в печать 30 августа 2005 г. Тираж 80 экз. Усл. 1,5 п.л.

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации,

Отпечатано в ЗАО «Гриф и К» Заказ № 2276. г.Тула, ул.Октябрьская, 81-а.