Развитие системы предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста в России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Развитие системы предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста в России"

На правах рукописи

Косенко Оксана Юрьевна

РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ ЛИЦАМ ПОЖИЛОГО ВОЗРАСТА В РОССИИ

Специальность:

08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством: экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами:

сфера услуг

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Москва - 2011

3 '| МАР 2011

4841703

Работа выполнена на кафедре труда и социальной политики Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный консультант: Храпылина Любовь Петровна

доктор экономических наук, профессор

Официальные оппоненты: Доброхлеб Валентина Григорьевна

доктор экономических наук, профессор;

Разумов Александр Александрович

доктор экономических наук;

Кадомцева Светлана Владимировна

доктор экономических наук, профессор

Ведущая организация: ОАО "Всероссийский центр уровня

жизни" (ВЦУЖ)

Защита состоится 19 апреля 2011 г. в 14-00 часов на заседании диссертационного совета Д 502.006.03 при Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского, 84, 2-ой учебный корпус, ауд. 3027.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (1-й учебный корпус).

Автореферат разослан «17» марта 2011 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, д.э.н., профессор

А. Л. Пиддэ

I. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 года1 ключевой целью становится повышение благосостояния граждан, в том числе и лиц пожилого возраста - одной из самых многочисленных категорий населения. Для достойного уровня жизни этих людей большое значение имеют социальные услуги, удовлетворение потребностей в которых гарантировано Конституцией Российской Федерации, действующим федеральным и региональным законодательством.

Практическое осуществление предоставления таких услуг происходит на местном уровне, и оно существенно зависит от эффективности деятельности органов местного самоуправления. В этом свете возрастает необходимость в теоретическом и практическом совершенствовании механизма управления развитием системы предоставления услуг лицам пожилого возраста на муниципальном уровне.

Нормативно-правовое регулирование предоставления данных услуг предусматривает дифференциацию задач и технологий их решения в рамках государственной политики социальной поддержки лиц пожилого возраста, а также особенностей обеспечения отдельных категорий лиц пожилого возраста специальными социальными услугами. Для пожилых людей специальные услуги имеют особое значение, так как они позволяют полностью или частично устранить те ограничения жизнедеятельности, которые связаны с изменениями здоровья по возрасту и/или вследствие нарушений (из-за заболеваний, травм, дефектов), что имеет место практически у всех пожилых людей. Эти ограничения касаются трудовой деятельности, самообслуживания, передвижения, общения, ориентации, контроля поведения,

1 Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. г_/ [Электронный ресурс]. - Режим доступа 1Шр://\у\у\у.youngscience.nl/753/820/978/index. эИйи!.

обучения. Из-за указанных ограничений, если они не корректируются, у пожилых людей, как правило, развивается десоциализация, разрушается социальная интеграция, возникают физические барьеры для самостоятельной жизни, передвижения, социальной мобильности. Специальные услуги компенсируют ограничения жизнедеятельности и позволяют человеку достаточно долго проживать в открытом обществе, быть полностью или частично автономной личностью.

В условиях рыночной экономики специальные услуги для пожилых людей предусматриваются как в системе социальных отраслей и комплексов, так и в области сервисной деятельности. На рынке услуг они становятся предметом купли и продажи соответственно спросу и предложению. Пожилые люди являются устойчивыми потребителями гарантированных государственных социальных услуг. Платные услуги для этой категории являются малодоступными, хотя в вышеуказанных документах стратегического развития прогнозируется вероятность того, что пожилые люди в перспективе могут стать потенциальными покупателями широкого спектра услуг. Данное обстоятельство обуславливает необходимость государственного регулирования развития этого сектора рынка.

Нарастающие тенденции становления новых для России социально-экономических и организационных отношений в сфере услуг для населения, а также возрастающая ответственность муниципальных образований за услуги отдельным категориям населения, в том числе и лицам пожилого возраста, обуславливают необходимость изучения сложившегося положения дел в этой области и путей его улучшения.

До настоящего времени проблематика экономических и организационных основ развития системы предоставления услуг лицам пожилого возраста на муниципальном уровне, несмотря на её социальное и экономическое значение, в научных исследованиях комплексно не рассматривалась.

Все вышеизложенное обуславливает актуальность настоящей работы в научном и прикладом значении в плане решения крупной народнохозяйственной задачи, касающейся повышения качества жизни старшего поколения.

Степень научной разработанности проблемы. Вопросы теории и практики предоставления социальных услуг преимущественно освещаются в контексте социальной защиты населения. Это получило отражение в достаточно большом числе работ ученых, представляющих различные направления науки (медицины, философии, социологии, психологии, экономики и др.). Среди работ экономистов следует выделить труды Л.И.Берестовой, В.Н.Бобкова, Н.А.Волгина, М.М.Даурбекова, С.В.Кадам-цевой, Б.В.Ракитского, Л.С.Ржанициной, В.Д.Роика, Л.П.Храпылиной, Т.В.Ярыгиной.

А.М.Бабич, В.Н.Бобков, С.Н.Лобанов, В.И.Павлюченко, В.Д.Роик, Г.Н.Симоненко, А.К. Соловьев, Г.М.Сулейманова указывают на наибольшие перспективы для социально-защитительной практики технологий пенсионного, медицинского и социального страхования.

Зарубежные (K.Renker, W.Presber) и отечественные авторы (А.И.Беляев, А.Н.Демидов, Д.И.Лаврова, А.И.Осадчий и др.) выделяют роль реабилитационной индустрии в развитии системы предоставления социальных услуг. Одним из важнейших направлений становится правовое обеспечение услуг в области гериатрической реабилитации. Разным странам присущи определенные особенности нормативно-правового регулирования социальных услуг лицам пожилого возраста, но в целом заложенные в них подходы схожи (O.Hook, H.Bringmann, J.Kostuik.MithrSg R.Gillespie, F.L.Ubers, Heftiet, Н.Гаджиева, П.Маргиев).

Научные труды, отражающие экономические аспекты проблемы, представлены небольшим числом публикаций и среди них, особо следует

отметить работы М.Х.Даурбекова, в которых автор представил комплексный анализ становления и развития рынка социальных товаров и услуг для ветеранов и инвалидов в России.

Недостаточно освещены вопросы развития сферы социальных услуг для пожилых людей на местном уровне.

Все вышеизложенное, а также многолетняя научно-исследовательская работа автора по проблемам социальной защиты пожилых людей и в ее рамках предоставления социальных услуг этой категории населения, стало основанием для выбора темы настоящего исследования.

Целью настоящего исследования является комплексный анализ социально-экономических аспектов развития системы предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста, инструментария оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в этой области и на основе полученных результатов - разработка предложений по совершенствованию управления развитием данной системы.

Для достижения указанной цели предусмотрены задачи:

- анализ трансформации теоретических воззрений на развитие системы предоставления услуг лицам пожилого возраста;

- обобщение современных методологических и методических основ экономического, организационного и правового регулирования на уровне федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области обеспечения социальными услугами лиц пожилого возраста;

- выявление особенностей разграничения компетенции в области обеспечения социальными услугами лиц пожилого возраста между органами государственной власти и органами местного самоуправления в современной России;

- изучение зарубежного опыта предоставления услуг лицам пожилого возраста и разработка предложений по его адаптации в России;

- изучение современных социально-экономических проблем лиц пожилого возраста и способов их решения путем предоставления специальных социальных услуг на региональном и муниципальном уровне (на примере Ставропольского края);

- изучение проблем доступности и качества предоставления специальных социальных услуг лицам пожилого возраста;

- разработка концепции развития системы предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста в муниципальных образованиях;

- разработка предложений по совершенствованию экономического и организационного обеспечения гарантированных социальных услуг лицам пожилого возраста;

- разработка .методических подходов к оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления по обеспечению социальными услугами лиц пожилого возраста на местном уровне.

Объект исследования — система предоставления услуг лицам пожилого возраста на муниципальном уровне, ее современное состояние и процесс управления развитием.

Предмет исследования - социально-экономические отношения, складывающиеся в процессе развития системы предоставления услуг лицам пожилого возраста в контексте стратегического управления социально-экономическим развитием муниципального образования.

Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей ВАК. Работа выполнена в рамках паспорта специальностей ВАК 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством:

- экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами - сфера услуг: п. 15.107. Организационно-экономическое обеспечение стандартов на услуги населению; п. 15.108. Социально-экономическая эффективность и качество обслуживания населения в отраслях сферы услуг; п. 15.109. Механизм повышения эффективности и ка-

чества услуг.

Теоретико-методологической основой исследования являются фундаментальные труды ученых по проблемам социальной политики, социальной защиты, экономики сферы услуг, социального планирования и управления.

В работе использованы разработки отечественных и зарубежных авторов, в которых содержатся идеи и концепции, посвященные проблемам функционирования и развития институтов социальной защиты лиц пожилого возраста, а также развития сферы услуг населению и его отдельным категориям.

В ходе исследования применялись методы изучения социально-экономических процессов, сравнительного и логического анализа, научной классификации, обобщения, экономической статистики, экспертных оценок, а также социологических исследований (анкетирование, экспертный опрос, наблюдения).

Источниками информации в исследовании являются законодательные акты, постановления Правительства России, публикации ВОЗ, данные Роскомстата, материалы Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Фондов пенсионного, медицинского и социального страхования РФ, федеральные и региональные нормативные и другие документы, действующие в области регулирования проблем социальной поддержки пожилых граждан, ветеранов и инвалидов по рассматриваемым вопросам. Также использовались отчетные и нормативно-правовые материалы муниципальных образований Ставропольского края, пресс-листы различных организаций, оказывающих социальные услуги пожилым гражданам.

Научная новизна, полученная лично автором в результате настоящего исследования:

1. Разработана концепция развития системы предоставления соци-

альных услуг лицам пожилого возраста в муниципальных образованиях. Основные положения концепции состоят в следующем:

- сформулировано и обосновано авторское определение понятия «система предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста» -это комплекс нормативно-правовых и финансовых регуляторов, а также функционирующая на их основе сфера специальных социальных услуг, состоящая из социальных служб и сервисных предприятий, которые выполняют общественно значимую функцию путем непосредственного обслуживания, а в его процессе - предоставления услуг, ориентированных на создание социально приемлемых условий жизнедеятельности лицам пожилого возраста. Эта система является правовой и материальной базой для реализации человеческого потенциала и длительного сохранения социальной активности пожилых людей;

- уточнено определение «специальная социальная услуга для лица пожилого возраста» - это услуга целенаправленного назначения для облегчения жизнедеятельности в установленных действующим законодательством сферах, учитывающая специфические потребности клиента;

- предложен механизм развития системы предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста, включающий организационные аспекты (создание уполномоченных структур, мониторинг социальных потребностей, оценка мнения потребителей об услугах, обеспечение достойных условий длительного проживания в открытом обществе и специальных учреждениях, целевая профессиональная подготовка работников социальных служб и др.), социально-экономические аспекты (создание экономического базиса пожилого человека в период трудовой деятельности, гарантия реального прожиточного минимума), социально-правовые аспекты (совершенствование действующего законодательства с усилением роли органов местного самоуправления по исполнению социальных обязательств в отношении пожилых людей, формализация оценки нуждаемости

в социальных услугах и др.);

- определены дифференцированные пути развития сферы услуг для лиц пожилого возраста в муниципальных образованиях с низкими и высокими темпами старения населения. Для первых развитие должно идти по преимущественно централизованному типу путем укрупнения соответствующих объектов и служб, создания центров комплексных услуг. Для муниципальных образований с высокими темпами старения населения необходимо предусматривать развитие по децентрализованному типу, учитывая вид услуг и их инфраструктурную базу и ориентируясь на создание сети специализированных центров услуг (медицинских, медико-социальных, социально-бытовых и иных);

- сформулированы подходы к усилению позиций органов местного самоуправления в деятельности по развитию системы предоставления социальных услуг. Целенаправленность выработки и принятия решений, а также повышение результативности оказания социальных услуг зависят от наличия у органов местного самоуправления достоверной информации о контингенте пожилых людей. Это обуславливает необходимость мониторинга социально-экономического положения пожилых и специфики их потребностей в социальных услугах, а также удовлетворения этих услуг. Формирование и использование муниципальных информационных ресурсов в данной области должно осуществляться на основе систематизации и корректировки функций органов местного самоуправления, регламентирующих основы их деятельности.

2. Выявлено, что в действующем законодательстве Российской Федерации определены параметры, функции и полномочия органов местного самоуправления и его органов в области предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста. Однако прямых норм, касающихся организационного и финансового обеспечения, поддержания и развития системы предоставления этих услуг в муниципальных образованиях разного типа нет.

Такой подход не обязывает органы местного самоуправления в рамках своих бюджетов предусматривать средства на эти цели, а также отвечать за доступность социальных услуг данной категории населения и их качество. Для изменения сложившейся ситуации органы местного самоуправления должны иметь достаточные правовые полномочия и ресурсную обеспеченность деятельности в интересах лиц пожилого возраста. Это существенно активизирует деятельность органов местного самоуправления по развитию данной сферы услуг.

3. Установлено, что организационно-экономическое обеспечение социальных услуг основано на выборе формы их предоставления и уровней расходных обязательств по различным видам услуг. Это связано с предусмотренными законодательством гарантиями в отношении отдельных категорий получателей услуг, разграничения полномочий между органами власти, а также ог структурно-функциональной специфики учреждений социального обслуживания, развитости сети государственных и муниципальных социальных служб. Предложена типовая модель комплексного центра услуг лицам пожилого возраста. Обоснованы подходы к разработке стандартов комплексных услуг в области социального обслуживания лиц пожилого возраста. Аргументировано, что организационно-экономическое обеспечение предоставления услуг должно быть основано на персонификации услуг, учете конкретной ситуации, пожеланий клиента, экономических и инфраструктурных возможностей муниципального образования и региона в целом.

4. Доказана необходимость разработки и принятия местных целевых программ развития сферы услуг для лиц пожилого возраста. Реализация таких программ требует финансового обеспечения за счет, как консолидированных средств, так и дополнительных местных ресурсов. На местном уровне следует активизировать работу по привлечению целевых фондов и бизнеса для их инициативной благотворительности в отношении стацио-

нарных учреждений социального обслуживания и пожилых людей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. Для повышения мотиваций юридических и физических лиц к благотворительной и спонсорской деятельности требуется совершенствование законодательства.

5. Доказано, что негативное влияние на развитие системы предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста и в целом сферы услуг для них оказывает недостаточное информационное обеспечение деятельности органов местного самоуправления. Сбор статистических данных о состоянии дел в этой области в муниципальных образованиях и показателей о работе этих органов практически не предусмотрен в сложившейся практике учетно-отчетной деятельности, регламентируемой Росстатом и по согласованию с ним отраслевыми министерствами и ведомствами. Для оценки качества и результативности деятельности органов местного самоуправления предложен перечень специальных статистических показателей, позволяющих дифференцированно оценить осуществление ими функций, которые касаются развития системы предоставления данных услуг.

6. Обосновано, что оказание социальных услуг лицам пожилого возраста сервисными предприятиями практически осуществляется только для пожилых людей с высоким уровнем собственного достатка или достатка их семей. Прежде всего, это связано с малочисленностью этих предприятий и высокими ценами на услуги. Заинтересованность сервисных предприятий в оказании социальных услуг может быть существенно повышена путем муниципальных заказов. Включенность таких предприятий в предоставление социальных услуг наряду со специальными социальными службами расширит возможности потребителей на приобретение качественных услуг, реализацию их права на выбор производителя, а для производителей создаст реальную конкуренцию в борьбе за потребителя.

7. Обосновано, что оценка результативности деятельности органов местного самоуправления по развитию сферы услуг для лиц пожилого воз-

раста должна осуществляться с учетом выявленных факторов влияния, репрезентативных количественных и качественных показателей. Интегральная оценка может быть сформирована на основе агрегированных показателей обеспечения по отдельным видам услуг.

Для объективизации оценки деятельности органов местного самоуправления автором разработан ряд методик (методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления по обеспечению развития системы предоставления услуг лицам пожилого возраста на основе анализа критериев и показателей; методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления по обеспечению развития системы предоставления услуг лицам пожилого возраста на основе комплексной оценки деятельности органов местного самоуправления в рамках текущего и программно-целевого управления; методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления по предоставлению услуг лицам пожилого возраста на основе анализа мнений потребителей услуг).

Научно-практическая значимость диссертационного исследования. Разработанные положения и выводы могут быть использованы для совершенствования управления развитием сферы услуг и социальной защиты пожилых людей. Также они могут быть применены в практической управленческой деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, органов власти местного самоуправления, учреждений и организаций социальной поддержки населения, страховых организаций, иных структур, задействованных в решении социальных проблем пожилых людей и социальном развитии муниципальных образований. Материалы диссертации могут найти применение в учебной и научной работе.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования отражены в 38 научных и учебно-методических работах, общим объемом 96,39 п.л., их них авторских 51,94 п.л., в том числе 4 монографии, 1 учебное пособие, 10 статей, опубликованных в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией (ВАК).

Результаты исследования нашли отражение в докладах и выступлениях автора и получили положительную оценку научной общественности на международных, российских, межрегиональных и региональных научных и научно-практических конференциях: Научно-практической конференции «Корпоративная социальная политика на современных российских предприятиях: проблемы, опыт, перспективы» (РАГС, март 2003 г.), Международной научно-практической конференции памяти профессора, член-корр. АПСН П.И. Петренко (Пятигорск, 2005 г.), V Международном конгрессе «Мир на Северном Кавказе через языки, образование, культуру» (Пятигорск, 2007 г.), Всероссийской научно-практической конференции с международным участием «Актуальные вопросы социально-экономического развития регионов» (Великий Новгород, 2010 г.), «Актуальные проблемы экономического развития» (Белгород, 2010 г.), VII Международной Кондратьевской конференции «Контуры экономики будущего» (Москва,2010 г.), Международной научно-практической конференции «Актуальные вопросы экономических наук» (Новосибирск, 2010 г.), Международной научно-практической конференции «Местное самоуправление в России и Германии: история и современность (на примере Юга России)» (Ростов -на-Дону, 2010 г.), Международной научно-практической конференции «Взаимодействие государства и гражданского общества в реализации прав

человека на Северном Кавказе» (Пятигорск, 2010 г.), региональной научно-практической конференции (Ставрополь, 1999 г.), региональной конференции «Социальная политика и реалии XXI века: региональный аспект» (Кисловодск, 2003 г.), научно-практической конференции «Стратегическое управление социально-экономическими и политическими процессами в регионе: история, современность, перспективы» (Пятигорск, 2004 г.), научно-практической конференции «Модернизация социоприродохозяйственной системы региона в интересах обеспечения экономического роста» (Пятигорск, 2006 г.), научно-практической конференции «Социально-экономическое развитие муниципального образования: проблемы и перспективы» (Пятигорск, 2008 г.), научно-практической конференции «Стратегия управления социально-экономическими и политическими процессами в регионе: история и современность» (Пятигорск, 2009 г.).

Результаты диссертационной работы были использованы при разработке аналитических записок и предложений для внесения поправок в законодательство Ставропольского края, а также использованы в процессе разработки в 2009-2010 гг. стратегий социально-экономического развития до 2020 года муниципальных образований Ставропольского края: город Буденновск, города-курорты Пятигорск, Железноводск и Кисловодск, выполненных коллективом ученых филиала ФГОУ ВПО «Северо-Кавказская академия государственной службы» в г. Пятигорске.

Материалы работы используются в преподавании учебного курса «Социальная политика», «Государственное и муниципальное управление», «Экономика социальной сферы» ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте РФ» и филиала ФГОУ ВПО «СевероКавказская академия государственной службы» в г. Пятигорске.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих 12 параграфов, заключения, списка использованных литературных источников, приложений. Основной текст изложен на 350 машинописных страницах, содержит: 6 рисунков, 57 таблиц, 4 приложения. Список использованной литературы включает 310 наименований.

II. Основное содержание работы

В первой главе работы «Теоретические н прикладные основы преобразования социальных услуг лицам пожилого возраста» рассматриваются вопросы теории и практики развития системы предоставления услуг лицам пожилого возраста, освещаются особенности организационно-экономического и правового регулирования предоставления таких услуг в России. Представлены результаты изучения зарубежного опыта в этой области и сформулированы предложения по его адаптации в Российской Федерации.

Социально-экономические проблемы лиц пожилого возраста и потребность их решения методами государственного и муниципального управления обусловлены нарастающим старением населения. В России в настоящее время проживает почти 21% лиц пожилого возраста. По прогнозам доля этого населения будет возрастать и к 2030 году составит около 23%, к 2050 году - 26%.

Пожилые люди - одна из самых представительных демографических и социальных групп населения. Согласно исследованиям А.Н.Альперович, Т.Е.Демидовой, О.В.Красновой, Г.П.Медведевой и других ученых, для этой группы характерны определенные биологические, социальные, поведенческие особенности, что откладывает существенный отпечаток на образ жизни пожилых людей, которые по мере старения все далее и далее отходят от социально активной жизни. Для лиц пожилого возраста характерным становится постепенное угасание интересов, снижение эмоциональности и круга притязательности в отношении потребностей и их удовле-

творения.

Возрастные изменения и приобретенные нарушения здоровья, как правило, обуславливают затруднения у пожилых людей к самостоятельному проживанию, к поддержанию социальных связей, к обеспечению экономической независимости и другим ограничениям жизнедеятельности, что в конечном итоге существенно отражается на социально-экономическом положении пожилых и качестве их жизни.

Обозначенные особенности пожилых людей должны учитываться при формировании системы предоставления услуг в местах проживания этих лиц. В 1999 г. ООН объявила Международный год пожилых людей с целью содействия осуществлению принципов ООН в отношении пожилых. Эти принципы объединены в пять групп: независимость, участие, уход, реализация внутреннего потенциала, достоинство. Они стали базовыми для разработки социальной политики в отношении старшего поколения практически во всех странах мира, в том числе и в России. Согласно данным принципам, социальные услуги становятся главным направлением деятельности, ориентированной на гуманное отношение к пожилым людям, создание условий для их длительной жизни, обеспечение возможностей реализации своих прав наравне с другими гражданами.

Проблемы пожилых людей, решаемые посредством социальных услуг, касаются безбарьерной среды жизнедеятельности и социально-психологической адаптации пожилых людей в определенных социально-экономических условиях, а их решение в значительной степени зависит от государственной социальной политики, роли общества в ее формировании и реализации.

Социальная политика по отношению к пожилым гражданам и меры их социальной поддержки, в том числе и посредством рассматриваемых услуг, во все века во многом определялись социально-экономическими условиями, конкретными государственными задачами, общественно-

политической конъюнктурой и, что особенно важно, - государственной социальной политикой в отношении отдельных категорий населения и отношением общества к этой политике.

До 1917 года в России преимущественно развивался институт призрения пожилых людей. Нуждающиеся в призрении были дифференцированы по причинам нуждаемости, для каждой категории были определены формы и виды помощи, включая набор услуг.

К 1917 году в стране сформировалась система социального обеспечения с достаточно развитым законодательством и сетью специальных казенных учреждений, в которых оказывались специальные услуги старикам, ориентированные в основном на надзор и медико-социальную помощь. В советский период в рамках государственного социального обеспечения учреждениями социального обслуживания пожилым людям предоставлялись специальные услуги (по назначению и доставке пенсий, врачебно-трудовой экспертизе, протезированию, а также комплексные услуги, оказываемые в стационарных учреждениях типа домов-интернатов для престарелых и инвалидов).

Переход современной России к рыночным отношениям привел к формализации предоставления социальных услуг пожилым людям на основе установленных перечней гарантированных социальных услуг для отдельных категорий населения. В стране появились разные организационно-правовые формы предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста.

Наиболее активно развивается предоставление натуральных социальных услуг в области медицинского, лекарственного и транспортного обслуживания.

Социальная политика в отношении пожилых людей имеет достаточно много специфических черт в силу особенностей социальных потребностей самого контингента. Вместе с тем, по мнению большинства исследовате-

лей, она не должна становиться некой сегрегированной частью государственной и муниципальной политик, а рационально в них интегрироваться, отражая интересы пожилых лиц, общества и государства.

Согласно современным теоретико-методологическим воззрениям, лица пожилого возраста нуждаются в разных видах социальных услугах, а также в разных формах их оказания. Ряд услуг имеют специфический характер, поскольку они предназначены конкретно пожилым людям. Эти услуги облегчают их жизнь, компенсируя ограничения жизнедеятельности и способствуя повышению социальной активности. Они оказывают позитивное воздействие на продолжительность и качество жизни, как самих пожилых людей, так и членов их семей. Также они облегчают работу персонала социальных и медицинских учреждений. Эти услуги в целом выполняют миссию гуманизации общества.

Н.Ф.Дементьева, Н.М.Римашевская, Е.И.Холостова, Л.П.Храпылина и многие другие ученые отмечают патерналистскую направленность государственной деятельности в области социальных услуг, ее ориентацию на профилактику различных социальных рисков, актуальных для той или иной страны, а также видят в услугах способ компенсации последствий свершения этих рисков. Существенная компенсаторная роль для пожилых людей отводится специальным социальным услугам, которые необходимы именно пожилым.

Предоставление социальных услуг лицам пожилого возраста в современной России основано на большом числе нормативно-правовых регуляторов, распределении полномочий, касающихся ответственности за организацию и финансовое обеспечение в этой области между различными органами власти и управления. Предоставление конкретных видов социальных услуг пожилым людям сосредоточено в определенных социальных отраслях. Отраслевые учреждения и предприятия оказывают гарантированные услуги пожилому населению преимущественно на уровне муници-

пальных образований.

Социальные услуги сервисных предприятий недоступны для большинства лиц пожилого возраста. Это связано с малочисленностью этих предприятий и высокой стоимостью их услуг, что сужает способности потребителей на приобретение качественных социальных услуг путем реализации их права на выбор производителя, а для производителей снижает реальную возможность конкуренции, борьбы за потребителя.

Несмотря на значительное число федеральных и региональных законов и подзаконных актов, остается много правовых пробелов, касающихся организационного и экономического обеспечения предоставления лицам пожилого возраста социальных услуг, и обуславливает необходимость совершенствования действующего законодательства в данной области.

Анализ опыта предоставления услуг за рубежом позволил выделить три ведущие организационные формы предоставления услуг: специализированные стационарные центры гериатрической реабилитации; центры, которые включают стационарные и внестационарные структурные подразделения, оказывающие разноплановые услуги клиентам пожилого возраста; децентрализованные службы в рамках функционирования учреждений здравоохранения, социального обеспечения и др.

В большинстве развитых стран на местах организуются службы социального обслуживания пожилых людей, которые оказывают разноплановые услуги на дому. Значительная часть пожилых людей, проживающих в своих жилищах, находится под дистанционным наблюдением, что делается с согласия клиента или его родственников.

Различные формы оказания услуг лицам пожилого возраста являются взаимодополняющими и взаимосвязанными (центры и соответствующие учреждения передают друг другу необходимую информацию о клиенте). Координация деятельности по развитию системы предоставления услуг лицам пожилого возраста в масштабах государства в подавляющем боль-

шинстве стран мира осуществляется специальными службами (департаментами) по делам пожилых людей. Эти структуры сформированы при министерствах здравоохранения и/или социального обеспечения.

Адаптация зарубежного опыта к условиям России требует целенаправленного исследования нормативно-правовой и методической базы, организационно-экономического обеспечения, определения целесообразности применения этого опыта, с учетом необходимости совершенствования российского законодательства, а также модернизации материально-технической базы и подготовки кадров.

Во второй главе работы «Социально-экономические основы предоставления социальных услуг лпцам пожилого возраста на региональном н муниципальном уровнях» изложены результаты исследования особенностей социального обслуживания и организационно-экономического обеспечения предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста на региональном и муниципальном уровне (на примере Ставропольского края), изучена структура спроса и предложения данных услуг.

В 90-х годах прошлого века сложилась система социального обслуживания, включающая стационарные и иные учреждения для лиц пожилого возраста. Эта система развивается за счет увеличения численности учреждений и внедрения новых технологий. За последние 10 лет число стационарных учреждений возросло в 1,6 раза, составив 1207 учреждений. Следует отметить, что в развитых странах Европы к услугам таких учреждений прибегают, по разным данным, от 2 до 4 % пожилых людей, а в России в них постоянно нуждаются примерно 0,7-0,8 % общей численности граждан пожилого возраста. Многие годы существуют повсеместно очереди в эти учреждения, что свидетельствует о спросе, который существенно выше реального предложения.

Растет количество нестационарных учреждений, включая сеть цен-

тров социального обслуживания, отделений социального обслуживания на дому и специализированных отделений социально-медицинского обслуживания на дому. Их число за рассматриваемый период увеличилось в 22 раза, составив сегодня около 2 тысяч.

В 2007 году был принят ряд нормативно-правовых актов, касающихся стандартизации социального обслуживания населения и контроля качества социальных услуг. Эти правовые акты, безусловно, создают основу для упорядочения социального обслуживания и услуг. Однако, как полагает автор, сама по себе стандартизация, без должной роли в оценке услуг потребителя, недостаточна для повышения качества услуг, каким бы строгим формализованным контролем это ни сопровождалось. При получении социальных услуг пожилые граждане должны иметь: право выбора исполнителя предоставления услуг и формы обслуживания; достоверную полную информацию о своих правах, обязанностях и условиях оказания социальных услуг; уважительное и гуманное отношение к себе со стороны работников учреждений социального обслуживания; право на конфиденциальность информации личного характера, ставшей известной персоналу при оказании социальных услуг; право на защиту своих прав и законных интересов, в том числе в судебном порядке; право на отказ от социальных услуг.

Автором изучен опыт развития предоставления социальных услуг в системе социального обслуживания лиц пожилого возраста в Республике Татарстан, Краснодарском и Ставропольском краях, в Волгоградской, Воронежской, Новосибирской, Калужской, Кемеровской, Омской, Орловской, Самарской, Смоленской, Ярославской областях, Ханты-Мансийском автономном округе и г. Москве.

Отдельные регионы, проявляя инициативу и используя собственные ресурсы, создают оригинальные технологии оказания услуг лицам пожилого возраста, формируют специфические региональные конфигурации се-

ти социальных учреждений, осуществляющих многопрофильную деятельность. В результате каждый российский регион имеет достаточно специфичные подходы к предоставлению услуг исследуемой категории населения.

При всем разнообразии организации предоставления социальных услуг в отдельных регионах, в этом деле много сходного. Так, социальные услуги, оказываемые лицам пожилого возраста в системе социального обслуживания населения, основываются в целом на следующих принципах: адресности, доступности, добровольности, гуманности, конфиденциальности. Единообразны цели и задачи предоставления гарантированных социальных услуг лицам пожилого возраста.

В процессе настоящего исследования автором проведен углубленный анализ особенностей организационно-экономического обеспечения предоставления социальных услуг лицад1 пожилого возраста в Ставропольском крае, где проживает около 600 тысяч граждан старше трудоспособного возраста, которые составляют более 30% всех получателей гарантированных социальных услуг.

В таблице 1 представлена структура основных категорий лиц пожилого возраста - получателей социальных услуг по расходным обязательствам, исполняемым за счет краевого бюджета. Подавляющее большинство из них составляют ветераны труда.

Таблица I

Структура лиц пожилого возраста - отдельных категорий получателей социальных услуг по расходным обязательствам, исполняемым за

счет краевого бюджета

№Л» Категории получателей услуг Количество

пожилого возраста (абс., человек)

1 2 3

1. ветераны труда 173 522

2. жертвы политических репрессий 6 286

3. тружешжн тыла 4 191

Органы социальной защиты населения края реализуют значительный объем федеральных полномочий, основные из них по отношению к материальной поддержке лиц пожилого возраста представлены в таблице 2.

Таблица 2

Основные виды материальной поддержки лиц пожилого возраста в рамках исполнения Ставропольского края федеральных полномочий 1___в отношении отдельных категорий населения_

ЛгЛг Категории получателей пожилого возраста Виды материальной поддержки

г 2 3

1. Граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, и другие лица, пострадавшие вследствие радиационных воздействий компенсации

2. Почетные доноры ежегодные денежные выплаты

3. Герои и кавалеры ордена Славы компенсации на автомобильное топливо

4. Лица, пострадавшие вследствие возникновения пствакцинальных осложнений компенсации

5. Лица, пострадавшие вследствие возникновения поствакцинальных осложнений пособия

6. Семьи погибших военнослужащих выплаты

В процессе осуществления материальной поддержки происходит оказание различных социальных услуг (консультативных, по расчету надлежащих сумм, оформлению документов, переводу денег и др.), которым, с точки зрения автора, не уделено должного внимания, как составляющим комплексных социальных услуг.

Сегодня система социального обслуживания пожилых людей края включает 34 государственных учреждения - центра социального обслуживания населения. В настоящее время в центрах социального обслуживания населения оказывают различные социально-бытовые, социально-медицинские, психологические, юридические, социокультурные и другие услуги, охватывающие разные проблемные области жизнедеятельности

пожилых людей. Наиболее развитой формой получения социальных услуг лицами пожилого возраста является надомное социальное обслуживание. Более 80% клиентов, получающих социальные услуги на дому, проживают в сельской местности, где существует ряд проблем, решение которых связано с социально-бытовыми, медицинскими, культурно-досуговыми услугами пожилому населению. Это обуславливает необходимость соответствующей направленности развития социального обслуживания на селе.

Центры социального обслуживания населения в разных типах муниципальных образований отличаются по составу своей структуры. Систематизация подразделений центров позволила выделить четыре основных типа структур этих учреждений, что иллюстрирует таблица 3.

Таблица 3

Основные типы структур центров социального обслуживания населения в Ставропольском крае

Типы Состав структуры

структу-

ры цент- Отде- Отде- Отде- Отде- От- Отде- Соцн-

ров соци- ления ления ления ления деле- ления ально-

ального днев- соци- срочно- посто- ния соци- реа-

обслужи- ного аль- го соци- янного вре- альной били-

вания пре- ного ального пребы- мен- реаби- таци-

быва- об- обслу- вания ного лита- онньге

ния слу- жива- пре- ции де- отде-

жива- ния быва- тей и ления

ния на ния под- ДЛЯ

дому. ростков пожилых людей и инвалидов

1 2 3 4 5 6 7 8 9

1. Основная + +

2. Полная + + + + +

3. Расширенная + + + + + + +

Социокультурные услуги пожилым клиентам преимущественно оказывают созданные при центрах библиотеки, на базе которых функционируют клубы общения пожилых людей. В ряде центров социального обслуживания открыты комнаты для отправления религиозных обрядов, что важно для многих пожилых людей.

Большое внимание уделяется оказанию медицинских услуг и с этой целью организованы приемы врачей, работают массажные кабинеты, фи-зиокабинеты, фитобары, залы лечебной физкультуры. Для предоставления оздоровительных услуг пожилым в г. Ессентуки на базе санатория создан и успешно функционирует краевой социально-оздоровительный центр «Кавказ», в котором оздоровлено более 11 тысяч пожилых жителей края. Сегодня социально-оздоровительные отделения действуют в 4 центрах социального обслуживания населения.

Острой является проблема организации паллиативного ухода за тяжело больными. Работающие члены семьи не в состоянии оказать полноценную помощь своим престарелым умирающим родственникам. Сложившаяся ситуация обусловила необходимость внедрения новых форм работы с такими людьми, включая открытие «Хосписов на дому».

Для оказания экстренной социальной помощи пожилым гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию, в центрах действуют отделения срочного социального обслуживания, в которых ежегодно около 400 тысяч человек получают разовую помощь в виде продуктов питания, одежды, обуви, промышленных товаров, товаров первой необходимости, консультативных и других услуг. Началось внедрение комплексной услуги -специальные жилые дома для одиноких граждан пожилого возраста. Ряду пожилых услуги предоставляются в составе набора социальных услуг.

Согласно законодательству оказание услуг учреждениями социального обслуживания, а также социальными службами по социальному обслуживанию граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, неза-

висимо от их ведомственной принадлежности и формы собственности, должно соответствовать государственным стандартам обслуживания. В крае разработаны региональные стандарты социального обслуживания, они распространены на предоставление ряда целевых социальных услуг лицам пожилого возраста. В таблице 4 такие услуги представлены с уточнением их назначения.

Таблица 4

Основные целевые социальные услуги лицам пожилого возраста

АгЛа Вия услуг Целевое назначение услуг

1 2 3

1. социально-бытовые поддержание жизнедеятельности граждан в быту

2. социально-медицинские поддержание и улучшение здоровья граждан

3. социально-психологические коррекция психологического состояния граждан для их адаптации в среде обитания (обществе), а также профилактика отклонений в поведении и формирование у чих позитивных интересов

4. организация досуга досуг, ориентированный на выработку жизненного оптимизма и поддержания социальной активности

5. оказание содействия в урегулировании семейных конфликтов улучшение микроклимата в семье

6. социально-экономические поддержание и улучшение жизненного уровня

7. социально-правовые поддержание или изменение правового статуса, оказание юридической помощи, защита законных прав и интересов граждан

В связи с тем, что Ставропольский край исторически является пограничной территорией, одной из проблем последних лет становится организация социальных услуг мигрантам пожилого возраста. Такие услуги предоставляются социальными службами за счет других средств, выделяемых краю.

Следует констатировать, что на региональном и муниципальном уровне выбор организационной формы и уровней расходных обязательств обеспечения предоставления различных видов услуг зависят от предусмотренных действующим законодательством гарантий в отношении той или иной категории получателей услуг, разграничения полномочий между органами власти, а также от структурно-функциональной специфики учреждений системы социального обслуживания. Кроме того существенное значение имеет развитость государственных и муниципальных социальных служб. С точки зрения автора, система предоставления таких услуг должна быть многопрофильной, ориентированной на исполнение гарантированных социальных обязательств, учитывать основания по предоставлению услуг конкретным потребителям. В этом свете очевидна необходимость прогнозирования структуры спроса и предложения.

Автором проведена работа, построенная на конкретных экономико-статистических и социологических исследованиях, цель которых заключалась в том, чтобы определить приоритеты потребностей пожилых людей в услугах, рассчитать количественные показатели удовлетворенности лиц пожилого возраста качеством и организацией предоставления социальных услуг. Путем репрезентативной выборки для обследования были выделены 1720 лиц пожилого возраста.

Социально-демографической особенностью изучаемого контингента является существенное преобладание в нём женщин, которые составили 68,0%, тогда как мужчины - 32,0%. Распределение по возрасту было следующим: лица в возрасте 60-64 года составили 45%, 65-69 лет - 28,7%, 70-74 года - 13%, 75-79 лет - 9,3%, 80 лет и старше - 4%. 68% составили одинокие люди.

Таким образом, наиболее многочисленной была группа в возрасте до 70 лет, которая почти в три раза превышала численность лиц в возрасте 70 лет и старше. Около четверти пожилых людей были признаны инвалидами,

причем 2/3 из них составляли инвалиды первой и второй групп, т.е. они представляли категории потенциальных потребителей различных медико-социальных услуг, в том числе по уходу. Данные показатели указывают на существенное снижение качества здоровья лиц пожилого возраста н на высокий уровень их инвалидизации (он почти в два раза выше, чем в целом по населению). Показатели высокой обращаемости за услугами по медико-социальному освидетельствованию по поводу установления инвалидности указывают, что в жизни пожилых людей предоставление услуг, льгот, выплат по основанию установленной инвалидности и ее причины имеет существенное значение. Из числа инвалидов в рассматриваемом контингенте 28% были признаны инвалидами I группы, 37% - II и 35% - 111. Следовательно, 2/3 инвалидов из числа пожилых людей имели тяжелую степень инвалидизации.

Удаленность мест жительства пожилых людей от большинства специализированных услуг составила в среднем более 40 км. При такой удаленности в обеспечении доступности услуг, с учетом слабо развитой социальной инфраструктуры .муниципальных образований в сельской местности, значимую роль для пожилых людей играет льготный порядок транспортного обслуживания и предоставления соответствующих услуг. Более 2/3 обследованных указало на плохую организацию транспортного сообщения, на которое распространяются льготы по перевозке отдельных категорий населения. Вследствие этого, они не могли реализовать свои права на гарантированные транспортные услуги, а проезд на транспорте без льгот большинству оказался недоступным. В силу этого у пожилых людей возникают постоянные затруднения в доступе и к иным социальным услугам, которые можно получить только вне их места жительства. Наибольшие трудности в этом плане имеют сельские жители.

Значимым фактором влияния на обращаемость за социальными услугами стала принадлежность к определенной категории (таблица 5).

Таблица 5

Структура контингента лиц, обращающихся в социальные _службы по социальным проблемам _

№ Категория обращающихся лиц Доля в общем контингенте обращающихся в %

1 2 3

1. Получатель услуг, соответствующих федеральным расходным обязательствам 26,2

2. Получатель услуг, соответствующих краевым расходным обязательствам 35,5

3. Лица, не получающие гарантированных социальных услуг и обратившиеся за консультацией по их получению 38,3

4. Лица, не ориентированные на получение гарантированных социальных услуг 10,0

Среди всех обследованных лиц получатели услуг, соответствующих

федеральным расходным обязательствам, составили 26,2%, краевым расходным обязательствам - 35,5%, не получающими никаких гарантированных услуг и обратившимися за консультацией по поводу их получения оказались 38,3 %, 48,3% граждан практически ничего не знали о своих социальных правах, не представляли себе роль социальных услуг в собственном жизнеобеспечении. Это связано, прежде всего, с недостаточной просвещенностью населения, заявительной формой получения услуг и незаинтересованностью в должной мере уполномоченных служб в активном социальном посредничестве в интересах граждан. Граждане же, не зная о перспективах получения каких-либо гарантированных услуг, их позитивном влиянии на качество жизни, не стремятся занять в этом вопросе активную позицию и отстаивать свои интересы. Кроме того, они зачастую опираются на чужой, нередко негативный опыт получения гарантированных социальных услуг и знания об их малом значении в жизни конкретных людей. В целом пожилые люди весьма непритязательны по отношению к форме предоставления и спектру социальных услуг, ориентированы на их оплату государством.

Среди категориальных оснований, по которым лица пожилого возраста претендуют на гарантированные социальные услуги, наибольшую долю составляют категории, относящиеся по расходным обязательствам к региональным «льготникам».

Было выявлено, что соответственно дифференциации оплаты гарантированных социальных услуг для различных категорий граждан среди обследованных лиц пожилого возраста полностью или частично оплачивали услуги свыше 30%.

Установлено, что в муниципальных образованиях с низкими темпами старения населения и ростом численности населения трудоспособного возраста снижены возможности получения социальных услуг лицами пожилого возраста. Это происходит из-за недостаточной развитости сети соответствующих социальных учреждений, приоритеты в оказании услуг отданы более молодым жителям. Для муниципальных образований с высокими темпами старения населения и высокой долей пожилого населения снижены перспективы развития социальной инфраструктуры в целом, поскольку такие поселения, как правило, считаются депрессивными. Их пожилые жители вынуждены обращаться за услугами за пределами своего места жительства.

В третьей главе работы «Перспективные направления совершенствования управления развитием системы предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста на муниципальном уровне» проведено исследование факторов и приоритетных направлений преобразования системы предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста в современной России. Выявлено влияние стратегического планирования управления социально-экономическим развитием конкретной территории на преобразование системы предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста.

Как полагает автор, управление процессом преобразования системы предоставления социальных услуг рассматриваемой части населения необходимо основывать на экономическом подходе, в соответствии с которым определяется уровень и темпы экономического развития страны, ее территорий, а также устанавливается социально-экономическая целесообразность конкретных социальных услуг, их совокупности для пожилого населения и его отдельных категорий на условиях государственных гарантий.

Основополагающую роль в современном управлении модернизацией социальной сферы играет Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.

В Концепции заложены технологии повышения благосостояния пожилых людей путем повышения пенсий и социальных выплат. Исходя из этого в данном документе сформулировано положение о развитии платных форм социального обслуживания с учетом роста доходов граждан пожилого возраста и инвалидов. Обозначена необходимость формирования сети комфортных пансионов, предназначенных для постоянного и временного проживания в них лиц пожилого возраста. Автор считает, что такие пансионаты нужны, в них, безусловно, есть потребность. Но эту потребность надо изучить с целью объективной оценки причин, по которым пожилые люди изъявляют желание переселиться в пансионат. Надо предусмотреть пути сохранения проживания человека в открытом обществе в привычных условиях. Это становится возможным, если создать амортизаторы, посредством которых негативные факторы среды жизнеобитания человека будут устранены или минимизируют свое влияние. Нужны расчеты затрат на проживание в пансионате или сохранение проживания на прежнем месте с сопровождением в виде социальных услуг. Важно установить и источники финансирования. Главное - ориентироваться при выборе решения на

интересы пожилого человека.

Развитие рынка социальных услуг связано с развитием сектора негосударственных некоммерческих организаций. Предполагается это осуществить путем преобразования большинства государственных и муниципальных учреждений системы социальной защиты, оказывающих услуги пожилым и инвалидам, в некоммерческие организации и создание механизма привлечения их на конкурсной основе к выполнению государственного заказа по оказанию социальных услуг. Автор полагает, что это не в полной мере отвечает практике реального оказания социальных услуг на муниципальном уровне. Нужен и муниципальный заказ. В силу чего необходимы нормативно-правовые регуляторы такого заказа и контроля его осуществления, а также оценки социальной эффективности.

Актуальны положения Концепции об обеспечении равенства условий налогообложения разных организационно-правовых форм собственности поставщиков социальных услуг. Развитие этого сектора предоставления социальных услуг должно происходить на условиях формирования конкуренции, прозрачности государственной поддержки, в том числе посредством целевых программ и проектов, грантов, а также тендеров и конкурсов в системе госзакупок.

Содействие развитию практики благотворительной деятельности граждан и организаций, волонтерства могло бы сыграть определенную положительную роль в повышении доступности социальных услуг для лиц пожилого возраста. Однако в этом деле все же следует быть достаточно осторожными, не передоверяя, вернее не перекладывая ответственность по оказанию гарантированных социальных услуг на волонтеров и благотворительные организации.

Приоритетными направлениями модернизации системы предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста на современном этапе обобщенно являются:

- преимущественное развитие услуг в системах социального обслуживания и здравоохранения;

- преобразование большинства государственных и муниципальных учреждений системы социальной защиты, оказывающих услуги пожилым и инвалидам, в некоммерческие организации и поддержка этих организаций посредством налоговых льгот, государственных заказов при условии цивилизованной конкуренции между ними.

В современных условиях приобретает особое значение стратегическое планирование, предусматривающее развитие системы предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста, исходя из стратегического планирования социально-экономического развития конкретной территории.

Стратегическое планирование социально-экономического развития территории является главным средством обеспечения ее сбалансированного и эффективного функционирования, повышения эффективности использования ресурсного потенциала, согласования групповых интересов внутри местного сообщества.

За последние 5 лет в инициативном порядке разработаны долгосрочные стратегии развития Российской Федерации, федеральных округов, ряда субъектов Федерации, крупных городов России. Для малых городов и поселений, составляющих большую часть административно-территориальных образований со статусом «муниципальное образование», стратегическое планирование является достаточно новой управленческой технологией, которая требует теоретического осмысления и методического обеспечения ее практического применения.

Преобразование системы предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста в конкретном муниципальном образовании находится в прямой зависимости от целей, приоритетов и направленности его социально-экономического развития.

Для повышения эффективности управления развитием данной системы необходимо изучение комплекса показателей, которые позволяют объективно оценивать качество жизни пожилого населения страны, региона, муниципального образования. Это позволяет обосновать социально ориентированную направленность инвестирования в социальное развитие в целом и конкретно в развитие системы предоставления социальных услуг пожилым людям.

Для превращения затрат на развитие системы предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста в эффективные инвестиции необходимо, чтобы они были признаны приоритетами не только региональной, но и в целом государственной социально-экономической политики.

В данном разделе диссертационной работы изложена авторская концепция развития системы предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста в муниципальных образованиях.

Автор рассматривает систему предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста, как комплекс нормативно-правовых и финансовых регуляторов, а также функционирующую на их основе сферу специальных социальных услуг, состоящую из социальных служб и сервисных предприятий, которые выполняют общественно значимую функцию путем непосредственного обслуживания, а в его процессе - предоставления специальных услуг, ориентированных на создание социально приемлемых условий жизнедеятельности лицам пожилого возраста. Эта система является правовой и материальной базой для реализации человеческого потенциала и длительного сохранения активности пожилых людей.

Функционирование данной системы позволяет государству и обществу осуществлять целенаправленные действия, используя бюджетные и внебюджетные средства, исходя из экономических, социальных и правовых гарантий для пожилых граждан, обеспечивающих поддержание достойного уровня и качества их жизни. Базой для построения и развития этой

системы являются принципы международного права по отношению к пожилым людям со стороны государства и общества.

Предоставление услуг лицам пожилого возраста, определенной категории получателей, должно проводиться с учетом их особенностей, среди которых следует выделить следующие:

- физиологические и биологические характеристики индивида, связанные с возрастными психофизиологическими и/или патологическими процессами;

- изменение социального статуса ввиду прекращения или ограничения трудовой и общественной деятельности;

- снижение уровня жизни, как правило, вследствие снижения доходов;

- трансформация ценностных ориентиров, образа жизни и общения в силу изменения социальной активности и дееспособности;

- повышение уровня заболеваемости, что приводит к повышению спроса на услуги в системе здравоохранения;

- возникновение потребности в постороннем частичном или постоянном уходе;

- снижение адаптационных способностей.

Развитие системы предоставления социальных услуг данной категории населения - совместная задача федеральных, региональных, местных органов власти и общества. Залогом успешного развития системы является построение эффективного механизма межведомственной координации путем оптимизации горизонтальных и вертикальных управленческих связей между указанными субъектами, на основе правовой регламентации.

Особенно актуальным является вопрос построения механизма взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления, поскольку, являясь формами публичной власти, государственные и местные органы власти осуществляют свою деятельность на различных конституционно-правовых платформах.

Построение эффективной системы межведомственного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических лиц предполагает участие в разработке оптимизированной управленческой схемы представителей всех уровней исполнительной власти. Учитывая важность вопроса реализации социальных услуг на местном уровне и возросшее в результате реформы количество муниципальных образований, целесообразно использовать такую форму взаимодействия, как заключение соглашений между Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и общероссийским объединением муниципальных образований. Подобный опыт взаимодействия между федеральными и региональными органами исполнительной власти успешно апробирован применительно к различным видам деятельности другими министерствами.

Полномочия между публичными уровнями власти и управления в области обеспечения социальными услугами лиц пожилого возраста сегодня должным образом не разграничены. Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции могут самостоятельно решать те или иные вопросы, которые являются расходными обязательствами муниципальных образований.

Вопросы местного значения, касающиеся организации обеспечения гарантированными социальными услугами лиц пожилого возраста, должны стать функцией органов местного самоуправления. Соответствующая деятельность должна осуществляться за счет консолидированного бюджета, в том числе средств местных бюджетов, формируемых из четко определенных источников.

Следует учитывать, что предоставление социальных услуг касается как граждан России, так и лиц, не имеющих ее гражданства, а потому со-

вершенствование действующего законодательства должно отражать интересы всех категорий пожилых получателей услуг. Система предоставления услуг также должна включать необходимый набор регуляторов и механизмов обеспечения услугами различных категорий получателей.

Включение вопросов местного значения по рассматриваемой проблеме в экономические и организационные основы деятельности органов местного самоуправления (ОМСУ) путем законодательной регламентации предопределяет необходимость правового разграничения компетенции между городским округом, муниципальным районом и поселениями, территориально входящими в состав района. Представляется, что такое разграничение можно провести по территориальному принципу, обозначив набор обязательных типовых учреждений, оказывающих формализованные, соответствующие установленным стандартам услуги пожилым людям.

В этом свете предлагается:

- к вопросам местного значения поселения отнести обеспечение социальными услугами лиц пожилого возраста за счет развития системы предоставления таких услуг в границах населенных пунктов поселения;

- к вопросам местного значения муниципального района - в границах муниципального района;

- к вопросам местного значения городского округа - в границах городского округа.

Неисполнение ОМСУ своих функций по инфраструктурному обеспечению соответствующими услугами пожилого населения обязывает ОМСУ покупать для своих жителей такие услуги, в том числе для оказания услуг на дому и в стационарных учреждениях.

Внесение предлагаемых изменений в законодательные акты, регулирующие оказание данных социальных услуг, позволит возложить обязанность по комплексному решению вопросов развития системы предостав-

ления социальных услуг лицам пожилого возраста в границах муниципалитета на органы местного самоуправления за счет средств местных бюджетов и в рамках предусмотренных полномочий. А иные услуги должны быть обеспечены организационными усилиями со стороны ОМСУ при наличии финансового обеспечения, ответственность за которое несут иные субъекты.

Такой шаг позволит в определенном смысле унифицировать и разграничить полномочия органов местного самоуправления относительно регионального и федерального уровней.

В целях координации и обеспечения согласованных действий органов исполнительной власти в той или иной проблемной области управления на всех уровнях организации публичной власти, как правило, создаются целевые комиссии. К сожалению, аналогичной рекомендательной нормы в отношении органов местного самоуправления применительно к развитию системы предоставления услуг населению и его отдельным категориям, в том числе и пожилым людям, нет. О целесообразности создания таких комиссий в муниципальных образованиях, как минимум на уровне городских округов и муниципальных районов, свидетельствует комплексный характер решения данной проблемы, особенности сложно структурированного финансового обеспечения, категориальный подход к гарантированию социальных услуг.

Вместе с тем, отдельные субъекты Российской Федерации уже сегодня пытаются создавать подобные комиссии либо советы на региональном уровне и рекомендуют муниципальным образованиям создавать аналогичные органы.

Развитие системы предоставления услуг пожилым людям должно происходить на основе механизма, включающего: Организационные аспекты:

- создание уполномоченных государственных и муниципальных структур, ориентированных на удовлетворение социальных потребностей пожилых людей;

- изучение социальных потребностей пожилых людей путём мониторинга и проведения социологических исследований, субъектами которых становятся пожилые люди, лица, представляющие их интересы (семьи, опекуны и др.), социальные работники и специалисты их областей деятельности, задействованные в предоставлении услуг этим лицам;

- создание приемлемых условий для проживания пожилых людей в открытом обществе и в специальных учреждениях;

- кадровое обеспечение деятельности социальных служб, которое включает обязательную базовую профессиональную подготовку работников, осуществляющих социальные услуги пожилым людям;

- создание специализированных школ для родственников, осуществляющих уход за пожилыми людьми в домашних условиях. При участии работников здравоохранения, органов социального обеспечения, юристов, психологов и других специалистов родственники смогли бы овладеть принципами и навыками ухода за престарелыми, а также способами решения вопросов, касающихся взаимодействия с пожилыми людьми при решении имущественных и иных вопросов;

- организация специального стационарного социально-медицинского ухода для тех пожилых людей, которые неспособны к самостоятельному проживанию, с ориентацией на сохранение для них привычных условий жизни, включая ответственность государства и общества по их имущественным и социальным интересам.

Согщально-экономическое аспекты:

- создание экономического базиса пожилого человека, который должен быть заложен в трудоспособном возрасте;

- проведение целенаправленной политики государства, стимулирующей население осуществлять накопления в период трудовой деятельности;

- повышение уровня социальной защиты работников в процессе труда, так как базис старости складывается не только из материального благополучия, но и состояния здоровья;

- организация системы социальной защиты на уровне минимальных гарантий (гарантия реального прожиточного минимума) для тех пожилых людей, которые не смогли создать себе экономическую основу (пенсию) в период трудовой деятельности по разным причинам.

Социально-правовые аспекты:

- устранение противоречий и пробелов в действующем социальном законодательстве;

- уточнение полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социальной защиты. В частности, при передаче региональным и муниципальным органам власти государственных полномочий необходимо предусмотреть одновременную передачу средств для осуществления указанных полномочий;

- законодательное определение принципа адресности, а также реальных механизмов объективного выявления лиц, имеющих право на получение социальной помощи. Это требует разработки типового алгоритма оценки нуждаемости человека в адресной социальной помощи. Данные алгоритмы должны стать основанием для региональной деятельности;

- введение обязательности экспертизы законов, регулирующих реализацию социальных прав лиц пожилого возраста, на предмет их последствий с привлечением к этим процедурам общественных структур, представляющих интересы пожилых людей;

- активное выявление работниками социальных служб пожилых людей, которые имеют те или социальные права, касающиеся льгот и услуг,

оказание им необходимого содействия в оформлении соответствующих документов для реального использования своих прав;

- четкое определение источников финансовых средств и порядка их целевого использования в интересах пожилых людей (это позволит упорядочить планирование и усилить контроль, минимизировав издержки в процессе развития системы предоставления услуг лицам пожилого возраста).

В четвертой главе работы «Методические подходы к оценке эффективности деятельности ОМСУ по обеспечению развития системы предоставления услуг лицам пожилого возраста» представлены ряд авторских методик, включая:

- методику оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления по обеспечению развития системы предоставления услуг лицам пожилого возраста на основе анализа критериев и показателей;

- методику оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления по обеспечению развития системы предоставления услуг лицам пожилого возраста на основе комплексной оценки деятельности ОМСУ в рамках текущего и программно-целевого управления;

- методику оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления по предоставлению услуг лицам пожилого возраста на основе анализа мнений потребителей услуг.

Также изложены на конкретных примерах результаты использования данных методик.

В заключении обобщены основные результаты работы и представлены предложения по совершенствованию механизма обеспечения развития системы предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста, которое на практике должно вестись по следующим направлениям:

-нормативно-правовое регулирование обеспечения социальных услуг лицам пожилого возраста, определяющее социальные риски, последствия свершения которых подлежат компенсации, гарантированной государст-

вом;

-разработка государственных стандартов социальных услуг лицам пожилого возраста в здравоохранении, образовании, культуре и социальном обслуживании;

-нормативно-правовое регулирование ресурсного обеспечения предоставления социальных услуг по профилактике социальных рисков лиц старших возрастов;

-разработка стратегических сценариев развития системы социального обслуживания пожилых с учетом особенностей муниципального образования;

-разработка структурного реформирования государственного управления социальным комплексом и социальными отраслями, с учетом специфики предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста;

-институциональные и организационные преобразования социального комплекса, включающие демонополизацию, развитие инфраструктуры, регулирование платных социальных услуг;

-активизация инвестиционной политики в социальной сфере; -проведение инновационной политики в области технологий предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста;

-формирование федеральных социальных программ, ориентированных на повышение качества жизни старшего поколения;

-создание системы информационного обеспечения пожилого населения о правовом, трудовом и ином регулировании жизнедеятельности с направленностью на самостоятельное решение людьми своих социальных проблем, в том числе с использованием личных ресурсов.

В качестве рекомендаций диссертант предлагает следующее: -законодательно закрепить государственные стандарты, не только касающиеся минимальных социальных гарантий, но и обеспечивающие достойный уровень жизни старшего поколения, исходя из международных

стандартов;

-перераспределение валового внутреннего продукта в части пенсионного обеспечения и повышение процентной ставки в накопительной пенсионной системе в краткосрочной перспективе;

-повышение для лиц пожилого возраста доступности и качества социальных услуг, в том числе путем увеличения кратности их предоставления, расширения сети досуговых центров, ориентированных на все возрастные группы старшего поколения.

Необходимо перейти от практики государственных дотаций по различным социальным направлениям к введению государственного заказа на решение конкретных социальных проблем, стоящих перед пожилыми людьми. К выполнению социального заказа следует привлекать юридических и физических лиц на конкурсной основе, что позволит упорядочить, целенаправить финансовые потоки, сделать их управляемыми и контролируемыми соответствующими государственными и муниципальными органами и общественностью.

В Приложениях помещены документарные, эмпирические и другие источники, придающие результатам проведенного научного исследования характер выводного знания.

ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Статьи в изданиях, рекомендованных ВАК:

I. Косенко, О.Ю. Концептуальные подходы к формированию системы социальной защиты пожилых людей / О.Ю. Косенко // Экономический вестник Ростовского государственного университета. Научный журнал "TERRA ECONOMICUS". Ростов н/Д: Изд-во Южного федер. ун-та. 2008. Том 6. № 4 . Ч. 3. - 0,5 п.л.

2. Косенко, О.Ю. Зарубежный опыт удовлетворения социальных потребностей пожилых людей посредством услуг / О.Ю. Косенко // Социальная политика и социальное партнерство. 2009. №9. - 0,5 п.л.

3. Косенко, О.Ю. Сложившиеся подходы к формированию системы предоставления услуг населению пожилого возраста в России /О.Ю. Косенко // Социальная политика и социальное партнерство. 2009. №11. - 0,5 п.л.

4. Косенко, О.Ю. Организационно-экономическое обеспечение предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста на региональном и муниципальном уровнях / О.Ю. Косенко // Социальная политика и социальное партнерство. 2009. № 12. - 0,6 п.л.

5. Косенко, О.Ю. Рынок социальных услуг для пожилых людей в стратегии развития территории / О.Ю. Косенко // Социальная политика и социальное партнерство. 2010. № 8 - 0,6 п.л.

6. Косенко, О.Ю. Теоретические аспекты развития системы социальных услуг для пожилых граждан в России / О.Ю. Косенко // Социальная политика и социальное партнерство. 2010. № 9 - 0,6 п.л.

7. Косенко, О.Ю. Методологический и социальный контексты системы стратегического планирования развития территории / О.Ю. Косенко, H.H. Киселева // Экономические науки. 2010. №1(62) - 0,6 п.л./авт. - 0,4 п.л.

8. Косенко, О.Ю. Региональные особенности функционирования системы социальной зашиты граждан пожилого возраста: состояние и проблемы /О.Ю. Косенко // Экономический вестник Ростовского государственного университета. Научный журнал "TERRA ECONOMICUS". Ростов н/Д: Изд-во Южного федер. ун-та. 2010. Том 8. № 1. Ч. 2. - 0,5 пл.

9. Косенко, О.Ю. Особенности социальных проблем лиц пожилого возраста и связанных с ними потребностей в услугах / О.Ю. Косенко //

Управление экономическими системами. 2010. № 2 (22). Режим доступа к журн.: http://uecs.mcnip.ru. - 0,6 п.л.

10. Косенко, О.Ю. Теория и практика развития системы предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста / О.Ю. Косенко // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. 2010.2 (22). Режим доступа к журн.: http://uecs.mcnip.ru. - 0,7 п.л.

Монографии по теме диссертационного исследования:

11. Косенко, О.Ю. Социально-экономические и организационные аспекты социальной защиты пожилых людей в регионе / О.Ю. Косенко. Пятигорск: РИА-КМВ, 2007. - 7,0 п.л.

12. Косенко, О.Ю. Экономические и организационные основы развития системы предоставления услуг для лиц пожилого возраста в современной России / О.Ю. Косенко. Ростов-на-Дону: Изд-во Южного федер. ун-та, 2009,- 12,09 п.л.

13. Косенко, О.Ю. Развитие системы предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста в России / О.Ю. Косенко. Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 2010.-13 п.л.

14. Социальные отрасли: экономика и управление: колл. монография. - М.: Изд-во РАГС, 2010. - 14,3 п.л./ авт. - 3 п.л.

15. Косенко, О.Ю. Экономика и управление в сфере специальных социальных услуг населению: учебное пособие/ О.Ю. Косенко, Л.П. Хра-пылина. М.: Изд-во РАГС, 2009. - 5,5 п.л. /авт. - 2,2 п.л.

Публикации в других изданиях:

16. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ / Под общ. ред. H.A. Волгина, C.B. Калашникова. М.: Изд-во РАГС, 2005. -28,5 п.л./авт. - 1,1 п.л.

17. Косенко, О.Ю. Социальная защита пожилых людей в современной России / О.Ю. Косенко, Л.П. Храпылина // Государство и власть. 2003. - 0,5 п.л./авт - 0,3 п.л.

18. Косенко, О.Ю. К вопросу об организации адресной социальной помощи в Ставропольском крае / О.Ю. Косенко // Социально-экономическая и политическая сбалансированность региона в условиях развития местного самоуправления: материалы региональной научно-практической конференции (14-15 октября 1999 г.). Ставрополь, 1999.-0,3 п. л.

19. Косенко, О.Ю. Социальные функции пожилых людей в современном обществе / О.Ю. Косенко // Вопросы воспитания: теория и практика (выпуск 10). Материалы для учителей, преподавателей вузов, студентов по изучению курса педагогики, методики воспитательной работы, основ педагогического мастерства. Пятигорск, 2003. - 0,3 п.л.

20. Косенко, О.Ю. Социальное положение пожилых людей г. Пятигорска / О.Ю. Косенко // Кавказские Минеральные Воды: проблемы и перспективы развития. Сб. научных статей. Ростов-на-Дону, 2003. - 0,5 п. л.

21. Косенко, О.Ю. Социальная защита пожилых людей в современной России / О.Ю. Косенко, Л.П. Храпылина // ЦБНТИ Министерства труда и социального развития РФ. - М., 2003 - 3 п.л. /авт. - 1,5 п.л.

22. Косенко, О.Ю. Критерии оценки социального положения пожилых людей / О.Ю. Косенко // Устойчивое развитие Юга России: состояние, проблемы, перспективы. — Ростов-на-Дону: 2003. - 0,3 п.л.

23. Косенко О.Ю. Оценка эффективности региональной системы социальной защиты // Социальная политика - реалии XXI века: региональный аспект: Материалы региональной конференции. Кисловодск, 16 мая 2003 г. Независимый институт социальной политики. Кисловодск, 2003. -0,3 п.л.

24. Косенко, О.Ю. Концептуальные подходы к формированию и развитию системы социальной защиты пожилых людей (Федеральный и региональный уровни) / О.Ю. Косенко // Стратегическое управление социально-экономическими и политическими процессами в регионе: история,

современность, перспективы: Материалы научно-практической конференции. Ростов-на-Дону: - Пятигорск, 2004. - 0,5 п.л.

25. Косенко, О.Ю. Семья как значимая социальная среда для пожилых людей / О.Ю. Косенко // Проблемы семьи и семейной педагогики: теория и практика, история и современность: Материалы Международной научно-практической конференции памяти профессора, член-корр. АПСН П.И. Петренко, 26-27 октября 2005 г. Пятигорск, 2005. - 0,2 п.л.

26. Косенко, О.Ю. Основные организационно-правовые формы и технологии осуществления государственной социальной деятельности / О.Ю. Косенко // Модернизация социоприродохозяйственной системы региона в интересах обеспечения экономического роста: Материалы «круглого стола». Ростов-на-Дону - Пятигорск, 2006. - 0,4 п.л.

27. Косенко, О.Ю. К вопросу о роли семьи для пожилого человека как наиболее значимой социальной среды / О.Ю. Косенко // Тендер, семья и властные отношения. Симпозиум XVI. Материалы V Международного конгресса «Мир на Северном Кавказе через языки, образование, культуру», 8-12 октября 2007 г. Пятигорск, 2007. - 0,3 п.л.

28. Косенко, О.Ю. Виды и формы осуществления государственной социальной деятельности / О.Ю. Косенко// Социально-экономическое развитие муниципального образования: проблемы и перспективы: Материалы «круглого стола». Ростов-на-Дону. - Пятигорск, 2008. - 0,5 п.л.

29. Косенко, О.Ю. Особенности мониторинга динамики уровня доходов и качества жизни работающего населения / О.Ю. Косенко, М.В. Иг-наток // Социально-экономическое развитие муниципального образования: проблемы и перспективы: Материалы «круглого стола». Ростов-на-Дону. — Пятигорск, 2008. - 0,5 п.л./авт. - 0,3 п.л.

30. Косенко, О.Ю. Стратегическое планирование социально-экономического развития малых городов России / О.Ю. Косенко // XVII Кондратьевские чтения «Долгосрочное прогнозирование: исторический

опыт и критический анализ». Тезисы докладов и выступлений участников чтений. М.: Международный фонд Н. Д. Кондратьева, 2009. - 0,2 п.л.

31. Косенко, О.Ю. Теоретико-методологические подходы к стратегическому планированию социально-экономического развития малых городов России / О.Ю. Косенко // Государственный аудит. Право. Экономика. 2009 №4.-0,3 л.л.

32. Косенко, О.Ю. Особенности распределения полномочий между федеральными органами власти в области обеспечения функционирования и развития системы предоставления услуг для лиц пожилого возраста / О.Ю. Косенко // Стратегия управления социально-экономическими и политическими процессами в регионе: история и современность: Материалы научно-практической конференции. В 2 ч. Ростов-на-Дону. - Пятигорск,

2009.-Ч. 1.-0,5 пл.

33. Косенко, О.Ю. Теоретико-методологические подходы к стратегическому планированию социально-экономического развития малых городов России/ О.Ю. Косенко, H.H. Киселева // Стратегия управления социально-экономическими и политическими процессами в регионе: история и современность: Материалы научно-практической конференции. В 2 ч. Ростов-на-Дону. - Пятигорск, 2009. Ч. 1. - 0,5 п.л./авт. - 0,3 п.л.

34. Косенко, О.Ю. Подходы к построению механизма взаимодействия между уровнями власти в сфере развития системы предоставления услуг для лиц пожилого возраста / О.Ю. Косенко // Актуальные вопросы современной экономической науки: Сб. докладов международной научной заочной конференции (Липецк, 20 февраля 2010 г.): В 2 т. Т. 1.-Липецк,

2010.-0,4 п.л.

35. Косенко, О.Ю. Особенности развития рынка социальных услуг для граждан пожилого возраста в РФ / О.Ю. Косенко // Актуальные проблемы экономического развития: Сб. докл. Междунар. науч.-практ. конф. 4.1. Белгород, 2010.- 0,2 п.л.

36. Косенко, О.Ю. Проблемы развития рынка социальных услуг для пожилых граждан в современной России / О.Ю. Косенко // Актуальные вопросы экономических наук: Сб. материалов XI Международной научно-практической конференции. В 3-х частях. Ч. 3. Новосибирск, 2010. - 0,2 п.л.

37. Косенко, О.Ю. Формирование системы стратегического планирования развития муниципального образования: методология, институты, инструментарий / О.Ю. Косенко, H.H. Киселева // Местное самоуправление в России и Германии: история и современность (на примере Юга России): Материалы международной научно-практической конференции, 3 апреля 2010 г. Ростов-на-Дону, 2010. - 0,3 п.л./авт. - 0,15 п.л.

38. Косенко, О.Ю. Проблемы развития рынка социальных услуг для пожилых граждан в современной России / О.Ю. Косенко // Сб. статей Всероссийской научно-практической конференции с международным участием «Актуальные вопросы социально-экономического развития регионов» Ч. 1. - Великий Новгород, 2010.-0,1 п.л.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

КОСЕНКО ОКСАНЫ ЮРЬЕВНЫ

Тема диссертационного исследования:

РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ ЛИЦАМ ПОЖИЛОГО ВОЗРАСТА В РОССИИ

Изготовление оригинал-макета Косенко Оксана Юрьевна

Подписано в печать{¿£3, Тираж 100 экз.

Усл. п.л. X"

Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № (¡Я 11%06. Москва, пр-т Вернадского. 84

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Косенко, Оксана Юрьевна

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ОСНОВЫ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ ЛИЦАМ ПОЖИЛОГО ВОЗРАСТА

1.1. Теория и практика развития системы предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста

1.2. Государственная политика в отношении лиц пожилого возраста в современной России

1.3. Зарубежный опыт развития сферы услуг для лиц пожилого возраста и пути его адаптации в России

ГЛАВА II. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ ЛИЦАМ ПОЖИЛОГО ВОЗРАСТА НА РЕГИОНАЛЬНОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЯХ

2.1. Региональные особенности развития социального обслуживания лиц пожилого возраста

2.2. Анализ организационно-экономического обеспечения предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста на региональном и муниципальном уровне (на примере Ставропольского края)

2.3. Структура спроса и предложения социальных услуг лицам пожилого возраста '

ГЛАВА III. ПЕРСПЕКТИВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ СИСТЕМЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ ЛИЦАМ ПОЖИЛОГО ВОЗРАСТА НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ

3.1. Факторы и приоритетные направления преобразования системы предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста в современной России

3.2. Влияние стратегического планирования социально-экономическим развитием конкретной территории на преобразование системы предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста

3.3. Концепция развития системы предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста в муниципальных образованиях

ГЛАВА IV. МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ОЦЕНКЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ УСЛУГ ЛИЦАМ ПОЖИЛОГО ВОЗРАСТА

4.1. Методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления по обеспечению развития системы предоставления услуг лицам пожилого возраста на основе анализа критериев и показателей

4.2. Методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления по обеспечению развития системы предоставления услуг лицам пожилого возраста на основе комплексной оценки деятельности ОМСУ в рамках текущего и программно-целевого управления

4.3. Методические подходы к оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления по предоставлению услуг лицам пожилого возраста на основе анализа мнений потребителей услуг

Диссертация: введение по экономике, на тему "Развитие системы предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста в России"

Актуальность темы исследования. Современный этап экономических и социальных реформ в России предусматривает целенаправленное стратегическое планирование социально-экономического развития страны, ее регионов и территорий. В рамках этого планирования предполагается применение управления долгосрочным социальным развитием, ориентированным на повышение благосостояния всех категорий граждан, в том числе и лиц пожилого возраста — одной из самых многочисленных категорий населения. Для достойного уровня жизни этих людей большое значение имеют социальные услуги, удовлетворение потребностей в которых гарантировано Конституцией Российской Федерации, действующим федеральным и региональным законодательством.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года предусмотрены существенные изменения инфраструктурного обеспечения пожилого населения услугами, направленными на удовлетворение их специфических социальных потребностей. Практическое осуществление предоставления таких услуг происходит на местном уровне, и оно существенно зависит от эффективности деятельности органов местного самоуправления (ОМСУ). В этом свете возрастает необходимость в теоретическом и практическом обновлении экономических и организационных основ функционирования и развития системы предоставления услуг лицам пожилого возраста на муниципальном уровне.

Соответственно действующему законодательству, включая Федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», организация ряда социальных услуг лицам пожилого возраста находится в компетенции органов власти и управления муниципальных образований. Данные акты достаточно четко определили круг задач и технологий их решения применительно к социальной поддержке пожилых людей, особенностей их применения в отношении пожилых, относящихся, к категориям ветеранов и инвалидов, в том числе в плане обеспечения этих категорий специальными социальными услугами. Для пожилых людей специальные услуги имеют особое значение, так как они позволяют полностью или частично устранить те ограничения жизнедеятельности, которые связаны с изменениями здоровья по возрасту и/или вследствие нарушений (из-за заболеваний, травм, дефектов), что имеет место практически у всех пожилых людей. Эти ограничения касаются трудовой деятельности, самообслуживания, передвижения, общения, ориентации, контроля поведения, обучения. Из-за указанных ограничений, если они не корректируются, у пожилых людей, как правило, развивается десоциализация, разрушается социальная интеграция, возникают физические барьеры для самостоятельной жизни, передвижения, социальной мобильности. В силу чего у лиц пожилого возраста возникают социальные проблемы, решение которых нередко связано с предоставлением специальных услуг для снижения социальной недостаточности этих людей. Специальные услуги компенсируют ограничения жизнедеятельности и позволяют человеку достаточно долго проживать в открытом обществе, быть полностью или частично автономной личностью.

В условиях рыночной экономики специальные услуги для пожилых людей предусматриваются как в системе социальных отраслей и комплексов, так и в области сервисной деятельности. На рынке услуг они становятся предметом купли и продажи соответственно спросу и предложению. Пожилые люди являются устойчивыми потребителями гарантированных государственных социальных услуг. Однако следует предполагать изменения сложившейся ситуации, учитывая, что современная государственная политика социальной поддержки пожилых людей, в рамках стратегических решений, касается существенных! позитивных перемен в пенсионном обеспечении, направленных на повышение их материального благосостояния путем повышения реальных денежных выплат. В силу этих обстоятельств возникает вероятность того, что пожилые люди в перспективе становятся не только получателями определенных действующим законодательством гарантированных социальных услуг, но и потенциальными покупателями достаточно широкого спектра услуг.

Нарастающие тенденции становления новых для России социально-экономических и организационных отношений в сфере услуг для населения, а также возрастающая ответственность муниципальных образований за услуги отдельным категориям населения, в том числе и лицам пожилого возраста, обуславливают необходимость изучения сложившегося положения дел в этой области и путей его улучшения.

До настоящего времени I проблематика экономических и организационных основ развития системы предоставления услуг лицам пожилого возраста на муниципальном уровне, несмотря на ее социальное и экономическое значение, комплексно не рассматривалась в научных исследованиях.

Все вышеизложенное определяет актуальность настоящей работы в научном и прикладом значении в плане решения крупной народнохозяйственной задачи, касающейся повышения качества жизни старшего поколения.

Степень научной разработанности проблемы. В литературе освящение проблем, касающихся услуг лицам пожилого возраста, связано с оценкой социальных потребностей этой категории населения и удовлетворением данных потребностей путем медицинских и медико-социальных услуг, а также развитием социального обслуживания и гериатрии в контексте социальной защиты населения и его отдельных категорий.

Вопросы теории и практики социальной защиты населения получили отражение в достаточно большом числе работ ученых, представляющих различные направления науки (медицины, философии, социологии, психологии, экономики и др.). Среди работ экономистов следует выделить труды H.A. Волгина, Л.И. Берестовой, В.Н. Бобкова, В.Г.Доброхлеб, C.B. Кадамцевой, Б.В. Ракитского, JI.C. Ржанициной, В.Д. Ройка, Л.П. Храпылиной, Т.В. Ярыгиной. Особенности развития современной системы социальной защиты населения, в том числе и пожилых граждан, многие ученые связывают с совершенствованием организационно-правовых форм и технологий социальной защиты, модернизацией ее системы, с учетом рыночных отношений. A.M. Бабич, В.Н. Бобков, С.Н. Лобанов, В.И. Павлюченко, В.Д. Роик, Г.Н. Симоненко, Г.М. Сулейманова указывают на то, что наибольшие перспективы для социально-защитительной практики имеют технологии пенсионного, медицинского и социального страхования. В рыночных условиях обязательное 1и добровольное страхование являются социально-экономической основой обеспечения гарантированных и дополнительных социальных услуг отдельным категориям населения.

Зарубежные (К. Renker, W. Presber) и отечественные авторы (А.И. Беляев, А.Н. Демидов, Д.И. Лаврова, А.И. Осадчий и др.) утверждают, что удовлетворение посредством специальных услуг потребностей различных групп населения, в том числе пожилых людей, следует осуществлять путем развития реабилитационной индустрии. Ученые полагают, что при этом большую роль играет государство, которое должно стимулировать интересы производителей специальных услуг для определенных категорий граждан. Одним из важнейших направлений государственной политики социальной поддержки пожилых граждан и путей ее реализации становится правовое обеспечение услуг в области гериатрической реабилитации. Разным странам присущи определенные особенности нормативно-правового регулирования социальных услуг лицам пожилого возраста, но в целом заложенные в них подходы схожие (О. Hook, H. Bringmann, J. Kostuik MithrSg, R. Gillespie, F.L. Ubers, Heftiet, H. Гаджиева, П. Маргиев).

В литературе достаточно много работ, посвященных социальной поддержке пожилых людей, однако они в основном касаются медико-социальных аспектов. Публикаций, отражающих экономические аспекты проблемы, мало, и среди них особо следует отметить научные труды М.Х. Даурбекова, в которых автор представил комплексный анализ становления и развития рынка социальных товаров и услуг для ветеранов и инвалидов в России.

В литературе мало работ, освещающих специфику экономических и организационных основ функционирования и развития сферы услуг для пожилых людей на местном уровне.

Все вышеизложенное, а также многолетняя научно-исследовательская работа автора по проблемам социальной защиты пожилых людей и в ее рамках предоставления социальных услуг этой категории населения стали основанием для выбора темы настоящего исследования.

Целью исследования является комплексный анализ социально-экономических аспектов развития системы предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста, формирование инструментария оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в этой области и на основе полученных результатов - разработка предложений по совершенствованию управления развитием данной системы. I

Для достижения указанной цели предусмотрены задачи:

- анализ трансформации теоретических воззрений на развитие системы предоставления услуг лицам пожилого возраста; 1

- обобщение современных методологических и методических основ экономического, организационного и правового регулирования на уровне федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, в области обеспечения социальными1 услугами лиц пожилого возраста;

- выявление особенностей разграничения компетенции в области обеспечения социальными услугами лиц пожилого возраста между органами государственной власти и органами местного самоуправления в современной России;

- изучение зарубежного опыта предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста и разработка предложений по его адаптации в России;

- изучение современных социально-экономических проблем лиц пожилого возраста и способов их решения путем предоставления специальных социальных услуг на региональном и муниципальном уровне (на примере Ставропольского края);

- изучение проблем доступности и качества предоставления специальных социальных услуг лицам пожилого возраста;

- разработка концепции развития системы предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста в муниципальных образованиях;

- разработка предложений по совершенствованию экономического и организационного обеспечения гарантированных социальных услуг лицам пожилого возраста;

- разработка методических ) подходов к оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления по обеспечению социальными услугами лиц пожилого возраста на местном уровне.

Объект исследования - система предоставления услуг лицам пожилого возраста на муниципальном уровне, ее современное состояние и процесс управления развитием. |

Предмет исследования - социально-экономические отношения, складывающиеся в процессе развития системы предоставления услуг лицам пожилого возраста в контексте стратегического управления социально-экономическим развитием муниципального образования.

Теоретико-методологической основой исследования являются фундаментальные труды ученых .по проблемам социальной политики, социальной защиты, экономики сферы услуг, социального планирования и управления.

В работе использованы разработки отечественных и зарубежных авторов, в которых содержатся идеи и концепции, посвященные проблемам функционирования и развития институтов социальной защиты лиц пожилого возраста, а также развития сферы услуг населению и его отдельным категориям.

В ходе исследования применялись методы изучения социально-экономических процессов, сравнительного и логического анализа, научной классификации, обобщения, экономической статистики, экспертных оценок, а также социологических исследований (анкетирование, экспертный опрос, наблюдения).

Источниками информации исследования являются законодательные акты, постановления Правительства России, публикации ВОЗ, данные Госкомстата, материалы Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Фондов пенсионного, медицинского и социального страхования РФ, федеральные и региональные нормативные и другие документы, действующие в области регулирования проблем социальной поддержки пожилых | граждан, ветеранов и инвалидов по рассматриваемым вопросам. Также использовались отчетные и нормативно-правовые материалы муниципальных образований Ставропольского края, пресс-листы различных организаций, оказывающих социальные услуги пожилым гражданам.

Научная новизна, полученная лично автором в результате настоящего исследования:

1. Разработана концепция развития системы предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста в муниципальных образованиях. Основные положения концепции состоят в следующем:

- сформулировано и обосновано авторское определение понятия «система предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста» - это комплекс нормативно-правовых и финансовых регуляторов, а также функционирующая на их основе сфера специальных социальных услуг, состоящая из социальных служб и сервисных предприятий, которые выполняют общественно значимую функцию путем непосредственного обслуживания, а в его процессе - предоставления услуг, ориентированных на создание социально приемлемых условий жизнедеятельности лицам пожилого возраста. Эта система является правовой и материальной базой для реализации человеческого потенциала и длительного сохранения социальной активности пожилых людей;

- уточнено определение «специальная социальная услуга для лица пожилого возраста» - это услуга целенаправленного назначения для облегчения жизнедеятельности в установленных действующим законодательством сферах, учитывающая специфические потребности клиента; 1

- предложен механизм развития системы предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста, включающий организационные аспекты (создание уполномоченных структур, мониторинг социальных потребностей, оценка мнения потребителей об услугах, обеспечение достойных условий длительного проживания в открытом обществе и специальных учреждениях, целевая профессиональная подготовка работников социальных служб и др.), социально-экономические аспекты (создание экономического базиса пожилого человека в период трудовой деятельности, гарантия реального прожиточного минимума), социально-правовые аспекты (совершенствование действующего законодательства с усилением роли органов местного самоуправления по исполнению социальных обязательств в отношении пожилых людей, формализация оценки нуждаемости в социальных услугах и др-);

- определены дифференцированные пути развития сферы услуг для лиц пожилого возраста в муниципальных образованиях с низкими и высокими темпами старения населения. Для первых развитие должно идти по преимущественно централизованному типу путем укрупнения соответствующих объектов и служб, создания центров комплексных услуг. Для муниципальных образований с высокими темпами старения населения необходимо предусматривать развитие по децентрализованному типу, учитывая вид услуг и их инфраструктурную базу и ориентируясь на создание сети специализированных центров услуг (медицинских, медико-социальных, социально-бытовых и иных);

- сформулированы подходы к усилению позиций органов местного самоуправления в деятельности по развитию системы предоставления социальных услуг. Целенаправленность выработки и принятия решений, а также повышение результативности оказания социальных услуг зависят от наличия у органов местного самоуправления достоверной информации о контингенте пожилых людей. Это обуславливает необходимость мониторинга социально-экономического положения пожилых и специфики их потребностей в социальных услугах, а также удовлетворения этих услуг. Формирование и использование муниципальных информационных ресурсов в данной области должно осуществляться на основе систематизации и корректировки функций органов местного самоуправления, регламентирующих основы их деятельности.

2. Выявлено отсутствие в дейЬтвующем законодательстве Российской Федерации прямых норм, касающихся организационного и финансового обеспечения, поддержания и развития системы предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста в разного типа муниципальных образованиях. Обосновано, что такой подход не обязывает органы местного самоуправления в рамках своих бюджетов предусматривать средства на эти цели, а также отвечать за доступность социальных услуг данной категории населения и их качество. Сформулированы предложения по законодательному закреплению за органами местного самоуправления правовых полномочий и ресурсной1 обеспеченности в сфере услуг для лиц I пожилого возраста. 1 1"

3.Аргументировано, что организационно-экономическое обеспечение предоставления услуг лицам пожилого возраста должно быть основано на персонификации услуг, учете конкретной ситуации, пожеланий клиента, экономических и инфраструктурных1 возможностей муниципального образования и региона в целом. Обоснованы подходы к разработке стандартов комплексных услуг в области социального обслуживания этих категорий населения. Предложена типовая модель комплексного центра услуг для лиц пожилого возраста. !

4. Доказана необходимость разработки и принятия местных целевых программ развития сферы услуг для лиц пожилого возраста, реализация которых требует финансового обеспечения за счет консолидированных средств, дополнительных местных ресурсов, развития государственно-частного партнерства. Обоснована необходимость активизации работы по привлечению целевых фондов, бизнеса для их инициативной благотворительной и спонсорской деятельности в отношении стационарных учреждений социального обслуживания пожилых людей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. Для повышения мотиваций юридических и физических лиц к такой деятельности предложены пути совершенствования законодательства.

5. Доказано, что негативное влияние на развитие системы предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста и в целом сферы услуг для них оказывает недостаточное информационное обеспечение деятельности органов местного самоуправления. Сбор статистических данных о состоянии дел в этой области в муниципальных образованиях и показателей о работе этих органов практически не предусмотрен в сложившейся практике учетно-отчетной деятельности, регламентируемой Росстатом и по согласованию с ним отраслевыми министерствами и ведомствами. Для оценки качества и результативности деятельности органов местного самоуправления предложен перечень специальных статистических показателей, позволяющих дифференцированно оценить осуществление ими функций, которые касаются развития системы предоставления данных услуг.

6. Обосновано, что оказаний социальных услуг лицам пожилого возраста сервисными предприятиями практически осуществляется только для пожилых людей с высоким уровнем собственного достатка или достатка I их семей. Установлено, что это1 связано с малочисленностью таких предприятий и высокими ценами на услуги. Обосновано, что заинтересованность сервисных предприятий в оказании социальных услуг может быть существенно повышена : путем муниципальных заказов.

Включенность таких предприятий в предоставление социальных услуг наряду со специальными социальными службами расширит возможности потребителей 14 I на приобретение качественных услуг, реализацию их права на выбор производителя, а для производителей создаст реальную конкуренцию в борьбе за потребителя.

7. Разработан пакет методик оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления по обеспечению социальными услугами лиц пожилого возраста, включающий: методику оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления по обеспечению развития системы предоставления услуг лицам пожилого возраста на основе анализа критериев и показателей; методику оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления по обеспечению развития системы предоставления услуг лицам пожилого возраста на основе комплексной оценки деятельности органов местного самоуправления в рамках текущего и программно-целевого управления; методику оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления по предоставлению услуг лицам пожилого возраста на основе анализа мнений потребителей услуг.

Научно-практическая значимость диссертационного исследования. Разработанные положения и выводы могут быть использованы для совершенствования управления развитием сферы услуг и социальной защиты I пожилых людей. Также они могут быть применены в практической управленческой деятельности федеральных и региональных органов I государственной власти, органов местного самоуправления, учреждений и организаций социальной поддержки населения, страховых организаций, иных структур, задействованных в решении социальных проблем пожилых людей и социальном развитии муниципальных образований. Материалы диссертации могут найти использование в учебной и научной работе.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования отражены в 38 научных и учебно-методических работах, общим объемом 96,39 п.л., их них авторских 51,94 п. л., в том числе 4 монографии, 1 учебное пособие, 10 статей, опубликованных в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией (ВАК). j

Результаты исследования нашли отражение в докладах и выступлениях автора и получили положительную оценку научной общественности на международных, российских, межрегиональных и региональных научных и научно-практических конференциях. Результаты диссертационной работы были использованы при разработке аналитических записок и предложений для внесения поправок в законодательство Ставропольского края, а также в процессе разработки в 2009-2010 гг. стратегий социально-экономического развития до 2020 года муниципальных образований Ставропольского края: город Буденновск, города-курорты Пятигорск, Железноводск и Кисловодск, выполненных коллективом ученых филиала ФГОУ ВПО «Северо-Кавказская академия государственной службы» в г. Пятигорске.

Материалы работы используются в преподавании учебного курса «Социальная политика», «Государственное и муниципальное управление», «Экономика социальной сферы» ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте РФ» и филиала ФГОУ ВПО «Северо-Кавказская академия государственной службы» в г. Пятигорске.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Косенко, Оксана Юрьевна

Выводы:

Оценка эффективности деятельности ОМСУ в области развития системы предоставления социальных услуг населению, в том числе и специальных социальных услуг лицам пожилого возраста, должна основываться на следующих критериях:

- адекватного соответствия организационно-управленческой работы управленческих кадров вызовам времени;

- развитости социальных служб и качества их услуг;

- развитости социальной инфраструктуры и соответствующих ее объектов, в которых услуги предоставляются, как материально-вещественной базы для исполнения услуг;

- рациональности размещения объектов социальной инфраструктуры; экспертной комплексной оценки деятельности ОМСУ по направлениям.

Соответственно данным критериям должны быть вычленены характеризующие их показатели, которые можно подвергнуть математическим методам расчета, результаты которого позволяют дать достаточно объективную оценку деятельности ОМСУ.

4.3. Методические подходы к оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления по предоставлению услуг лицам пржилого возраста на основе анализа мнений потребителей услуг

Развитие системы предоставления услуг необходимо осуществлять не только исходя из анализа тех или иных статистических показателей, которые формализованы в государственной статистике или получены благодаря экспертным оценкам специалистов. В современном управлении все большую роль играет оценка мнений потребителей услуг. Важное значение при этом придается целевым социологическим исследованиям, позволяющим выявить I мнение населения по данному вопросу, оценить уровень социальной напряженности в связи с дефицитом или недостаточным качеством услуг, уточнить влияние специальных социальных услуг, на социальное положение их получателей. Исходя из вышеизложенного, формируется базовая методика такого социологического исследования - социологический анализ.

Цель социологического анализа состоит в том, чтобы на основе материалов эмпирических исследований определить количественные показатели степени удовлетворенности граждан качеством и организацией предоставления прямых и косвенных (опосредованных) социальных услуг. Основанием для установления категорий получателей является федеральное и региональное законодательство. ]

Концепция анализа опирается на представление о том, что лучше всего могут дать оценку доступности | качества услуг, а также состояния социальных служб, включая подразделения органов государственного и муниципального управления, выполняющих прямые функции по предоставлению услуг населению, их непосредственные получатели, т.е. граждане, обращающиеся за помощью в конкретные государственные и негосударственные структуры и получающие по результатам обращения решения о предоставлении услуг(и). Кроме того, участие граждан в социологических опросах способствует выявлению плюрализма мнений, нестандартных взглядов на проблемы предоставления социальных услуг и деятельность социальных служб. Последнее особенно проявляется в четко сформулированных вопросах, когда респондент получает возможность свободно и недвусмысленно изложить свое мнение.

Социологическое исследование мнения населения следует осуществлять в два этапа, каждый из которых представляет собой определенный комплекс действий, имеет свою базу проведения работ и способы исследования. Вместе с теМ|Оба этапа связаны единой целью.

Первый этап проводится с соблюдением типовых требований к исследованиям подобного рода, нацеленных на изучение мнения больших групп населения.

Задачи первого этапа:

- выбор базы проведения полевых исследований;

- выбор объекта исследования - определение целевых групп респондентов согласно репрезентативной выборочной совокупности;

- проведение анкетного опроса членов целевых групп.

При проведении выборочных исследований в конкретном регионе необходимо решить, какие характеристики муниципальных образований, охваченных исследованием, следует выбрать, чтобы выборка была репрезентативной. Рекомендуется включить, как муниципальные образования с различными социально-экономическими и социально-географическими условиями, отражающими разнообразие региона, так и муниципальные образования с различной организацией управления социальным обслуживанием и предоставлением услуг.

При определении объекта исследования и репрезентативности выборки респондентов следует учитывать, что основным препятствием для получения достоверных результатов может стать подбор необходимого количества и состава респондентов. Респонденты должны отражать все разнообразие получателей услуг, включая их разделение по возрастам, по видам получения социальных услуг, по отношению к праву на те или иные социальные услуги в соответствии с законодательством (Российской Федерации и региона и т.д. К опросам следует привлекать граждан, активно пользующихся социальными услугами и имеющих достаточно ¡полное представление о современной деятельности социальных служб, а также органов государственного и муниципального управления. Эту задачу можно решить путем привлечения к анкетированию тех граждан, которые обратились за социальной помощью и поддержкой, например, в течение месяца, во время которого проводился опрос. Таким образом, в состав респондентов, отбираемых для участия в анкетировании произвольно, должны быть включены представители всех групп и слоев населения, в количестве, пропорциональном их представительству среди населения. Необходимо иметь в виду сохранение вероятности того, что среди респондентов могут доминировать граждане, решение проблем которых в большей степени актуализировано государственной политикой и деятельностью местных органов государственной власти, хотя и это обстоятельство может служить косвенным показателем организационных проблем в социальной сфере в целом и применительно к системе предоставления социальных услуг.

Второй этап — аналитический. Его задачами являются:

- вычисление по материалам анкет показателей удовлетворенности целевых групп населения качеством предоставления социальных услуг. Данные показатели могли бы • стать ориентирами в проведении корректировки действий работников социальных служб и органов управления по совершенствованию их деятельности;

- выявление факторов, влияющих на оценки потребителей услуг; выявление взаимообусловленности между характеристиками респондентов и тенденциями в их оценках, позволяющими учитывать особенности представителей разных групп и категорий населения как. получателей услуг; вычисление социальных показателей и индикаторов для использования их в разработке подходов и осуществлении организационной деятельности; подготовка аналитического отчета с оценкой степени удовлетворенности граждан региона качеством предоставления государственных социальных услуг и выводов об уязвимых сторонах деятельности социальных служб и органов управления.

В методике исследования предлагается использовать следующие понятия.

Социальная услуга - действие по оказанию отдельным категориям граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации, клиенту социальной службы социальной помощи, предусмотренной Федеральным законом «Об основах социального обслуживания граждан в, Российской

Федерации». Качество социальной услуги трактуется в соответствии с ГОСТ Р 52142 - 2003. Контроль качества социальных услуг заключается в проверке полноты, своевременности предоставления этих услуг, а также их результативности (материальной, определяющей степень решения материальных или финансовых проблем клиентов, или нематериальной, определяющей степень повышения физического, морально-психологического состояния клиента, решения его бытовых, правовых и других проблем в результате взаимодействия с исполнителем услуги).

Социальное обслуживание - деятельность сотрудников учреждения по предоставлению гражданам-получателям социальных услуг.

Качество социальной услуги - соответствие времени и условий получения услуги установленной законодательством норме или субъективной оценке получателя.

Учреждение социального обслуживания - учреждение государственной и муниципальной формы собственности, предоставляющее социальные услуги в соответствии со своим Уставом.

Мнение о социальной услуге - оценка качества услуги или иной ее характеристики получателем в контексте общественного мнения.

Понятия социальной услуги и социального обслуживания (предоставления социальной услуги) имеют несколько различающиеся трактовки в деятельности учреждений социального обслуживания и в деятельности органов государственного (муниципального) управления. Расхождения в трактовках вызваны следующими причинами:

- в первых учреждениях в процессе социального обслуживания сотрудники воздействуют на социальную ситуацию получателя услуги непосредственно, имеют возможность контролировать ее в условиях тесного контакта с получателем; )

- во вторых учреждениях сотрудники воздействуют на социальную ситуацию получателя услуги опосредованно, через расширение его возможностей в жизнеобеспечении за счет передачи ему материальных средств или за счет оформления ему права льготного пользования социальными услугами, в том числе и предоставляемыми учреждениями социального обслуживания.

Исследователи исходили из представления о том, что конечным результатом предоставления социальных услуг для получателей помощи является изменение их социальной ситуации, независимо от вклада, который вносят в эти изменения как учреждения социального обслуживания, так и органы государственного (муниципального) управления. Предметом анализа было комплексное мнение получателей социальных услуг о различных сторонах деятельности всех учреждений, открывающих возможность изменения социальной ситуации.

Для того чтобы сравнивать качественные показатели деятельности учреждений социального обслуживания, получаемые в результате их субъективной оценки респондентами, находящимися в различных социально-экономических и социально-политических условиях, в настоящей работе использовался перевод их в числовую форму путем вычисления социальных индикаторов.

Социальный индикатор (социальный показатель) - качественная или количественная характеристика отдельных свойств и состояний социальных услуг, совокупность которых отражает их особенности в статике и динамике.

Комплексный социальный индикатор - вычисляемый на основе частных социальных индикаторов социальный показатель, характеризующий комплексное восприятие населением или целевой группой качества предоставления социальных услуг на выбранной исследователем территории, определяемый с учетом реальцо существующей сети учреждений социального обслуживания.

Частный социальный индикатор - вычисляемый на основе показателей социального обслуживания специализированный показатель, характеризующий уровень восприятия населением отдельных (частных) сторон организации социального обслуживания.

При анализе результатов учитывалось влияние на степень удовлетворенности следующих факторов:

- статусный фактор - фактор, отражающий восприятие гражданином качества социальных услуг, соответствующих его социальному положению или законодательному нормированию;

- территориальный фактор - фактор, отражающий сложившееся на данной территории (в населенном пункте, районе и т.д.) общественное мнение о качестве социальных услуг;

- половозрастной фактор - фактор, учитывающий различия в ожиданиях качества социального обслуживания в зависимости от пола и возраста реального или потенциального получателя социальной услуги.

В качестве основного приема в исследовании применялось выяснение удовлетворенности респондентов теми или иными сторонами социального обслуживания и предоставляемых услуг.

Удовлетворенность рассматривалась как психологическая оценка результата взаимодействия получателя социальной услуги и сотрудника учреждения, являющаяся отражением ожидаемого изменения социальной ситуации получателя услуги.

Критерии социального обслуживания в учреждениях, т.е. сторона деятельности, удовлетворенность которой выявлялась в ответах респондентов:

- развитие сети учреждений • социального обслуживания - наличие учреждений в пределах региона проживания респондента;

- полнота предоставленных услуг - оценка перечня социальных услуг, позволяющих решать проблемы населения и осуществлять выбор услуги в соответствии с правовыми и финансовыми возможностями;

- организация обслуживания - оценка доступности и объема необходимых усилий для получения социальной услуги в комфортных для получателя условиях;

- качество социальных услуг - соответствие результата социального обслуживания ожиданиям получателя услуги в изменении социальной ситуации.

Критерии предоставления социальных услуг в органах государственного (муниципального) управления:

- организация обслуживания - оценка доступности и объема необходимых усилий для получения социальной услуги в комфортных для получателя условиях;

- качество социальных услуг - соответствие результата социального обслуживания ожиданиям получателя услуги в изменении социальной ситуации.

Учитываемые при исследовании и анализе переменные:

- социальный статус получателя социальной услуги - ветеран военной службы, ветеран труда и т.д.;

- образование, пол, возраст получателя услуги;

- юридическая регламентация ответственности за качество и порядок предоставления социальной услуги - наличие нормативно-правовой регламентации (федеральной, краевой и др.) порядка предоставления социальной услуги;

- потребности в социальной услуге респондентов;

- пожелания (ожидания) респондентов по вопросам развития сети социальных учреждений, организации социального обслуживания, качества социальных услуг и соответствия социальных услуг потребностям населения.

Ниже представлены результаты практической апробации данной методики, осуществленной автором в муниципальных образованиях, описание которых представлено в предыдущей главе.

Оценка получателями услуг — лицами пожилого возраста качества предоставления социальных услуг и социального обслуживания

Оценки, которые получатели услуг выставляют за их качество, всегда имеют сравнительную основу, потому что люди сравнивают ожидаемое качество с реализованным. На этом сравнении покоится величина оценки. Существенный вклад в отмеченную диспозицию вносят источники информации, из которых получатель услуг черпает сведения о содержании услуги и порядке ее предоставления. Очевидно, что, чем компетентнее источник информации, тем более адекватное представление формируется у будущего получателя услуги о процессах ее получения. Согласно полученным данным, представленным в предыдущих разделах работы, основными источниками информации о социальных услугах являются средства массовой информации и работники органов управления социальной защиты населения. Также достаточно большую роль играют родственники, друзья, соседи, знакомые. В этом перечне самыми достоверными источниками сведений следует считать органы государственного управления, поскольку они располагают первичными документами, регламентирующими предоставление социальных услуг. Современные СМИ имеют тенденцию недостаточно корректно и не в полном объеме, а иногда и искажая, предоставлять информацию. Такая ситуация предопределяет роль работников системы социальной защиты и других социальных отраслей, в учреждения которых часто обращаются пожилые люди.

Анализ полученных в ходе исследования материалов позволяет сделать предположение, что весьма большая часть получателей услуг может иметь недостаточно полное представление о порядке их предоставления и их стандартах. Это, конечно, может отражаться на полученных оценках, порой смещая их в отрицательную сторону, в результате чего услуга, добросовестно предоставленная в соответствии с установленными нормами, получает низкую оценку только потому, что гражданин ожидал получить ее по-иному.

Процесс получения государственных социальных услуг для граждан сопряжен с действиями, обычно не предусмотренными официальными нормативами, но требующими затрат времени и средств.

Согласно результатам анкетирования, средняя сумма, которую вынуждены расходовать клиенты социальных служб, чтобы получить необходимую услугу или доступ к льготному обслуживанию, составляет от 750 рублей, а разброс составляет от 200 до 1800 руб. Данная сумма складывается из расходов на проезд от места жительства до мест получения необходимых документов и учреждений, а также до районного управления труда и социальной защиты населения, где оформляется окончательное решение; из расходов на оплату подготовки документов (действие, которое во многих учреждениях различной ведомственной принадлежности и формы собственности носит платный характер); из расходов на нотариальное заверение документов и их копий; из других расходов, к которым следует отнести расходы на проживание или пребывание в чужом населенном пункте (право включать их в общую сумму отдано на усмотрение респондентов). Несомненно, что за многие из этих расходов учреждения, предоставляющие социальные услуги, непосредственную ответственность не несут.

Обратим внимание, что речь идет о расходах, вызванных оформлением документов в органах государственного управления. Эти расходы граждане несут, к примеру, в процессе получения удостоверения «Ветеран труда», которое впоследствии будет им необходимо для получения льготного или бесплатного обслуживания в социальных учреждениях. Кроме того, при обслуживании в социальных учреждениях получатель услуги несет расходь1 на проезд и нахождение в пункте расположения учреждения, например, на поездки из села в райцентр, но они имеют другую величину и структуру. По высказываниям отдельных граждан;, такие расходы могут стать причиной отказа от получения услуги, даже если она льготная.

• Размер расходов в первую, очередь зависит от установленных действующим законодательством обязательных действий гражданина и пакета документов, которые гражданин должен предоставить в учреждение государственного или муниципального управления. Важными факторами, влияющими на объем расходов, могут быть небрежность работников, вынуждающая получателей помощи по нескольку раз совершать визиты в то 334 ,

I 1 или иное учреждение, сложившийся ценовой уровень на такие услуги, как проезд, стоимость питания и др. Представленная информация о расходах получена в ходе социологического опроса, т.е. объем расходов оценивал в исследовании сам респондент. Конечно, здесь присутствует субъективный фактор, но установленные закономерности безусловны, что позволяет считать вполне достоверным и выводы о наличии такой проблемы.

Больше всего средств приходится расходовать жителям сельских районов. Главные расходы связаны с оплатой нотариального заверения документов, а также с расходами на проезд. Для ряда категорий есть и иные затраты. Как полагает автор, вопрос о финансовых затратах лиц пожилого возраста, связанных с оформлением документов, требует изучения органами представительной и исполнительной власти. Вполне вероятно, что необходима определенная корреляция расходов, например, на нотариальное заверение документов. Когда это. связано с социальной помощью и поддержкой, то вызывает недоумение необходимость такого заверения. Ведь это можно было сделать в управлении социальной защиты, куда собственно и обращаются пожилые люди за решением вопросов о социальных услугах в рамках обозначенных помощи и поддержки.

Удаленность мест проживания граждан от социальных учреждений и районного центра, в котором они могут оформить необходимые документы, увеличивает также время, требующееся для решения проблемы. В среднем время, затраченное респондентом, составляло до 4,2 дней. В более половины случаев клиенту достаточно одного дня или менее на всю процедуру.

Однако некоторые виды услуг вызывают необходимость многократного обращения и достаточно больших временных затрат. Соответственно это требует от потребителей услуг существенно больших усилий по сравнению с теми услугами, для которых такие процедуры не предусмотрены. Таблица 4.3.1 иллюстрирует расположение социальных услуг по расходам времени на их оформление у лиц пожилого возраста. На первом месте - выдача удостоверения ветерана труда (6,6 дня), на втором получение субсидий на жилищно-коммунальные услуги (5,9 дня), на третьем - получение пособия на погребение (4,9 дня).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Система предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста имеет в России достаточно длительную историю своего развития. Ее становление и трансформация во многом определялись государственной политикой по отношению к тем или иным категориям населения, применительно к которым государство применяло патерналистские меры. Среди этих мер приоритетными становились пенсионное обеспечение и социальное обслуживание. Они в совокупности и предопределяли развитие социального обеспечения, как главной социальной гарантии для пожилых людей. Для практической реализации гарантированных социальных услуг в стране был сформирован институт социальной работы, получивший активное развитие в начале 90-х годов прошлого столетия. В эти же годы было создано достаточно обширное нормативное поле, регулирующее развитие сети социальных служб и предоставление социальных услуг лицам пожилого возраста.

В последние годы приобретает все большую актуальность социальная работа как важнейший раздел деятельности в области обслуживания пожилых людей в различных социальных отраслях. Хотя социальная забота государства и общества по отношению к пожилым людям в России проявлялась всегда, никогда ранее .не обсуждался и не решался вопрос о необходимости существенного повышения их благосостояния, в том числе за счет расширения спектра и качества социальных услуг, обеспечения их доступности всем категориям городского и сельского пожилого населения.

Для практического осуществления социальных услуг в регионах развиваются различного типа и оргадизационно-правовых форм учреждения социального обслуживания. Проводимая в них социальная работа с пожилыми людьми достаточно специфическая, она определяется типом учреждения, характером оказываемых услуг, целями и задачами в рамках функций соответствующего учреждения.

Сегодня деятельность по оказанию социальных услуг лицам пожилого возраста распространяется на все категории пожилых людей, находящихся и в населении (в том числе и в семьях), и в специализированных стационарных учреждениях. В одних случаях она носит характер организации помощи различных служб (медицинской помощи, юридических консультаций и т.д.), в других она приобретает морально-психологический аспект, в третьих -характер коррекционной деятельности и т.д. Необходимо подчеркнуть, что нередко помимо непосредственных потребителей услуг (пожилых людей) сфера деятельности тех работников, которые оказывают услуги, распространяется и на различные категории окружающих человека пожилого возраста лиц (например, членов <?емьи), с которыми соответствующим специалистам приходится взаимодействовать. В этой связи приобретает особую значимость уровень образования специалистов, оказывающих социальные услуги лицам пожилого возраста, знание ими организационно-экономических и правовых основ предоставления гарантированных социальных услуг, психологических особенностей пожилых людей.

Предоставление гарантированных услуг осуществляется на принципе дифференциации: по распределению полномочий между различного уровня, органами власти и управления, а также финансового обеспечения по уровню расходных обязательств. Причем. эти подходы существенно разнятся применительно к оказанию услуг - для лиц, находящихся в стационарных учреждениях, и тех, которые проживают самостоятельно, т.е. находятся в населении. Для той категории пожилых людей, которые находятся в населении, диапазон деятельности! по .оказанию им социальных услуг охватывает большой круг задач, начиная от оказания социально-бытовой помощи и кончая психолого-педагогической коррекцией и морально-психологической поддержкой. Для пожилых людей, находящихся в стационарных учреждениях, социальные услуги также имеют широкий диапазон, начиная от социально-бытовой адаптации в домах-интернатах и кончая интеграцией в общество.- > В силу этого возникает очевидная потребность в типизации организации услуг на основе действующих государственных стандартов. Разработка и внедрение в практику критериев и показателей оценки деятельности ОМСУ (главного субъекта системы предоставления услуг лицам пожилого возраста) может существенно позитивно повлиять на результативность этой деятельности, реально усилить доступность и качество гарантированных социальных услуг пожилому населению различного типа муниципальных образований. Такие подходы представлены в настоящей диссертационной работе.

Совершенствование механизма обеспечения развития системы предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста на практике должно вестись по следующим направлениям:

- нормативно-правовое регулирование обеспечения социальных услуг лицам пожилого возраста, четко определяющее социальные, риски, последствия которых подлежат коррекции, гарантированной государством;

- разработка государственных стандартов услуг в здравоохранении, образовании, культуре и социальном обслуживании пожилого населения; |

- нормативно-правовое регулирование обеспечения услуг по профилактике социальных рисков лиц старших возрастов;

- разработка стратегических сценариев развития системы социального обслуживания пожилых;

- разработка структурного реформирования государственного управления социальным комплексом и социальными отраслями, с учетом специфики предоставления услуг лицам пожилого возраста;

- институциональные и- организационные преобразования социального комплекса, включающие демонополизацию, развитие инфраструктуры, регулирование плотных социальных услуг;

- активизация инвестиционной политики в социальной сфере;

- проведение инновационной политики социальных технологий;

- формирование федеральных социальных программ, ориентированных на повышение качества жизни старшего поколения; создание системы информационного обеспечения населения о правовом, трудовом и ином регулировании жизнедеятельности с направленностью на самостоятельное решение людьми своих социальных проблем, в том числе с использованием личных ресурсов.

В качестве рекомендаций диссертант предлагает следующее: законодательно закрепить государственные стандарты, не только касающиеся минимальных социальных гарантий, но и обеспечивающие достойный уровень жизни старшего поколения, исходя из международных стандартов; перераспределение валового внутреннего продукта в части пенсионного обеспечения и повышение процентной ставки в накопительной пенсионной системе в краткосрочной перспективе; повышение для лиц пожилого возраста доступности и качества социальных услуг, в том числе путем увеличения кратности их предоставления, расширения. сети досуговых центров, ориентированных на все возрастные группы старшего поколения.

Необходимо перейти от практики государственных дотаций по различным социальным направлениям к введению государственного заказа на решение конкретных социальных проблем, стоящих перед пожилыми людьми. К выполнению социального заказа следует привлекать юридических и физических- лиц на конкурсной основе, что позволит упорядочить, целенаправить финансовые потоки, сделать их управляемыми и контролируемыми соответствующими государственными и муниципальными органами и общественностью. .

В работе аргументирована необходимость оценки качества предоставляемых услуг на основе ряда предложенных авторов методик.