Развитие механизма регулирования налоговой задолженности организаций тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Развитие механизма регулирования налоговой задолженности организаций"

003458271

На правах рукописи

Мешков Роман Анатольевич

РАЗВИТИЕ МЕХАНИЗМА РЕГУЛИРОВАНИЯ НАЛОГОВОЙ ЗАДОЛЖЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИЙ

Специальность 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит»

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

2 ^

? 2К0

Москва-2008

003458271

Диссертация выполнена на кафедре «Налоги и налогообложение» Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Всероссийский заочный финансово-экономический институт».

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор Пансков Владимир Георгиевич

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук Кашин Владимир Анатольевич

кандидат экономических наук, доцент Тютюрюков Николай Николаевич

Ведущая организация:

ГОУ ВПО «Российская экономическая академия им. Г.В.Плеханова»

Защита состоится

П^ ,,

«¿4»

2008

г. в «/^ »

часов в ауди-

тории А200 на заседании диссертационного совета Д 212.040.01 при ГОУ ВПО «Всероссийский заочный финансово-экономический институт» по адресу: 123995, Москва, ГСП-5, ул. Олеко Дундича, д.23.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке института ГОУ ВПО «Всероссийский заочный финансово-экономический институт».

Автореферат разослан

<А » ¿¿йМ.:\ 2008 г.

¡/

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук, доцент

Ситникова В.А.

I. Общая характеристика работы.

Актуальность темы исследования. Реформирование российской налоговой системы, начатое с принятием части первой Налогового кодекса РФ, способствовало снижению налогового бремени хозяйствующих субъектов, оставляя в их распоряжении относительно возросшую долю добавленной стоимости (в части чистой прибыли и амортизации). Удельный вес рентабельных организаций в российской экономике постоянно увеличивался, а доля убыточных организаций уменьшалась, характеризуя тем самым расширяющиеся возможности хозяйствующих субъектов в своевременном осуществлении платежей и расчетов между собой и исполнении налоговых обязательств и других платежей.

Неспособность организации в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате налоговых платежей в бюджетную систему означала финансовую несостоятельность должника со всеми вытекающими последствиями в отношении его статуса как юридического лица. Функции органа, уполномоченного представлять интересы государства как кредитора по обязательным платежам и денежным обязательствам перед Российской Федерацией, с середины 2004 г. выполняет Федеральная налоговая служба вместо упраздненной Федеральной службы по финансовому оздоровлению (банкротству). Концентрация «в одних руках» вопросов урегулирования налоговой задолженности хозяйствующих субъектов и участия в делах о банкротстве и процедурах банкротства неплатежеспособных организаций предоставляет налоговым органам возможности в комплексе решать интересы (законные требования) государства, при необходимости оставляя шанс для финансового оздоровления жизнеспособных структур.

В последние годы основное внимание федеральных властей отводится вопросам повышения качества налогового администрирования. С 2007 г. на практике реализуются существенные изменения, предусмотрен-

ные Федеральным законом от 27.07.2006 г. № 137-ФЭ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования». На заседании Правительства Российской Федерации 21 июня 2007 г., где рассматривались результаты и основные направления деятельности Федеральной налоговой службы на 2008-2010 годы, в числе основных задач налоговых органов выделено совершенствование работы по взысканию налоговой задолженности и участию в процедурах банкротства.

Вышеизложенные факты и соображения предопределили тему диссертационной работы, логику и структуру исследования.

Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей ВАК Минобрнауки России. Исследование проведено в рамках специальности 08.00.10 - Финансы, денежные обращения и кредит, п.2.9. «Концептуальные основы, приоритеты налоговой политики и основные направления реформирования современной российской налоговой системы».

Цель диссертационной работы состоит в проведении научного анализа механизма регулирования налоговой задолженности и разработке системы показателей, характеризующих действенность форм, методов и инструментов реализации механизма и которые могут быть использованы для оценки деятельности налоговых органов в сфере регулирования налоговой задолженности организаций.

Для достижения поставленной цели решались следующие взаимосвязанные задачи:

• раскрыть содержание и взаимосвязи понятий «налоговое регулирование» и «налоговое администрирование»;

• исследовать тенденции развития и структуру механизма регулирования налоговой задолженности организаций в бюджетную систему;

• разработать систему показателей, характеризующих действенность механизма регулирования налоговой задолженности организаций;

• разработать методические подходы к оценке деятельности налоговых органов в сфере регулирования налоговой задолженности организаций.

Объектом исследования выступает совокупность отношений между организациями и государством по поводу задолженности по налогам и сборам в бюджетную систему.

Предметом исследования являются формы, методы и инструменты, применяемые в сфере регулирования налоговой задолженности организаций.

Теоретической базой проведенного исследования послужили научные разработки содержащиеся в трудах, посвященных теории государственного регулирования экономики (Л.И. Абалкин, Дж. Кейнс, Дж. Стиглиц и др.) и проблемам налогового администрирования (C.B. Барулин, И.В. Горский, А.З. Дадашев, В.А. Кашин, В.Г. Князев, JI.H. Лыкова, Л.П. Павлова, А.Б. Паскачев, В.Г. Пансков, Н.В. Романовский, С.Н. Хурсевич, Д.Г. Черник, С.Д. Шаталов, Т.Ф. Юткина и др.).

При написании диссертации были использованы публикации в научных журналах, материалы научно-практических конференций и семинаров.

Методологическую основу диссертационной работы составили такие методы научного познания объекта и предмета исследования как диалектический, системный, формально-логический, анализа и синтеза.

Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, федеральные законы, постановления Правительства РФ, нормативные акты Минэкономразвития России, Минфина России, ФНС России и др.

Информационной базой исследования послужили статистические данные, опубликованные в официальных сборниках Росстата («Российский статистический ежегодник», «Финансы России»), данные налоговой от-

четности, а также материалы, представленные на официальных сайтах федеральных органов государственной власти, и прочие источники.

Научная новизна проведенной работы состоит в исследовании результативности действующего механизма регулирования налоговой задолженности на основе системы обобщающих и частных показателей и разработке методических подходов к оценке деятельности налоговых органов в сфере регулирования налоговой задолженности.

На защиту выносятся следующие научные положения и рекомендации, содержащие элементы новизны проведенного исследования:

- уточнено содержание понятий «налоговое регулирование» и «налоговое администрирование» и на этой основе раскрыты их структура и соотношение между собой как части и целого;

- дополнена формула расчета экономичности налогового администрирования, определяемой соотношением бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение деятельности ФНС России и налоговых поступлений, администрируемых этим уполномоченным органом, путем добавления к налоговым поступлениям суммы недоимки, являющейся следствием налогового контроля;

- раскрыто содержание механизма ретулирования налоговой задолженности, включающего формы, методы, инструменты регулирующего воздействия на совокупность отношений между организациями и государством по поводу задолженности по налогам и сборам в бюджетную систему;

- систематизированы методы и инструменты механизма регулирования налоговой задолженности, сгруппированные по формам реализации механизма - добровольно-заявительный, уведомительно-предупредительный, принудительный, - и целям функционирования этого механизма;

- разработана система частных, обобщающих и сводного показателей, характеризующих действенность форм, методов и инструментов механизма регулирования налоговой задолженности, с использованием которых проведены соответствующие расчеты и оценка вклада каждого метода и инструмента в достижение целей функционирования механизма;

- обоснованы методические подходы к оценке деятельности налоговых органов в сфере регулирования налоговой задолженности, включающие критерии оценки, показатели и методику их расчета, и которые могут быть использованы в системе материального стимулирования работников налоговых органов.

Практическая значимость исследования заключается в рекомендациях, которые могут быть положены в основу совершенствования механизма регулирования налоговой задолженности и методики расчета показателей действенности форм, методов и инструментов и оценки деятельности налоговых органов в сфере регулирования этой задолженности.

Кроме того обоснованы предложения по внесению изменений в ст. 64 НК РФ «Порядок и условия предоставления отсрочки или рассрочки по уплате налога и сбора», направленные на увеличение в составе налоговой задолженности организаций ее урегулированной части (доли), путем предоставления:

а) отсрочки до одного года, закрепив это право за налоговым органом, где состоит на учете налогоплательщик, а до трех лет - за ФНС России;

б) рассрочки на период до шести лет - закрепив это право за ФНС России и территориальными налоговыми органами.

Основные положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании специальной дисциплины «Налоговое администрирование в Российской Федерации» (специальность «Налоги и налогообложение»).

Апробация результатов исследования. Отдельные положения и результаты проведенного исследования были представлены и докладывались на трех научно-практических конференциях (ВГНА Минфина России, апрель 2005 г.; ВЗФЭИ, ноябрь 2006 г.; ВЗФЭИ, апрель 2008 г.), а также были использованы: при подготовке в Минэкономразвития России Методических указаний по организации работы уполномоченного органа с целью выдачи заключения о наличии угрозы возникновения несостоятельности (банкротства) хозяйствующего субъекта в результате единовременной уплаты всех обязательных платежей в бюджет и государственные внебюджетные фонды; при разработке в ВЗФЭИ по заказу Рособразования НИР на тему «Исследование проблем налогового стимулирования капитальных вложений в обновление основных производственных фондов предприятий» (подраздел «Инвестиционный налоговый кредит как инструмент государственной поддержки инвестиций в основной капитал»).

Публикации. Результаты исследования опубликованы в восьми научных работах общим объемом 3,52 п.л., в том числе три статьи в журналах, входящих в Перечень изданий, рекомендуемых ВАК Минобрнауки России.

Логика и структура диссертации. Логика исследования определила последовательность изложения материала и структуру работы, состоящей из введения, трех глав (шесть параграфов), заключения и списка использованной литературы. Диссертация содержит 12 таблиц и 4 рисунка.

II. Основное содержание работы

В налоговых отношениях проявляются властные (императивные) отношения по поводу установления, введения и взимания налогов и сборов, а также отношения, возникающие в связи с контролем за исполнением обязанности по уплате налогов и сборов, привлечением к ответственности за совершение налогового правонарушения, обжалованием актов налоговых

органов, действий (бездействия) их должностных лиц. В связи с этим отметим характер проявления и цели реализации налоговых отношений как составной части общественных отношений:

1) властный (императивный) характер налоговых отношений предопределяет участие государства в качестве обязательной стороны этих отношений, устанавливающей основания возникновения (изменения, прекращения) и порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов;

2) налоговые отношения реализуются в процессе воспроизводства общественного продукта, обеспечивая при этом формирование значительной части общественных (государственных, муниципальных) финансовых ресурсов, аккумулируемых в бюджетной системе страны.

В ст. 11 Налогового кодекса РФ (далее — НК РФ), где приводятся понятия и термины, отсутствуют такие распространенные на практике понятия как налоговая система, налоговое администрирование. Однако в п. 2 ст. 1 НК РФ отмечается, что настоящий Налоговый кодекс устанавливает систему налогов и сборов, т.е. систему налогообложения организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц. В таком случае участники налоговых отношений со стороны государства, уполномоченные осуществлять контроль и надзор в области налогов и сборов, таможенных платежей представляют собой органы, ответственные за администрирование налоговых и таможенных платежей, и являются в соответствии со ст.6 Бюджетного кодекса РФ администраторами доходов бюджета1. Таким образом, субъектами налогового администрирования являются Федеральная налоговая служба (ФНС России) и ее территориальные органы и Федеральная таможенная службы (ФТС России) и подчиненные ей тамо-

1 Администратор доходов бюджета в соответствии с законодательством РФ осуществляет «...контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решения о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним...» (ст.6 Бюджетного кодекса РФ).

женные органы (в части администрирования НДС и акцизов на ввозимые по импорту товары).

Не получив отражения ни в ст. 11 НК РФ «Институты, понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе», ни в Федеральном законе «О налоговых органах Российской Федерации», термин «налоговое администрирование» неожиданно появился в очередном законодательном акте 2006 г. «в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования»'.

В диссертации критически рассмотрены точки зрения ученых и практиков по поводу понятия «налоговое администрирование» и его соотношения с понятием «налоговое регулирование».

По нашему мнению, налоговое администрирование как специализированный вид государственной управленческой деятельности представляет собой организационно-управленческую систему реализации налоговых отношений, имеющую собственную нормативную правовую базу, опираясь на которую уполномоченные органы призваны обеспечивать налоговые поступления от организаций и физических лиц в бюджетную систему страны.

Исходя из данного содержания, основной целью налогового администрирования является обеспечение налоговых поступлений в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды в объемах законодательно утвержденных на очередной финансовый (календарный) год. Указанная цель реализуется уполномоченными органами на основе планирования и организации своей деятельности и использования соответствующих механизмов.

Механизм это, образно выражаясь, внутреннее объективное устройство какой-либо системы, обеспечивающее ее функционирование в рамках

1 Федеральный закон от 27.07.2006 г. № 137-Ф3 «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования». Однако, будучи упомянутым в наименовании и 7ексте федерального закона, его содержание так и не было конкретизировано и осталось не раскрытым.

системы более высокого уровня. Механизм представляет собой методы и инструменты, которые во взаимодействии конструируют те или иные формы организации и функционирования конкретной системы. Методы и инструменты сами по себе не могут взаимодействовать. Это функция институтов, призванных организовывать и осуществлять процесс взаимодействия для достижения определенных целей.

Таким образом, в структуре механизма налогового администрирования можно выделить механизм налогового контроля и механизм налогового регулирования. Эти механизмы и обеспечивают функционирование системы налогового администрирования в целом и соответствующих подсистем - подсистемы налогового контроля и подсистемы налогового регулирования.

Налоговое регулирование - это механизм воздействия на условия деятельности хозяйствующих субъектов, предусматривающий, с одной стороны, предоставление налоговых льгот и преференций, призванных уменьшить налоговую нагрузку и (или) отодвинуть сроки уплаты налогов, а с другой, — необходимость исполнения в полном объеме своих налоговых обязательств в части погашения налоговой задолженности (недоимки, пеней и штрафов).

В рамках подсистемы налогового регулирования предусмотрено применение форм, методов и инструментов, призванных, во-первых, оказать налоговую поддержку отдельным категориям налогоплательщиков, и, во-вторых, обеспечить в полном объеме исполнение обязанностей по уплате недоимки, пеней и штрафов налогоплательщиками, имеющими задолженность.

В структуре подсистемы налогового регулирования нами выделены блок «Налоговые льготы» и блок «Изменение срока уплаты налога (сбора)», тесно связный с блоком «Регулирование налоговой задолженности».

Изменение срока уплаты налога (сбора) в форме отсрочки или рассрочки в определенных случаях призвано предотвратить образование не-

доимки. А изменение срока уплаты налога в форме инвестиционного налогового кредита также в определенных случаях призвано поддержать инвестиции в основной капитал. Будучи оформленными в установленном порядке суммы отсрочки и рассрочки, инвестиционного налогового кредита впоследствии составляют урегулированную задолженность организации по налогам и сборам.

В целях оказания государственной поддержки организаций, столкнувшихся с финансовыми затруднениями, было бы рациональным изменить порядок предоставления отсрочки и рассрочки по уплате налогов. Во-первых, разъединить их по срокам: отсрочку предоставлять на период до трех лет, а рассрочку - до шести лет. И, во-вторых, право предоставления отсрочки до одного года закрепить за территориальными налоговыми органами, а до трех лет - передать ФНС России (по действующему законодательству такое право у Правительства РФ), а предоставление рассрочки оставить за ФНС России и территориальными налоговыми органами (по аналогии с порядком и условиями, действовавшими при реструктуризации совокупной налоговой задолженности в 1999 - 2002 гг.).

Когда речь идет о долгах налогоплательщика перед бюджетом, то используются два понятия — «недоимка» и «налоговая задолженность». В соответствии с НК РФ под недоимкой понимается задолженность плательщиков перед бюджетной системой только по суммам начисленных, но своевременно неуплаченных налогов и сборов. Понятие «налоговая задолженность» шире и включает в себя не только недоимку, но также пени за просрочку налоговых платежей и штрафы за нарушение налогового законодательства.

Взыскание недоимки и пени носит компенсационный (правовосста-новительный) характер и осуществляется налоговыми органами в бесспорном порядке, в то время как налоговая санкция — штраф - носит карательный характер и потому взыскивается в судебном порядке.

Неплатежеспособность налогоплательщиков - юридических лиц в 90-е годы носила массовый характер в связи с кризисом в платежно-расчетной системе страны (т.н. кризис неплатежей)1, что порождало взаимную задолженность хозяйствующих субъектов и государства.

В диссертации проанализированы действия федеральных властей по поводу регулирования налоговой задолженности в условиях кризиса неплатежей и становления налоговой системы (1992-1998 гг.) и в условиях финансового оздоровления экономики и действия Налогового кодекса РФ.

Меры федерального правительства по расшивке неплатежей в бюджет (и из бюджета), в рамках которых применялись методы централизованного взаимозачета, отсрочки или рассрочки по уплате задолженности, реструктуризации задолженности носили чрезвычайный характер и не давали должного эффекта: в течение 1997-1999 гг. доля отсроченных (рассроченных) платежей в составе задолженности снижалась и на начало 2000 г. не превышала 10%. И лишь с 2000 г. процесс реструктуризации задолженности, начатый в соответствии с постановлением Правительства РФ от 03.09.1999 г. № 1002, благодаря упрощению условий ее проведения, стал набирать «обороты» и за один год увеличился до 17,9%.

Оценивая метод реструктуризации по указанному постановлению, следует отметить ее эффективность с точки зрения содействия финансовому оздоровлению организаций: на 1 января 2007 г. 14 534 организации завершили реструктуризацию в связи с выполнением ее условий, в том числе досрочно 13 317 организаций или 92%. Сумма реструктурированной задолженности по налогам и сборам составила у них 73,5 млрд. руб., в том числе у «досрочников» 68 млрд. руб. или 92,5%.

1 Академик Н. Шмелев в череде кризисов неплатежей, сотрясающих российскую экономику с начала перехода к рыночной экономике, особо выделил кризис начала 1997 г., охвативший и производство, и финансово-бюджетную систему (его статья «Неплатежи - проблема номер один российской экономики» // Вопросы экономики. 1997. № 4).

Завершение процесса реструктуризации задолженности позволило налоговым органам максимально сосредоточить внимание на других формах регулирования налоговой задолженности.

В связи с принятием части первой Налогового кодекса РФ с I января 1999 г. установлен перечень методов и инструментов, которым и регулируется сфера налоговой задолженности. Все методы и инструменты регулирования налоговой задолженности можно разделить на три основные группы - добровольно-заявительные, уведомительно-предупредительные и принудительные. Первая форма регулирования налоговой задолженности предусматривала заявительный характер процесса, основанного на указах президента и постановлениях федерального правительства, в которых были обозначены соответствующие методы: централизованный взаимозачет (двусторонний, многосторонний), предоставление отсрочки или рассрочки по уплате налоговой задолженности, реструктуризация налоговой задолженности. Эти методы применялись налогоплательщиками на добровольной основе в течение 1993-2002 гг.

Уведомительно-предупредительная форма регулирования налоговой задолженности включает действия налогоплательщика по погашению задолженности, вызванные в результате направления налоговым органом требования об уплате налога с указанием суммы недоимки и пеней и срока исполнения требования, а также мерах по взысканию налога и обеспечению исполнения обязательств в случае игнорирования налогоплательщиком требования.

В состав уведомительно-предупредительной формы наряду с требование об уплате налога нами включен предусмотренный Налоговым кодексом РФ метод зачета излишне уплаченных (взысканных) сумм в счет погашения задолженности налогоплательщика.

Специфические методы и инструменты применяются налоговыми органами в рамках третьей формы - принудительной формы реализации

механизма регулирования налоговой задолженности. В числе этих методов и инструментов:

• инкассовые поручения банку на бесспорное списание со счета налогоплательщика суммы задолженности в бюджетную систему; приостановление операций по счетам в банке;

• арест имущества; обращение взыскания на имущество налогоплательщика;

• процедуры банкротства - наблюдение, финансовое оздоровление, внешнее управление, конкурсное производство.

Основная цель механизма регулирования налоговой задолженности состоит в погашении задолженности по налогам и сборам, пеням и штрафам и на этой основе восполнение неосуществленных в установленные сроки налоговых платежей в бюджетную систему, снижение уровня налоговой задолженности.

Деятельность налоговых органов по взысканию налоговой задолженности организаций в сфере, находящейся за пределами добровольно-заявительной формы механизма регулирования, охватывает две другие хронологически взаимосвязанные формы взыскания неисполненных налоговых обязательств — уведомительно-предупредительная и принудительная (см. рис.1).

В рамках уведомительно-предупредительной формы работа по регулированию налоговой задолженности конкретной организации предусматривает возможность ее погашения (полного, частичного) путем зачета излишне уплаченных сумм налоговых платежей. Если налоговую задолженность нельзя покрыть за счет переплаты, то налоговый орган направляет налогоплательщику требование об уплате налога.

Действенность методов и инструментов, применяемых налоговыми органами в рамках уведомительно-предупредительной формы реализации

Рис. 1. Структура механизма регулирования налоговой задолженности и его цели

механизма регулирования налоговой задолженности, в диссертации предлагается оценивать относительными показателями - одним обобщающим и двумя частными показателями. Обобщающий показатель выражает отно-

шение общей суммы налоговой задолженности, погашенной методом зачета и после получения требований, к совокупной налоговой задолженности в бюджетную систему. Совокупная налоговая задолженность включает недоимку по налогам и сборам, пени и штрафы в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды.

Обобщающий показатель складывается из двух частных, каждый из которых выражает:

1) отношение суммы погашенной задолженности методом зачета излишне уплаченных сумм к совокупной налоговой задолженности в бюджетную систему;

2) отношение суммы погашенной задолженности после получения требований об уплате налога к совокупной налоговой задолженности в бюджетную систему.

Расчеты и анализ предложенных показателей в динамике за 20032007 гг. выявили устойчивую тенденцию повышения результативности методов и инструментов уведомительно-предупредительной формы механизма с 11,6% в 2003 г. до 34,2% в 2007 г. Из числа частных показателей такую же устойчивую тенденцшо имеет применяемый метод зачета излишне уплаченных (взысканных) сумм. Однако, в формировании обобщающего показателя преимущественное значение принадлежит погашенной задолженности после получения требования об уплате налога (54%).

Неисполнение обязанности по уплате налога является основанием для применения мер принудительного исполнения этой обязанности. В случае неуплаты или неполной уплаты налогоплательщиком налога в установленный срок налоговый орган вправе произвести взыскание налога за счет денежных средств, находящихся на банковских счетах налогоплательщика.

Одним из способов исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов является приостановление операций по счетам налогоплательщика. Решение о приостановлении операций налогоплательщика по его счетам

принимается только руководителем (или его заместителем) того налогового органа, который направил требование об уплате налога, и должно быть вынесено одновременно с инкассовым поручением банку на перечисление налогов в бюджет со счетов должника.

Взыскание налоговой задолженности за счет имущества налогоплательщика является вторым этапом реализации принудительной формы механизма и применяется в случае невозможности осуществления принудительного взыскания задолженности за счет денежных средств налогоплательщика.

Арест имущества представляет собой действие налогового органа, санкционированное прокурором, по ограничению права налогоплательщика в отношении принадлежащего ему имущества. Арест имущества является обеспечительной мерой, направленной на исполнение именно решения налогового органа о взыскании задолженности по налоговым платежам за счет имущества налогоплательщика, принимаемого в рамках соответствующей процедуры принудительного взыскания.

Отсутствие имущества или дохода налогоплательщика, на которые может быть обращено взыскание в части удовлетворения требований налоговых органов, является основанием по обращению налоговых органов в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом в порядке и сроки, установленные Положением о порядке предъявления требований по обязательствам перед Российской Федерацией в делах о банкротстве и в процедурах банкротства, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29.05.2004 г. № 257.

В диссертации рассмотрены все процедуры банкротства и их результативность с позиции сохранения потенциально платежеспособной организации с помощью процедур финансового оздоровления или заключения мирового соглашения, как правило, предусматривающего погашение задолженности в соответствии с утвержденным графиком, а так же с точки зрения сокращения налоговой задолженности.

Законодательство определяет только один критерий для признания налоговой задолженности безнадежной и подлежащей списанию - ликвидация организации, который имеет юридическую природу и не затрагивают вопросы экономической или социальной целесообразности списания безнадежных долгов по налогам и сборам. Одновременно налогоплательщик лишен права требовать признания недоимки безнадежной и ее списания в случае, если указанное основание прямо не предусмотрено действующим нормативным актом федерального, регионального или местного уровня, но связано с причинами экономического и (или) социального характера.

Суммы задолженности, оставшейся непогашенной за счет конкурсной массы обанкротившейся организации (после определения суда в завершении конкурсного производства), а также суммы списанного безнадежного долга отражаются в формах налоговой отчетности.

Результативность отдельных методов и инструментов принудительной формы механизма предлагается рассчитывать как отношение полученного результата по каждому методу и инструменту к соответствующей величине задолженности, подлежащей взысканию.

Действенность принудительной формы механизма регулирования налоговой задолженности в диссертации предлагается оценивать относительными показателями: одним обобщающим и четырьмя частными показателями. Обобщающий показатель выражает отношение общей суммы налоговой задолженности, принудительно взысканной и погашенной налогоплательщиком, к совокупной налоговой задолженности в бюджетную систему. Этот обобщающий показатель, как показывают проведенные расчеты и анализ за 2003-2007 гг., не имеет устойчивой тенденции и может оказаться на порядок выше уровня предшествующего года, что и имело в 2007 г. благодаря «фактору ЮКОСа».

Величина обобщающего показателя формируется за счет действенности применения отдельных методов и инструментов, характеризуемых соответствующими частными показателями:

1) действенность выставления инкассовых поручений рассчитывается отношением суммы поступлений, взысканных в бесспорном порядке, к совокупной налоговой задолженности в бюджетную систему. Анализ не выявил устойчивой тенденции в этом процессе;

2) действенность вынесения постановления о наложении ареста на имущество рассчитывается отношением суммы погашенной задолженности после получения постановления к совокупной налоговой задолженности в бюджетную систему. Анализ также не выявил какой-либо устойчивой тенденции;

3) действенность исполнительного производства рассчитывается отношением суммы погашенной задолженности в результате исполнительских действий к совокупной налоговой задолженности в бюджетную систему. Анализ также не выявил какой-либо тенденции;

4) действенность процедур банкротства рассчитывается отношением суммы поступлений в ходе реализации процедур банкротства к совокупной налоговой задолженности в бюджетную систему. Разброс в результативности огромный, но для 2007 г. влияние «фактора ЮКОСа» определяющее.

В составе методов и инструментов, применяемых в рамках принудительной формы механизма регулирования задолженности, наиболее результативным являются проведение исполнительных действий и выставление инкассовых поручений. Самой низкорезультативной остается реализация процедур банкротства за исключением 2007 г. («фактор ЮКОСа»).

В рамках реформирования налоговой системы необходимо было осуществить меры по созданию компетентной и продуктивной системы налогового администрирования, способной обеспечить повышение уровня собираемости налогов и сборов при относительном снижении стоимости

ч 1

¿.I

налогового администрирования, который в РФ был ниже среднего показателя по странам ОЭСР.

Относительная стоимость налогового администрирования в процентном отношении к сборам налогов (терминология зарубежных специалистов) по состоянию на 1999 год составляла 1,1% при минимальном уровне показателя 0,49% в США и максимальном - 1,71% в ФРГ. В Российской Федерации этот показатель в 1999 г. составлял 0,72% и по мере увеличения финансирования органов, уполномоченных администрировать в налоговой сфере, его значение возрастало.

Однако, используемый зарубежными специалистами показатель относительной стоимости налогового администрирования, по нашему мнению, не в полной мере учитывает результативность деятельности уполномоченных органов, ибо ограничивается только налоговыми доходами бюджета и не включает налоговую задолженность (в части недоимки), которая является следствием налогового контроля, как ведущего механизма налогового администрирования. В этом случае относительная стоимость налогового администрирования в РФ окажется существенно ниже расчетного уровня на 0,17% в 1999 г.

Погашение налоговой задолженности приводит к увеличению налоговых поступлений в бюджетную систему и, следовательно, к снижению, при прочих равных условиях, уровня относительной стоимости (экономичности) налогового администрирования.

В контексте развития налогового администрирования, сопровождаемого увеличением ее относительной стоимости в связи с модернизацией налоговых органов, снижение уровня задолженности, формирующего конечный результат налогового администрирования, сыграло позитивную роль в оценке экономичности налоговой системы.

В целях структурного анализа механизма регулирования налоговой задолженности с точки зрения оценки действенности форм его реализации,

рассмотрим нижеприведенную таблицу, в которой отражены обобщающие и частные показатели по каждой из форм.

Обобщающие и сводный показатели действенности механизма регулиро-_вания налоговой задолженности (на 1 января года)_

Едизм. 2004 2005 2006 2007 2008

1. Общая сумма налоговой задолженности, погашенная путем зачета и после получения требований млрд.руб. 203,9 374,7 368,1 504,3 497,0

2. Действенность методов и инструментов уведомительно-предупредительной формы механизма % 11,6 15,2 17,7 25,9 34,2

3. Общая сумма налоговой задолженности, принудительно взысканная и погашенная налогоплательщиками млрд.руб. 65,0 207,8 391,0 94,3 646,6

4. Действенность методов и инструментов принудительной формы механизма % 3,7 8,5 18,9 4,8 44,4

5. Совокупная налоговая задолженность, зачтенная и погашенная в рамках обеих форм механизма (стр.1+стр.З) млрд.руб. 268,9 582,5 759,1 598,6 1143,6

6. Совокупная налоговая задолженность в бюджетную систему млрд.руб. 1763,8 2455,6 2073,5 1951,7 1455,4

7. Совокупная действенность уведомительно-предупредительной и принудительной форм механизма % 15,3 23,7 36,6 30,7 78,6

8. Общая сумма списанной налоговой задолженности млрд.руб. 113,3 204,3 357,3 438,1 373,3

9. Сумма совокупной зачтенной и погашенной налоговой задолженности и списанной налоговой задолженности (стр.5+стр.8) млрд.руб. 382,2 786,8 1116,4 1036,7 1516,9

10. Поступления налогов и сборов в бюджетную систему млрд.руб. 3561,8 4467,0 5690,5 6763,4 8643,4

11. Отношение суммы зачтенной, погашенной и списанной налоговой задолженности к налоговым поступлениям в бюджетную систему (стр.9:стр.10)-100 % 10,7 17,6 20,5 15,3 17,6

Для сведения обобщающих показателей функционирования механизма регулирования налоговой задолженности предлагается рассчитывать сводный относительный показатель «отношение суммы зачтенной, погашенной и списанной налоговой задолженности к налоговым поступлениям в бюджетную систему».

Проведенный в диссертации анализ данных позволил сделать следующие выводы.

1. Действенность методов и инструментов уведомительно-предупредительной формы механизма ежегодно повышается и носит устойчивый характер - 11,6% в 2003 г. и 34,2% в 2007 г.

2. Действенность методов и инструментов принудительной формы механизма характеризуется неустойчивостью, а фактор «ЮКОСа» повлиял на резкий скачок обобщающего показателя в 2007 г. - 44,4% по сравнению с 18,9% в 2005 г., когда был достигнут наивысший уровень в 20022006 гг.

3. Возрастает сумма списанной задолженности, непогашенная за счет конкурсной массы, после определения суда о завершении конкурсного производства.

4. Возрастает также сумма списанной недоимки и задолженности по пеням и штрафам, признанным безнадежными к взысканию.

5. Сводный показатель, характеризующий действенность механизма регулирования налоговой задолженности, поднявшись с уровня 10,7% в 2003 г. сохраняется в пределах 15-20%.

Динамика сводного показателя зависит, с одной стороны, от суммы доначисленных (за вычетом уменьшенных) платежей по результатам налоговых проверок и суммы зачтенной, погашенной и списанной налоговой задолженности, с другой. Таким образом, в рамках налогового администрирования проявляются во взаимосвязи как результативность механизма налогового контроля, так и результативность механизма налогового регулирования.

Предлагаемый сводный показатель позволяет оценить меру влияния механизма регулирования налоговой задолженности на увеличение налоговых поступлений в бюджетную систему. Повышение уровня соотношения двух обобщающих показателей («суммы зачтенной, погашенной и списанной налоговой задолженности» и «налоговые поступления в бюджетную систему») представляет собой целевой критерий, достижение и превышение которого может быть использовано в системе материального стимулирования работников и при оценке деятельности налоговых органов.

Критериальный показатель охватывает обобщающие относительные показатели, коими являются «действенность методов и инструментов уведомительно-предупредительной формы и методов и инструментов принудительной формы механизма». Указанные показатели также рекомендуется использовать для группировки налоговых органов в зависимости от среднего уровня по каждому из этих показателей и построения дифференцированной системы материального стимулирования работников налоговых органов и соответствующих подразделений в них. Предложенные критериальный и обобщающие показатели могут быть использованы для оценки деятельности налоговых органов и организации системы материального стимулирования работников соответствующих подразделений, ответственных за работу с налогоплательщиками.

Ш. Публикации по теме диссертации

(курсивом выделены статьи, опубликованные в журналах, рекомендованных ВАК Минобрнауки России)

1. Мешков Р.А. Формирование механизма ликвидации отсутствующих должников с использованием процедур банкротства // Финансы и кредит. № 7, февраль 2007 (0,75 пл.).

2. Мешков P.A. Инвестиционный налоговый кредит как инструмент государственной поддержки инвестиций в основной капитал // Финансы и кредит. Кг 37, октябрь 2008 (0,5 п.л.).

3. Мешков P.A. Механизм регулирования налоговой задолженности: формы реализации и показатели эффективности // Налоговая политика и практика. № 11, ноябрь 2008 (0,5 п.л.).

4. Мешков P.A. Налоговые органы в механизме банкротства неплажеспо-собных организаций // Финансовые инструменты регулирования экономики регионов. Сборник статей Международной научно-практической конференции. - Махачкала: Дагестанский государственный университет, 2004 (0,2 п.л.).

5. Мешков P.A. К вопросу о банкротстве неплатежеспособных организаций и погашении задолженности по обязательным платежам // Повышение конкурентоспособности промышленности региона. Материалы межвузовской конференции, апрель 2005 г. - М.: Всероссийская государственная налоговая академия МНС России, 2005 (0,2 пл.).

6. Мешков P.A. Налоговые органы в системе банкротства организаций (на примере отсутствующих должников) // Финансовые инструменты регулирования экономики регионов: Сборник материалов III Международной научно-практической конференции. - Махачкала: Дагестанский государственный университет, 2007 (0,32 пл.).

7. Мешков P.A. Тенденции в динамике и структуре задолженности по налоговым платежам в бюджетную систему РФ // Стратегия и тактика развития России: Сборник статей по материалам Всероссийской научно-практической конференции, проведенной ВЗФЭИ 28-29 ноября 2006 г. В 3-х т. - М.: ВЗФЭИ, 2007. - Т. II. (0,25 пл.).

8. Мешков P.A. О действенности механизма регулирования задолженности // Все для бухгалтера. №11, ноябрь 2008 (0,8 п.л.).

ЛР ИД № 00009 от 25.08.99 г.

Подписано в печать 24.11.2008. Формат 60*90 7i6. Бумага офсетная. Гарнитура Times New Roman Cyr. Усл. печ. л. 1. Тираж 100 экз. Заказ № 1007.

Отпечатано в редакционно-издательском отделе

Всероссийского заочного финансово-экономического института (ВЗФЭИ)

с оригинал-макета заказчика. Олеко Дундича, 23, Москва, Г-96, ГСП-5,123995

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Мешков, Роман Анатольевич

Введение

Глава 1 Налоговое регулирование в системе налогового администрирования: сущность и механизмы функционирования

1.1. Сущность, структура и механизмы налогового администрирования и налогового регулирования

1.2. Формирование налоговой задолженности и механизма ее регулирования

Глава 2. Деятельность налоговых органов по взысканию налоговой задолженности организаций и ее результативность

2.1. Деятельность налоговых органов по взысканию налоговой задолженности в рамках уведомительно-предупредительной формы механизма ее регулирования

2.2. Деятельность налоговых органов по взысканию налоговой задолженности в рамках принудительной формы механизма ее регулирования

2.3. Деятельность налоговых органов по взысканию задолженности при решении вопросов о несостоятельности (банкротстве)

Глава 3. Оценка результативности механизма регулирования налоговой задолженности в контексте совершенствования системы налогового администрирования

3.1. Критерии и показатели результативности механизма регулирования налоговой задолженности

3.2. Методические подходы к оценке деятельности налоговых органов по снижению уровня налоговой задолженности

Диссертация: введение по экономике, на тему "Развитие механизма регулирования налоговой задолженности организаций"

Актуальность темы исследования. Реформирование российской налоговой системы, начатое с принятием части первой Налогового кодекса РФ, способствовало снижению налогового бремени хозяйствующих субъектов, оставляя в их распоряжении относительно возросшую долю добавленной стоимости (в части чистой прибыли и амортизации). Удельный вес рентаI бельных организаций в российской экономике постоянно увеличивался, а доля убыточных организаций уменьшалась, характеризуя тем самым расширяющиеся возможности хозяйствующих субъектов в своевременном осуществлении платежей и расчетов между собой и исполнении налоговых обязательств перед государством.

Неспособность организации в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в бюджетную систему означала финансовую несостоятельность должника со всеми вытекающими последствиями в отношении его будущего статуса как юридического лица. Функции органа, уполномоченного представлять интересы государства как кредитора по обязательным платежам и денежным обязательствам перед Российской Федерацией, с середины 2004 г. выполняет Федеральная налоговая служба вместо упраздненной Федеральной службы по финансовому оздоровлению (банкротству). Концентрация «в одних руках» вопросов урегулирования налоговой задолженности хозяйствующих субъектов и участия в делах о банкротстве и процедурах банкротства неплатежеспособных организаций предоставляет налоговым органам возможности в комплексе решать интересы (законные требования) государства, при необходимости оставляя шанс для финансового оздоровления жизнеспособных структур.

По результатам проверки Министерства РФ по налогам и сборам Главное контрольное управление президента РФ в начале 2003 г. отметило, что

МНС России не принимает исчерпывающих мер по взысканию задолженности по налоговым платежам, налоговым санкциям и пеням в бюджетную систему»1. С тех пор задолженность хозяйствующих субъектов по налогам в бюджетную систему возросла: на начало 2007 г. суммарная задолженность по налогам и сборам, пеням и налоговым санкциям в бюджетную систему страны составила 1833 млрд. руб., из которых 737,6 млрд. руб. или более 40% приходится на задолженность, приостановленную к взысканию в связи с введением процедур банкротства.

В последние годы основное внимание федеральных властей отводится вопросам повышения качества налогового администрирования. С 2007 г. на практике реализуются существенные изменения, предусмотренные Федеральным законом от 27.07.2006 г. № 137-ФЭ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования». На заседании Правительства Российской Федерации 21 июня 2007 г., где рассматривались результаты и основные направления деятельности Федеральной налоговой службы на 2008-2010 годы, в числе основных задач налоговых органов выделено совершенствование работы по взысканию налоговой задолженности и участию в процедурах банкротства2.

Вышеизложенные факты и соображения предопределили тему диссертационной работы, логику и структуру исследования.

Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей ВАК Минобрнауки России. Исследование проведено в рамках специальности 08.00.10 - Финансы, денежные обращения и кредит, п.2.9. «Концептуальные основы, приоритеты налоговой политики и основные направления реформирования современной Российской налоговой системы».

1 Лященко Г. Налоговики сорвали планы Кремля // Коммерсант,. 2003, 9 января.

2 http: // wwvv.govcrnment.ru

Цель диссертационной работы состоит в проведении научного анализа механизма регулирования налоговой задолженности и разработке системы показателей характеризующих действенность форм, методов и инструментов реализации механизма и которые могут быть использованы для оценки деятельности налоговых органов в сфере регулирования налоговой задолженности организаций.

Для достижения поставленной цели решались следующие взаимосвязанные задачи:

• раскрыть содержание и взаимосвязи понятий «налоговое регулирование» и «налоговое администрирование»;

• исследовать тенденции развития и структуру механизма регулирования налоговой задолженности организаций в бюджетную систему;

• разработать систему показателей, характеризующих действенность механизма регулирования налоговой задолженности организаций;

• разработать методические подходы к оценке деятельности налоговых органов в сфере регулирования налоговой задолженности организаций.

Объектом исследования выступает совокупность отношений между организациями и государством по поводу задолженности по налогам и сборам в бюджетную систему.

Предметом исследования являются формы, методы и инструменты, применяемые в сфере регулирования налоговой задолженности организаций и участия налоговых органов в процедурах банкротства.

Теоретической базой проведенного исследования послужили научные разработки содержащиеся в трудах, посвященных теории государственного регулирования экономики (Л.И. Абалкин, Дж. Кейнс, Дж. Стиглиц и др.) и проблемам налогового администрирования (C.B. Барулин, И.В. Горский, А.З. Дадашев, В.А. Кашин, В.Г. Князев, JI.H. Лыкова, Л.П. Павлова, А.Б. Паска-чев, В.Г. Пансков, Н.В. Романовский, С.Н. Хурсевич, Д.Г. Черник, С.Д. Шаталов, Т.Ф. Юткина и др.).

При написании диссертации были использованы публикации в научных журналах, материалы научно-практических конференций и семинаров.

Методологическую основу диссертационной работы составили такие методы научного познания объекта и предмета исследования как диалектический, системный, формально-логический, анализа и синтеза.

Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, федеральные законы, постановления Правительства РФ, нормативные акты Минэкономразвития России, Минфина России, ФНС России и др.

Информационной базой исследования послужили статистические данные, опубликованные в официальных сборниках Росстата («Российский статистический ежегодник», «Финансы России»), данные налоговой отчетности, а также материалы, представленные на официальных сайтах федеральных органов государственной власти, и прочие источники.

Научная новизна проведенного исследования состоит в исследовании результативности действующего механизма регулирования налоговой задолженности на основе системы обобщающих и частных показателей и разработке методических подходов к оценке деятельности налоговых органов в сфере регулирования налоговой задолженности.

На защиту выносятся следующие научные положения и рекомендации, содержащие элементы новизны проведенного исследования:

- уточнены понятия «налоговое регулирование» и «налоговое администрирование» и на этой основе раскрыты их структура и соотношение между собой как части и целого;

- дополнена формула расчета экономичности налогового администрирования, определяемой соотношением бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение деятельности ФНС России и налоговых поступлений, админист-рируемых этим уполномоченным органом, путем добавления к налоговым поступлениям суммы недоимки, являющейся следствием налогового контроля;

- раскрыто содержание механизма регулирования налоговой задолженности, включающего формы, методы, инструменты регулирующего воздействия на совокупность отношений между организациями и государством по поводу задолженности по налогам и сборам в бюджетную систему;

- систематизированы методы и инструменты механизма регулирования налоговой задолженности, сгруппированные по формам реализации механизма

- добровольно-заявительный, уведомительно-предупредительный, принудительный, - и целям функционирования этого механизма;

- разработана система частных, обобщающих и сводного показателей, характеризующих действенность форм, методов и, инструментов механизма регулирования налоговой задолженности, с использованием которых проведены соответствующие расчеты и оценка вклада каждого метода и инструмента в достижение целей функционирования механизма;

- обоснованы методические подходы к оценке деятельности налоговых органов в сфере регулирования налоговой задолженности, включающие критерии оценки, показатели и методику их расчета, которые могут быть использованы в системе материального стимулирования работников налоговых органов.

Практическая значимость исследования заключается в рекомендациях, которые могут быть положены в основу совершенствования механизма регулирования налоговой задолженности и методики расчета показателей оценки деятельности налоговых органов в сфере регулирования этой задолженности.

Кроме того обоснованы предложения по внесению изменений в ст. 64 НК РФ «Порядок и условия предоставления отсрочки или рассрочки по уплате налога и сбора», направленные на. увеличение в составе налоговой задолженности организаций ее урегулированной части (доли), путем предоставления: а) отсрочки до одного года, закрепив это право за налоговым органом, где состоит на учете налогоплательщик, а до трех лет - за ФНС России; б) рассрочки на период до шести лет - закрепив это право за ФНС России и территориальными налоговыми органами.

Основные положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании специальной дисциплины «Налоговое администрирование в Российской Федерации» (специальность «Налоги и налогообложение»).

Апробация результатов исследования. Отдельные положения и результаты проведенного исследования были:

- представлены и докладывались на трех научно-практических конференциях: ВГНА Минфина России, апрель 2005 г.; ВЗФЭИ, ноябрь 2006 г.; ВЗФЭИ, апрель 2008 г.,

- использованы при подготовке в Минэкономразвития России «Методических указаний по организации работы уполномоченного органа с целью выдачи заключения о наличии угрозы возникновения несостоятельности (банкротства) хозяйствующего субъекта в результате единовременной уплаты всех обязательных платежей в бюджет и государственные внебюджетные фонды», и при разработке в ВЗФЭИ по заказу Рособразования НИР на тему «Исследование проблем налогового стимулирования капитальных вложений в обновление основных производственных фондов предприятий» (подраздел «Инвестиционный налоговый кредит как инструмент государственной поддержки инвестиций в основной капитал»).

Публикации. Результаты исследования опубликованы в восьми научных работах общим объемом 3,52 п.л., в том числе три статьи в журналах, входящих в Перечень изданий, рекомендуемых ВАК Минобрнауки России.

Логика и структура диссертации. Логика исследования определила последовательность изложения материала и структуру работы, состоящей из введения, трех глав (шесть параграфов), заключения и списка использованной литературы. Диссертация содержит 12 таблиц и 4 рисунка.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Мешков, Роман Анатольевич

Те же выводы относятся и ко второму показателю. По нашему мнению, в качестве объективного полноценного критерия может быть предложен сводный относительный показатель «отношение суммы зачтенной, погашенной и списанной налоговой задолженности к налоговым поступлениям в бюджетную систему». Допустим за базовый период возьмем уровень этого показателя на 1 января 2007 г. - 15,3%. Налоговые органы у которых показатели выше этого уровня, составят одну группу, а те, у которых показатели ниже - вторую группу. Для налоговых органов группы № 1 рост результативности связан с дальнейшим превышением базового критериального уровня, а для налоговых органов группы № 2 рост результативности необходимо увязывать со степенью приближения к базовому критериальному уровню.

Критериальный показатель, охватывает обобщающие относительные показатели, коими являются «действенность методов и инструментов уведомительно-предупредительной формы и методов и инструментов принудительной формы механизма». Указанные показатели также рекомендуется использовать для группировки налоговых органов в зависимости от среднего уровня по каждому из этих показателей и построения дифференцированной системы материального стимулирования работников налоговых органов и соответствующих подразделений в них.

Предложенные критериальный и обобщающие показатели могут быть использованы для оценки результативности деятельности налоговых органов и организации системы материального стимулирования работников соответствующих подразделений, ответственных за работу с налогоплательщиками.

Заключение

В настоящее время налоговая система РФ находится на завершающем этапе своего реформирования. Основные меры по совершенствованию нормативной правовой базы в налоговой сфере были приняты в рамках Налогового кодекса РФ и касались системы налогообложения. Начиная с 2006 г. основное внимание уделяется мерам по развитию системы налогового администрирования, направленным, с одной стороны, на пресечение практики уклонения от налогообложения, и, с другой стороны, на безусловное обеспечение законных прав налогоплательщиков.

В рамках проведенного исследования уточнен понятийный аппарат, применяемый при изучении налогового администрирования: сначала раскрыта сущность исходного понятия «налоговое администрирование», показан ее структурный срез, где выделены два механизма, обеспечивающие функционирование системы налогового администрирования: механизм налогового контроля и механизм налогового регулирования.

Раскрыта сущность понятия «налоговое регулирование», показан ее структурный срез, где выделены два механизма, обеспечивающие функционирование подсистемы налогового регулирования: механизм регулирования задолженности по налогам и сборам, механизм изменения срока уплаты налогов и сборов.

В механизме регулирования задолженности по налогам и сборам выделены формы реализации этого механизма: добровольно-заявительная, уведомительно-предупредительная и принудительная. Каждая форма регулирования налоговой задолженности реализуется на основе соответствующей совокупности методов и инструментов, применение которых призвано обеспечить функционирование механизма регулирования налоговой задолженности.

Исследование показало, что добровольно-заявительная форма механизма была востребована в 1993-1998 гг., когда в условиях кризиса неплатежей налоговых и расчетно-платежных) между бюджетом и хозяйствующими субъектами, властями лихорадочно принимались указы президента и постановления федерального правительства, призванные смягчить влияние кризиса на налоговые поступления в бюджеты и увеличить в них долю «живых денег».

Более эффективным оказалось применение в 1999-2002 гг. такого инструмента как реструктуризация задолженности по налогам и сборам, предусмотренного постановлением федерального правительства от 03.09.1999 г. № 1002 и последующими уточняющими и дополняющими постановлениями.

В отличие от добровольно-заявительной формы две другие формы -уведомительно-предупредительная и принудительная - реализации механизма регулирования налоговой задолженности действуют не на базе указов президента РФ и постановлений правительства, а в рамках законодательной базы. В диссертации на материалах налоговой статистики проанализирована деятельность налоговых органов по использованию методов и инструментов функционирования механизма регулирования налоговой задолженности, обоснованы и предложены частные показатели, характеризующие результативность отдельных методов и инструментов, и обобщающие показатели, характеризующие действенность отдельных форм реализации механизма.

По данным отчетности ФНС России за 2003-2007 гг. были рассчитаны частные и обобщающие относительные показатели, в числе последних «Действенность методов и инструментов уведомительно-предупредительной формы механизма» и «Действенность методов и инструментов принудительной формы механизма».

Анализ обобщающих относительных показателей за период 2003-2007 гг. выявил устойчивую тенденцию роста действенности методов и инструментов, применяемых в рамках уведомительно-предупредительной формы механизма: 11,6% в 2003 г., 17,7% в 2005 г. и 34,2% в 2007 г. Действенность методов и инструментов принудительной формы механизма носит неустойчивый характер, имеет «перепады», что и проявилось в скачкообразном росте с 4,9% в 2006 г. до 44,5% в 2007 г. благодаря «фактору ЮКОСа».

В целях интеграции форм регулирования налоговой задолженности и оценки результативности механизма, как единого целого, в работе обоснован и предложен сводный относительный показатель «Отношение суммы зачтенной, погашенной и списанной налоговой задолженности к налоговым поступлениям в бюджетную систему», в котором отражаются все предложенные обобщающие показатели. Анализ динамики сводного относительного показателя не выявил устойчивой тенденции, которая была нарушена в 2005 г. (20,5%), после чего спад - 15,3%, а в 2007 г. обозначился очередной рост -17,6%.

В работе обосновано предложение о наделении указанного сводного показателя статусом критериального показателя, используемого наряду с другими аналитическими показателями для оценки деятельности налоговых органов и структурных подразделений в них, ответственных за вопросы регулирования налоговой задолженности.

Обобщающие и частные показатели могут быть использованы для оценки качества труда работников соответствующих структурных подразделений и учтены в системе их материального стимулирования. С этой целью в действующую методику предложено внести изменения в перечень и состав критериев и показателей, применяемых для оценки эффективности территориальных органов ФНС России и распределения средств на материальное стимулирование работников.