Развитие государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Развитие государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества"

005014319

На правах рукописи

ЦЫРЕНОВА Ирина Цыреновиа

РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ИМУЩЕСТВА

Специальность: 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2012

005014319

Диссертация выполнена на кафедре экономики и финансов общественного сектора в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Зарубин Вадим Николаевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Дадашев Алихан Заграбович

кандидат экономических наук Уманец Олег Петрович

Ведущая организация: ФБУ «Государственный научно-

исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации» (НИИ СП)

Защита состоится 30 марта 2012 года в 12.00 на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д 504.001.07 при ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606,

Россия, Москва, проспект Вернадского, 84, коріте 1, ауд. №_.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Автореферат разослан 29 февраля 2012 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета ^ ї В.М. Яковлев

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью повышения эффективности использования государственного имущества, важнейшим системным элементом управления которым выступает государственный финансовый контроль.

Количество предприятий государственного сектора в последние годы уменьшается, но уровень прямого участия государства в экономике, особенно в отдельных ее секторах, остается весьма значительным. В настоящее время усиливается тенденция переноса акцента имущественной политики государства с приватизации на управление государственной собственностью. В структуре доходов федерального бюджета от использования государственной собственности основную долю составляют доходы от возобновляемых источников, т.е. от использования государственного имущества. Это повышает значение финансового контроля в данной сфере, однако его специфика пока еще недостаточно отражена в теории и практике государственного контроля.

Совершенствование государственного финансового контроля в использовании государственного имущества должно способствовать качественному изменению модели управления государственной собственностью, развитию эффективного стратегического и оперативного управления сложными государственными имущественными комплексами. Это повышает требования к методологической, методической и правовой базе государственного финансового контроля, его организационной структуре и определяет теоретическую и практическую значимость диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Теоретические, правовые и методологические проблемы финансового контроля затрагивались в работах многих отечественных ученых: И.А. Белобжецкого, В.В. Бурцева, А .Я. Быстрякова, Э.А. Вознесенского, Е.Ю. Грачевой, А.З. Дадашева, Ю.А. Данилевского, Л.А. Дробозиной, В.А. Жукова, Е.А. Кочерина, С.Е. Лариной, М.В. Мельник, A.C. Наринского, Л.Н. Овсянникова, С.П. Опенышева, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, Н.Д. Погосяна, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, C.B. Степашина, Н.С. Столярова, С.О. Шохина, В.И. Шлейни-кова, Л.Я. Хориной и др.

Непосредственно проблемы управления государственным имуществом рассматривались в исследованиях Л.И. Абалкина, С.Б. Авдашевой, В.В. Бан-дурина, Т.И. Безденежных, Ю.Б. Винслава, В.И. Кошкина, В.Ю. Кузнецова,

Д.С. Львова, Ю.С. Осипова, A.A. Пороховского, В.В. Радаева, А.Д. Радыгина, Л.Г. Ходова, Ю.М. Швыркова и др.

Среди зарубежных ученых проблемам финансового контроля посвящены работы Р. Адамса, А. Аренса, Л. Бернстайна, Р. Доджа, Д. Ирвина, Дж. Лоббека.

Перспективы развития финансового контроля, которые реализуются путем внедрения современных форм и методов контроля, в том числе и аудита эффективности государственных средств, нашли отражение в работах С.А. Агапцова, Ю.М. Воронина, С.Н. Рябухина, А.Н. Саунина, E.H. Синевой и др.

Вместе с тем, несмотря на обширную теоретико-методологическую базу в области финансового контроля, многие вопросы теоретического и практического характера государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества остаются нерешенными. В современных работах основное внимание акцентируется на контроле бюджетных ресурсов. Требуют уточнения методические подходы при проведении контрольных мероприятий в сфере управления государственной собственностью, что позволит повысить эффективность использования государственного имущества.

Актуальность и недостаточная степень разработанности изучаемой проблемы обусловили выбор темы, цель и задачи диссертационного исследования.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических подходов и практических аспектов совершенствования государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества в современных экономических условиях.

Достижение данной цели предполагает решение следующих задач:

- исследовать теоретические аспекты сущности и места государственного финансового контроля в сфере управления государственным имуществом и уточнить содержание понятия «государственный финансовый контроль» с учетом существующих в современной научной литературе определений;

- выделить институциональные особенности организации государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества в Российской Федерации;

- уточнить механизм государственного финансового контроля в сфере управления государственной собственностью;

- рассмотреть прикладные аспекты аудита эффективности использования федерального имущества;

- раскрыть основные направления совершенствования системы государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества;

- сформулировать предложения по дополнению методики проведения финансового контроля в сфере использования государственного имущества.

Объектом исследования выступают институты государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества.

Предметом исследования являются организационно-экономические отношения, возникающие при проведении государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества на праве хозяйственного ведения и оперативного управления.

Область исследования диссертационной работы соответствует требованиям паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08.00.10 -финансы, денежное обращение и кредит, а именно п. 2.22 «Институциональные основы развития государственного финансового мониторинга и контроля».

Теоретические и методологические основы исследования составили научные положения, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных ученых в области теории государственных финансов и финансового контроля, его развития в современных экономических условиях. Методология исследования базируется на диалектическом методе познания социально-экономических процессов, принципах системного подхода, логического, структурно-функционального анализа, методах сравнения. В рамках системного подхода предмет исследования рассматривается одновременно и как самостоятельная целостная величина, и как подсистема более общей системы управления и регулирования. Для анализа статистических данных и систематизации полученных результатов применялся метод группировок (табличный).

Информационной базой исследования являются нормативно-правовые акты Российской Федерации, регулирующие вопросы государственного финансового контроля, статистические и аналитические материалы Правительства Российской Федерации, Федерального Собрания, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации, Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, результаты проверок Счетной палаты Российской Федерации, методические рекомендации по финансовому контролю, разработанные государственными органами, наделенными функциями государственного финансового контроля, материалы конференций,

монографических исследований, информационно-аналитические статьи, опубликованные в научной и периодической печати, интернет-ресурсы.

Основные научные результаты, полученные лично автором, и их научная новизна состоят в следующем:

- сформулировано авторское определение государственного финансового контроля на основе сравнения подходов к определению его содержания (надзорный, функциональный, институциональный и управленческо-организационный), под которым понимаются экономические отношения по поводу контроля формирования и эффективного использования в соответствии с законом государственных финансовых ресурсов и государственной собственности в процессе деятельности контрольных органов; уточнена роль и значимость государственного финансового контроля как инструмента повышения эффективности управления государственным имуществом в современных условиях;

- раскрыт механизм финансового контроля за государственной собственностью в Российской Федерации, понимаемый как совокупность элементов, с помощью которых осуществляется упорядочение финансовых отношений в этой сфере управления и включающий: нормативно-правовые и распорядительные акты, устанавливающие порядок использования объектов государственной собственности; общественные отношения субъектов, их права и обязанности в сфере управления государственной собственностью; строгую отчетность по реализации установленных прав и обязанностей, определяющих правила поведения субъектов отношений в сфере управления государственной собственностью; систему информационного обмена; порядок взаимодействия институтов государственного финансового контроля;

- обоснованы предложения по методическому обеспечению проведения аудита эффективности использования государственного имущества в части уточнения критериев эффективности (критерии экономичности, продуктивности, результативности); предложено сопровождать процесс контроля эффективности управления государственным имуществом расчетом системы сбалансированных показателей, характеризующих движение и состояние основных и оборотных фондов, а также динамики стоимости предприятия;

- предложены меры по совершенствованию финансового контроля в сфере управления государственным имуществом, включающие: разработку стратегического плана использования государственного имущества; совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей отношения в процессе использования объектов государственной собственности; проведение

стоимостной инвентаризации и оценки объектов государственной собственности в условиях рыночного ценообразования;

- дополнена методика проведения финансового контроля в сфере использования государственного имущества положениями, раскрывающими подготовку осуществления контрольных мероприятий в унитарных предприятиях, учреждениях, открытых акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью с государственным участием, состояние системы управления федеральной недвижимостью и процесса приватизации.

Теоретическая значимость полученных научных результатов заключается в возможности формирования обоснованных предложений по развитию государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества.

Практическая значимость результатов исследования состоит в том, что сформулированные выводы и рекомендации могут быть применены при разработке проектов федеральных законов Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, методических документов Счетной палаты Российской Федерации, определяющих порядок проведения государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации докладывались и обсуждались на III Международной научно-практической конференции «От кризиса к росту: стратегия инновационного развития» (РАГС, Москва, 2009 г.); на VIII Международном научном форуме «Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность» (СЗАГС, Санкт-Петербург, 2010 г.); на Международной конференции «Устойчивое развитие в условиях глобализации: реализация стратегии ЮНЕСКО на вторую половину Декады ООН по образованию для устойчивого развития (2010-2015)» (РАГС, Москва, 2010 г.).

Публикации но теме диссертации. Основные выводы и предложения по рассматриваемым в диссертации проблемам нашли отражение в 5 опубликованных работах автора общим объемом 1,9 п.л., в том числе 2 публикациях в журналах, включенных в перечень ВАК Минобрнауки Российской Федерации.

Структура диссертации определяется общей концепцией, целью и задачами, логикой исследования. Диссертация включает введение, три главы, содержащие 8 параграфов, заключение, список использованных источников и литературы, приложение.

Ее содержание раскрывается в следующей последовательности.

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества

1.1. Государственный финансовый контроль в системе управления государственным имуществом

1.2. Модели развития государственного финансового контроля за рубежом

Глава 2. Особенности государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества в Российской Федерации

2.1. Организация и институциональная специфика государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества в Российской Федерации

2.2. Формирование механизма финансового контроля за государственной собственностью в современных условиях России

2.3. Прикладные аспекты аудита эффективности использования федерального имущества

Глава 3. Направления развития государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества

3.1. Совершенствование государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества

3.2. Финансовый контроль эффективности процесса управления государственным имуществом

3.3. Методические подходы к проведению финансового контроля в сфере использования государственного имущества

Заключение

Список использованных источников и литературы

Приложение

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Уточнение теоретико-методологических представлений о сущности и роли государственного финансового контроля в сфере управления государственным имуществом.

За последние двадцать лет в России произошли существенные перемены в экономических отношениях. Единую общегосударственную собственность сменила многоукладная экономика, базирующаяся на государственной, муниципальной, коллективной и частной собственности, образовались фондовый рынок и рынок капиталов, рыночные регуляторы проникли во все сферы и звенья экономики, что сказалось на полноте охвата контрольными мероприятиями финансовых ресурсов и материальных цен-

ностей государства. В этих условиях в стране возникла объективная необходимость осуществления по опыту других развитых стран двух видов финансового контроля: государственного и негосударственного.

Финансовый контроль есть практическое воплощение объективно присущей финансам как экономической категории контрольной функции.

Понятие государственного финансового контроля до сих пор не закреплено в российском законодательстве, в трудах отечественных ученых также нет единого подхода к его определению. При этом организация эффективной системы государственного финансового контроля в сфере управления государственным имуществом требует прежде всего теоретически обоснованного общего определения государственного финансового контроля, конкретизации его целей и роли в отношении государственной собственности, хотя количество государственных предприятий за последние годы имеет тенденцию к сокращению (см. табл. 1).

Таблица 1.

Динамика численности государственных предприятий в 1995-2009 г.г.

тыс. ед.1

1995 2000 2004 2005 2006 2007 2008 2009

322 151 159 160 149 142 135 130

В диссертации рассмотрены надзорный, функциональный, институциональный и управленческо-организационный подходы к определению сущности государственного финансового контроля. На основе изучения теоретических разработок сформулировано авторское определение понятия «государственный финансовый контроль», под которым подразумеваются экономические отношения по поводу контроля формирования и эффективного использования в соответствии с законом государственных финансовых ресурсов и государственной собственности в процессе деятельности контрольных органов. Объективной причиной дискуссионности теоретических положений в отношении государственного финансового контроля является сложность познания самой сущности экономической категории «финансы», ее распределительной и контрольной функций, а также недостаточная теоретическая проработанность проблем государственного финансового контроля в рыночных условиях.

'Составлено автором на основе данных Федеральной службы государственной статистики. Электронный адрес: http://www.gks.ru.

Целью государственного финансового контроля является обеспечение законности, целесообразности и эффективности использования государственных финансовых ресурсов и государственной собственности, а также предупреждение финансовых преступлений и правонарушений.

Соответственно в качестве отдельного объекта государственного финансового контроля выделяют государственную собственность. Понятие «государственное имущество» входит в более широкое понятие «государственная собственность».

В диссертации сформулирована цель государственного финансового контроля в сфере управления государственной собственностью как обеспечение соответствия содержания имущественных отношений в сфере управления государственной собственностью задачам финансовой политики государства.

В контексте цели диссертационного исследования в работе выделены основные задачи государственного финансового контроля в сфере управления государственной собственностью: 1) организация и осуществление контроля за целевым расходованием бюджетных средств, выделяемых по объектам государственной собственности; 2) определение эффективности использования федеральной собственности; 3) контроль законности использования объектов государственной собственности; 4) оценка эффективности деятельности государственных органов, ответственных за управление государственной собственностью; 5) контроль полноты и достоверности финансовой отчетности предприятий с государственным участием; 6) выявление злоупотреблений в процессе оборота объектов государственной собственности; 7) эффективность использования объектов государственной собственности, предоставляемых организациям различных форм собственности; 8) предварительный финансовый контроль всех законодательных актов, нормы которых затрагивают отношения в сфере государственной собственности; 9) обеспечение интересов государства при проведении процедуры банкротства.

Место и роль управления государственной собственностью определяется, на наш взгляд, следующими характеристиками:

во-первых, государственное управление - это конкретный вид деятельности, имеющий функциональную и компетенционную специфику, оно является прерогативой специально уполномоченных государственных органов исполнительной власти;

во-вторых, в основе данной деятельности лежит исполнение нормативных правовых актов, так как управление государственной собственно-

стью можно обозначить как деятельность исполнительно-распорядительного характера;

в-третьих, государственное управление - это подзаконная деятельность, осуществляемая на основе законодательных актов, то есть она является вторичной по отношению к законодательной деятельности.

Исходя из сущности государственного управления, сформирована система функций государственного управления, реализуемых, в том числе и в сфере управления государственной собственностью, которая включает две их группы: (см. рис. 1)

а) функции, влияющие на объекты управления;

б) функции управления, реализуемые в отношении самой системы управления.

Рис. 1. Функции управления государственной собственностью

Из рисунка 1 видно, что государственный финансовый контроль нужно рассматривать как функцию государственного управленій. При этом, финансовый контроль относится как к группе функций, влияющих на объекты управления, так и к функциям, которые реализуются в отношении самой системы управления.

К функциям, влияющим на объекты управления, относятся:

- функция прогнозирования, которая в отношении объектов государственной собственности имеет первоочередное значение, т.к. позволяет получить представление о развитии того или иного процесса как результата принятого решения;

- функция планирования, позволяющая определить необходимые ресурсы для осуществления того или иного процесса. В отношении управления государственной собственностью эта функция проявляется, например, в формировании планов приватизации государственного имущества;

- функция регулирования, подразумевающая установление общих требований к государственной управленческой деятельности;

- контроль, позволяющий обеспечить соответствие действий субъектов управления требованиям нормативных правовых актов. Это может быть административный и, конечно, финансовый контроль.

К функциям управления, реализуемым в отношении самой системы управления, относятся:

- организационная функция, подразумевающая формирование системы государственных органов, осуществляющих управление государственной собственностью;

- координирующая функция, обеспечивающая согласованность деятельности всех государственных органов;

- контрольная, обеспечивающая соответствие действий субъектов управления требованиям нормативных правовых актов. В ней также можно выделить финансовый контроль.

Таким образом, финансовый контроль можно рассматривать как функцию управления государственной собственностью.

В диссертации исследуется вопрос о классификации объектов государственного имущества через призму доходов федерального бюджета от имущества, находящегося в государственной собственности.

Доходы федерального бюджета от использования имущества, которое находится в государственной собственности, можно разделить на две группы в зависимости: 1) от характера имущества и 2) от вида их источников. Группу доходов в зависимости от характера имущества образуют регулярные поступления от использования государственного имущества (возобновляемые источники). Другая группа объединяет поступления, имеющие единовременное происхождение, которые не могут быть возобновлены ввиду перехода прав собственности от государства к другим юридическим и физическим лицам после его продажи, в том числе в рамках приватизации (невозобновляемые источники).

Как показывает выполненный в работе анализ, можно утверждать, что доминирующими являются доходы от использования государственного имущества, то есть от возобновляемых источников (см. табл. 2).

Таблица 2.

Соотношение доходов федерального бюджета от приватизации и доходов от возобновляемых источников в 2000-2010 г.г.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

возобновляемые источники (млн.руб.) 23245 29242 363624 41261 50249 56103 69173 80332 176267 131849 69729

доходы от приватизации (млн.руб.) 27163 10308 10449 94077 70548 41254 24726 25429 12395 4544 18677

итого 50413 39550 374073 135338 120797 97357 93899 105761 188662 136393 88406

Значительные объемы доходов из возобновляемых источников обуславливают необходимость совершенствования управления государственным имуществом.

В процессе управления государственной собственностью присутствуют два основополагающих аспекта:

1) учет объектов государственного имущества;

2) контроль за использованием объектов государственного имущества (в том числе и финансовый).

Государственный финансовый контроль в сфере использования государственного имущества является необходимым инструментом управления государственной собственностью.

Отсутствие единых классификационных признаков сдерживает дальнейшее развитие теории и практики государственного финансового контроля. На основе анализа видов государственного финансового контроля обосновано, что важные сущностные стороны государственного финансового контроля находят свое отражение в его типизации.

Предложена классификация государственного финансового контроля по следующим классификационным признакам:

доставлено автором па основании данных федеральных законов «Об исполнении федерального бюджета» за 2000-2009 гг.; Отчета об исполнении федерального бюджета на 1 января 2011 года. Электронный ресурс: http://vvww.roskazna.ru.

1. по отношению к ветвям государственной власти: контроль, осуществляемый законодательными (представительными) органами государственной власти как непосредственно, так и через специально созданные органы (Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации); контроль, осуществляемый органами исполнительной власти;

2. по отношению к уровням системы государственной власти - финансовый контроль, осуществляемый федеральными органами государственной власти, и финансовый контроль, осуществляемый органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

3. по содержанию - бюджетный, налоговый, таможенный, валютный, страховой, денежно-кредитный и другие виды финансового контроля, осуществляемого уполномоченными органами в пределах своей компетенции;

4. по источникам используемой информации государственный финансовый контроль подразделяется на документальный и фактический. Источниками документального контроля служат: первичные документы, регистры бухгалтерского учета, бухгалтерская, статистическая отчетность, плановая, нормативная документация. Фактический контроль представляет собой изучение фактического состояния проверяемого объекта по данным их осмотра. Эти две формы контроля существуют не изолированно, а дополняют друг друга;

5. по направлению воздействия субъекта на объект выделяют внешний и внутренний финансовый контроль.

Выявлено, что законодательно установленные методы государственного финансового контроля, в том числе в сфере использования государственного имущества, отсутствуют. Предлагается к методам государственного финансового контроля относить обследование, проверку, ревизию, надзор, мониторинг.

2. Основные элементы механизма финансового контроля в сфере управления государственной собственностью в Российской Федерации.

Отсутствие единых подходов к организации и проведению контрольных мероприятий затрудняет осуществление финансового контроля отдельных сфер и отраслей народного хозяйства, что обусловлено тем, что каждая из них обладает своей собственной спецификой. Отсутствие единых методик, базирующихся на общих принципах государственного финансового контроля, но учитывающих эту специфику, не позволяет в полном объеме и эффективно выявлять финансовые нарушения. Такую ситуа-

цию можно наблюдать в сфере управления государственной собственностью, которая отличается многообразием различных объектов и режимов использования.

В настоящее время проявляется тенденция переноса акцента имущественной политики государства с приватизации на управление государственной собственностью, т.к. доминируют доходы от использования государственного имущества, то есть от возобновляемых источников, что актуализирует управление объектами государственной собственности. В связи с этим, повышается значение государственного финансового контроля в сфере управления государственным имуществом.

В диссертации предложен механизм финансового контроля в сфере управления государственной собственностью, под которым понимается совокупность элементов, с помощью которых осуществляется упорядочение финансовых отношений в сфере управления государственной собственностью.

Основные структурные элементы механизма государственного финансового контроля показаны на рис. 2.

Базовым элементом механизма государственного финансового контроля являются нормативно-правовые и распорядительные акты, устанавливающие порядок использования объектов государственной собственности. Основополагающее регулирующее воздействие нормативных актов заключается в том, что они определяют круг субъектов, на которых распространяется их действие; формируют обстоятельства, при которых данные субъекты руководствуются их предписанием; устанавливают меры ответственности за нарушения и неэффективное использование государственных средств. Этот элемент, с одной стороны, устанавливает легитимную основу для проведения контроля, а с другой, сам является предметом контроля. Так, предметом финансового контроля Счетной палаты Российской Федерации являются:

- нормативные правовые акты;

- распорядительные документы, регламентирующие расходование средств федерального бюджета и средств, полученных из внебюджетных источников, а также использование федеральной собственности:

- сметы доходов и расходов, платежные и иные первичные документы, бухгалтерская отчетность, подтверждающие совершение операций с бюджетными и внебюджетными средствами;

- документы по организации и проведению закупок товаров (работ, услуг), а также документы, обосновывающие операции по управлению, распоряжению и использованию федеральной собственности.

Рис. 2. Элементы механизма государственного финансового контроля в сфере управления государственной собственностью

Общественные отношения в сфере управления государственной собственностью могут быть представлены как модель или правила поведения субъектов, участвующих в процессе контроля, их права и обязанности.

Важную роль выполняют акты (строгая отчетность) реализации установленных прав и обязанностей, регламентирующие фактическое поведение субъектов в рамках отношений в сфере управления государственной собственностью. Эти акты проверяются с точки зрения правомерности, обоснованности и эффективности расходования средств федерального бюджета, выделенных для обеспечения деятельности субъекта. Проверяется законность и эффективность управления и распоряжения федеральным имуществом при исполнении субъектом установленных функций; обосно-

ванность и эффективность расходования государственных средств при организации и проведении закупок товаров (работ, услуг) для государственных нужд и т.п.

Необходимыми элементами механизма финансового контроля являются система информационного обмена и порядок взаимодействия институтов государственного финансового контроля.

В работе проанализировано соотношение внутреннего и ведомственного финансового контроля в сфере управления государственной собственностью и обоснована необходимость разграничивать эти виды финансового контроля.

Предложена следующая структура государственного финансового контроля сферы управления государственной собственностью.

Во-первых, это ведомственный финансовый контроль, который осуществляется каждым органом исполнительной власти в отношении организации собственной деятельности.

Во-вторых, это внутренний финансовый контроль, который осуществляется одним органом исполнительной власти в отношении другого органа исполнительной власти в рамках установленных компетенций.

В-третьих, это внешний государственный финансовый контроль, который осуществляется Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации.

В рамка.ч указанного механизма осуществляется внешний, внутренний и ведомственный финансовый контроль.

3. Рекомендации по реформированию системы государственного финансового контроля на основе зарубежного опыта его организации.

Изучение зарубежного опыта организации государственного финансового контроля, позволило сделать ряд выводов и сформулировать рекомендации по его реформированию в российских условиях.

Во-первых, в настоящее время анализируются три основные модели институциональной организации государственного финансового контроля: административный, судебный и парламентский. В России создана смешанная модель финансового контроля, сочетающая в себе административную и парламентскую модели. С одной стороны, созданы органы финансового контроля, подчиненные законодательной и исполнительной ветвям власти, а, с другой, в качестве высшего органа финансового контроля выступает Счетная палата Российской Федерации, подотчетная парламенту. Положительной стороной такой практики является возможность участия всех вет-

вей власти в формировании главного органа финансового контроля, негативной - дублирование проводимых контрольных мероприятий.

Во-вторых, в качестве одной из насущных проблем развития системы государственного финансового контроля является отставание его законодательной базы от экономических реалий и задач государства в финансовой сфере. Нормы общей части финансового контроля не собраны в едином законодательном акте, они рассредоточены по различным нормативным правовым актам, регулирующим отдельные виды финансового контроля. На наш взгляд, при реформировании системы государственного финансового контроля все нормы, регулирующие его осуществление должны быть кодифицированы в одном законодательном акте, в котором будет четко определено:

- какие органы в России наделены полномочиями осуществлять государственный финансовый контроль и пределы их полномочий;

- к какой ветви власти эти органы относятся и в чьем ведении находятся с четким указанием их субординации;

- права и обязанности лиц, проводящих проверку, и проверяемых;

- правила проведения (стандарты) контрольных мероприятий (в настоящее время эти стандарты действуют как ведомственные акты Счетной палаты Российской Федерации);

- перечень финансовых нарушений, проверка по которым должна осуществляться специализированными органами финансового контроля, а также указание на подведомственность тех или иных нарушений определенному органу финансового контроля;

- меры ответственности за финансовые нарушения.

Реализация этих рекомендаций позволит более полно внедрить положения Лимской декларации руководящих принципов контроля в практику государственного финансового контроля Российской Федерации.

4. Предложения по методическому обеспечению аудита эффективности использования федерального имущества.

В отношении государственного имущества основные акценты финансового контроля должны концентрироваться не только на финансовых потоках от продажи или использования объектов государственной собственности, но и на эффективности управления этими объектами. При этом, необходимо исследовать экономический и социальный эффекты бюджетных затрат по объектам государственной собственности. Социальный эффект в краткосрочной перспективе выявить проблематично. Однако, проведение аудита эффективности позволяет определить наличие условий для

достижения планируемого социального эффекта. В связи с этим, в работе обоснована необходимость совершенствования методического обеспечения проведения аудита эффективности управления государственным имуществом, в частности через систему критериев эффективности его использования.

По определению Счетной палаты Российской Федерации, аудит эффективности представляет собой проверки деятельности органов государственной власти и получателей государственных средств в целях определения эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач.

В диссертации проанализирован порядок реализации принципа эффективности управления государственным имуществом, который заключается в достижении цели управления (определенного качественного результата деятельности или состояния объекта управления) за счет максимальной экономии ресурсов. Эффективность управления государственной собственностью в унитарных предприятиях оценивается через устанавливаемые критерии. Автором был проведен критический анализ процесса определения критериев эффективности использования государственного имущества и сделан вывод, что использующиеся в настоящее время показатели фактически характеризуют только финансовый результат деятельности предприятия. Критерии оценки, объективно отражающие эффективность использования федерального имущества, не применяются. Критерии эффективности использования государственного имущества должны быть четко определены еще до того, как проверка начнется, на этапе подготовки к контрольному мероприятию. Независимо от выбранного метода проверки, проверяющие должны четко представлять, какими критериями руководствоваться.

Критерии оценки эффективности использования государственного имущества должны включать в себя критерии экономичности, продуктивности и результативности.

В критерии экономичности использования государственного имущества предложено включать критерий сохранности этих объектов. В работе определено, что процесс проверки экономичности управления государственным имуществом должен сопровождаться расчетом коэффициентов на основе системы сбалансированных показателей, характеризующих движение и состояние основных фондов: коэффициента динамики (по полной и остаточной стоимости); коэффициента поступления; коэффициента обновления; коэффициента выбытия.

В качестве критериев продуктивности использования основных фондов при проведении аудита эффективности использования государственного имущества предлагается использовать фондоотдачу и фондоемкость. Использование государственных средств может быть оценено как продуктивное в том случае, когда затраты ресурсов на единицу произведенной продукции и оказанной услуги будут равны или меньше соответствующих запланированных показателей.

В критерии результативности использования государственного имущества предложено включать экономическую результативность и достижение социально-экономического эффекта.

Оценка эффективности использования государственного имущества должна сопровождаться анализом таких документов, как: программы деятельности и финансовые планы предприятия на предыдущий и текущий годы; бухгалтерская отчетность за предыдущий год с расшифровкой формы № 2; журнал регистров платежных поручений; реестр доходов; акты предыдущих ревизий и проверок; акты аудиторских проверок; планы предприятия, в том числе финансовые; документы по судебным процессам; договоры, счета, кассовые документы. По итогам контрольного мероприятия данным документам должна быть дана правовая и экономическая оценка.

Среди критериев эффективности управления государственной собственностью предлагается выделять стоимость предприятия, которая служит общим и долгосрочным показателем. Стоимость предприятия как критерий эффективности управления государственной собственностью имеет ряд преимуществ перед другими показателями (доход, прибыль, рентабельность и т.д.), которые являются промежуточными характеристиками отдельных экономических аспектов деятельности предприятия.

Результаты проведения аудита эффективности использования государственного имущества с применением указанных показателей позволят повысить эффективность деятельности предприятия по использованию объектов государственного имущества.

Предложена следующая формулировка пункта 2.2. Стандарта финансового контроля № 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств»3:

'Стандарт финансового контроля № 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств», утв. Коллегией Счетной палаты Российской Федерации, протокол от 9 июня 2009 г. // http://www.ach.gov.ru/userfiles/tree/sfkl04-tree_files-fl-225.pdf

Предметом аудита эффективности является использование государственных средств. В состав государственных средств входят: средства федерального бюджета;

средства бюджетов государственных внебюджетных фондов; средства бюджетов субъектов Российской Федерации в части действия контрольных полномочий Счетной палаты РФ;

средства территориальных фондов обязательного медицинского страхования в части передаваемых из Федерального фонда обязательного медицинского страхования;

средства Центрального банка Российской Федерации; федеральная собственность, в том числе имущество, переданное в хозяйственное ведение и оперативное управление;

средства, полученные государственными учреждениями от приносящей доход деятельности;

государственные внутренние и внешние заимствования; государственные долговые обязательства, включая государственные гарантии (государственный долг);

государственные кредиты, предоставляемые Российской Федерацией иностранным государствам, и долг иностранных государств перед Российской Федерацией;

другие государственные средства в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами.

В работе предложено в СФК № 104 закрепить для исследования в динамике следующие показатели: выручки; прибыли; чистой прибыли; численности персонала; чистых активов; рентабельности продаж; рентабельности операций с недвижимостью; рентабельности использования уставного фонда; части прибыли, отчисляемой собственнику. Кроме того, СФК № 104 может быть дополнен положениями, предписывающими обязательное проведение аналитических процедур в ходе аудита эффективности использования государственного имущества. В действующей формулировке СФК № 104 предусмотрена часть 6.1 «Сбор и анализ фактических данных и информации». Обращаясь к тексту стандарта, становится очевидным, что он не предусматривает перечня аналитических процедур, подлежащих проведению в процессе контрольного мероприятия.

Данные предложения направлены на упорядочение понятийного аппарата и совершенствование техники изложения стандартов финансового контроля.

5. Основные направления совершенствования государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества.

Государственный финансовый контроль эффективности самого процесса управления государственным имуществом предполагает проведение различных видов проверок, которые отличаются в зависимости от предмета и объекта проверки, поставленных целей и задач. В настоящее время выделяют следующие виды проверок: а) проверки эффективности, связанные с исполнением государственных функций; б) проверки федеральных программ, в реализации которых принимает участие несколько министерств, ведомств, бюджетных учреждений и иных организаций (федеральные целевые программы, федеральные адресные инвестиционные программы, программы развития регионов).

На наш взгляд, одной из целей финансового контроля должна стать проверка на наличие коррупционных проявлений, а перечень проверок необходимо дополнить проверкой на отсутствие коррупционных проявлений, под которыми понимаются факты недобросовестного поведения должностных лиц государственных органов, хозяйствующих субъектов, результатами чего стало или могло стать причинение материального ущерба государственным интересам. Коррупционные проявления могут иметь место, как на уровне уполномоченного государственного органа, так и в бюджетной организации, унитарном или казенном предприятии.

Перед государственным финансовым контролем в сфере управления государственным имуществом стоят следующие задачи:

1) обеспечить достоверность данных об инвентаризации государственного имущества;

2) обеспечить выявление коррупционных проявлений в рассматриваемой

сфере;

3) обеспечить эффективное использование объектов государственной собственности.

Государственный финансовый контроль является необходимым инструментом для повышения эффективности управления государственным имуществом, использование которого позволит:

1) упорядочить осуществление государством полномочий собственника государственного имущества или субъекта имущественных прав;

2) повысить эффективность использования имущества;

3) увеличить доходы и оптимизировать расходы государства в государственном секторе экономики.

Основными направлениями совершенствования финансового контроля в сфере управления государственным имуществом являются:

1) разработка стратегического плана использования государственного имущества;

2) совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей отношения в процессе использования объектов государственной собственности;

3) проведение стоимостной инвентаризации и оценки объектов государственной собственности в условиях рыночного ценообразования.

В диссертации сформулированы рекомендации по процедурам подготовки к контрольным мероприятиям применительно к отдельным объектам проверки: а) в унитарном предприятии; б) в открытых акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью; в) состояние системы управления федеральной недвижимостью; г) процесса приватизации.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах автора:

а) статьи в журналах из перечня ВАК Мннобрнаукн России

1. Цыренова И.Ц. Анализ проблем развития системы государственного финансового контроля в Российской Федерации // Бизнес в законе. - 2011. -№ 2. (0,5 пл.)

2. Цыренова И.Ц. Проблемы реализации финансового контроля в сфере управления государственной собственностью // Бизнес в законе. - 2011. - № 4. (0,5 п.л.)

б) другие научные издания

3. Цыренова И.Ц. Роль государственного финансового контроля в свете реализации стратегии инновационного развития // От кризиса к росту: стратегия инновационного развития: Сборник научных статей РАГС, ИНИОН, СЗАГС. Выпуск 9. Часть 2. / Под общ. ред. В.К. Егорова, A.C. Горшкова, В.М. Герасимова, М.А. Кашиной. - М.: Изд-во РАГС, 2010. (0,3 п.л.)

4. Цыренова И.Ц. Государственный финансовый контроль в рыночной экономике // Государственная власть и местное самоуправление: история и современность. Материалы VIII Международного форума. Т.1. / Под общ. ред. A.C. Горшкова. - СПб.: Изд-во СЗАГС, 2010. (0,3 п.л.)

5. Цыренова И.Ц. О государственном финансовом контроле в России // Устойчивое развитие в условиях глобализации: Труды Международной конференции. Ч. 3. / Под общ. ред. В.К. Егорова, В.М. Герасимова, М.А. Кашиной. -М.: РАГС, 2011. (0,3 п.л.)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Цыренова Ирина Цыреновна

Тема диссертационного исследования

Развитие государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор Зарубин Вадим Николаевич

Изготовление оригинал-макета Цыренова Ирина Цыреновна

Подписано в печать «29» февраля 2012 г.

Тираж 80 экз. Усл. 1,0 п.л. Отпечатано ОПМТ РАНХиГС. Заказ №22 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84