Развитие механизмов управления муниципальной экономикой тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Развитие механизмов управления муниципальной экономикой"

На правах рукописи

ГАВРИЛОВ Евгений Васильевич

РАЗВИТИЕ МЕХАНИЗМОВ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКОЙ

Специальность: 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (муниципальная экономика и управление местным развитием)

Автореферат

на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2009

003472196

Работа выполнена на кафедре инновационных технологий в государственной сфере и бизнесе Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Ведущая организация'. Государственный университет управления

Защита состоится 24 июня 2009 г. в 13 час 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 502.006.08 по экономическим наукам при РАГС по адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского, 84, корп. 1, ауд. 2302. С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС. Автореферат разослан 22 мая 2009 г.

Уколов Владимир Федорович

Одинцов Андрей Алексеевич;

кандидат экономических наук Егорушков Александр Петрович

диссертационного совета

Ученый секретарь

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования определяется тем, что действующая система управления муниципальной экономикой не приведена в соответствие с изменяющимися условиями и потребностями местного развития. В результате потенциал муниципальных образований используется неэффективно. Традиционно выстроенные организационные формы и механизмы управления местным развитием без соответствующих преобразований не способны воспринимать происходящие изменения во внешней среде и адекватно на них реагировать.

Недостаточно развиты органы управления, осуществляющие координацию деятельности всех ведомств, функционирующих на территории муниципального образования и призванные обеспечивать баланс интересов всех участников экономического взаимодействия.

Не разработаны механизмы формирования плана мобилизации доходов муниципальной экономики, являющихся основным источником местного развития. Нет научно обоснованных механизмов выявления и оценки дотационных поселений муниципального образования, в силу чего затрудняется выведение их из дотационного состояния. Не получили распространения специализированные муниципальные учреждения, обеспечивающие взаимодействие между администрацией и налоговой инспекцией, побуждающее поиск резервов сбора налогов в районе, хотя потребность в них весьма существенна.

Органы власти, оказывая посильную поддержку муниципальным органам власти, все больше ориентируют их на местное развитие с максимальной опорой на собственные силы, на возможности бизнеса и активной части населения. Однако Эффективные механизмы управления

муниципальном экономикой, адекватные современным задачам местного развития, только начинают формироваться. Процесс их наполнения необходимым содержанием требует соответствующей научной проработки.

Степень изученности проблемы. Формирование механизмов управления муниципальной экономикой и местным развитием -многогранная проблема. Изучению таких ее аспектов, как разработка концептуальных основ развития муниципальных образований, включая управленческие, организационные и финансово-экономические механизмы посвящены многие исследования российских и зарубежных ученых.

Теоретические вопросы управления муниципальной экономикой освещены в трудах Алисова А.Н., Анимицы П.Е., Бабуна Р.В., Васильева A.A., Гапоненко А.Л., Глазырина М.В., Колодняй Е.А., Курского А.Ю., Линевича P.A., Муллагапеева 3.3.

Механизмами муниципальной экономики занимались такие ученые, как Багринов К.А., Бендиков М.А., Воронов К.В., Дульщиков Ю.С., Мельников С.Б., Николаев В.А., Ореховский П.А., Хрусталев ЕЮ.

Доходность муниципальной экономики исследовалась в работах Абанкина Г.А., Высоковского А.И, Кирина Ю.В., Иванова О.Б., Лаврова A.A., Максимова A.B., Прониной Л.И., Синицыной Е. С., Трунова С.А.

Многие вопросы местного самоуправления и муниципальной экономики рассматривались в трудах таких зарубежных ученых, как А.Вебер, Р.Гнейст, В.Зомбарт, Э.Маркварт, Р.Мерфи, М.Паркинсон, А.О. Салливан, А. де Токвиль, Дж.Форрестер, Л.Штейн.

Вместе с тем, в экономической науке ощущается недостаток теоретических и методических подходов к формированию механизмов

управления муниципальной экономикой, адекватных требованиям времени и эффективно работающих в российских условиях.

Общая цель исследования состоит в поиске и аргументации новых путей решения важной научной задачи, имеющей существенное значение для экономики и управления народным хозяйством - развитие механизмов управления муниципальной экономикой, адекватных требованиям времени и в выработке научно - практических рекомендаций по их использованию.

Эта общая цель достигается решением следующих конкретных

задач'.

- корректировкой стратегии местного развития за счет развития механизмов управления муниципальной экономикой, способных эффективно повлиять на решение задач местного сообщества;

- обоснованием экономических механизмов выявления дотационных поселений муниципальных образований и выбором приоритетов их развития на основе системы экономических критериев, определяющих первоочередность выведения территорий из дотационного состояния;

- разработкой методики формирования плана «мобилизации» доходов муниципальной экономики, позволяющей анализировать состояние доходной базы муниципальной экономики, выявлять резервы ее роста и увеличивать поступление доходов в бюджет;

- развитием нормативной базы и преобразованием организационных структур управления, обеспечивающих целенаправленное воздействие на процесс формирования и сбора доходов муниципальной экономики;

созданием органов управления экономикой муниципальных образований, повышающих эффективность целенаправленного

воздействия администрации на субъекты хозяйствования через функцию координации и взаимодействия с представителями местного населения;

- разработкой принципов корректировки стратегии местного развития за счет введения в нее механизмов управления муниципальной экономикой, способных позитивно повлиять на решение задач местного сообщества.

Объектом исследования является процесс развития механизмов управления муниципальной экономикой.

Предметом исследования выступают экономические и связанные с ними управленческие отношения, возникающие в результате целенаправленного воздействия на процесс развития механизмов управления муниципальной экономикой.

Теоретической и методологической базой исследования служат достижения научной мысли отечественных и зарубежных ученых; прикладные работы по данной проблеме; программы, концепции, нормативные и другие материалы, касающиеся управления развитием механизмов муниципальной экономики. В диссертации применяется статистическая обработка информации, экономический анализ, используются результаты социологических исследований.

Новые научные результаты, полученные автором в ходе исследования, состоят в следующем: разработана концепция развития механизмов управления муниципальной экономикой, адекватных требованиям времени и разработаны научно - практические рекомендации по их использованию.

Концет/ия включает: формирование стратегии развития механизмов управления муниципальной экономикой; создание новых оргструктур

управления, координирующих деятельность ведомств на территории муниципального образования; разработку методики выявления дотационных поселений и планирования процесса мобилизации доходов муниципальной экономики; разработку организационной структуры управления специализированного учреждения, обеспечивающего взаимодействие между администрацией муниципального образования и хозяйствующими субъектами, с целью поиска и реализации неиспользованных резервов сбора местных налогов.

В частности:

- обоснован экономический механизм выявления дотационных поселений муниципального образования и выбора приоритетов их развития. Он включает: определение суммы расходов каждого из поселений на финансовый год в рамках действующих нормативов финансовой обеспеченности по отраслям бюджетной сферы, исходя из расходных полномочий органов местного самоуправления; планирование доходных источников поселений, закрепленных Налоговым и Бюджетным Кодексами с учетом действующих нормативов отчислений от налогов и прогнозов экономических показателей развития предприятий. Обоснована система экономических критериев, на базе которых определяется первоочередность выведения территорий из дотационного состояния и определяются пути их развития. Такими критериями являются: наибольшая по объему и длительности времени дотационность; наличие коммуникаций с мощностями, достаточными для планируемого развития; наличие возможностей для создания высокотехнологичных, небольших по площади и численности, экологически чистых производств с высокооплачиваемым трудом;

- разработана методика формирования плана мобилизации доходов муниципальной экономики, которая включает:

• анализ состояния доходной базы муниципальной экономики: установление количества работающих предприятий местного, регионального и федерального подчинения; экспертизу их доходной базы; выявление незарегистрированных организаций; структуризацию доходных источников, определение перечня ведомств, способных влиять на неплательщиков по соответствующим видам налогов;

• разработку плана мероприятий, содержащих перечень работ служб, ответственных за поступление доходов в бюджет (приведение в соответствие места работы, регистрации и уплаты налогов хозяйствующих субъектов, выявление физических лиц -собственников или арендаторов земли, организация сбора налога на землю) и принятие плана заинтересованными сторонами;

• наделение отдела экономики администрации и аналогичных структур в муниципальных поселениях функциями координации работы Налоговой службы, Органов внутренних дел, Госархстройнадзора, Роспотребнадзора, Пожарной службы, отделения Роснедвижимости, Регистрационной палаты, Бюро технической инвентаризации и других;

• развитие нормативно - правовой базы сбора доходов (разработка и принятие соглашений, обеспечивающих легитимное взаимодействие администраций района и поселений между собой, а также с подразделениями различных ведомств, способных содействовать сбору доходов);

- аргументирована целесообразность создания при администрациях районов общественного органа управления в виде Межведомственной комиссии, уполномоченного осуществлять координацию деятельности всех ведомств, функционирующих на территории муниципального образования и призванного обеспечивать баланс интересов всех участников взаимодействия. В качестве доминирующих функций комиссии выделены: мобилизация доходов, решение проблем оплаты и охраны труда работающего населения. Сформированы мотивационные основы участия в работе Комиссии ведомств и бизнес - структур, функционирующих на территории муниципального образования: обеспечение нового качества решения ведомственных задач на основе межотраслевого взаимодействия; налаживание деловых контактов и повышения имиджа власти; выявление проблем бизнес - структур и определение путей их решения на основе взаимодействия с ведомствами и муниципальной властью;

- аргументировано создание органов управления экономикой муниципальных образований, обусловленных ее новыми потребностями, в координирующих функциях и повышающих эффективность косвенного воздействия администрации на субъекты хозяйствования и население. Такими органами управления являются: Координационные советы, возглавляемые главами поселений, в которые входят руководители бизнес - структур и представителей профсоюзных организаций; Общественная палата муниципального района, состоящая из представителей общественных организаций и других структур, участвующих в жизнедеятельности муниципального образования;

- разработаны принципы корректировки стратегии местного развития: учет изменений внешней среды, формирующих новые риски развития муниципальной экономики; оценка преемственности управленческих решений, влияющих на предсказуемость стратегического управления местным развитием; установление временного интервала, через который будет корректироваться стратегия; вовлечение в процедуру корректировки стратегии лиц, реализующих управленческие решения.

Практическая значимость исследования состоит в том, что оно доведено до конкретных практических результатов. Его результаты могут быть использованы местными органами управления, федеральными органами власти и хозяйствующими субъектами муниципальной экономики.

Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертации апробированы в ходе практической деятельности автора в Рузском районе Московской области, обсуждены на заседании кафедры инновационных технологий в государственной сфере и бизнесе и кафедры менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Различные аспекты исследования изложены в 6 публикациях автора, общим объемом 10 п.л.

Логика и структура работы. Логика и структура работы обусловлены содержанием диссертации. Она состоит из введения, трех глав, выводов, списка литературы и приложения. В ней содержится 25 графических рисунков, 13 экономических схем и 9 аналитических таблиц.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И ВЫВОДЫ

Выявление дотационных поселений муниципального образования и формирования приоритетов их развития. Исследования показывают, что дотационные поселения, входящие в состав муниципальных образований обладают местными ресурсами и хозяйственными связями, эффективное использование которых позволяет им обеспечить прибыльную работу. В значительной мере на получение позитивных результатов развития местного сообщества влияют не только материальные ресурсы и финансы, но и организационные, управленческие, интеллектуальные ресурсы, умелое использование которых позволяет осуществлять развитие территории в интересах местного сообщества. Нередко на территории муниципального образования находятся предприятия регионального и федерального значения, которые являются дополнительными источниками налоговых поступлений в местные бюджеты. Они участвуют в муниципальной экономике через налоги, современные хозяйственные связи и отношения, развивающие организационный и интеллектуальный потенциал муниципального образования. Хотя товары, произведенные на данных предприятиях, как правило, не имеет преимущественно муниципального назначения, они косвенно влияют на местное развитие через заполнение рабочих мест специалистами, проживающими в муниципальном образовании.

Однако не все упомянутые выше ресурсы используются эффективно в силу отсутствия необходимых механизмов управления развитием муниципальной экономики. Следует отметить, что пути развития муниципальной экономики должны соответствовать не только интересам местного сообщества, но и целевым установкам власти и бизнеса,

обеспечивающим баланс интересов муниципального сообщества. Это вытекает из функций муниципальной власти, которая призвана решать задачи местного развития максимально опираясь на собственные ресурсы, а также из специфики муниципальной и частной собственности, которая должна отражать интересы местного сообщества, требуя координации усилий в целях согласованности и эффективности взаимодействия.

Муниципальная власть обладает большими правами и возможностями. Она оказывает косвенное, регулирующее воздействие на муниципальные предприятия, используя финансовые, правовые, морально психологические и иные регуляторы. Предприятия частной собственности учитывают интересы местного сообщества и власти через призму получения прибыли и социальную ответственность.

Практика показывает, что муниципальная экономика имеет возможность развиваться с максимальной опорой на собственные силы. При таком подходе сама природа муниципальной экономики, ее структура в наибольшей степени будут способствовать соблюдению принципов социальной защиты населения, что особенно важно в условиях существующего неоправданного разрыва в социальном положении и качестве жизни социальных групп населения местного сообщества. Современные муниципальные образования становятся все более готовыми к выявлению доминирующих проблем, к оценке имеющихся ресурсов для их решения и к выбору эффективных стратегий и механизмов местного развития.

На наш взгляд, главными источниками развития муниципальной экономики являются внутренние источники ее роста. Их умелое использование будет способствовать преодолению негативных тенденций,

вызванных современными кризисными явлениями и неэффективными механизмами функционирования муниципальной экономики. Прежде всего, необходимо найти экономические источники и управленческие механизмы обеспечения рентабельной работы поселений. Первоначальным этапом при решении данной задачи является выявление дотационных поселений. Оно предполагает, прежде всего, установление сумм их расходов и планирование доходных источников, требующихся для реализации поставленных целей. При этом необходимо обосновать критерии, на основе которых должна определяться очередность выведения территорий из дотационного состояния и по ним также устанавливать пути развития поселений с максимальной опорой на собственные силы. Данная задача является весьма важной, поскольку большинство поселений на территории Российской Федерации являются дотационными. В диссертации показаны пути и механизмы ее решения, использование которых в Рузском районе Московской области позволили вывести поселения из дотационного состояния.

Формирование системы «мобилизации доходов» муниципальной экономики. Решение данной проблемы во многом зависит от знания технологии ее реализации конкретными исполнителями. В связи с этим важное значение имеют специальные научно - практические мероприятия, позволяющие решить данную проблему. Важное место среди них занимают инструктивно-методические тренинги. Они предполагают проведение инструктивно-методических консультаций с ответственными лицами от поселений по заполнению форм отчетности, разрабатываемых министерством финансов региона, совместно с вновь создаваемым

специализированным муниципальным учреждением «Центр по мобилизации доходов районного бюджета».

Необходима также систематизация документально подтвержденных сведений по объектам недвижимости, земельным участкам, организациям, осуществляющим деятельность на территории муниципального района. В сведения входит актуализация сформированной информационной базы данных, в разрезе каждого муниципального образования. Это объекты:

- входящие в стационарную торговую сеть: все объекты организаций оптовой и розничной торговли, в том числе рынки, а из организаций мелкорозничной торговой сети - павильоны;

- организаций общественного питания и различных организаций сферы услуг;

- топливозаправочного комплекса (АЗС, АГЗС, АГНКС, МАЗК, ГНС, нефтебаза);

транспортной инфраструктуры (автосервисы, автостоянки, гаражно-строительные кооперативы и т.п.);

- жилищного строительства, на создание и реконструкцию которых заключены инвестиционные контракты;

- лечебно-оздоровительного назначения; садовые товарищества различных организационно - правовых форм;

крестьянско-фермерские хозяйства, зарегистрированные в муниципальном образовании;

промышленные предприятия, административные здания и помещения, объекты социальной сферы, с указанием данных по организациям, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам, являющимися собственниками земельного участка, объекта недвижимого

имущества и/или осуществляющими деятельность, в пределах городских поселений и зарегистрированных в муниципальном районе.

В дальнейшем работой, связанной со сбором доходов должно постоянно заниматься вновь созданное муниципальное специализированное учреждение «Центр по мобилизации доходов районного бюджета». В его полномочия должна входить актуализация информационной базы собственников и арендаторов земельных участков в муниципальном районе. Данному учреждению необходимо осуществлять систематизацию и обработку сведений, полученных в ходе выездных мероприятий по муниципальному району, а также сведений поступивших из соответствующих территориальных органов. Оно также должно осуществлять подготовку и отправление запросов в Федеральную регистрационную службу по области на плательщиков, требующих уточнения данных по объектам недвижимости (наличие объектов недвижимости, зарегистрированных прав на недвижимость).

Информация о поступлении доходов районного бюджета в разрезе источников может концентрироваться в управлении экономического развития Администрации муниципального района и в муниципальном специализированном учреждении «Центр по мобилизации доходов районного бюджета». Далее, специально созданная рабочая группа по мобилизации доходов районного бюджета анализирует информацию об исполнении бюджета по собственным доходам и разрабатывает предложения по увеличению поступлений налоговых и неналоговых платежей. Это позволяет направить обоснованные запросы налогоплательщикам, осуществляющим деятельность на территории городских и сельских поселений муниципального района о

документальном подтверждении их прав на земельные участки, объекты недвижимого имущества. Существенное значение имеет информация, собираемая по организациям, являющимся арендаторами недвижимого имущества в пределах городских и сельских поселений, на основе сведений предоставляемых арендодателями, а также Управлением муниципальной собственности и Управлением по землепользованию и недрам. Важную роль в механизме формирования плана мобилизации доходов муниципальной экономики играют мероприятия по работе с недоимкой, в частности:

- выявление, остановка и предотвращение незаконного строительства и самовольного захвата земельных участков;

- контроль за уплатой налога на доходы физических лиц и за взиманием единого налога на вмененный доход;

- анализ платежей, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за негативное воздействие на окружающую среду;

- реструктуризация убыточных предприятий, находящихся в муниципальной собственности;

- создание системы ежемесячной отчетности городских и сельских поселений о мобилизации доходов и предоставления информации в «Центр по мобилизации доходов районного бюджета».

Практика использования изложенных механизмов «мобилизации» собственных доходов муниципальной экономики позволяет получить положительные результаты (табл.1).

Таблица 1.

Сравнительный анализ собственных доходов бюджета Рузского муниципального района, 2004-2008 гг, млн. руб.

Показатели 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007г. 2008 г.

Собственные доходы, всего Ш^Шз'Ш ЩИВ! 1069

Налоговые Доходы ШШ/Щ.. 558

Неналоговые Доходы 47 55 ! 129 107

Собственные доходы бюджета Рузского муниципального района в 2004 году составляли 343 млн. руб. Со временем эта сумма увеличилась более чем в 3 раза. В 2005 году собственные доходы муниципального бюджета были равны 344 млн.руб., в 2006 году составляли 590 млн.руб., в 2007 году выросли до 665 млн. руб., а к концу 2008 года достигли 1 069 млн. руб. При этом прирост собственных доходов районного бюджета в 2005 году составил 500 тыс. руб.; в 2006 году - 247млн. руб.; в 2007 году - 322 млн. руб.; в 2008 году - 726 млн. руб.

Весьма важным источником пополнения доходов районного бюджета является группа налогов на имущество. Среди них наиболее значимым является земельный налог, объем которого, например в Рузском районе Московской области в 2008 году составил 86 млн.руб., или 11,9% всех налоговых платежей. По сравнению с 2004 годом размер этого налога увеличился в 2,6 раза (рис. 2).

Рисунок 2

Динамика земельного налога Рузского муниципального образования, 2004 -2008гг, тыс. руб.

Земельный налог

100000,0 90000,0 80000,0 70000,0 60000,0 50000,0 40000,0 30000,0 20000,0 10000,0 0,0

ЩЩШ0ШШШШШШШ ШтЩШФтШтщШЩ

- .......

г

- Земельный налог

2004 год 2005 год 2006 год 2007год 2008 год

Такому росту способствовала система организационных, управленческих и экономических мер, реализованных в рамках системы «мобилизации доходов». Это, прежде всего, создание новых оргструктур управления, осуществляющих координацию деятельности всех организаций и ведомств, функционирующих на территории муниципального образования; разработка механизмов формирования плана «мобилизации доходов» муниципальной экономики и выявление плательщиков налога на землю.

Создание дополнительных органов управления экономикой муниципальных образований. Дополнительные органы управления муниципальной экономикой востребованы новыми условиями хозяйствования, вовлечением в экономическую деятельность не используемых ранее факторов местного развития. Такими органами

являются, например межведомственные комиссии, создаваемые при администрациях районов. Они относятся к общественным органам управления.

Создание муниципального, специализированного учреждения, обеспечивающего взаимодействие между администрацией хозяйствующими субъектами, Учреждение организуется в целях создания единого информационного ресурса по объектам недвижимости и для обеспечения полноты поступления доходов в бюджет муниципального образования. С этой целью данное учреждение проводит мероприятия, направленные на обеспечение постановки на налоговый учет организаций, осуществляющих деятельность на территории муниципального образования.

Учреждение также участвует в проведении мониторинга инвестиционных контрактов на строительство объектов недвижимости в муниципальном образовании. Это облегчает ведение учета средств от их реализации в прогнозе доходов и расходов местного бюджета.

Важной функцией данного учреждения является и проведение мониторинга объектов недвижимости (включая земельные участки), расположенных на территории муниципального образования.

Создание общественной палаты муниципального образования обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации, зарегистрированных по месту жительства на территории района, с органами местного самоуправления муниципального образования в целях учета потребностей и интересов граждан и прав общественных объединений, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

Общественная палата должна формироваться на основе добровольного участия в ее деятельности граждан, общественных объединений и объединений некоммерческих организаций, зарегистрированных в качестве юридических лиц на территории муниципального района.

Палата призвана обеспечивать согласование общественно значимых интересов граждан, общественных объединений, органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, защиты прав и свобод граждан путем:

-привлечения населения и общественных объединений к реализации государственной политики;

- выдвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих районное значение и направленных на реализацию конституционных прав, и законных интересов граждан и общественных объединений;

-проведения общественной экспертизы проектов правовых актов органов местного самоуправления;

- осуществления общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

Местное развитие экономики и достижение хороших результатов ее функционирования возможно лишь при наличии кадрового потенциала, способного эффективно решать современные задачи муниципального сообщества. Персонал муниципальных органов власти, бизнес- структур и общественных организаций должен обладать высококультурными личностными и индивидуальными качествами, которые в совокупности с высоким профессионализмом способны обеспечить позитивный вектор развития местного сообщества. В связи с этим важнейшей задачей органов муниципальной власти является создание эффективной системы

управления сохранением, развитием и использованием кадрового потенциала муниципального района, обеспечивающего устойчивую и эффективную работу организаций, привить им высокую корпоративную культуру и хорошие местные традиции.

В своей работе муниципальные органы власти должны обеспечить эффективное содействие организациям в формировании кадрового потенциала, соответствующего требованиям современного производства, способного обеспечить инновационные процессы в экономике района на основе достижений культуры, проверенных многолетней практикой. В данном исследовании наиболее важными задачами являются: разработка механизмов социального партнерства, как системы взаимодействия работодателей с образовательными учреждениями; улучшение личностных, индивидуальных и профессиональных качеств кадров организаций муниципального района для обеспечения возможности сертификации персонала; создание системы информационного обеспечения подготовки персонала, распространения передового опыта организаций по развитию персонала, и работы с молодежью.

Принципы корректировки стратегии местного развития ориентированы на то, чтобы стратегия социально - экономического преобразования территории, периодически, в зависимости от конкретных результатов жизнедеятельности местного сообщества адаптировалась к внутренним и внешним изменениям. Соблюдение этих принципов способствует снижению рисков реализации мероприятий, предусмотренных стратегией, своевременному достижению стратегических ориентиров местного развития. В качестве таких ориентиров выступает развитая рыночная инфраструктура; личная и

производственная безопасность; здоровый образ жизни; создание благоприятных условий для инвестиций; повышение качества жизни местного сообщества.

Немаловажным является обеспечение стабильного роста муниципальной экономики за счет привлечения инвестиций, эффективного развития промышленности, рекреаций и сферы услуг, достижения максимально полной занятости населения и повышения доходов граждан. Сюда также относится преодоление негативных тенденций снижения численности населения муниципального образования, улучшение демографической ситуации, содействие трудовой миграции для развития кадрового потенциала и повышения кадровой обеспеченности организаций района, формирование благоприятного социального климата в рамках устойчивого развития муниципального образования на основе принципов гражданского общества и социального партнерства.

Повышению качества жизни способствует обновление коммунальной инфраструктуры; рост объемов жилищного строительства; расширение сферы платных услуг, доступности муниципальных услуг; рост объемов поступлений в муниципальный бюджет. Однако это становится возможным лишь при создании условий для привлечения инвестиций, открытии новых предприятий, обеспечивающих рост налогооблагаемой базы и поступления доходов от реального сектора экономики. Важным является и проведение реструктуризации хозяйства района, переориентации его на использование местных земельных, материальных, интеллектуальных и финансовых ресурсов развития.

Соблюдение принципов корректировки стратегии местного развития позволит достичь ожидаемых результатов путем вовлечения в данную

работу активных представителей местного сообщества и бизнеса. Они, на основе знания реального положения дел в местном сообществе и экономическом положении муниципального образования, способны внести реальный вклад в процесс корректировки программно-целевых документов обеспечения роста жизненно важных показателей.

Программы должны бать адекватными ожиданиям местного сообщества и направлены на решение стратегических задач повышения жизненного уровня населения с помощью конкретных механизмов.

Основные положения диссертационного исследования изложены в следующих публикациях:

1.Гаврилов Е.В. Механизмы управления муниципальной экономикой/ Вестник Университета (ГУУ). № 12. - М.: 2009,-0,4 п.л.

2.Гаврилов Е.В. Механизмы повышения доходов муниципальной экономики и местного развития. -М.: «Проспект», 2009. - 8,1п.л.

3.Гаврилов Е.В. Внутрихозяйственные механизмы управления муниципальной экономикой. //Новое в экономике и управлении. Вып. 22// - М.: МАКС Пресс, 2009. - 0,4 п.л.

4.Гавргиюв Е.В. Муниципальная экономика и управление развитием территорий в интересах местного сообщества. //Новое в экономике и управлении. Вып. 22 // - М.: МАКС Пресс, 2009. - 0,3 п.л.

5 .Гаврилов Е.В. Современные механизмы управления муниципальной экономикой. //В сб. Вопросы повышения эффективности производства и управления. - М.: МАКС Пресс, 2008, - 0,4 п.л.

6.Гаврилов Е.В. Проблемы обеспечения экологической безопасности на территории муниципального образования. - Журн. ЭКОС, №1, 2005. -0, 4 п.л.

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

ГАВРИЛОВ Евгений Васильевич

РАЗВИТИЕ МЕХАНИЗМОВ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКОЙ

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор Уколов В.Ф.

Изготовитель оригинал - макета Гаврилов Е.В.

Подписано в печать « 19 » мая 2009 г. Тираж 80 экз. Усл. п.л. 1,0.

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № 274 119606, Москва, пр. Вернадского, 84

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Гаврилов, Евгений Васильевич

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1 МУНИЦИПАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА И ЕЕ

МЕХАНИЗМЫ КАК ОБЪЕКТ ИССЛЕДОВАНИЯ

1.1 Сущность муниципальной экономики

1.2 Роль муниципальной экономики в местном развитии

1.3 Механизмы управления развитием муниципальной экономикой

ГЛАВА 2.СОСТОЯНИЕ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ

ЭКОНОМИКИ

2.1 Тенденции развития муниципальной экономики

2.2 Динамика доходной составляющей муниципальной экономики

2.3 Показатели социально - экономического развития муниципального образования

ГЛАВА 3. РАЗВИТИЕ МЕХАНИЗМОВ УПРАВЛЕНИЯ

МУНИЦИПАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКОЙ

3.1 Формирование концепции экономического роста и социального развития муниципального образования

3.2 Создание организационных структур управления, адекватных новые потребности муниципальной экономики

3.3 Развитие трудового потенциала муниципальной экономики

ВЫВОДЫ

Диссертация: введение по экономике, на тему "Развитие механизмов управления муниципальной экономикой"

Актуальность темы исследования определяется тем, что действующая система управления муниципальной экономикой не приведена в соответствие с изменяющимися условиями и потребностями местного развития. В результате потенциал муниципальных образований используется неэффективно. i

Традиционно выстроенные организационные формы и механизмы управления местным развитием без соответствующих преобразований не способны воспринимать происходящие изменения во внешней среде и адекватно на них реагировать.

Недостаточно развиты органы управления, осуществляющие координацию деятельности всех ведомств, функционирующих на территории муниципального образования и призванные обеспечивать баланс интересов всех участников экономического взаимодействия. t

Не разработаны механизмы формирования плана мобилизации доходов муниципальной экономики, являющихся основным источником местного развития. Нет научно обоснованных механизмов выявления и оценки дотационных поселений муниципального образования, в силу чего затрудняется выведение их из дотационного состояния. Не получили распространения специализированные муниципальные учреждения, обеспечивающие взаимодействие между администрацией и налоговой инспекцией, побуждающее поиск резервов сбора налогов в районе, хотя потребность в них весьма существенна.

Органы власти, оказывая посильную поддержку муниципальным органам власти, все больше ориентируют их на местное развитие с максимальной опорой на собственные силы, на возможности бизнеса и активной части населения. Однако Эффективные механизмы управления муниципальной экономикой, адекватные современным задачам местного развития, только I f начинают формироваться. Процесс их наполнения необходимым содержанием требует соответствующей научной проработки.

Степень изученности проблемы. Формирование механизмов управления муниципальной экономикой и местным развитием - многогранная проблема. Изучению таких ее аспектов, как разработка концептуальных основ развития муниципальных образований, включая управленческие, организационные и финансово-экономические механизмы посвящены многие исследования российских и зарубежных ученых.

Теоретические вопросы управления муниципальной экономикой освещены в трудах1 Алисова А.Н., Анимицы П.Е., Бабуна Р.В., Васильева А.А., Гапоненко А.Л., Глазырина М.В., Колодняй Е.А., Курского' А.Ю., Линевича Р.А., Муллагалеева 3.3.

Механизмами муниципальной экономики занимались такие ученые, как Багринов К.А., Бендиков М!А., Воронов К.В., Дульщиков Ю.С., Мельников С.Б., Николаев В.А., Ореховский П.А., Хрусталев Е.Ю.

Доходность муниципальной экономики исследовалась в работах Абанкина Г.А., Высоковского А.И, Кирина Ю.В., Иванова О.Б., Лаврова А.А., Максимова

A.В., Прониной Л.И., Синицыной Е. С., Трунова С.А.

Многие вопросы местного самоуправления и муниципальной экономики рассматривались в трудах таких зарубежных ученых, как А.Вебер, Р.Гнейст,

B.Зомбарт, Э.Маркварт, Р.Мерфи, М.Паркинсон, А.О. Салливан, А. де Токвиль, Дж.Форрестер, Л.Штейн.

Вместе с тем, в экономической науке ощущается недостаток теоретических и методических подходов к формированию механизмов управления муниципальной экономикой, адекватных требованиям времени и эффективно работающих в российских условиях.

Общая цель исследования состоит в поиске и аргументации новых путей решения важной научной задачи, имеющей существенное значение для экономики *и управления народным хозяйством - развитие механизмов управления муниципальной экономикой, адекватных требованиям времени и в выработке научно - практических рекомендаций по их использованию.

Эта общая цель достигается решением следующих конкретных задач:

- корректировкой стратегии местного развития за счет развития механизмов управления муниципальной экономикой, способных эффективно повлиять на решение задач местного сообщества;

- обоснованием экономических механизмов выявления дотационных поселений муниципальных образований и выбором приоритетов их развития на основе системы экономических критериев, определяющих первоочередность выведения территорий из дотационного состояния;

- разработкой методики формирования плана «мобилизации» доходов муниципальной экономики, позволяющей анализировать состояние доходной базы муниципальной экономики, выявлять резервы ее роста и увеличивать поступление доходов в бюджет; развитием нормативной базы и преобразованием организационных структур управления, обеспечивающих целенаправленное воздействие на процесс формирования и сбора доходов муниципальной экономики;

- созданием органов управления экономикой муниципальных образований, повышающих эффективность целенаправленного воздействия администрации на субъекты хозяйствования через функцию координации и взаимодействия с представителями местного населения;

- разработкой принципов корректировки стратегии местного развития за счет введения в нее механизмов управления муниципальной экономикой, способных позитивно повлиять на решение задач местного сообщества.

Объектом исследования является процесс развития механизмов управления муниципальной экономикой.

Предметом исследования выступают экономические и связанные с ними управленческие отношения, возникающие в результате целенаправленного воздействия на процесс развития механизмов управления муниципальной экономикой.

Теоретической и методологической базой исследования служат достижения научной мысли отечественных и зарубежных ученых; прикладные работы по данной проблеме; программы, концепции, нормативные и другие материалы, касающиеся управления развитием механизмов муниципальной экономики. В диссертации применяется статистическая обработка информации, экономический анализ, используются результаты социологических исследований.

Новые научные результаты, полученные автором в ходе исследования, состоят в следующем: разработана концепция развития механизмов управления муниципальной экономикой, адекватных требованиям времени и разработаны научно - практические рекомендации по их использованию.

Концепция включает: формирование стратегии развития механизмов управления муниципальной экономикой; создание новых оргструктур управления, координирующих деятельность ведомств на территории муниципального образования; разработку методики выявления дотационных поселений и планирования процесса мобилизации доходов муниципальной экономики; разработку организационной структуры управления специализированного учреждения, обеспечивающего взаимодействие между администрацией муниципального образования и хозяйствующими субъектами, с целью поиска и реализации неиспользованных резервов сбора местных налогов.

В частности. обоснован экономический механизм выявления дотационных поселений муниципального образования и выбора приоритетов их развития. Он включает: определение суммы расходов каждого, из поселений на финансовый год в рамках действующих нормативов финансовой обеспеченности по отраслям бюджетной сферы, исходя из расходных полномочий органов местного самоуправления; планирование доходных источников поселений, закрепленных Налоговым и Бюджетным Кодексами с учетом действующих нормативов отчислений от налогов и прогнозов экономических показателей развития предприятий. Обоснована система экономических критериев, на базе которых определяется первоочередность выведения территорий из дотационного состояния и определяются пути их развития. Такими критериями являются: наибольшая по объему и длительности времени дотационность; наличие коммуникаций с мощностями, достаточными для планируемого развития; наличие возможностей для создания высокотехнологичных, небольших по площади и численности, экологически чистых производств с высокооплачиваемым трудом;

- разработана методика формирования плана мобилизации доходов муниципальной экономики, которая включает:

• анализ состояния доходной базы муниципальной экономики: установление количества работающих предприятий местного, регионального и федерального подчинения; экспертизу их доходной базы; выявление незарегистрированных организаций; структуризацию доходных источников, определение перечня ведомств, способных влиять на неплательщиков по соответствующим видам налогов;

• разработку плана мероприятий, содержащих перечень работ служб, ответственных за поступление доходов в бюджет (приведение в соответствие места работы, регистрации и уплаты налогов хозяйствующих субъектов, выявление физических лиц собственников или арендаторов земли, организация сбора налога на землю) и принятие плана заинтересованными сторонами;

• наделение отдела экономики администрации и аналогичных структур в муниципальных поселениях функциями координации работы Налоговой службы, Органов внутренних дел, Госархстройнадзора, Роспотребнадзора, Пожарной службы, отделения Роснедвижимости, Регистрационной палаты, Бюро технической инвентаризации и других;

• развитие нормативно - правовой базы сбора доходов (разработка и принятие соглашений, обеспечивающих легитимное взаимодействие администраций района и поселений между собой, а также с подразделениями различных ведомств, способных содействовать сбору доходов);

- аргументирована целесообразность создания при администрациях районов общественного органа управления в виде Межведомственной комиссии, уполномоченного осуществлять координацию деятельности всех ведомств, функционирующих на территории муниципального образования и призванного обеспечивать баланс интересов всех участников взаимодействия. В качестве доминирующих функций комиссии выделены: мобилизация доходов, решение проблем оплаты и охраны труда работающего населения. Сформированы мотивационные основы участия в работе Комиссии ведомств и бизнес - структур, функционирующих на территории муниципального образования: обеспечение нового качества решения ведомственных задач на основе межотраслевого взаимодействия; налаживание деловых контактов и повышения имиджа власти; выявление проблем бизнес - структур и определение путей их решения на основе взаимодействия с ведомствами и муниципальной властью; аргументировано создание органов управления экономикой муниципальных образований, обусловленных ее новыми потребностями, в координирующих функциях и повышающих эффективность косвенного воздействия администрации на субъекты хозяйствования и население. Такими органами управления являются: Координационные советы, возглавляемые главами поселений, в которые входят руководители бизнес - структур и представителей * профсоюзных организаций; Общественная палата муниципального района, состоящая из представителей общественных организаций и других структур, участвующих в жизнедеятельности муниципального образования;

- разработаны принципы корректировки стратегии местного развития: учет изменений внешней среды, формирующих новые риски развития муниципальной экономики; оценка преемственности управленческих решений, влияющих на предсказуемость стратегического управления местным развитием; установление временного интервала, через который будет корректироваться стратегия; вовлечение в процедуру корректировки стратегии лиц, реализующих управленческие решения.

Практическая значимость исследования состоит в том, что оно доведено до конкретных практических результатов. Его результаты могут быть использованы местными органами управления, федеральными органами власти и хозяйствующими субъектами муниципальной экономики.

Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертации апробированы в ходе практической деятельности автора в Рузском районе Московской области, обсуждены на заседании кафедры инновационных технологий в государственной сфере и бизнесе и кафедры менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Различные аспекты исследования изложены в 6 публикациях автора, общим объемом 10 п.л.

Логика и структура работы. Логика и структура работы обусловлены содержанием диссертации. Она состоит из введения, трех глав, выводов, списка литературы и приложения. В ней содержится 25 графических рисунков, 13 экономических схем и 9 аналитических таблиц.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Гаврилов, Евгений Васильевич

ВЫВОДЫ

1 .Действующая система управления муниципальной экономикой не приведена в соответствие с изменяющимися условиями и потребностями местного развития. В результате внутрихозяйственный потенциал муниципальных образований используется неэффективно. Традиционно выстроенные организационные формы и механизмы управления местным развитием, не способны воспринимать сигналы окружающей среды, адекватно реагировать на ее изменения и требуют соответствующих преобразований.

2, региональные и федеральные органы власти, оказывая посильную поддержку муниципальным органам власти, все больше ориентируют их на местное развитие с максимальной опорой на собственные силы, возможности бизнеса и активной части населения. Однако внутрихозяйственные механизмы управления муниципальной экономикой, адекватные решаемым задачам местного развития, только начинают зарождаться. Процесс их формирования и наполнения необходимым содержанием требуют научной проработки.Исследование показало необходимость корректировки стратегии местного развития за счёт введения в нее внутрихозяйственных механизмов управления муниципальной экономикой, способных позитивно повлиять на решение задачам местного сообщества. Весьма важным является создание новых организационных структур управления, осуществляющих координацию деятельности всех ведомств, функционирующих на территории муниципального образования, обеспечивающих баланс интересов участников экономического взаимодействии. Приоритетной задачей следует считать разработку методики формирования плана мобилизации доходов муниципальной экономики и формирование механизмов выявления дотационных поселений с последующим их выведением на самофинансирование. Требуется также разработка организационной структуры управления и создание муниципальных, специализированных учреждений, обеспечивающих взаимодействие между администрацией и налоговой инспекцией с целью повышения собираемости местных налогов.

3. Муниципальная экономика в условиях регулирования рыночных отношений на местном уровне управления создает как материальные продукты, так и услуги, не имеющие «вещной формы», реализуемые потребителю, которые с экономической точки зрения являются товарами, поскольку имеют потребительную стоимость и стоимость. Однако способ организации производства и реализации этих товаров в муниципальных районах различен. Весьма специфичны и экономические отношения, связанные с созданием и реализацией материальных товаров и услуг. Они разнообразны, сложны, требуют координации, особой мотивации, участия муниципальных органов власти, общественных структур и бизнеса. 1

4.Особую роль в гармонии отношений власти, бизнеса и общества при развитии муниципальной экономики играют внутрихозяйственные механизмы. При доминирующем влиянии внешних политических, нормативно - правовых, финансовых, экономических и иных воздействий, подавляющая часть успеха на муниципальном уровне управления зависит от таких факторов, как качество трудового потенциала территории, доверие к руководителям бюджетных организаций, наличие гибких, подвижных организационных структур управления, обслуживающих социально - экономические отношения, адекватных требованиям времени, уровень аналитических возможностей Администрации и ее способность принимать эффективные, стратегические решения.

5. Нередко на территории муниципального образования находятся предприятия регионального и федерального значения. Они также участвуют в муниципальной экономике через налоги, хозяйственные связи и отношения, через потребление тепла, электрической энергии. На таких предприятиях работают местные специалисты. Однако рынок потребителей товаров, произведенных на данных предприятиях, как правило, не имеет преимущественно муниципального целевого назначения. Поэтому параллельно их развитию необходимо создавать небольшие, экологически чистые производства, выпускающие конкурентоспособную продукцию на муниципальных рынках и за их пределами, которые способны благодаря инновационным технологиям, и использованию местных ресурсов вывести поселения муниципального района из дотационного состояния. Они также дадут возможность обеспечить занятость местного населения, возродить утерянные технологические традиции, сформировать корпоративную присущую предприятиям производственной сферы, перейти к здоровому образу жизни местного сообщества за счет укрепления хозяйственной дисциплины, возрождению традиций культуры и использования на эти цели части доходов предприятий и муниципального бюджета.

6. Муниципальная экономика может эффективно функционировать, если она ориентирована на экономический рост и социальное развитие местного сообщества. Такую ориентацию обычно обеспечивает концепции социально — экономического развития муниципального образования, вытекающая из нее стратегия, трансформирующаяся в соответствующие цели и задачи, вытекающие из научно — обоснованных прогнозов и эффективные механизмы их обеспечения. Исследования показывают, что концепция должна быть направлена на обеспечение долгосрочного социально-экономического развития муниципальной территории, учитывать стратегию развития области. Он должен корректируется по мере реализации намеченных в Концепции задач Администрацией района. Концепция должна обязательно учитывать мнение общественности Рузского муниципального района, и ориентироваться на его запросы. Она должна обсуждаться с крупнейшими налогоплательщиками района на публичных слушаниях и быть основана на понимании важнейших проблем развития, оценке сопряженных рисков и ресурсного потенциала района.

7. Муниципальная экономика должна ориентироваться на научно -обоснованные прогнозы местного развития. Прогноз должен основываться на оценке состояния и перспектив развития муниципального района. До начала прогнозирования необходимо тщательно проанализировать состояние муниципального района, используя всевозможные данные, характеризующие его потенциал, связи и возможности. При составлении прогноза целесообразно использовать результаты финансово - хозяйственной деятельности предприятий и организаций, расположенных на территории муниципального района, складывающиеся тенденции развития секторов экономики и другие условия хозяйственной деятельности экономических субъектов. В прогнозе должны быть учтены сценарные условия функционирования экономики государства. Он должен делаться с учетом анализ тенденций развития экономики муниципального района, с применением индексов цен, рекомендованных Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, и индексы, сложившиеся по области и рекомендованные Министерством экономики региона.

8. Местное развитие экономики и достижение хороших результатов ее функционирования возможно лишь при наличии кадрового потенциала, способного эффективно решать современные задачи муниципального сообщества. Персонал муниципальных органов власти, бизнес структур и общественных организаций должен обладать высококультурными личностными и индивидуальными качествами, которые в совокупности с высоким профессионализмом способны обеспечить позитивный вектор развития местного сообщества. В связи с этим важнейшей задачей органов муниципальной власти является создание эффективной системы управления сохранением, развитием и использованием кадрового потенциала муниципального района, обеспечивающего устойчивую и эффективную работу организаций, привить им высокую корпоративную культуру и хорошие местные традиции.

9.Муниципальные органы власти должны обеспечить эффективное содействие организациям в формировании кадрового потенциала, соответствующего требованиям современного производства, способного обеспечить инновационные процессы в экономике района на основе достижений культуры, проверенных многолетней практикой. В данной работе наиболее важными задачами являются: разработку механизмов социального партнерства, как системы взаимодействия работодателей с образовательными учреждениями; улучшение личностных, индивидуальных и профессиональных качеств кадров организаций муниципального района для обеспечения возможности сертификации персонала; создание системы информационного обеспечения подготовки персонала, распространения передового опыта организаций по развитию персонала, и работы с молодежью.