Развитие рынка природных ресурсов в российской экономике тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Развитие рынка природных ресурсов в российской экономике"

На правах рукописи

Л

/ н

Зюзин Сергей Юрьевич / /

/

Развитие рынка природных ресурсов в российской экономике

Специальность - 08.00.01 - Экономическая теория (1.1. Политическая экономия)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Саратов - 2007

ООЗ1Т4042

Работа выполнена в Государственном Образовательного Учреждении Высшего Профессионального Образования «Саратовский государственный социально-экономический университет».

Научный руководитель: Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

доктор экономических наук, профессор

Семенова Галина Алексеевна

доктор экономических наук, профессор

Суханова Ирина Федоровна

кандидат экономических наук, доцент

Совцова Юлия Владимировна

Оренбургский государственный аграрный универ-

Защита состоится 15 ноября 2007 г. в 13 часов на заседании диссертационного совета Д 212.241.02 ГОУ ВПО «Саратовский государственный социально-экономический университет» по адресу: г. Саратов, ул. Радищева, д. 89, ауд. 843

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Саратовский государственный социально-экономический университет» по адресу: г. Саратов, ул. Радищева, д. 89.

Автореферат диссертации размещен на сай ге Саратовского государственного социально-экономического университета www.seun.ru

Автореферат разослан « » октября 2007 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, д.э.н., профессор

Яшин Н.С.

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Экономические проблемы формирования рыночных отношений и перехода экономики России к устойчивому развитию нашли свое отражение в области ресурсно-имущественных отношений В современных экономических условиях особую актуальность приобретает необходимость эффективного управления рынком природных ресурсов Ресурсная составляющая любой экономической системы представляет собой с одной стороны источник промышленного и сельскохозяйственного производства, а с другой стороны - базу налогообложения, объект инвестирования, средство социально-экономического развития, часть национального богатства

В отечественной экономической науке и практике проблемы управления природными ресурсами с учетом особенностей современного состояния российской экономики разработаны недостаточно полно Использовать же в российских условиях опыт других государств удается в весьма ограниченной части По многим важнейшим вопросам управления природными ресурсами значительный интерес проявляется на региональном уровне к исследованиям управленческих задач и разработке проблемно-ориентированных экономико-правовых моделей управления

На современном этапе развитие рынка природных ресурсов является актуальным и в силу монопольного положения ряда секторов ресурсно-имущественного комплекса Отечественные субъекты естественных монополий в первую очередь выступают в роли поставщиков базовых и наиболее требуемых продуктов и услуг, как например услуги по транспортировке природных ресурсов, производство электроэнергии и т д, от качества и объема которых зависит стратегическое развитие всех других отраслей экономики и экономического потенциала страны в целом Естественные монополии выступают в роли эффективного инструмента государственной социально-экономической политики, что позволяет в полной мере обеспечивать потребности населения в базовых услугах

Необходима и реорганизация сложившейся системы государственного управления земельными ресурсами, обеспечивающая оптимизацию регулирования процесса землеустройства, арендных отношений на землю, инвестиционной деятельности в земельном секторе ресурсного рынка Это определяет необходимость разработки направлений экономического реформирования и устойчиво-сбалансированного развития экономики регионов с целью их адаптации к новым условиям хозяйствования, а следовательно и обеспечения самого процесса устойчивого развития регионов и муниципальных образований Самостоятельной задачей необходимо считать организацию эффективного функционирования земельного рынка, разработку правового и научно-методического обеспечения этого процесса Актуальность решения данной задачи проистекает из того неоспоримого факта, что создание системы и инструментариев государственной оценки земель формирует базу для совершенствования налогообложения, повышения бюджетных доходов от использования земель, применения аренды как эффективного использования государственных ресурсов Особую важность приобрела проблема повышения эффективности использования земель и в свете продолжающейся реформы местного самоуправления, когда основным источником доходов местных бюджетов городских и сельских поселений должны стать именно доходы от использования земель — земельный налог, арендная плата за землю и связанный с использованием земли налог на имущество физических лиц

К настоящему времени из-за огромной антропогенной нагрузки ресурсный потенциал Земли подвергся значительному истощению и деградации, что усиливает спрос на еще оставшиеся и пригодные для использования основные природные ресурсы Результаты же экспериментов с созданием их искусственных заменителей достаточно спорны и пока ставят больше вопросов, чем дают ответов - экологического, медицинского, экономического, правового, этического плана Это доказывает актуальность и своевременность выбранного направления исследования

Степень изученности проблемы В мировой экономике накоплен значительный опыт управления природными ресурсами, в том числе как важнейшей компонентой собственности, объектом налогообложения и инвестиционной деятельности

Значительный вклад в исследование теоретических вопросов стратегического управления рынком природных ресурсов привнесли труды следующих отечественных ученых и практиков Алафинова С В , Алекперова В Ю , Аратского Д Б , Атаяна Н X, Бадалова Л М, Бажаева 3 Ю , Байбакова Н К , Баркова А А, Глухова В В , Гретченко А И , Дебердиевой Е М , Евенко Л И , Ефремова В С , Киевича В В , Конопляника А А, Кулапова М Н , Леппке О Б , Никулина Л Ф , Попова С А , Русинова Ф М, Стерлина А Р и других

Значительный вклад в исследование рынка природных ресурсов привнесен через рассмотрение проблем экономики природопользования в работах Данилова-Данильяна В И , Голуб А А , Гофмана К Г , Мухина А В , Струковой Е Б

Важной составляющей при исследовании рынка природных ресурсов являются исследования в области стратегического менеджмента ресурсодобывающих компаний Этот аспект исследования представлен в трудах Аккоффа Р , Ансоффа И, Бенвенисте Г , Боумена К , Густафсона Т , Джонсона Д , Ергина Д , Кампбелла А, Карлофа Б , Келлера Т, Кинга У, Клиланда Д, Маклина Д, Мескона М, Мил-лса Д, Стрикленда А Дж, Тьюгендхэта К , Уильямсона О И

Несмотря на проявившийся в последние годы значительный интерес к исследованиям стратегического управления ресурсодобывающими компаниями России, можно констатировать, что в большинстве этих работ исследуются стратегии развития на макроэкономическом и региональном уровне В то же время проблемы построения эффективной подсистемы стратегического управления в условиях глобализации энергетического бизнеса и структурных изменений рынка природных ресурсов разработаны недостаточно

В отечественной экономической науке достаточно широко представлен спектр проблем исследования рынка природных ресурсов Однако до настоящего времени нет четкого представления о построении природно-ресурсных отношений на региональном и муниципальном уровне, не отлажен механизм государственного регулирования рынка природных ресурсов, все это рождает необходимость дальнейшего исследования и построения системы взаимоотношений по добыче, использованию и переработке природных ресурсов

Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является раскрытие процессов развития рынка природных ресурсов в российской экономике Сформулированная в диссертации цель конкретизируется в задачах

- определить факторы развития рынка природных ресурсов,

- исследовать отношения собственности как основу развития рынка природных ресурсов,

- выявить основные направления развития рынка природных ресурсов в российской экономике,

- исследовать и определить пути совершенствования механизма государственного регулирования рынка природных ресурсов,

- проанализировать развитие нефтегазового сегмента рынка природных ресурсов,

- выявить региональные особенности формирования рынка земли

Объект исследования. Объектом исследования является рынок природных ресурсов как элемент рыночной системы с определенными тенденциями развития

Предмет исследования Предметом исследования являются экономические отношения, складывающиеся при функционировании рынка природных ресурсов

Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологическую и теоретическую основу исследования составляют фундаментальные положения современной экономической теории, рассматриваемой как своеобразный синтез различных экономических школ и направлений В работе использованы концептуальные положения диалектического метода исследования, системного подхода, методов дедукции и индукции, принципа рационального индивидуального поведения экономических субъектов, направленного на максимизацию выгоды и позволяющего определить мотивацию различных категорий экономических агентов На различных этапах исследования в зависимости от характера решаемых задач используется сравнительный анализ, метод экспертных оценок, системный подход, исторический, логический и институциональный анализ

Эмпирической базой исследования послужили данные о масштабах, характере и направлениях развития рынка природных ресурсов, материалы, опубликованные в монографиях, периодической печати и на сайтах всемирной сети интернет, а также фактические материалы, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных ученых Использованы материалы министерства земельной политики Саратовской области, управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Саратовской области, комитета по работе с органами местного самоуправления и территориями Саратовской области, Главного управления Федеральной регистрационной службы по Саратовской области

Научная новизна работы может быть представлена в следующих положениях

1 Представлена авторская систематизация факторов развития рынка природных ресурсов с выделением группы инфраструктурных факторов, включающих формирование и прозрачность информационной составляющей рынка природных ресурсов, развитие телекоммуникационной инфраструктуры, транспортных коридоров и механизма государственного регулирования рыночной инфраструктуры,

2 Осуществлен факторный анализ рынка природных ресурсов В числе рыночных факторов обоснована структурная зависимость, проявляющаяся во влиянии изменений в структуре общественных потребностей и системе производства на динамику добычи и степень ограниченности природно-ресурсного потенциала,

3 Предложен механизм инвестиционной заинтересованности вовлечения земель в хозяйственный оборот, через использование условий отсрочки платежа и установления величины бонуса исходя из интегральной оценки природного объекта,

4 Выявлены особенности преобразования отношений собственности на землю в Саратовской области, обусловленные спецификой ее географического поло-

жения, экологической и экономической целесообразностью развития и размещения сельхозтоваропроизводителей, многообразием форм хозяйствования, неравномерной плотностью населения, различиями в обустройстве территории инфраструктурой и диспропорциями в уровне хозяйственного освоения территории,

5 Представлены предложения по совершенствованию конкурсных процедур предоставления земельных участков для повышения эффективности их использования

- создание информационной системы, включающей в себя данные о наличии и состоянии земельных ресурсов региона, для повышения качества прогнозирования социально-экономического развития,

- введение в документацию конкурсов как необходимого условия использования земли, требований развития инфраструктуры муниципального образования,

6 Сформулированы и обоснованы предложения по совершенствованию разграничения полномочий, учитывающие заинтересованность органов управления в повышении уровня доходной базы бюджетов, и возможности соответствующих субъектов для организации контроля за использованием отдельных категорий природных ресурсов

- перераспределение доли полномочий в пользу уровня местного самоуправления,

- более широкое использование механизмов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями для повышения эффективности координации действий органов управления всех уровней

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в возможности использования основных положений и выводов диссертации для дальнейшего научного анализа и развития теории рыночных отношений Кроме того, выводы, рекомендации могут быть использованы при разработке направлений государственной политики по развитию рынка природных ресурсов в Российской Федерации

Апробация работы. Основные результаты исследования были доложены автором на заседаниях кафедры общей экономической теории Саратовского государственного социально-экономического университета

Основные положения диссертационной работы используются в качестве учебно-методического материала в процессе преподавания дисциплин «Макроэкономика», «Микроэкономика», «Муниципальное управление», что подтверждено справкой о внедрении в учебный процесс

Важные выводы практического характера нашли применения при разработке ряда документов, в том числе областных целевых программ «Государственный мониторинг земель Саратовской области», «Развитие местного самоуправления в Саратовской области на 2006 — 2008 годы» и иных программ развития области Результаты исследования учитывались при разработке модели поэтапной передачи вопросов местного значения для решения органами местного самоуправления вновь образованных на территории Саратовской области городских и сельских поселений, использовались при разработке проектов законов области «О порядке решения вопросов местного значения поселений на территории Саратовской области» на 2006, 2007 и 2008 годы, регулирующих в том числе вопросы разграничения имущества между муниципальными образованиями, а также при разработке проектов законов области, предусматривающих внесение изменений в закон Саратовской области «О земле»

Ключевые моменты работы получили апробацию на различных международных и национальных конференциях, семинарах, прошедших в 2002-2007гг, на которых автор выступал с докладами и сообщениями В частности, это всероссийское совещание по реализации Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в субъектах Российской Федерации (г Маркс, 2003г.), X ГИС-форум (г Москва, 2003 г), научно-практическая конференция «Реализация переходных положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (г Москва, 2005г), международная научно-практическая конференция в Академии государственного общественного строительства при Президенте Республики Узбекистан (г Ташкент, 2006г), научно-практическая конференция «Государственная и муниципальная служба от качества подготовки - к качеству управления» (г Саратов, 2006г), VII Российский муниципальный форум (г Сочи, 2007г )

Объективность и достоверность исследования обеспечиваются обоснованностью исходных методологических позиций, применением комплекса эмпирических и теоретических методов, соответствующих целям и задачам исследования, целенаправленным анализом реальной практики

Публикации по теме диссертации По теме диссертации опубликовано 5 печатных работ общим объемом 10,8 печатных листа

Структура работы. Структура работы обусловлена целью и задачами диссертационного исследования Представленная диссертационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка и 5 приложений Работа изложена на 220 страницах, включает в себя 13 таблиц, 12 рисунков Библиографический список включает в себя 78 наименований

2. ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Природные ресурсы являются частью всей совокупности природных условий существования человечества и важнейшим компонентом окружающей его естественной среды, используемой в процессе общественного производства Наличие и разнообразие природных ресурсов во многом определяет возможности хозяйственного механизма Создание экономической основы для рационального природопользования предполагает формирование методологической базы исследования рынка природных ресурсов определение факторов развития рынка природных ресурсов, совершенствование системы экономических отношений, определение структурных изменений отдельных сегментов рынка природных ресурсов, создание эффективной модели государственного регулирования рационального природопользования

В работе дается развернутый анализ факторов, которые являются движущей силой формирования рациональной системы природопользования Аргументирована классификация факторов с делением на две подгруппы собственно рыночные факторы и инфраструктурные факторы (см рис 1)

Положение на рынке природных ресурсов является наиболее значимым внешним и внутренним фактором, определяющим состояние российской экономики, государственного бюджета и платежного баланса страны Соотношение спроса и предложения природных ресурсов на мировом рынке, уровень мировых цен на природные ресурсы непосредственно влияют на государственные доходы, торговый баланс, развитие экономики Большое значение с точки зрения формирования

государственной политики, соответствующей условиям будущего развития, имеет оценка перспектив развития мирового и национального рынков природных ресурсов

Инфраструктурные факторы развития рынка природных ресурсов

Ж Л я 'ИШ*" В

государственное регулирование рыночной инфраструктуры развитие транспортных коридоров развитие телекоммуникационной инфраструктуры наличие и доступность информации о природных ресурсах

Рис 1 Факторы развития рынка природных ресурсов Спрос на природные ресурсы определяется, прежде всего, темпами роста мировой и национальной экономики, а также рядом других факторов, к числу которых относятся структурные характеристики такого спроса, климатические (погодные) условия, уровень эффективности энергопотребляющих технологий и относительная конкурентоспособность других видов природных ресурсов Предложение природных ресурсов на рынке определяется спросом, геолого-технологическими факторами, структурными характеристиками мирового производства и экспорта природных ресурсов государств, обладающих ресурсами, а также рядом других факторов, включая факторы случайного характера, такие как военные действия в регионах добычи природных ресурсов и пр Мировые цены на природные ресурсы, формируясь под воздействием мирового спроса и предложения, оказывают обратное воздействие, как на глобальный спрос, так и на предложение природных ресурсов

Основным фактором, формирующим мировой спрос на природные ресурсы, является рост мировой экономики Данный фактор в последние десятилетия обусловил устойчивое повышение мирового спроса на природные ресурсы Рассмотрим действие данного фактора на примере такого природного ресурса, как нефть В период 1991-2005 гг, то есть в последние 15 лет, рост мирового ВВП на 1% сопровождался увеличением мирового потребления такого природного ресурса как нефть в среднем на 0,37% Снижение темпов роста мировой экономики неизменно приводило к падению мировых цен на нефть Так, при темпах роста мирового ВВП менее 3% в год (такая ситуация имела место в 1991, 1993, 1998 и 2001 гг ) мировые цены на нефть неизменно падали, причем их годовое снижение превышало 10%

Влияние на мировой спрос на товары и услуги оказывает уровень мировых цен на природные ресурсы Высокие цены на природные ресурсы сдерживают потребление и повышают конкурентоспособность одних видов природных ресурсов по отношению к другим, что ведет к их взаимозамещению (например, нефти природным газом при выработке электрической и тепловой энергии) В результате происходит относительное снижение спроса на некоторые виды природных ресурсов Значительное влияние на спрос оказывают климатические условия, прежде всего температура воздуха в отопительный период в Северном полушарии

Определенное влияние на спрос оказывает и налоговая политика государств, прежде всего суммарный уровень налогов на природные ресурсы Высокий уровень налогов повышает цену реализации природных ресурсов, то есть действует на спрос так же, как высокие цены на них

Важное значение с точки зрения возможностей предложения природных ресурсов имеет качественная неоднородность их мировых запасов, обусловливающая существенные различия в уровне удельных затрат на добычу природных ресурсов Соответственно, возможности расширения предложения (производства) природных ресурсов в различных регионах неодинаковы Например, при низком уровне мировых цен на них возможности расширения добычи природных ресурсов в высокозатратных регионах резко сокращаются

Динамика экономического развития сопровождается структурными изменениями в производстве и потреблении Величина объемов производства и потребления связана с изменением объема добычи и переработки природных ресурсов В связи с этим можно выделить структурную зависимость, проявляющуюся во влиянии изменений в структуре общественных потребностей и системе производства на динамику добычи и степень ограниченности природно-ресурсного потенциала Предложение природных ресурсов на мировом рынке определяется спросом на товары, производимые с помощью природных ресурсов и соответственно теми факторами, которые формируют данный спрос В то же время на объемы предложения (добычи) природных ресурсов влияют факторы, отражающие размеры и геологические характеристики разрабатываемых и разведанных месторождений, государственная политика стран, производящих природные ресурсы

Одним из проявлений влияния структурной зависимости можно считать влияние на мировой спрос на природные ресурсы энергоемкости мировой экономики, то есть потребления энергии на единицу ВВП Энергоемкость экономики зависит от ее структуры и уровня энергоэффективности Рост доли неэнергоемких отраслей и повышение эффективности энергопотребляющих технологий ведут к снижению энергоемкости экономики По мере развития экономики снижается также ее нефтеемкость, то есть потребление нефти на единицу ВВП Выше было отмечено, что рост ВВП сопровождался меньшим ростом потребления нефти Потребление энергии на душу населения определяется уровнем экономического развития страны, структурой ее экономики, уровнем жизни населения, а также наличием собственных природных ресурсов В развитых странах уровень душевого потребления энергии значительно выше, чем в переходных и формирующихся экономиках

В числе исследованных инфрасгруктурных факторов развития рынка природных ресурсов особое значение имеет развитие транспортных коридоров Эффективность использования природных ресурсов предопределяется коммуникативным единством мест добычи, переработки и использования ресурсов Развитие транспортных коридоров позволит существенно снизить транспортные издержки предприятий и организаций В этом отношении положение Саратовской области достаточно показательно - благодаря высокой развитости транспортной инфраструктуры природные ресурсы области интенсивно использовались уже в первой половине XX века Для развития Сибири определяющее значение имеет проходящий через наиболее освоенные и населенные районы транспортный коридор «Транссиб», связывающий страны Западной Европы со странами Юго - Восточной Азии, Казахстаном, Монголией, Китаем, а в перспективе - с Корейским полуостровом и Японией Основой коридора являются Транссибирская магистраль, автомагистрали «Байкал», «Амур» (строящиеся в настоящее время) и «Уссури»

В особое значение приобретает Арктический (межокеанический) коридор, который простирается по Северному Ледовитому океану вдоль побережья России

Основу его образует Северный морской путь Коридор в первую очередь предназначен для обслуживания российских регионов, в том числе обеспечения северного завоза. Однако в последнее время широко обсуждается возможность его использования для перевозок по маршруту Европа-Азия, а также для обеспечения возможности выхода на соответствующие рынки природных ресурсов России

Первоочередная задача развития инфраструктуры трубопроводного транспорта нефти - строительство нефтепровода, который соединит Юрубчено - Тохом-скую зону нефтегазонакопления с Транссибирским магистральным нефтепроводом, сооружение нефтепровода Талаканское месторождение - Верхнечонское месторождение - Ангарск Магистральный нефтепровод от Ангарска может быть продлен в северо-восточные районы Китая и в морские порты на востоке России (Ванино, Советская Гавань, Находка)

В условиях повышения роли информационной составляющей в обеспечении роста экономики применение современных технологий обработки и передачи информации имеет важнейшее значение (с учетом повышенной дальности расстояний при неразвитости транспортной инфраструктуры) как для повышения ее конкурентоспособности, так и для повышения эффективности процессов государственного управления, в том числе обеспечения информационной безопасности на всех уровнях власти, в государственном и негосударственном секторах экономики

Фактором развития рынка природных ресурсов является наличие и доступность информации об этих ресурсах Представляется необходимым создание информационной системы, позволяющей оценить наличие природных ресурсов, в частности, земельных, их состояние Данная система должна стать частью системы предоставления земель на конкурсной основе, наличие такой системы позволить повысить качество прогнозирования развития субъектов РФ, муниципальных образований, обеспечить привлечение инвестиций При этом появляется возможность включения в требования к приобретателям прав на земли участия в развитии инфраструктуры соответствующих муниципальных образований и регионов

Общим недостатком развития природно-ресурсного комплекса в России является несовершенство экономических механизмов и законодательной базы

Институциональной основой становления рыночных отношений служит преобразование отношений собственности Поскольку основные производственные фонды основательно изношены, наиболее важную роль в качестве объекта собственности приобретают истощаемые ресурсы Собственник источников сырья может быть уверен в прочности своего положения не только внутри страны, но и на мировом рынке Дело в том, что все остальное нужно воссоздавать практически заново, и только истощаемое сырье можно реально пустить в дело уже сейчас А затем, выжимая из природных ресурсов все, что можно, накопить необходимые ресурсы для реконструкции производственного потенциала

Отношения собственности - базовые для любой системы распределения доходов, которая является вторичной по отношению к ним Плата, вводимая без привязки к отношениям собственности или на почве размытых отношений собственности, не имеет под собой достаточной аргументации В основе системы платежей за пользование природными ресурсами должны лежать отношения собственности и властно-хозяйственные отношения по поводу использования естественных ресурсов Прежде чем развивать налоговую систему, необходимо добиться однозначной трактовки вопросов собственности на природные ресурсы

Права собственника не являются абсолютными, и государство имеет возможность устанавливать различные ограничения на процесс и характер использования природных ресурсов в зависимости от их значимости с точки зрения экологической, экономической, социальной и тд Ограничения связаны в основном со способом использования ресурса, условиями его воспроизводства и тд Они, как правило, не касаются способов получения доходов от их эксплуатации В данном случае речь идет о распределении рентного дохода

В настоящее время вовлечение первичных ресурсов в сферу хозяйственной деятельности продолжается очень активно Но о сбалансированности потребности в сырьевых ресурсах и их наличия пока говорить не приходится Все элементы окружающей природной среды потребляются с крайней перегрузкой, во многих районах практически полностью исчерпан «ассимиляционный потенциал» Затраты на вовлечение природных ресурсов в хозяйственный оборот и их воспроизводство по-прежнему растут, а платежи за ресурсы не создают предпосылок для их экономии

Основу решения проблемы составляет разработка разумной концепции изменения отношений собственности в сфере природопользования Эта концепция должна опираться на теоретически обоснованное представление о рынке природных ресурсов как рынке товаров, потребляемых совместно Сам процесс потребления связан с созданием так называемых внешних эффектов Внешние эффекты, вызванные производственным потреблением естественных благ, заставляют нести дополнительные расходы тех субъектов хозяйственной деятельности, которые не давали на это своего согласия

Необходимо исходить из реальной ситуации и принимать во внимание те отношения собственности на источники природного сырья, которые сложились в настоящее время Кроме того, важно учитывать основные тенденции развития природопользования в контексте преобразования отношений собственности, включая влияние политических процессов и прочих факторов, от которых зависит судьба имущества, делимого в настоящее время между центром, субъектами федерации, территориями и отдельными гражданами

Рассмотрим подробнее вопросы собственности на элементы минерально-сырьевого комплекса как наиболее актуальные в настоящее время с точки зрения преобразования этих элементов Собственники территорий, поверхности земли не имеют преимущественного права на их недра В большинстве стран наиболее распространена государственная собственность на недра Это закреплено в конституциях (законодательстве) или вытекает из того общепризнанного факта, что только государственный орган может дать право на геологоразведочные работы и добычу полезного ископаемого В государствах с федеративным устройством политической системы собственником недр обычно является федеральное правительство Исключение составляют Канада и Австралия, где права на недра принадлежат каждой провинции (штату) в отдельности, т е недра поделены между субъектами федерации

В истории вопроса об отношениях собственности на недра следует различать два основных подхода

1) согласно первому, минералы считаются неотъемлемой частью земли (ее поверхности), и соответственно формируется так называемая система «приращения собственности»,

2) согласно второму, собственность па минералы может быть отделена от собственности на землю, исходя из этого провозглашается государственная собст-

венность на них и формируется так называемая система «государственного владения».

Проблема взаимоотношений центра и регионов по поводу природных ресурсов, находящихся на их территории, очень сложна и стоит перед исследователями не впервые Эта проблема напрямую связана с двумя понятиями, характеризующими жизнеспособность государственной системы

1) справедливое распределение национального богатства,

2) безопасность государства с точки зрения долгосрочного обеспечения природными ресурсами

Особо следует рассмотреть право собственности и иные вещные права на землю Земля представляет собой уникальный природный ресурс Она является единственным местом существования человечества, основным и единственным фактором организации его производительных сил, участвующим в создании всех других продуктов и благ Ограниченность и невосполнимость этого ресурса вызывает объективную необходимость общественного регулирования правовых норм и условий землепользования

Вместе с тем, в рыночной экономике земля приобретает форму товара и может служить объектом имущественных сделок, результаты которых в той или иной мере способны ущемить интересы других людей и общества в целом Поэтому введение рыночных отношений предъявляет повышенные требования к системе государственного учета и регистрации земельных участков, контролю за их правовым статусом и действующими обременениями, оборотом земли и ее рациональным использованием

Часть дохода, который способен генерировать земельный участок в силу своего местоположения, природных свойств и имеющиеся улучшений, не обусловленных хозяйственной деятельность самого владельца, может служить источником удовлетворения общественных потребностей и изыматься в виде рентных платежей Это в свою очередь, требует мониторинга стоимостных характеристик участков земли как средств производства и объектов инвестирования

В свете начатой с принятием в октябре 2003 года Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» реформы местного самоуправления выделилось определенное направление -именно земельный налог должен стать основой налоговых поступлений в бюджеты городских и сельских поселений, выделенных в самостоятельный тип муниципальных образований во всех субъектах Российской Федерации, наряду с муниципальными районами и городскими округами

В связи с этим особое внимание уделяется совершенствованию разграничения полномочий между органами государственной власти - федеральными и региональными, и органами местного самоуправления Например, в отношении управления земельными ресурсами в настоящее время сложилась парадоксальная ситуация в сборе земельного налога заинтересован поселенческий уровень местного самоуправления, полномочиями по распоряжению землей обладает уровень муниципальных районов, информацией о земельных участках владеют федеральные структуры Необходимо перераспределить часть полномочий в данной сфере в пользу органов местного самоуправления с сохранением контроля со стороны государства за реализацией данных полномочий Возможный вариант такого перераспределения - использование механизмов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в том числе для повы-

шения эффективности координации действий органов управления всех уровней В качестве достоинства такой схемы перераспределения полномочий необходимо отметить и тот факт, что в данном случае органам местного самоуправления должны вместе с полномочиями передаваться и денежные средства на их осуществление, что актуально при нынешнем состоянии доходной базы муниципалитетов

Таким образом, основные направления трансформации системы собственности на природные ресурсы предполагают создание наиболее благоприятного климата для индуцирования рентных доходов и эффективного перераспределения их с акцентом на специфические задачи переходного периода

Переход к рыночной экономике требует от государства более зрелого подхода в использовании различных методов экономической политики, позволяющих сгладить отрицательные эффекты рыночного механизма и поддержать макроэкономическое равновесие системы в целом В начале рыночных реформ в России на некоторое время государство выпустило из рук стратегическое управление при-родно-ресурсным комплексом Это обернулось застоем национального природно-ресурсного потенциала, развалом формировавшейся в течение многих десятилетий геологической отрасли, рядом других негативных последствий Но сейчас рыночная эйфория первых лет экономических реформ постепенно уступает место более взвешенному подходу, допускающему возможность и признающему необходимость регулирующего воздействия государства на хозяйственные процессы в целом и на природопользование в частности

Особенностью участия государства в формировании и функционировании рынка природных ресурсов является двойственная природа органов власти Гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, а также муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами Однако органы власти кроме всего прочего имеют возможность регулировать в пределах, определенных законодательством, данные отношения

Следовательно, государственное регулирование рынка природных ресурсов представляет собой систему регламентации хозяйственных отношений, возникающих между субъектами - участниками рынка в процессе производства, обмена и потребления ресурсов, проявляющийся в создании и изменении формальных ограничений и механизмов контроля Иными словами, государственное регулирование представляет собой воздействие государства на институциональную матрицу рынка природных ресурсов, причем это воздействие реализуется посредством административных и экономических инструментов

Таким образом, государство, осуществляя меры регулирующего характера, выступает как их инициатором, так и основным исполнителем Как показывает мировой опыт, залог успеха государственного регулирования экономики заключается в умении государственных органов управления рационально организовывать совместные действия всех субъектов государственного регулирования

Россия является федеративным государством, но баланс власти между федеральным уровнем и субъектами федерации не всегда устойчив Во взаимоотношениях сырьевых регионов с центром преобладает стремление первых получить значительную часть доходов от эксплуатации природных ресурсов в собственный бюджет В таких условиях генерирование доходов на уровне региона создаст еще

больше стимулов к усилению этих тенденций Последовательная реализация реформы налоговой системы, основанная на рекомендациях, которые сводятся к обеспечению изъятия собственником рентных доходов на основе прямого налогообложения пользователя, может послужить в современных условиях причиной усиления конфликтов между регионами и центром

На сегодняшний день природные ресурсы используются государством недостаточно эффективно Отсутствуют четкие, прозрачные условия доступа приро-допользователей к ресурсам Интересы государства как собственника зачастую не защищены в полной мере, а у пользователей природных ресурсов, в свою очередь, отсутствуют стимулы к эффективному их использованию При этом структура ис-черпаемых природных ресурсов имеет устойчивую тенденцию к ухудшению В России существует противоречие между структурой общей нераспределенной прибыли, значительная часть которой имеет природное происхождение (труд - около 5%, капитал - около 20%, природные ресурсы - около 75%) и структурой доходной части бюджета, где около 70% составляют налоги на заработную плату, а природные ресурсы долгое время давали менее 20%'

Прямые налоги на использование природных ресурсов занимали очень скромное место в российском бюджете, поэтому в практике нашей страны действовал развитый механизм косвенного изъятия рентных доходов

Действующий в настоящее время Налоговый кодекс Российской Федерации устанавливает ряд налогов, связанных с природными ресурсами К федеральным налогам отнесены сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов, водный налог, налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) На уровне субъектов Российской Федерации каких-либо налогов, связанных с использованием природных ресурсов, налоговым кодексом не предусматривается К категории местных налогов отнесен земельный налог Интерес представляет также и предусмотренная налоговым кодексом в разделе «Специальные налоговые режимы» система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог), также связанная с земельными ресурсами

Наряду с налоговыми методами изъятия доходов в практике используются и неналоговые методы К ним относятся, прежде всего, договоры о разделе продукции Договоры этого типа заключаются на определенный срок между государством в лице государственной компании и предприятием в лице иностранной компании на фиксированный промежуток времени, включающий разведку и разработку полезного ископаемого (обычно нефти или газа)

Доля доходов от природных ресурсов в доходах федерального бюджета в 2002 - 2007 годах приведена на рис 2

По приведенным выше данным видно, что до 2006 года наблюдался устойчивый рост доли доходов от использования природных ресурсов В федеральном бюджете на 2007 год запланировано небольшое снижение доли таких доходов При этом темпы роста доходов от вывозных таможенных пошлин устойчиво превышают тепы роста поступлений от налога на добычу полезных ископаемых

Для стимулирования экономического роста необходима активизация налоговой политики с целью использования не только фискальной, но и регулирующей функции налогов Проведенный макроэкономический анализ распределения доходов от эксплуатации природных ресурсов позволяет сделать следующие выводы

1 Материалы круглого стола «Идеология оценки природных ресурсов» (ТПП России, б февраля 2003 года)

• доля природных ресурсов в доходной части бюджета может быть поэтапно увеличена до 40 %;

• реформа налогообложения позволит снизить налоговое бремя в других отраслях, что окажет общее благоприятное воздействие на экономическую ситуацию в РФ.

25,00% 20,00% 15,00% 10,00% 5.00% 0,00%

НДПИ (нефть, газ) Вывозные таможенные Вывозные таможенные Вывозные таможенные пошлины (нефть) пошлины (газ) пошлины на товары из

нефти

□ 2002 02003 И 2004 Ш2005 Ш 2006 И 2007 ]

Рис. 2.: Доля доходов от природных ресурсов в доходах федерального бюджета в 2002 -

2007 годах.

В качестве одной из мер по повышению эффективности использования ресурсов может быть предложено совершенствование конкурсных процедур их предоставления. Например, в отношении земельных участков могут быть предложены следующие меры:

а) создание информационной системы, включающей в себя данные о наличии и состоянии земельных ресурсов региона. При этом:

- повышаются доходы бюджетов от реализации земельных участков по причине расширения круга возможных участников торгов и усиления конкуренции между покупателями;

- повышается качество прогнозирования социально-экономического развития территорий, так как наличие такой информации позволяет точнее определять оптимальное использование участков, оптимизировать доходы от их использования.

б) введение в документацию конкурсов как необходимого условия использования земли, требований развития инфраструктуры муниципального образования, устранение инфраструктурных ограничений роста.

Развитие рынка природных ресурсов на всей территории Российской Федерации происходит по одним экономическим законам. Однако специфика государственного устройства Российской Федерации, а именно ее федеративное устройство, позволяют рассматривать региональную специфику как фактор системообразующего характера. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако существуют региональные различия в решении тех или иных проблем. Например, особенности решения вопроса формирования рынка земли в Саратовской области связаны с:

- расположением области в лесостепной и степной зонах, юго-востока - в полупустыне, и определяемым этим особым режимом природопользования, необходимостью сохранения баланса между сельскохозяйственными, лесохозяйствен-ными и урбанизированными территориями

- экологической целесообразностью развития и размещения производительных сил аграрного сектора по территории области,

- наличием двух примерно равных по площади и весьма различающихся по природно-климатическим условиям частей (Левобережье - преимущественно засушливая зона рискованного земледелия, а районы Правобережья, хотя периодически тоже страдают от засухи, находятся в гораздо более благоприятных условиях), различием качественного состава земель (50 % земель области относятся к черноземным почвам, еще 30 % - к каштановым, 11,5 % земель - это солонцовые комплексы) и связанной с этим многофункциональностью земель сельскохозяйственного назначения

- неравномерной обеспеченностью населения земельными ресурсами (плотность сельского населения от 3,5 до 16,5 чел/кв км),

- различиями в обустройстве территории производственной и социальной инфраструктурой, диспропорциями в уровне хозяйственного освоения территории

На примере формирования рынка земли рассмотрим воздействие ряда факторов развития рынка природных ресурсов В отношении рынка земли фактор формирования спроса на землю зависит от общей экономической ситуации, при этом в значительной степени спрос на земли сельскохозяйственного назначения отличается от спроса на иные категории земель Спрос на земли сельскохозяйственного назначения зависит от наличия землепользователей, которые в состоянии эту землю обработать, и одна из категорий таких пользователей - фермеры

В целом по России площадь крестьянско-фермерских хозяйств составляет около 13 млн га, средняя площадь КФХ - около 52 га В Московской области в 1991 году таких хозяйств насчитывалось 830, к 1998 году их количество достигло 6,6 тысяч с общей площадью более 74 тыс гектаров, что составляет свыше 4% всей площади земель сельскохозяйственных предприятий 2 В Саратовской области также сформирован значительный слой крестьянских (фермерских) хозяйств В распоряжение 8,6 тысяч фермеров передано более 1,6 млн га земель (12% от общероссийской площади земель КФХ), средний размер крестьянского (фермерского) хозяйства увеличился за последние 7 лет с 75 га до 194 га

К факторам, влияющим на предложение природных ресурсов, является обостряющееся противоречие между интересами землепользователей и возможностью сохранения полезных свойств земельных ресурсов Особую озабоченность вызывает повсеместное снижение плодородия почв из-за негативных воздействий на земли и резкого сокращения объемов работ по их улучшению Все вышеизложенное свидетельствует о критическом состоянии земельного комплекса России и в целом ее экосистемы, приводящем к снижению предложения на рынке земли

Для повышения заинтересованности вовлечения земель в хозяйственный оборот возможны различные способы, в том числе предоставление различных бонусов (понимаемых как дополнительное вознаграждение премия, дополнительная скидка, добавочный дивиденд и т п) использование условий отсрочки платежа, установление шкалы понижающих коэффициентов для цены земельного участка,

2 Леппке О Б «Организационно-экономические аспекты совершенствования земельных отношений в регионе» / Автореф к э н М, -1999

например, в зависимости от целесообразности его продажи с точки зрения развития территории, в зависимости от его площади и др Завершение процесса переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право собственности или аренды требует принятия сбалансированных решений в области фискальной политики государства и финансовой нагрузки на предприятия Предусмотренный Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» предельный срок для переоформления прав на землю истекает 1 января 2008 г Однако в настоящее время общее число переоформленных с права постоянного (бессрочного) пользования земельных участков, принадлежащих юридическим лицам, по экспертным оценкам, составляет менее 25 процентов от общего числа земельных участков, которые могут быть переоформлены, поскольку для большинства предприятий действующие выкупные цены и арендная плата являются финансово обременительными

Установление разумных и обоснованных ставок выкупа и арендной платы за землю будет способствовать развитию земельных отношений Создание полноценных единых объектов недвижимости (имущественных комплексов) станет гарантией прав собственности на недвижимость, обеспечит приток инвестиций в действующие и новые предприятия, что приведет к росту налоговых поступлений в первую очередь в местные бюджеты

Например, в Саратовской области была установлена сложная шкала изменения цены земли, причем до 1 января 2005 года в Саратове цена земли изменялась от 15 до 5 кратной ставки земельного налога, в поселениях с численностью населения до 500 тысяч человек, а также за чертой поселений - от 10 до 3-х кратной ставки земельного налога (уменьшаясь с ростом площади) С 1 января 2005 года цена земли была установлена в городе Саратове в размере семнадцатикратной ставки земельного налога за единицу площади земельного участка, на остальных территориях - в размере десятикратной ставки земельного налога за единицу площади земельного участка

В данной градации стоимость земельных участков была призвана стимулировать выкуп участков под зданиями и сооружениями, однако значимых результатов такая градация выкупной цены не принесла Одним из факторов, препятствовавших выкупу земель под объектами, наряду с высокой ценой стал периодический перенос предельных сроков переоформления права постоянного бессрочного пользования на право аренды или собственности

В Московской области установлено, что если договор купли-продажи земельного участка заключается с собственником расположенного на нем недвижимого имущества, в том числе находившегося ранее в государственной или муниципальной собственности и приватизированного до 26 апреля 2002 года, цена земельного участка устанавливается в размере десятикратного размера земельного налога за единицу площади земельного участка на начало текущего календарного года

Стоимость земельного участка, отчуждаемого в порядке приватизации после 26 апреля 2002 года одновременно с расположенным на нем объектом недвижимости, находящимся в государственной или муниципальной собственности, устанавливается в размере от трех до десятикратного земельного налога в зависимости от того, что находится на этом участке3

3 Закон Московской области от 7 июня 1996 года №23/96-03 «О регулировании земельных отношений в Московской области»

До настоящего времени не реализовано предложение о предоставлении рассрочки платежа при выкупе земельных участков под объектами недвижимости, несмотря на то, что в этом случае во-первых, от собственника объектов не потребуется разового отвлечения значительных сумм на выкуп, а во-вторых - будет обеспечено пополнение местного бюджета поступлениями земельного налога, который будет уплачиваться при оформлении участка в собственность с момента регистрации прав на него

Существенным для функционирования рынка земли является и определение кадастровой стоимости земельных участков В 2001 году завершена кадастровая оценка земель сельскохозяйственного назначения по всем районам Саратовской области В 2007 году были утверждены новые результаты кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения При этом отмечено, что в ряде районов наблюдается снижение качества земель (балла бонитета)

Инфраструктурным факторам развития рынка земли в Саратовской области, выступившей пионером по ряду аспектов земельной политики, уделялось значительное внимание Важнейший элемент создания цивилизованных земельных отношений - контроль за использованием и оборотом земель, развитие инфраструктуры земельного рынка Созданная в Саратовской области система контроля оборота земельных участков (формирование объектов недвижимости, регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, взаимодействие между органами государственной власти и управления) была признана лучшей в России и позволяла осуществлять полный контроль за оборотом земель4

Благодаря сформированной инфраструктуре земли были выведены из теневого оборота, поскольку все действия с ними могут осуществляться вполне легально Во многом этому способствовала система аукционов, введенная с 1998 г На аукционных торгах в 1998 г было продано 522 участка, из них 66 - сельскохозяйственного назначения Практика распределения земли сделала эту процедуру «прозрачной», гласной и позволила ограничить злоупотребления чиновников, а также повысить степень ответственности собственников за рациональное использование купленных участков

140000 120000 100000 80000 60000 40000 20000 о

(прогноз)

Рис 3 Количество регистрационных действий с земельными участками в Саратовской

области

Под воздействием аукционов оживились процессы и на вторичном рынке земель Только за первое полугодие 2000 г на вторичном земельном рынке области было совершено свыше 3 тыс сделок В 2001 г около 90% от общероссийского

18382 И

857 Н

-47449—г—

а_га_И

-В

Б14В1 C1010¿1001

1997

1999

2001

2003

114114 — м

73851

81541

.5-

2005

2007

4 Материалы Всероссийского совещания по реализации Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в субъектах Российской Федерации, 3 марта 2003 г, г Маркс

числа сделок купли-продажи земельных участков (по площади) заключалось в Саратовской области Всего же в области ежегодно совершаются десятки тысяч регистрационных действий с земельными участками (см рис 3)

Вопрос формирования рынка земли оказался напрямую связан с вопросом успешности проведения одной из серьезнейших реформ - реформы местного самоуправления Доходы, получаемые от использования земельных ресурсов - в первую очередь земельный налог - должны стать основой бюджетов муниципальных образований Однако в течение последних 7 лет имеет место неблагоприятная тенденция для муниципальных образований по изменению доли ресурсных платежей в доходах бюджетов, например, доля земельного налога в консолидированном бюджете Саратовской области с 2000 по 2007 год изменялась следующим образом

Таблица 3

2000 год 2001 год 2002 год 2003 год 2004 год 2005 год 2006 год 2007 год (прогноз)

Доля налога на землю (% от доходов) 1,3 0,95 1,2 2,9 4,0 2,6 2,0 1,3

Проблемы, которые отдаляют перспективы построения реального местного самоуправления - усложненность процедуры, длительность сроков и значительная стоимость оформления земельно-имущественных отношений, а также проблемы формирования налогооблагаемой базы, так как основой местных бюджетов являются земельный налог и налог на имущество физических лиц, информация по которым мала

Одним из немаловажных факторов успешного развития рынка земли является разумная система налогообложения От того, насколько эта система будет простой и щадящей, во многом зависит темп роста отрасли Для стимулирования экономического роста необходима активизация налоговой политики с целью использования не только фискальной, но и регулирующей функции налогов, и особенно -в отношении рынка природных ресурсов

Представляет интерес внедрение упрощенной системы налогообложения сельхозпроизводителей - единого земельного налога для сельскохозяйственных товаропроизводителей, введенного в качестве эксперимента в Лысогорском районе с января 1999 г До введения данного налога сельхозпроизводители оформляли значительное количество документов по уплате земельного налога, налога на прибыль, на добавленную стоимость, в дорожный фонд, за пользование недрами, местных и региональных сборов, то участники эксперимента (7 сельхозпредприятий и 381 крестьянское хозяйство) производили расчеты по единой достаточно простой системе, платили единый земельный налог

В отличие от эксперимента в Белгородской области, в Лысогорском районе уплата единого налога производилась в денежной форме Единый земельный налог по Лысогорскому району включил в себя уплату следующих налогов и сборов налога на добавленную стоимость, налога на прибыль предприятий, подоходного налога с физических лиц, земельного налога, платы за недра, платы за загрязнения окружающей природной среды и другие виды воздействия, отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, местных налогов, налога с продаж, платежей в государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, фонды обязательного медицинского страхования, Государственный фонд занятости населения)

За годы эксперимента, несмотря на неблагоприятные погодные условия и снижение урожайности зерновых культур, специальный налоговый режим оправдал себя как по результатам финансово-хозяйственной деятельности, так и по показателям налоговых поступлений За три года в районе произошло увеличение производства валовой сельскохозяйственной продукции по всем категориям хозяйств (в сопоставимых ценах) на 73 %, в том числе в крестьянских (фермерских) хозяйствах - в 2,3 раза Уже за первый год действия эксперимента отчисления во внебюджетные и бюджетные фонды увеличились по району в два раза Поступления единого земельного налога в 2001 г превысили общую сумму налоговых сборов, полученных от сельхозпроизводителей за 1998 г, в 2,9 раза Поступления во внебюджетные фонды за 2001 г увеличились по сравнению с 1998 г в 4,8 раза, в том числе по пенсионному фонду - в 6,3 раза, по фондам медицинского страхования и занятости - в 3,1 раза, по фонду соцстрахования - в 2,7 раза Недоимка по совокупному платежу на 1 ноября 2001 г составила 637 тыс рублей, сократившись по сравнению с предыдущим годом вдвое

Уделялось в области внимание и такому фактору развития рынка, как наличие информации Огромное значение для формирования цивилизованного рынка имеет и информация о земле, о качестве, статусе, в том числе правовом, земельных участков В целях дальнейшего развития земельной реформы, создания условий для повышения эффективности использования земли, своевременного выявления изменений состояния земель и выработки рекомендаций о предупреждении и устранении негативных процессов разрабатывалась областная целевая программа «Государственный мониторинг земель Саратовской области» В случае, если такая программа будет реализована, в значительной мере упростятся и ранее поднятые вопросы - оценки земель, их налогообложения

За прошедшие годы существенно изменилась структура отношений собственности на землю Законодательное закрепление права частной собственности на землю, принципа равенства всех форм собственности привело к распределению земельного фонда области по формам собственности следующим образом в собственности граждан находилось 5,9 млн га (58,6 %, из них 9 % - в собственности фермеров), в государственной и муниципальной собственности 3,7 млн га (35,7 %), в собственности юридических лиц 0,6 млн га (5,7 %)

Структура отношений собственности на землю в Саратовской области в настоящее время напоминает ситуацию в Германии (41% - в собственности граждан, 37% - в государственной и муниципальной собственности) и резко отличается от положения по России в целом (соответственно 6% и 93%)

В послании Президента Российской Федерации В В Путина Федеральному Собранию Российской Федерации в качестве важнейших задач в экономике отмечены устранение инфраструктурных ограничений роста и повышение эффективности использования природных ресурсов5 Развитие рынка природных ресурсов всегда будет актуальным, в особенности учитывая ответственность за сохранение экологического благополучия и природно-ресурсного потенциала перед будущими поколениями

5 Послание Президента Российской Федерации В В Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 26 апреля 2007 года - «Российская газета», № 90,27 04 2007

3. СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

ПУБЛИКАЦИИ В ИЗДАНИЯХ, РЕКОМЕНДОВАННЫХ ВАК РФ:

1 Зюзин С Ю Особенности развития рынка природных ресурсов в экономике Российской Федерации // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета, № 16 (2), 2007 - 0,5 п л

ПУБЛИКАЦИИ В ДРУГИХ ИЗДАНИЯХ:

1 Зюзин С Ю Экономические отношения рынка природных ресурсов // Саратовский государственный социально-экономический университет - Саратов, 2007 - 5,1 п л

2 Зюзин С Ю Комментарий к ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» /Давыдов А В , Зюзин С Ю , Романова Е В Комментарий к ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» - М Издательство «Экзамен» -2004 - 6,72 п л (авторские 2,2 п л)

3 Зюзин С Ю Разграничение собственности на землю и полномочий в сфере управления земельными ресурсами региональный аспект // Государственная и муниципальная служба от качества подготовки - к качеству управления / Отв ред С Ю Наумов - Саратов ПАГС, 2007 с 13-22 - 0,8 п л (авторские 0,3 п л )

4 Зюзин С Ю Правовые и экономические основы реформирования местного самоуправления в Российской Федерации опыт Саратовской области /Овсянников С А , Ефимова С Б , Брежнев А В , Зюзин С Ю , Журик Т В Правовые и экономические основы реформирования местного самоуправления в Российской Федерации опыт Саратовской области - Саратов СГСЭУ, - 2006 - 13,68 п л (авторские -2,7 п л)

Подписано в печать 10 10 2007 г Формат 60x84 1/16

Бумага типографская № 1 Печать RISO

Уч-изд л 1,5 Заказ

Тираж 120 экз 410003, Саратов, ул Радищева 89 СГСЭУ

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Зюзин, Сергей Юрьевич

Введение

Глава 1. Теоретические основы исследования рынка природных ресурсов

1.1 Природные ресурсы как объект рыночных отношений

1.2 Факторы развития рынка природных ресурсов

1.3 Отношения собственности как основа развития рынка природных ресурсов

Глава 2. Основные направления развития рынка природных ресурсов в современной экономике

2.1 Совершенствование механизма государственного регулирования рынка природных ресурсов

2.2 Развитие нефтегазового сегмента рынка природных ресурсов

2.3 Региональные особенности формирования рынка земли

Диссертация: введение по экономике, на тему "Развитие рынка природных ресурсов в российской экономике"

Актуальность темы исследования. Экономические проблемы формирования рыночных отношений и перехода экономики России к устойчивому развитию нашли свое отражение в области ресурсно-имущественных отношений. В современных экономических условиях особую актуальность приобретает необходимость эффективного управления рынком природных ресурсов. Ресурсная составляющая любой экономической системы представляет собой с одной стороны источник промышленного и сельскохозяйственного производства, а с другой стороны - базу налогообложения, объект инвестирования, средство социально-экономического развития, часть национального богатства.

В отечественной экономической науке и практике проблемы управления природными ресурсами с учетом особенностей современного состояния российской экономики разработаны недостаточно полно. Использовать же в российских условиях опыт других государств удается в весьма ограниченной части. По многим важнейшим вопросам управления природными ресурсами значительный интерес проявляется на региональном уровне к исследованиям управленческих задач и разработке проблемно-ориентированных экономико-правовых моделей управления.

На современном этапе развитие рынка природных ресурсов является актуальным и в силу монопольного положения ряда секторов ресурсно-имущественного комплекса. Отечественные субъекты естественных монополий в первую очередь выступают в роли поставщиков базовых и наиболее требуемых продуктов и услуг, как например услуги по транспортировке природных ресурсов, производство электроэнергии и т.д., от качества и объема которых зависит стратегическое развитие всех других отраслей экономики и экономического потенциала страны в целом. Естественные монополии выступают в роли эффективного инструмента государственной социальноэкономической политики, что позволяет в полной мере обеспечивать потребности населения в базовых услугах.

Необходима и реорганизация сложившейся системы государственного управления земельными ресурсами, обеспечивающая оптимизацию регулирования процесса землеустройства, арендных отношений на землю, инвестиционной деятельности в земельном секторе ресурсного рынка. Это определяет необходимость разработки направлений экономического реформирования и устойчиво-сбалансированного развития экономики регионов с целью их адаптации к новым условиям хозяйствования, а следовательно и обеспечения самого процесса устойчивого развития регионов и муниципальных образований. Самостоятельной задачей необходимо считать организацию эффективного функционирования земельного рынка, разработку правового и научно-методического обеспечения этого процесса. Актуальность решения данной задачи проистекает из того неоспоримого факта, что создание системы и ин-► струментариев государственной оценки земель формирует базу для совершенствования налогообложения, повышения бюджетных доходов от использования земель, применения аренды как эффективного использования государственных ресурсов. Особую важность приобрела проблема повышения эффективности использования земель и в свете продолжающейся реформы местного самоуправления, когда основным источником доходов местных бюджетов городских и сельских поселений должны стать именно доходы от использования земель - земельный налог, арендная плата за землю и связанный с использованием земли налог на имущество физических лиц.

К настоящему времени из-за огромной антропогенной нагрузки ресурсный потенциал Земли подвергся значительному истощению и деградации, что усиливает спрос на еще оставшиеся и пригодные для использования основные природные ресурсы. Результаты же экспериментов с созданием их искусственных заменителей достаточно спорны и пока ставят больше вопросов, чем дают ответов - экологического, медицинского, экономического, правового, этического плана. Это доказывает актуальность и своевременность выбранного направления исследования.

Степень изученности проблемы. В мировой экономике накоплен значительный опыт управления природными ресурсами, в том числе как важнейшей компонентой собственности, объектом налогообложения и инвестиционной деятельности.

Значительный вклад в исследование теоретических вопросов стратегического управления рынком природных ресурсов привнесли труды следующих отечественных ученых и практиков: Алафинова C.B., Алекперова В.Ю., Аратского Д.Б., Атаяна Н.Х., Бадалова JI.M., Бажаева З.Ю., Байбакова Н.К., Баркова A.A., Глухова В.В., Гретченко А.И., Дебердиевой Е.М., Евенко Л.И., Ефремова B.C., Киевича В.В., Конопляника A.A., Кулапова М.Н., Леппке О.Б., Никулина Л.Ф., Попова С.А., Русинова Ф.М, Стерлина А.Р. и других.

Значительный вклад в исследование рынка природных ресурсов прив-k несен через рассмотрение проблем экономики природопользования в работах

Данилова-Данильяна В.И., Голуб A.A., Гофмана К.Г., Мухина A.B., Струко-вой Е.Б.

Важной составляющей при исследовании рынка природных ресурсов являются исследования в области стратегического менеджмента ресурсодобывающих компаний. Этот аспект исследования представлен в трудах: Ак-коффа Р., Ансоффа И., Бенвенисте Г., Боумена К., Густафсона Т., Джонсона Д., Ергина Д., Кампбелла А., Карлофа Б., Келлера Т., Кинга У., Клиланда Д., Маклина Д., Мескона М., Миллса Д., Стрикленда А.Дж., Тьюгендхэта К., Уильямсона О.И.

Несмотря на проявившийся в последние годы значительный интерес к исследованиям стратегического управления ресурсодобывающими компаниями России, можно констатировать, что в большинстве этих работ исследуются стратегии развития на макроэкономическом и региональном уровне. В то же время проблемы построения эффективной подсистемы стратегического управления в условиях глобализации энергетического бизнеса и структурных изменений рынка природных ресурсов разработаны недостаточно.

В отечественной экономической науке достаточно широко представлен спектр проблем исследования рынка природных ресурсов. Однако до настоящего времени нет четкого представления о построении природно-ресурсных отношений на региональном и муниципальном уровне, не отлажен механизм государственного регулирования рынка природных ресурсов, все это рождает необходимость дальнейшего исследования и построения системы взаимоотношений по добыче, использованию и переработке природных ресурсов.

Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является раскрытие процессов развития рынка природных ресурсов в российской экономике. Сформулированная в диссертации цель конкретизируется в задачах:

- определить факторы развития рынка природных ресурсов; к - исследовать отношения собственности как основу развития рынка природных ресурсов;

- выявить основные направления развития рынка природных ресурсов в российской экономике;

- исследовать и определить пути совершенствования механизма государственного регулирования рынка природных ресурсов;

- проанализировать развитие нефтегазового сегмента рынка природных ресурсов;

- выявить региональные особенности формирования рынка земли.

Объект исследования. Объектом исследования является рынок природных ресурсов как элемент рыночной системы с определенными тенденциями развития.

Предмет исследования. Предметом исследования являются экономические отношения, складывающиеся при функционировании рынка природных ресурсов.

Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологическую и теоретическую основу исследования составляют фундаментальные положения современной экономической теории, рассматриваемой как своеобразный синтез различных экономических школ и направлений. В работе использованы концептуальные положения диалектического метода исследования, системного подхода; методов дедукции и индукции; принципа рационального индивидуального поведения экономических субъектов, направленного на максимизацию выгоды и позволяющего определить мотивацию различных категорий экономических агентов. На различных этапах исследования в зависимости от характера решаемых задач используется: сравнительный анализ, метод экспертных оценок, системный подход, исторический, логический и институциональный анализ.

Эмпирической базой исследования послужили данные о масштабах, характере и направлениях развития рынка природных ресурсов, материалы, I опубликованные в монографиях, периодической печати и на сайтах всемирной сети интернет, а также фактические материалы, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных ученых. Использованы материалы министерства земельной политики Саратовской области, управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Саратовской области, комитета по работе с органами местного самоуправления и территориями Саратовской области, Главного управления Федеральной регистрационной службы по Саратовской области.

Научная новизна работы может быть представлена в следующих положениях:

1. Представлена авторская систематизация факторов развития рынка природных ресурсов с выделением группы инфраструктурных факторов, включающих формирование и прозрачность информационной составляющей рынка природных ресурсов, развитие телекоммуникационной инфраструктуры, транспортных коридоров и механизма государственного регулирования рыночной инфраструктуры;

2. Осуществлен факторный анализ рынка природных ресурсов. В числе рыночных факторов обоснована структурная зависимость, проявляющаяся во влиянии изменений в структуре общественных потребностей и системе производства на динамику добычи и степень ограниченности природно-ресурсного потенциала;

3. Предложен механизм инвестиционной заинтересованности вовлечения земель в хозяйственный оборот, через использование условий отсрочки платежа и установления величины бонуса исходя из интегральной оценки природного объекта;

4. Выявлены особенности преобразования отношений собственности на землю в Саратовской области, обусловленные спецификой ее географического положения, экологической и экономической целесообразностью развития

I и размещения сельхозтоваропроизводителей, многообразием форм хозяйствования, неравномерной плотностью населения, различиями в обустройстве территории инфраструктурой и диспропорциями в уровне хозяйственного освоения территории;

5. Представлены предложения по совершенствованию конкурсных процедур предоставления земельных участков для повышения эффективности их использования:

- создание информационной системы, включающей в себя данные о наличии и состоянии земельных ресурсов региона, для повышения качества прогнозирования социально-экономического развития;

- введение в документацию конкурсов как необходимого условия ис-^ пользования земли, требований развития инфраструктуры муниципального образования;

6. Сформулированы и обоснованы предложения по совершенствованию разграничения полномочий, учитывающие заинтересованность органов управления в повышении уровня доходной базы бюджетов, и возможности соответствующих субъектов для организации контроля за использованием отдельных категорий природных ресурсов:

- перераспределение доли полномочий в пользу уровня местного самоI управления;

- более широкое использование механизмов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями для повышения эффективности координации действий органов управления всех уровней.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в возможности использования основных положений и выводов диссертации для дальнейшего научного анализа и развития теории рыночных отношений. Кроме того, выводы, рекомендации могут быть использованы при разработке направлений государственной политики по развитию рынка природных ре-I сурсов в Российской Федерации.

Апробация работы. Основные результаты исследования были доложены автором на заседаниях кафедры общей экономической теории Саратовского государственного социально-экономического университета.

Основные положения диссертационной работы используются в качестве учебно-методического материала в процессе преподавания дисциплин: «Макроэкономика», «Микроэкономика», «Муниципальное управление», что подтверждено справкой о внедрении в учебный процесс.

Важные выводы практического характера нашли применения при разработке ряда документов, в том числе областных целевых программ «Государственный мониторинг земель Саратовской области», «Развитие местного самоуправления в Саратовской области на 2006 - 2008 годы» и иных программ развития области. Результаты исследования учитывались при разработке модели поэтапной передачи вопросов местного значения для решения органами местного самоуправления вновь образованных на территории Саратовской области городских и сельских поселений, использовались при разработке проектов законов области «О порядке решения вопросов местного значения поселений на территории Саратовской области» на 2006, 2007 и 2008 годы, регулирующих в том числе вопросы разграничения имущества между муниципальными образованиями, а также при разработке проектов законов области, предусматривающих внесение изменений в закон Саратовской области «О земле».

Ключевые моменты работы получили апробацию на различных международных и национальных конференциях, семинарах, прошедших в 20022007гг., на которых автор выступал с докладами и сообщениями. В частности, это всероссийское совещание по реализации Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в субъектах Российской Федерации (г. Маркс, 2003г.), X ГИС-форум (г. Москва, 2003 г.), научно-практическая конференция «Реализация переходных положений Федерально-^ го закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации» (г. Москва, 2005г.), международная научно-практическая конференция в Академии государственного общественного строительства при Президенте Республики Узбекистан (г. Ташкент, 2006г.), научно-практическая конференция «Государственная и муниципальная служба: от качества подготовки - к качеству управления» (г. Саратов, 2006г.), VII Российский муниципальный форум (г. Сочи, 2007г.).

Объективность и достоверность исследования обеспечиваются обоснованностью исходных методологических позиций, применением комплекса эмпирических и теоретических методов, соответствующих целям и задачам исследования, целенаправленным анализом реальной практики.

Публикации по теме диссертации. По теме диссертации опубликовано 5 печатных работ общим объемом 10,8 печатных листа.

Структура работы. Структура работы обусловлена целью и задачами диссертационного исследования. Представленная диссертационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка и 5 приложений. Работа изложена на 220 страницах, включает в себя 13 таблиц, 12 рисунков. Библиографический список включает в себя 78 наименований. к

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Зюзин, Сергей Юрьевич

Выводы:

1. Включение природных ресурсов в рыночные отношения является важнейшим условием успешного формирования рыночной экономики и развития государства в целом.

2. Необходимо учитывать серьезные различия в отношении подходов к формированию рынка применительно к различным видам природных ресурсов, классифицируя их, например, по признакам исчерпаемости и возобновляемое™, по признакам происхождения прав на них. В отношении ряда категорий существенное влияние на экономическую эффективность использования природных ресурсов серьезно влияют вопросы охраны окружающей среды.

3. В числе факторов развития рынка природных ресурсов наряду с рыночными факторами возможно выделить группу инфраструктурных факторов, том числе формирование и прозрачность информационной составляющей рынка природных ресурсов, развитие телекоммуникационной инфраструктуры, транспортных коридоров и механизма государственного регулирования рыночной инфраструктуры.

4. Основные направления трансформации системы собственности на природные ресурсы предполагают создание наиболее благоприятного климата для индуцирования рентных доходов и эффективного перераспределения их с акцентом на специфические задачи современной экономики.

Преобразование отношений собственности на природные ресурсы должно стать основой становления рыночных отношений. Преобразование отношений собственности на природные ресурсы, назревшее к настоящему времени, может по-разному повлиять на процессы их использования, вызвать различные экологические последствия. Желательно избрать такую стратегию преобразования отношений собственности, которая способствовала бы процессу воспроизводства и рационального использования ресурсов с учетом долгосрочной перспективы, привела бы к реализации стратегии устойчивого развития.

По нашему мнению, организационное устройство механизма управления природопользованием создает необходимые условия для раскрытия касающихся его интересов отдельных граждан и институциональной структуры. Такие интересы могут быть характерны для людей, понимающих высокую значимость природы. Государство должно участвовать в формировании рынка природных ресурсов в значительной степени путем установления «правил игры» для остальных участников рынка, устанавливая в том числе экологические нормы и правила эксплуатации.

Глава 2. Основные направления развития рынка природных ресурсов

§ 2.1 Совершенствование механизма государственного регулирования рынка природных ресурсов

Рыночный механизм требует от государства более зрелого подхода в использовании различных методов экономической политики, позволяющих сгладить отрицательные эффекты и поддержать макроэкономическое равновесие системы в целом. В начале рыночных реформ в России на некоторое время государство выпустило из рук стратегическое управление природно-ресурсным комплексом. Это обернулось застоем национального природно-ресурсного потенциала, развалом формировавшейся в течение многих десятилетий геологической отрасли, рядом других негативных последствий. Но сейчас рыночная эйфория первых лет экономических реформ постепенно уступает место более взвешенному подходу, допускающему возможность и признающему необходимость регулирующего воздействия государства на хозяйственные процессы в целом и на природопользование в частности. Практика стран с развитой рыночной экономикой дает нам немало примеров эффективного государственного вмешательства в долговременные проекты освоения природных ресурсов16.

Опыт развития западных стран показывает, что для успешного функционирования рыночного механизма создана соответствующая система прав собственности, законов и правил, обеспечивающая их передачу на уровень юридических институтов, механизмов принятия решений. В данном случае уместно вспомнить высказывание Ф. Хайека о том, что только в понимании вульгарных либералов, способных лишь скомпрометировать идею экономического либерализма, все делается "само собой" под безошибочным води

16 Путин В.В. «Минерально-сырьевые ресурсы в стратегии развития российской экономики»,-(Записки Горного института, январь 1999 г.)

СПб., 1999.--122тельством пресловутой "невидимой руки". Развитие рыночной экономики и обеспечение равной конкуренции требует проведения целенаправленной и последовательной государственной политики по обеспечению экономической свободы.

Особенностью участия государства в формировании и функционировании рынка природных ресурсов является двойственная природа органов власти. Гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами17. Однако органы власти кроме всего прочего имеют возможность регулировать в пределах, определенных законодательством, данные отношения.

Государственное регулирование рынка природных ресурсов представляет собой нерыночный способ регламентации хозяйственных отношений, возникающих между субъектами-участниками рынка в процессе производства, обмена и потребления образовательных услуг, проявляющийся в создании и изменении формальных ограничений и механизмов контроля. Иными словами, государственное регулирование представляет собой воздействие государства на институциональную матрицу рынка природных ресурсов, причем это воздействие реализуется посредством административных и экономических инструментов.

Механизм государственного регулирования экономики включает в себя цели, методы и инструменты, формы (направления), субъекты, объекты, средства, рычаги экономической политики. Цель государственного экономического регулирования можно определить как направление, в котором должно осуществляться развитие этой политики в будущем. Цели государственного регулирования объективны в своей основе. Они выражают требования

17 Гражданский Кодекс Российской Федерации "Собрание законодательства РФ", 05.12.1994, N 32, ст. 3301, статья 124 объективных законов и принципов развития экономики. Вместе с тем, цели всегда являются продуктом сознания и формируются в процессе совместной деятельности людей. Поэтому цели содержат в себе элементы субъективного.

Применительно к нашему предмету исследования метод государственной экономической политики можно определить как способ воздействия государства на объект регулирования для достижения поставленной цели.

Опыт исторического развития свидетельствует о том, что спектр применяемых методов государственного регулирования экономики постоянно расширяется. Это обусловлено следующими причинами: во-первых, постоянным ростом масштабов и усложнением структуры народнохозяйственного комплекса; во-вторых, многообразием конкретных целей воздействия на объекты регулирования; в-третьих, необходимостью оперативного и адекватного реагирования на действия множества трудно предсказуемых факторов, оказывающих влияние на развитие национальной экономики.

Государственное регулирование отраслевой и территориальной структуры осуществляется преимущественно при помощи финансовых стимулов и государственных капиталовложений, которые обеспечивают привилегированные условия отдельным отраслям и регионам. В одних случаях поддержка оказывается отраслям и территориальным единицам, находящимся в состоянии затяжного кризиса; в других - поощряется развитие новых отраслей и видов производств - носителей научно-технического прогресса, призванных привести к прогрессивным структурным изменениям внутри отраслей, между отраслями и во всем народном хозяйстве в целом, к повышению его эффективности и конкурентоспособности. В то же время могут приниматься меры по «притормаживанию» чрезмерной концентрации производства.

Особое место в системе объектов занимает государственный сектор, являющийся одновременно и объектом, и средством государственного регулирования. Перечень объектов государственного регулирования свидетельствует о том, что они охватывают различные сферы хозяйственной жизни общества как на микро-, так и на макроуровне, включая международные экономические отношения.

Таким образом, государство, осуществляя меры регулирующего характера, выступает как их инициатором, так и основным исполнителем. Как показывает мировой опыт, залог успеха государственного регулирования экономики заключается в умении государственных органов управления рационально организовывать совместные действия всех субъектов государственного регулирования.

Проблемы совершенствования государственного регулирования природными ресурсами стали особенно актуальны для России в последние годы, когда в стране началось формирование рыночных отношении. В советский период доходы рентного характера, возникавшие в природо-эксплуатирующем секторе, изымались путем поддержания стабильных цен, централизованного распределения ресурсов и конечных, продуктов, а также монополии внешней торговли.

Изучение структуры затрат и доходов в добывающих отраслях позволяют сделать вывод, что при политике сдерживания цен на природные ресурсы, и в первую очередь на энергоносители, практически нет резерва для дальнейшего увеличения платежей. А, учитывая необходимость осуществления инвестиции, направленных на поддержание объемов добычи природных ресурсов, прежде всего углеводородного топлива, ощутимая доля этих поступлений должна быть возвращена добывающему сектору.

Для того чтобы ввести в природно-ресурсном секторе налоги, имеющие в основе дифференциальную ренту, необходимо:

• провести поэтапную либерализацию цен на природные ресурсы, и прежде всего на энергоносители;

• решить проблемы неплатежей природоэксплуатирующим отраслям.

Определению размеров налогов должны предшествовать макроэкономические расчеты. В начале 90-х годов основные элементы механизма сбора налоговых поступлений от эксплуатации природных ресурсом были уравнены. Соответственно потребовались новые решения для получения доходов от эксплуатации сырьевого сектора. Обсуждались два основных подхода: первый - преимущественное налогообложение обрабатывающих отраслей; второй - введение системы платежей за право пользования природными ресурсами, приближающихся по уровню к величине рентных доходов, которые возникают в этих отраслях.

На практике был реализован первый подход. На нем основывалась налоговая система, введенная с 1 января 1992 г. Однако этот подход до сих пор вызывает немало споров. Много сторонников есть и у второго подхода. По-видимому, основной причиной такого выбора были политические последствия введения той или иной системы налогообложении. Сторонники первого подхода были убеждены, что введение рентных платежей создаст почву для конфликта между добывающими и обрабатывающими регионами, поскольку основное налоговое бремя при втором подходе ложится именно на добывающие регионы. Соответственно у последних было бы больше причин добиваться самостоятельности и прав распоряжения доходами природно-ресурсного сектора. Налогообложение добывающих отраслей и сдерживание цен на природные ресурсы как бы занижало доходы сырьевых регионов и увеличивало доходы регионов с доминированием обрабатывающей промышленности. Доходы эти затем изымались при помощи НДС, налога на прибыль и других налогов.

Такая система налогообложения позволяла добиться относительно большей политической стабильности, но поскольку доходы перед изъятием в бюджет перераспределялись, то страдала эффективность всего производственного процесса. Огромный дефицит консолидированного бюджета России в 1992 г. и первой половине 1993 г, служит реальным тому подтверждением.

Налоговая система была модифицирована в 1993 - 1994 гг. В том числе были увеличены акцизные налоги на природные ресурсы. Таким образом, началась трансформация первой системы в сторону приближения ко второй.

Наряду с другими мерами это позволило сократить, дефицит бюджета к концу 1993 г. и в 1994 г. Однако был сделан только первый шаг в сторону увеличения налоговой нагрузки на добывающий сектор.

Для упорядочения отношений по поводу распределения дохода от использования природных ресурсов и его использования для нужд формирования консолидированного бюджета долгосрочная реформа налогообложения ресурсодобывающего сектора предполагала:

- разграничение прав собственности на природные ресурсы:

- формирование соответствующей институциональной структуры, обеспечивающей реализацию отношений собственности;

- определение экологических и некоторых других общесистемных ограничений на способы использования природных ресурсов:

- определение механизма изъятия и перераспределения доходов от эксплуатации природно-ресурсного потенциала.

Принимались меры по совершенствованию государственного регулирования лесохозяйственной деятельности, которое должно происходить с целью охраны, защиты и воспроизводства лесного фонда, позволяющих обеспечить устойчивое лесопользование, исключение возможности проведения незаконных лесозаготовок, по следующим направлениям: развитие конкурентных методов предоставления участков лесного фонда Российской Федерации лесопользователям; охрана, защита и воспроизводство лесного фонда.

Для достижения намеченных целей органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации (при участии федеральных органов исполнительной власти) целесообразно разработать и реализовать комплекс мероприятий по перестройке лесопромышленного комплекса и коренному повышению эффективности его деятельности.

Нуждается в совершенствовании и механизм государственного регули

18 рования рынка водных ресурсов . До 2007 года государственное регулирование рынка водных ресурсов осуществлялось в соответствии с Водным ко

18 по материалам экспертного заключения на проект федерального закона "Водный кодекс Российской Федерации", подготовленного Фондом развития парламентаризма в России в апреле 2005 г. дексом Российской Федерации от 16 ноября 1995 года N 167-ФЗ. Однако данный документ имел серьезные юридико-технические недостатки, кроме того, назревала необходимость приведения его в соответствие с законодательством в сфере федеративных отношений и местного самоуправления, а также финансовым законодательством. В частности, недостаточно четко определены полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, часть положений не согласуются с законодательством в сфере общих принципов организации местного самоуправления и общих принципов организации органов государственной власти субъектов федерации, существенно изменившемся в ходе реформ федеративных отношений и местного самоуправления.

Имеются расхождения и с бюджетным законодательством - например, федеральными законами о федеральном бюджете в 2002-2004 годах 100 процентов платы за пользование водными объектами зачислялось в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации, тогда как в соответствии со статьей 51 Бюджетного кодекса Российской Федерации, неналоговые доходы должны полностью поступать в федеральный бюджет.

Неэффективны и недостаточны осуществляемые субъектами Российской Федерации мероприятия по восстановлении и охране водных объектов. В ст. 125 старой редакции Водного кодекса предусмотрено, что плата, направляемая на восстановление и охрану водных объектов, поступающая в бюджеты субъектов Российской Федерации, используется для финансирования мероприятий по рациональному использованию, восстановлению и охране водных объектов. По сути содержания указанной нормы предусматривалось активное участие субъектов Российской Федерации в финансировании мероприятий по развитию водного хозяйства.

Однако в 2002 году из поступивших в консолидированный бюджет платежей за пользование водными объектами в размере 6,9 млрд. рублей субъектами Российской Федерации израсходовано на объекты водного хозяйства 1,32 млрд. рублей. За 2003 год из 10,9 млрд. рублей платы за пользование водными объектами, поступивших в консолидированных бюджет, на водные объекты было израсходовано только около 1,42 млрд. рублей. Вместе с тем, для обеспечения функционирования и развития объектов водного хозяйства, включая работы по поддержанию технического состояния, реконструкции и строительству гидротехнических сооружений, необходимо ежегодное финансирование в объеме до 10 млрд. рублей (в ценах 2004 года).

В результате возникла потребность расширить объем финансовых средств, поступающих Российской Федерации, для более эффективного осуществления мероприятий по восстановлению и охране водных объектов.

С вышеуказанным обстоятельством связана и потребность перевода части водных отношений в гражданско-правовые, что соответствует общей тенденции проникновения гражданско-правовых начал в природно-ресурсное законодательство, что полностью соответствует задаче формирования цивилизованного рынка природных ресурсов.

Назрела необходимость привести водное законодательство Российской Федерации в соответствие с международными стандартами и общепринятым мировым опытом.

В результате был разработан проект нового Водного кодекса, в том числе с учетом основных принципов «Рамочной Директивы по Воде» ЕС (2000 г.), применимых с учетом российской специфики:

- управление водными ресурсами в границах водного бассейна с созданием специального государственного органа управления;

- вовлечение в процесс разработки, корректировки и реализации бассейновых программ всех заинтересованных сторон, включая водопользователей, органы местного самоуправления и общественность;

- применение на практике принципа полного покрытия расходов по изучению, охране и воспроизводству водных ресурсов, восстановлению водных объектов за счет средств от платежей за водопользование и за загрязнение водных объектов (так называемые принципы «вода платит за воду» и «загрязнитель платит»);

- мониторинга состояния водных объектов и особо охраняемых территорий.

Кроме того, был принято во внимание французское законодательство (Закон о Воде 1992 года), особенно в части создания гидрографических бассейнов и Бассейновых комитетов, а также законодательство Испании и ряда других государств (преимущественно унитарных).

Важнейшие новеллы Кодекса могут быть условно сведены в 5 групп:

1) положения, закрепляющие федеральную собственность на водные объекты, за исключением таких водных объектов, как пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, и которые находятся соответственно этих лиц.

Соответственно, по предварительным подсчетам, в федеральной собственности будет находиться до 95% водных объектов, в частной, муниципальной собственности, собственности субъектов Российской Федерации - около 5%.

2) положения в сфере пользования водным объектом:

- четкое разделение водопользования на общее, в отношение которого для граждан действует презумпция свободного пользования (ч. 1 ст. 12), особое (для нужд обороны и безопасности) и специальное (в основном для промышленных водопользователей);

- нормы о том, что общее водопользование на водных объектах в черте муниципальных образований осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах (напомним, что в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья относится к полномочиям местного самоуправления (п. 26 ч. 1 ст. 14), а также в соответствии с условиями, устанавливаемыми нормативными правовыми актами соответствующих органов местного самоуправления по согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

- изменение оснований пользования водными объектами; если в соответствии со ст. 46 действующего Кодекса права пользования водными объектами приобретаются на основании лицензии на водопользование и заключенного в соответствии с ней договора пользования водным объектом, то на основании нового закона, право пользования водными объектами, за исключением обособленных водных объектов, возникает на основании договора водопользования между уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти и водопользователем или решения о предоставлении водного объекта в пользование (в случае особого водопользования и некоторых случаев специального водопользования).

3) изменения системы управления в области использования и охраны водных объектов на основе бассейнового принципа:

- введение бассейновых советов, состоящих из представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, в том числе федерального органа исполнительной власти по управлению водными объектами, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, водопользователей и общественных объединений (организаций);

- закрепления гидрографического и водохозяйственного районирования территории Российской Федерации, установление бассейновых округов;

4) ужесточение требований к использованию водных объектов и водоохранных зон; расширение федеральных полномочий по охране водных объектов;

5) закрепление в качестве объекта платы за пользование водными объектами специального водопользования, за исключением видов пользования водными объектами, являющимися объектами налогообложения водным налогом в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Льготное водопользование при этом отменяется (в 2003 году оно составляло до 30%).

Отметим, что с 1 января 2005 года Федеральный закон от 6 мая 1998 г. № 71-ФЗ «О плате за пользование водными объектами» утратил силу, и начала действовать глава 25.2 «Водный налог» Налогового кодекса РФ. Согласно Федеральному закону от 23 декабря 2004 г. N 173-ФЭ «О федеральном бюджете на 2005 год», в 2005 году доходы от водного налога составили более 11 млрд. рублей.

В настоящее время набор имеющихся документов (Конституция, Закон РФ «О недрах». Лесной кодекс, федеративный договор и др.) подразумевает совместное владение. Эта категория не дает ясного понимания прав и полномочий субъектов владения, что создает почву для споров и конфликтов. Для стран с федеративным устройством политической системы может быть рекомендована следующая система: все природные ресурсы находятся в собственности федерации или субъектов федерации в зависимости от типа сырья и размеров месторождения.

Россия является федеративным государством, но баланс власти между федеральным уровнем и субъектами федерации не всегда устойчив. Во взаимоотношениях сырьевых регионов с центром преобладает стремление первых получить значительную часть доходов от эксплуатации природных ресурсов в собственный бюджет. В таких условиях генерирование доходов на уровне региона создаст еще больше стимулов к усилению этих тенденций. Последовательная реализация реформы налоговой системы, основанная на сформулированных выше рекомендациях, которые, повторим, сводятся к обеспечению изъятия собственником рентных доходов на основе прямого налогообложения пользователя, может послужить в современных условиях причиной усиления конфликтов между регионами и центром.

Вот почему сейчас используются косвенные методы изъятия рентных доходов через налог на добавленную стоимость, экспортные пошлины и т.д. В этом случае доход, подлежащий налогообложению, генерируется везде, а не только в сырьевых регионах, и создается иллюзия, будто сырьевые регионы не играют существенной роли в формировании приходной части бюджета, а вклад каждого региона более или менее эквивалентен.

Однако в условиях неплатежей, доминирующих именно в отношениях между потребителями сырья и их поставщиками, такая косвенная система изъятия налогов крайне неэффективна и нуждается в кардинальном преобразовании.

В России пока нет четких критериев, позволяющих разделить ресурсы между различными уровнями иерархии на основе их (ресурсов) естественных свойств. Однако некоторые подходы уже прорабатываются. В мировой практике известны попытки такого разделения. В качестве примера мы выбрали ряд стран, чьи системы разграничения прав собственности являются характерными примерами различных типов отношений.

В разных странах законодательные определения природных ресурсов заметно разнятся, и, классифицируя их в управленческих целях, приходится принимать во внимание множество факторов: сравнительную ценность, естественную составляющую, способ использования, стратегическую важность, возможные методы извлечения, концентрацию и т.п. Принятая в каждой стране система классификации отвечает меняющимся технологическим, экономическим и политическим условиям.

Большинство законов о недрах, например, представляют различные подходы в отношении руд или минералов (с большей сравнительной ценностью, заслуживающей государственного регулирования), и в отношении строительных материалов (с низкой ценностью и для местного использования). Некоторые штаты в Австралии специально исключают строительные материалы из закона о недрах. В Индии выделяются «второстепенные минералы», регулирование использования которых передается в юрисдикцию штатов, остальные регулируются центральным правительством.

В Индонезии минералы группируются (исходя из важности их для государства) следующим образом (см. рис. 10).

Цель такой группировки - категории «А» и «В» отдать под юрисдикцию центра, а «С» - под юрисдикцию провинций, где они расположены.

В Австралии золото отделяется от других минералов при передаче прав на недра, поэтому основное различие делается между «месторождениями золота» и «другими месторождениями».

Рис. 10: Классификация минералов по государственной приоритетности в Индонезии

Каждая страна может иметь свою систему классификации природных ресурсов. Такая система должна отвечать целям, стоящим перед каждым конкретным государством в области управления ими. В том числе государство само должно решать, производить дополнительную, более подробную разбивку ресурсов по классам, группам или рассматривать возможности предоставления лицензии в рамках каждой укрупненной категории на индивидуальной основе. Это дает возможность расширить список ресурсов, использование которых нужно лицензировать.

Лесные ресурсы, согласно Лесному кодексу 1997 г., находились в собственности Федерации. Однако при некоторых условиях субьекты Федерации могут выделять часть лесного фонда в свою собственность. Такое разделение создаст условия конструктивной трактовки так называемого совместного владения и позволит трансформировать имеющиеся властно-хозяйственные отношения в систему отношений собственности с четким выделением объектов и субъектов собственности.

Эта система собственности подразумевает создание адекватных институциональных условий ее реализации. Адекватная властно-хозяйственная структура позволит наиболее эффективно реформировать систему изъятия доходов от эксплуатации минерально-сырьевых ресурсов в бюджет.

В советской экономике использовалась схема, основанная на постепенном присвоении доходов от эксплуатации природного сырья разными звеньями технологической цепочки от добычи до конечного потребления. Эта система была основана на низких ценах на природное сырье, регулировании цен на продукцию всех звеньев технологической цепочки, централизованном распределении ресурсов и продуктов, государственной монополии внешней торговли.

В настоящее время условно сохранился лишь первый элемент этой системы, что, с одной стороны, не дает возможности использовать старую схему извлечения доходов, а с другой - затрудняет переход к иной схеме, основанной на изъятии доходов в местах их образования. Перекрестное субсидирование отраслей экономики осложняет перелив капитала из отрасли в отрасль, в результате чего рациональное распределение денежных потоков оказывается искаженным.

Рост цен на природное сырье создаст условия для реформирования существующей системы распределения и перераспределения доходов от использования природных ресурсов. Для России могут быть рекомендованы две схемы: введение платежей и специальных налогов на эксплуатацию природных ресурсов и раздел продукции. Оба подхода обеспечивают первичное распределение и изъятие рентного дохода от эксплуатации природных ресурсов. Кроме того, налоговая система в целом обеспечивает вторичное изъятие (перераспределение) рентных доходов.

Исходным положением для определения размеров налоговых платежей является задача увеличения доли данного источника в консолидированном бюджете. Эта доля должна составить от 25 до 40% бюджета. Конкретные значения налогов и платежей зависят от многих факторов, в том числе от того, какой объем продукции природно-ресурсного сектора будет охвачен первой, а какой - второй схемой изъятия рентных доходов. Важный фактор, определяющим величину налогов, - распределение доходов между федеральным уровнем и уровнем субъектов федерации. Субъект федерации должен получить столько, сколько он реально может израсходовать на нужды социально-экономического развития. На основе достижимых приоритетов формируются региональные программы социально-экономического развития, одним из источников финансирования которых становится траст-фонд, сформированный за счет доходов от эксплуатации природных ресурсов региона. Кроме того, регион получает соответствующую долго налога на прибыль, налога на добавленную стоимость и др. Расчеты ожидаемых налоговых поступлений региона могут использоваться в качестве базовой оценки его доли дохода от раздела продукции.

Проанализируем теоретические основы построения механизма изъятия рентных доходов (см. табл. 6).

Заключение

В послании Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации в качестве важнейших задач в экономике отмечены устранение инфраструктурных ограничений роста и повы

28 шение эффективности использования природных ресурсов . Вопрос развития рынка природных ресурсов всегда будет актуальным, в особенности учитывая ответственность за сохранение экологического благополучия и при-родно-ресурсного потенциала перед будущими поколениями.

Трудно переоценить роль рынка природных ресурсов в обеспечении роста экономики Российской Федерации, при этом особую актуальность приобретает необходимость эффективного управления этим рынком. В сложившейся ситуации природные ресурсы являются главным компонентом экспорта Российской Федерации. Около 40% доходов федерального бюджета связаны с использованием природных ресурсов.

В России сложилась система экономических отношений в сфере природных ресурсов, ставшая следствием перехода от государственной экономики к рыночным отношениям. Переход происходил очень быстро, и в процессе данного перехода было затруднительно разработать правовую базу, обеспечивающую сохранность и рациональное использование природных ресурсов в интересах общества в целом. Поэтому нуждается в структурировании и совершенствовании как правовая база рынка природных ресурсов, так и сам рынок, механизмы его государственного регулирования. Продолжается спор о долевом соотношении присутствия государства и частных компаний на рынке природных ресурсов.

Поднимаются и вопросы о том, что необходимо уходить от сырьевых направлений экспорта, развивать переработку природных ресурсов внутри страны, повышая эффективность их использования. Горячая дискуссия развернулась по вопросу переработки леса, причем абсолютно справедливо

28 Послание Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 26 апреля 2007 года - «Российская газета», № 90,27.04.2007 предполагается повышение доходов государства в целом при экспорте переработанной продукции.

Высокий уровень доходности природных ресурсов привел к тому, что этот рынок стал объектом жестких конкурентных отношений как внутри страны, так и на уровне международных отношений. Например, правительством Германии предлагался вариант погашения старых долгов России путем передачи Германии части акций российского Газпрома. Пристальное внимание уделяется российским природным ресурсам иностранными инвесторами.

Развитие рынка природных ресурсов на всей территории Российской Федерации происходит по одним экономическим законам. Однако специфика государственного устройства Российской Федерации, а именно ее федеративное устройство, позволяет рассматривать региональную специфику как фактор системообразующего характера. В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, равно как и природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Отдельные субъекты Федерации демонстрируют существенные различия в решении тех или иных проблем.

Все изложенное говорит о том, что проблемы рынка природных ресурсов необходимо исследовать и предлагать пути их решения. В 2008 году предполагается передать органам местного самоуправления поселений полномочия по формированию и исполнению бюджетов. Это стало «последним звонком» - ранее проблеме сбора земельного налога, арендной платы за землю, налога на имущество физических лиц не уделялось внимания, так как с точки зрения государства суммы этих налогов незначительны. А с точки зрения сельского поселения - это основные источники доходов. Ранее предлагались варианты формирования сведений о земельных участках, были предложены возможные пути решения проблемы. К сожалению, они не были осуществлены, и сегодня только чуть более 30% земель сельскохозяйственного назначения оформлены должным образом и смогут стать источником доходов бюджета. Актуален и вопрос управления водными ресурсами - с принятием нового Водного кодекса ситуация сдвинулась с мертвой точки, теперь признано, что пруды могут быть в муниципальной собственности. В результате у местных бюджетов может появиться еще один источник доходов -водные ресурсы.

На сегодняшний день основной целью природно-ресурсной политики должно стать создание условий для повышения эффективности использования природных ресурсов, в том числе и земли, воды, превращения ее в мощный самостоятельный фактор экономического роста не только в целом государства, но и регионов и муниципальных образований. Необходимо разрабатывать научно обоснованные пути для достижения этой цели.